Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
[Wet van 31 januari 2013, Stb. 2013, 50; Kamerstukken 32 621]
Advies RvS
Bij Kabinetsmissive van 29 juni 2009, no. 09.001710, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet houdende aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel voorziet in de invoering van een regeling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor nadeelcompensatie, die zowel procedurele bepalingen als materieelrechtelijke bepalingen bevat. Voorts wordt een wijziging van de rechterlijke competentie inzake de aansprakelijkheid van de overheid wegens onrechtmatige besluiten voorgesteld. In het verlengde daarvan wordt een zelfstandige verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter geïntroduceerd. De Raad van State maakt onder meer opmerkingen over de in dit wetsvoorstel geregelde verdeling van rechtsmacht inzake nadeelcompensatie over de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, over de reikwijdte van de voorgestelde regeling inzake nadeelcompensatie, over het ontbreken van een verzoekschriftprocedure bij nadeelcompensatie, over de strekking van de regeling inzake schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad in relatie tot het bestuursrechtelijk bewijsrecht. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State mogen wij het volgende opmerken.
Nadeelcompensatie
1. Inleiding
Een belangrijke aanleiding voor het regelen van het (algemene) nadeelcompensatierecht in de Awb is het beperken van de onoverzichtelijkheid binnen dit rechtsgebied. Op dit moment is er geen algemene wettelijke regeling voor schadevergoedingsverzoeken wegens rechtmatig overheidshandelen. Naast verschillende in bijzondere wetten opgenomen nadeelcompensatieverplichtingen[1] zijn er specifieke regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op bepaalde gevallen.[2] Soms zijn deze regelingen gebaseerd op het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten (het égalitébeginsel), soms ook op een ander criterium, zoals het rechtszekerheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. Verder is in de rechtspraak een stelsel tot ontwikkeling gekomen, waarbij benadeelden in de overige gevallen via de bestuursrechtelijke of civielrechtelijke weg aanspraak kunnen maken op vergoeding van schade op grond van onder meer het égalitébeginsel.
Het wetsvoorstel codificeert in artikel 4.5.1 het égalitébeginsel als grondslag voor vergoeding van (onevenredige) schade bij rechtmatig handelen, omdat dit in de praktijk de belangrijkste, en in de rechtspraak meest uitgekristalliseerde grondslag is. Volgens de toelichting wordt met een dergelijke algemene grondslag niet alleen de rechtszekerheid van personen die schade lijden door rechtmatig overheidsoptreden gediend, maar ook de doelmatigheid van de afwikkeling van verzoeken om vergoeding van schade door rechtmatig overheidshandelen bevorderd.[3]
Voorbereiding van het wetsvoorstel
12. Het is de Raad opgevallen dat het wetsvoorstel vrijwel gelijk is aan het op 5 juni 2007 gepubliceerde Voorontwerp Schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad. In de toelichting lijkt nauwelijks rekening te zijn gehouden met de adviezen die over het voorontwerp zijn uitgebracht en andere reacties op dit voorontwerp.[4] Bovendien ontbreekt een uitvoeringstoets van de Raad voor de rechtspraak over het wetsvoorstel. De Raad adviseert alsnog een uitvoeringstoets te laten verrichten door de Raad voor de rechtspraak en de toelichting aan te vullen met een beschouwing over een aantal hoofdlijnen in de adviezen en andere reacties die naar aanleiding van het voorontwerp zijn uitgebracht.
13. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende Bijlage (niet opgenomen).
Nader rapport
12. In paragraaf 3 van de toelichting, getiteld «Voorbereiding van het wetsvoorstel» is ingegaan op de aanleiding voor het wetsvoorstel en de redenen om eerst een breed samengestelde studiegroep te laten adviseren over het onderwerp van het wetsvoorstel. De studiegroep had tot taak een inventarisatie te maken van knelpunten en mogelijke oplossingen inzake schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidsoptreden. Indien de studiegroep het nodig vond, kon daarbij ook de schadevergoeding wegens rechtmatige overheidsdaad worden betrokken. De studiegroep heeft uiteindelijk niet slechts een inventarisatie opgeleverd, maar een voorontwerp van wet inclusief memorie van toelichting. Over het voorontwerp is geadviseerd door de in paragraaf 3 genoemde organisaties. De reacties van deze organisaties zijn samengevat en in algemene zin besproken in paragraaf 3 van de memorie van toelichting. Voor zover de reacties van deze organisaties hebben geleid tot wijziging van de tekst van het wetsvoorstel ten opzichte van die van het voorontwerp, is dit toegelicht in het artikelsgewijs deel van de toelichting. De Raad voor de Rechtspraak heeft in 2008 een uitvoeringstoets verricht. Deze is in paragraaf 4 van de memorie van toelichting verwerkt.
13. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.
Verslag
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad. Zij spreken de hoop uit dat dit wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat de werklast voor de rechtspraak vermindert en dat er sneller duidelijkheid voor partijen is. Efficiëntere en duidelijkere procedures zijn in het belang van de overheid, maar belangrijker, ook in het belang van de burger. Een van de uitgangspunten van het bestuursrecht is immers het beschermen van de burgers tegen handelen van de overheid. Voornoemde leden stellen vast dat er op dit moment van elkaar verschillende regelingen zijn ten aanzien van nadeelcompensatie. Zij vinden het goed dat dit wetsvoorstel hierin harmonisatie brengt, ter verdere vereenvoudiging en vergroting van de overzichtelijkheid. Opname in de Awb kan daarvoor zorgen. Het terugbrengen van het aantal wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te verkrijgen ten aanzien van onrechtmatig overheidshandelen, kan rekenen op instemming van deze leden. De reden is dat dit duidelijkheid schept omtrent de rechtsgang.
De duidelijkere competentieverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in geval van schadeverzoeken bij onrechtmatige besluiten kan eveneens op instemming van deze leden rekenen, in de verwachting dat een uniforme procedure de eenvoud en overzichtelijkheid zal doen toenemen. Voorts zijn deze leden van mening dat dit wetsvoorstel ertoe kan bijdragen dat de benadeelde zijn schadeclaim op een snellere en eenvoudigere manier bij de rechter aanhangig kan maken. Zij hebben voorts nog enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij zijn van mening dat door de diversiteit aan nadeelcompensatieregelingen, de onduidelijk competentieverdeling tussen de bestuursrechter en burgerlijke rechter inzake schadevergoeding ten gevolge van een onrechtmatig overheidsbesluit en andere geconstateerde onduidelijkheden het in de praktijk voor burgers vaak te ingewikkeld is om eventueel geleden nadeel of schade vergoed te krijgen. Voornoemde leden zijn van mening dat het wetsvoorstel deze problemen voor een aanzienlijk deel zal verminderen, al zal de rechtspraktijk gezien de complexiteit van de materie nooit eenvoudig worden en zullen er in de uitvoering van dit wetsvoorstel in de praktijk mogelijk nieuwe vragen en complicaties ontstaan. Deze leden hebben, onder erkenning van de zeer gedegen voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel waarbij alle beschikbare expertise lijkt te zijn benut, toch nog enige aanvullende vragen.
De leden van de PVV-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Naar aanleiding van genoemd voorstel brengen deze leden enkele vragen en op- en aanmerkingen naar voren.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel dat een aantal zaken uit het overheidsaansprakelijkheidsrecht regelt. Het is goed dat er nu eindelijk een algemene regel komt voor de nadeelcompensatie. Niet langer is men daarbij aangewezen op een soms moeizame verwijzing naar artikel 3:4, tweede lid, Awb. Hetzelfde geldt voor een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de rechters om schade te beoordelen die het gevolg is van onrechtmatig handelen. Een algemene regeling van deze aard hoort bij uitstek thuis in de Awb. Deze leden begrijpen dat over deze materie een brede oriëntatie heeft plaatsgevonden door een studiegroep die de regering van advies heeft voorzien.
De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel over schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad. Zij steunen de hoofdlijnen van dit voorstel, waarmee bepalingen worden toegevoegd aan de Awb met als doel enkele uitgangspunten te codificeren, te voorzien in een eenvoudigere procedure en zo een vereenvoudiging te bereiken. Deze leden hebben nog enkele vragen en opmerkingen.
Voorbereiding van dit wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen of is overwogen om een overgangsregeling op te nemen. Zo nee, waarom niet en wordt daardoor een probleem gecreëerd bij bestuursorganen? Kan de regering dit kader ingaan op de opmerking hierover in het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)?
Deze leden merken op dat een van de doelen van het wetsvoorstel is de rechtsgang van de burger te verbeteren in het geval hij schade heeft ondervonden van overheidsbeslissingen. Zij vragen op welke wijze dit voornemen zal worden tegengewerkt als gevolg van de voorgenomen substantiële verhoging van de griffierechten in het civiele- en bestuursrecht.
Voornoemde leden vragen of de regering de mening deelt dat het wenselijk is dat de wijze van schadeberekening zo veel mogelijk onafhankelijk moet zijn van de rechter (civiel of bestuurs) voor wie het geschil dient. Zo ja, is de regering voornemens om te bevorderen dat de wijze waarop de schade wordt berekend zo min mogelijk divergeert tussen het civiel- en het bestuursrecht?
Gevolgen van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie merken op dat in de memorie van toelichting wordt gemeld dat de voorgestelde regeling met betrekking tot schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad leidt tot een verschuiving van zaken tussen de civiele sector en de bestuurssector. De sector bestuursrecht moet de werkprocessen aanpassen, omdat de voorgestelde verzoekschriftprocedure nieuw is. Deze leden vragen wat het kost om deze werkprocessen aan te passen en hoeveel tijd zal dit in beslag nemen. Uit het advies van de Raad voor de rechtspraak blijkt een beperkte en in hoofdzaak tijdelijke werklasttoename voor de rechtspraak. Voornoemde leden vragen wat onder tijdelijke werklasttoename moet worden verstaan. Zij vragen op welke wijze de regering dit denkt te ondervangen en of dit ook tot extra kosten zal leiden. Kan aangegeven worden hoe omvangrijk deze beperkte werklasttoename zal zijn? Kan ook aangegeven worden wat onder «beperkt» moet worden verstaan?
Voornoemde leden merken op dat een van de gevolgen van de vereenvoudiging van de procedures is dat dit een aanzuigende werking zou kunnen hebben. De regering meldt in de memorie van toelichting dat onder andere de leges die kunnen worden geheven deze aanzuigende werking zouden kunnen doen temperen. De regering heeft echter ook het voornemen om vanaf 2013 de griffierechten kostendekkend te maken. In hoeverre is hiermee bij onderhavig wetsvoorstel rekening gehouden? Deze leden vragen dit temeer daar ingevolge voorgesteld artikel 4:127 Awb bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat van de aanvrager een recht kan worden geheven van ten hoogste € 500.
II. Nadeelcompensatie
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering in de memorie van toelichting meldt dat rechtmatig overheidshandelen in de praktijk regelmatig leidt tot schade. Zij vragen of de regering kan aangeven om hoeveel gevallen het per jaar gaat.
Deze leden merken op dat uit artikel 3:4, tweede lid, Awb voortvloeit dat onevenredige schade moet worden vergoed. Hierbij gaat het om een bijzondere last die speciaal drukt op een beperkte groep van burgers en rechtspersonen. Voornoemde leden vragen wat moet worden verstaan onder «bijzondere last» en onder «beperkte groep van burgers en rechtspersonen». Voorts willen zij graag weten wat dient te worden verstaan onder «onevenredig zwaar»? Zij vragen ook wat moet worden verstaan onder «redelijke compensatie», in het kader van de hoogte van de compensatie. Zijn er ook nog andere voorwaarden waarin de overheid de verplichting heeft om na te gaan of de benadeelde voor nadeelcompensatie in aanmerking komt?
Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat de betekenis van artikel 3:4, tweede lid, Awb voor beoordeling van aanspraken in het kader van een onzelfstandig besluit verder zal afnemen, gezien het feit dat in deze titel in een uniforme regeling voorziet in geval van schade wegens rechtmatig overheidshandelen. In de meeste gevallen kunnen bestuursorganen de schadeaspecten doorschuiven naar de in de titel geregelde procedure. Het is deze leden niet duidelijk wat hiermee precies wordt bedoeld. Zij verzoeken de regering om een verduidelijking van deze passage.
In het verlengde hiervan vragen voornoemde leden een toelichting op hetgeen hieromtrent vermeld is in de memorie van toelichting: «Dat dit in uitzonderlijke situaties anders kan zijn, valt niet uit te sluiten». Wat moet worden verstaan onder uitzonderlijke situaties?
Deze leden merken op dat een belangrijk doel van dit wetsvoorstel is de overzichtelijkheid in het nadeelcompensatierecht te vergroten. De Raad van State heeft erop gewezen dat onderhavig wetsvoorstel nog steeds ruimte laat om voor andere grondslagen – naast het égalitébeginsel – om nadeelcompensatie toe te kennen. De leden van de VVD-fractie achten dit een belangrijke constatering van de Raad van State aangezien dit wetsvoorstel juist voor duidelijkheid dient te zorgen. Deze leden vragen daarom alsnog om een meer uitgebreide toelichting van de regering op dit punt.
Ten aanzien van de bevoegdheid van de bestuursrechter bij nadeelcompensatie heeft de studiegroep in het voorontwerp voorgesteld deze bevoegdheidsverdeling ingrijpend te wijzigen. Zij heeft voorgesteld, om tegen vrijwel alle beslissingen omtrent nadeelcompensatie beroep bij de bestuursrechter open te stellen. De regering heeft besloten vooralsnog niet zover te gaan. Zij heeft echter wel de mogelijkheid opengelaten dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan wordt bepaald, dat voor besluiten omtrent nadeelcompensatie bepaalde categorieën feitelijke handelingen, niet zijnde uitvoeringshandelingen, de weg naar de bestuursrechter wel openstaat. Deze leden vragen wat moet worden verstaan onder deze bepaalde categorieën feitelijke handelingen.
De leden van de PvdA-fractie zien dat het onderhavige voorstel voor de rechtzoekende burger ten opzichte van de huidige situatie voordelen biedt. Zij vragen of er voor de burger ook nadelen aan het voorstel kleven. Tevens vragen zij of andere voorstellen de burger wellicht nog beter zouden kunnen dienen. Zij vragen de regering in dit verband in te gaan op de vraag van de Adviescommissie Bestuursrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten die een bredere grondslag voor de vergoeding van schade bij rechtmatig overheidshandelen voorstelde dan waarvoor in het wetsvoorstel is gekozen. Deze commissie stelde voor om in plaats van het égalitébeginsel te kiezen voor een bredere grondslag zoals die in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt gebruikt, namelijk dat de formule «schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven».
Voornoemde leden delen de mening dat de praktijk van nadeelcompensatieregelingen in de praktijk nodeloos ingewikkeld is. Zij vinden de voorgestelde algemene wettelijke regeling voor schadevergoedingsverzoeken wegens rechtmatig overheidshandelen in dit opzicht een verbetering. Deze leden lezen echter dat de regering heeft besloten om niet tegen alle beslissingen omtrent nadeelcompensatie beroep bij de bestuursrechter open te stellen. Voor een deel blijft de burgerlijke rechter daarin competent. De studiegroep stelde bij het voorontwerp van wet voor om de weg naar de bestuursrechter ook open te stellen voor gevallen waarin schade is veroorzaakt ten gevolge van – kortweg – feitelijke handelingen van het bestuursorgaan. Wat waren de overwegingen van de studiegroep om dit voor te stellen? Deze leden vragen of zij het goed lezen dat de regering weliswaar het idee van de studiegroep deelt, maar vanwege de mogelijke (over)belasting van de bestuursrechter er van afziet om meer wegen weg naar hem open te stellen. Zo nee, wat is dan wel precies de overweging om niet tegemoet te komen aan de wens van de studiegroep? De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel om de nu nog onoverzichtelijke bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter met betrekking tot schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten te verduidelijken. Zij vinden de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter om te oordelen over schade door onrechtmatige besluiten die tot zijn competentie behoren zover het de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de belastingkamer van de Hoge Raad betreft begrijpelijk. Aangezien doorgaans slechts twee partijen bij deze zaken betrokken zijn, betreft het meestal ook minder complexe zaken. Daar waar de schadevergoedingsverzoeken complexer plegen te zijn (meestal vanwege derde-beslagene), te weten in geval van procedures op het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), wordt de burgerlijke rechter als bevoegde rechter aangewezen.
Deze leden lezen dat naar aanleiding van een opmerking in het advies van de Raad van State bij een verzoek om schadevergoeding tot € 25 000 de belanghebbende kan kiezen tussen de burgerlijke rechter of de bestuursrechter. Daarmee kan de bestuursrechter zowel oordelen over het besluit als over de schadevergoeding. Begrijpen voornoemde leden het goed dat de bestuursrechter tot dat bedrag niet meer de vrijheid houdt om het verzoek om schadevergoeding niet te behandelen en de burger naar de burgerlijke rechter te verwijzen? Zo ja, waarom wordt deze mogelijkheid geschrapt? In het voorontwerp van wet was nog sprake van een grens van € 5000. Levert de verhoging tot € 25 000 een extra belasting op voor de bestuursrechter?
Voornoemde leden vragen of de burger nog wel zelf kan kiezen om «van spoor te wisselen» tussen de bestuurs- en burgerlijke rechter. In de memorie van toelichting wordt gewezen op het probleem dat de burger op meerdere momenten van spoor kan wisselen en op de complicaties die dit voor de rechtsgang geeft. Deze leden vragen of dit probleem met het voorliggende wetsvoorstel geheel wordt ondervangen? Zo nee, waar ziet de regering nog mogelijke problemen ontstaan?
Begrijpen de leden van de PvdA-fractie het goed dat door middel van beleidsregels moet worden bepaald hoe de in de wet opgenomen term «normale maatschappelijk risico» moet worden geïnterpreteerd? Zij vragen wie worden geacht deze wetsinterpreterende beleidsregels op te stellen en in welke situaties. Voorts vragen deze leden hoe de rechtszekerheid en de gelijkheid worden gewaarborgd als diverse bestuursorganen hun eigen wetsinterpreterende beleidsregels opstellen. Zij vragen of de formele wetgever hierin een rol heeft, juist ten behoeve van de rechtszekerheid en de gelijkheid. Zo ja, hoe gaat de regering, als formele wetgever deze rol oppakken? Zo nee, waarom niet?
Voornoemde leden merken op dat in de memorie van toelichting een verband wordt gelegd tussen dit wetsvoorstel en bescherming van eigendomsrechten zoals opgenomen in het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Deze leden vragen of regulering van eigendom onder de reikwijdte van deze wet valt. Zo ja, wat wordt bedoeld met regulering van eigendom? Kan de regering voorbeelden noemen waaruit duidelijk het verschil blijkt tussen «regulering» van eigendom en onteigening?
De leden van de PVV-fractie merken op dat in de memorie van toelichting is aangegeven dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, (in zijn geheel) te vergoeden. Deze leden vragen wat hier precies mee wordt bedoeld. Ook vragen zij of er in zijn geheel van schadevergoeding kan worden afgeweken. Verder vragen voornoemde leden welke omstandigheden vallen onder de bijzondere omstandigheden waarbij de overheid wel verplicht is tot vergoeding van door rechtmatig handelen veroorzaakte schade.
Voornoemde leden lezen voorts in de memorie van toelichting dat bij nadeelcompensatie niet de volledige schade wordt vergoed. Zij vragen waarom er geen volledige schade wordt vergoed bij nadeelcompensatie terwijl dit in het civiele schadevergoedingsrecht wel het uitgangspunt is. De leden van de PVV-fractie vragen wat de verwachting is betreffende het aantal te behandelen nadeelcompensatie zaken, nu de verwachting is dat er een groot aantal aanvragen zal worden ingediend.
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de procedure voor verzoeken om nadeelcompensatie zullen worden geüniformeerd. Daarmee worden de werkprocessen eenvoudiger. Een en ander leidt tot vermindering van de bestuurslasten. Wel meent de regering dat er mogelijk sprake kan zijn van een zekere aanzuigende werking. Kan de regering die stelling nader onderbouwen en ook aangeven hoe groot de kans daarop is?
[…]
De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter die het wetsvoorstel beoogt. Daarnaast opent het wetsvoorstel de mogelijkheid dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan wordt bepaald, dat voor besluiten omtrent nadeelcompensatie bepaalde categorieën feitelijke handelingen, niet zijnde uitvoeringshandelingen, de weg naar de bestuursrechter openstaat. Wordt daarin precies aangegeven, wanneer dat het geval is?
Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat bij de rechter geen discussie behoort te worden gevoerd over de vraag of de schade door een rechtmatig dan wel onrechtmatig handelen van het bestuursorgaan is veroorzaakt. Zij vragen hoe dit kan worden voorkomen.
Deze leden merken op dat er meer wetten zijn waarin een nadeelcompensatieregeling is ondergebracht. Hiervoor is aanpassingswetgeving in voorbereiding. Zij willen graag weten om welke wetgeving het precies gaat.
Voornoemde leden merken op dat de planschadevergoeding de belangrijkste variant is van dit type regelingen. Op grond van het wetsvoorstel hoort het verschil dat de Wro maakt tussen schadeoorzaken die wel onder de planschade regeling vallen en die daarbuiten vallen, te verdwijnen. De regering kondigt aan dat nog nader wordt bezien of de Wro aangepast gaat worden in lijn met het wetsvoorstel. Deze leden vragen welke keuze de regering ter zake maakt. Komt het wetsvoorstel in conflict met de vigerende bepalingen in de Wro? Is de Wro lex specialis ten opzichte van het onderhavige wetsvoorstel? Dit geldt vooral als het wetsvoorstel als wet ingevoerd zou zijn en de Wro nog niet aangepast. Hoe ligt die situatie?
De leden van de CDA-fractie hebben geconstateerd dat overgangsrecht ontbreekt. Zij vragen de regering waarom dit het geval is, temeer daar mogelijke aanpassingswetgeving nog in voorbereiding is.
De leden van de SP-fractie constateren dat bij nadeelcompensatie is gekozen voor het codificeren van het égalitébeginsel omdat dit in de praktijk de belangrijkste grondslag is. In de memorie van toelichting is echter te lezen dat het niet de enige grondslag is. De Raad van State wijst er op dat het voorstel nog steeds ruimte laat om buiten de regeling om op andere gronden een schadevergoeding te eisen van de staat. Was niet het idee van deze wet om dit te voorkomen en de procedure te vereenvoudigen?
Voornoemde leden constateren dat veel bijzondere wettelijke regelingen en beleidsregels inzake nadeelcompensatie zullen vervallen nu de nadeelcompensatie in de Awb wordt geregeld. Zij vragen wanneer deze aanpassingswet de Kamer zal bereiken. Welke bijzondere regels zullen niet vervallen en met welke reden?
III. Onrechtmatige overheidsdaad
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering meldt dat sprake is van schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad als de overheid bijvoorbeeld schade moet vergoeden omdat ten onrechte een vergunning werd geweigerd. Zij vragen of hier ook de schade onder valt die het gevolg is van het uitblijven van een besluit van de overheid. In dat geval is immers geen sprake van een handeling van de overheid.
Voornoemde leden merken op dat het een goede zaak is dat dit wetsvoorstel tot doel heeft een duidelijke competentieverdeling te realiseren tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter ten aanzien van schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten. De regering stelt ook voor om de procedure bij schadeverzoeken te vereenvoudigen, door daar een zelfstandige verzoekprocedure voor in te voeren. Hierdoor wordt het mogelijk om los van de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit aan de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding te doen. Deze leden vragen of dit extra werklast oplevert, aangezien er nu twee procedures kunnen worden opgestart.
Voornoemde leden merken op dat niet verduidelijkt wordt wat onder onrechtmatige besluiten dient te worden verstaan. Zij veronderstellen dat er in het bestuursrecht twee soorten onrechtmatige besluiten bestaan. Ten eerste het soort besluit waarbij de bestuurshandeling onrechtmatig is en schade heeft veroorzaakt. Het tweede betreft de situatie waarbij de bestuurshandeling op zichzelf genomen rechtmatig is, maar waarbij onrechtmatig is de onevenredige behandeling van bepaalde belangen. Graag vernemen deze leden alsnog een uitgebreide toelichting van de regering omtrent dit begrip.
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de bestuursrechter exclusief bevoegd wordt ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de CRvB en van de belastingrechter. Beide terreinen omvatten het grootste gedeelte van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht. Begrijpen deze leden het goed dat dit betekent dat er niet een werklastvermindering optreedt voor de bestuursrechter, maar een werklastverzwaring? Kan de regering aangeven hoe groot deze verzwaring is en of dit eventueel ondervangen wordt?
De regering heeft aangegeven dat ten aanzien van schadeverzoeken op de overige terreinen van het bestuursrecht, zoals het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht, een ander uitgangspunt is gekozen. Procedures die behoren tot het terrein van de ABRvS en het CBb vallen onder de bevoegdheid van de civiele rechter. Deze leden vragen op welke andere terreinen van het bestuursrecht de regering doelt.
Ten aanzien van de verzoekschriftprocedure heeft de Raad voor de rechtspraak erop gewezen dat dit niet alleen tot meer zaken leidt, maar ook tot een grotere werklast. De reden hiervoor is dat de verzoekschriftprocedure arbeidsintensiever is dan een normaal vernietigingsberoep. Graag vernemen voornoemde leden een reactie van de regering op dit standpunt.
De leden van de PVV-fractie vragen voor welke rechter wordt gekozen indien het niet duidelijk is of het bedrag hoger of lager ligt dan € 25 000.
De leden van de CDA-fractie steunen het wetsvoorstel bij de voorgestelde bevoegdheidsverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten en daarmee samenhangende voorbereidingshandelingen. Op dit moment is het voor de benadeelde niet altijd duidelijk bij wie hij terecht kan. Bovendien zijn er ook processuele nadelen van heen en weer schuiven tussen burgerlijke rechter en bestuursrecht. In grote lijnen biedt het wetsvoorstel een heldere bevoegdheidsverdeling. De bestuursrechter wordt exclusief bevoegd voor schadezaken op het terrein van de CRvB en de belastingrechter, de burgerlijke rechter op de overige terreinen van het bestuursrecht.
Zij vragen of hiermee de competentieverdeling duidelijk is. Ook vragen zij hoe dit bijvoorbeeld voor schadeclaims bij de onrechtmatige besluiten van de De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Het gaat hier toch om financieel bestuursrecht? De rechter in hoogste instantie voor DNB en AFM is het CBb.
De leden van de CDA fractie vragen de regering nader in te gaan op het voornemen in het wetsvoorstel om de bestuursrechter bevoegd te laten zijn voor kleinere schadezaken. In schadezaken tot € 25 000 wordt het uitgangspunt losgelaten. Deze leden begrijpen dat hier ook de mogelijkheid van de burgerlijke rechter openstaat. Zij vragen waarom de regering deze keuze heeft gemaakt. Blijft hierbij de mogelijkheid overeind dat toch geprocedeerd wordt bij beide rechters?
Voornoemde leden delen de opmerkingen in de memorie van toelichting over de onwenselijkheid dat er vaak een zelfstandig schadebesluit moest worden uitgelokt om in aanmerking te komen voor schadevergoeding. Ook de artikelen 8:73 en 8:73a Awb boden niet altijd soelaas aan een benadeelde. De voorgestelde verzoekschriftprocedure kan daarin duidelijk en snel de benadeelde laten weten waar hij aan toe is. Wel rijst de vraag of de bestuursrechter hierop is ingericht. Een verzoekschriftprocedure, bij uitstek een instrument uit het burgerlijk recht, wordt nu geïntroduceerd in het bestuursrecht en ingebed in de Awb. Alleen al het begin is afwijkend. Elke gang naar een bestuursrechter wordt voorafgegaan door de bezwaarprocedure. Dat is niet het geval bij de verzoekschriftprocedure. Is het bestuursprocesrecht hier voldoende op ingespeeld?
De leden van de CDA-fractie merken op dat de gelaedeerde het verzoekschrift na afloop van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit kan indienen, maar ook tijdens de procedure. Op beide gevallen is een ander artikel van toepassing. Zij vragen wat precies de verschillen zijn. Als het verzoek na afloop van de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit wordt gedaan, moet de gelaedeerde eerst schriftelijk het bestuursorgaan om schadevergoeding verzoeken. Deze leden vragen of dit een verzoek is om een appellabel besluit of louter een op de hoogte stellen van het voornemen om een verzoekprocedure bij de rechter te starten. Zij vragen wat de betekenis is van deze schriftelijke kennisgeving. Voornoemde leden merken op dat ook hier de bestuursrechter exclusief bevoegd is langs de lijnen van de voorgestelde competentieverdeling. Echter, bij de verzoekschriftprocedure is de burgerlijke rechter als hoofdregel bevoegd in zaken waarbij ten hoogste € 25 000 wordt gevorderd. Deze leden vragen hoe dat rijmt dat met de eerdergenoemde bevoegdheidsverdeling in artikel 8:89 Awb, waarin in het tweede lid de bestuursrechter bevoegd is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt.
Nota naar aanleiding van het verslag
I. Algemeen
Voorbereiding van dit wetsvoorstel
1. De leden van de PvdA-fractie vragen of is overwogen om een overgangsregeling op te nemen. Zo nee, waarom niet en wordt daardoor een probleem gecreëerd bij bestuursorganen? Kan de regering dit kader ingaan op de opmerking hierover in het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)?
In het Voorontwerp, waarover de VNG is geconsulteerd, was nog geen overgangsbepaling opgenomen. Dat is thans wel het geval. Artikel IV bepaalt dat de wet alleen voor nieuwe gevallen geldt. In haar reactie werpt de VNG de vraag op in hoeverre er nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking is getreden, nog ruimte overblijft voor gemeentelijke beleidsregels die invulling geven aan het normaal maatschappelijk risico. Hierop wordt ingegaan bij de antwoorden op de vragen 15 en 21.
2. Deze leden merken op dat een van de doelen van het wetsvoorstel is de rechtsgang van de burger te verbeteren in het geval hij schade heeft ondervonden van overheidsbeslissingen. Zij vragen op welke wijze dit voornemen zal worden tegengewerkt als gevolg van de voorgenomen substantiële verhoging van de griffierechten in het civiele- en bestuursrecht.
Op dit moment is het nadeelcompensatierecht (d.w.z. schadevergoeding wegens rechtmatig overheidshandelen) onvoldoende overzichtelijk. Daardoor is het moeilijk kenbaar voor burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven die schadevergoeding willen verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen, kunnen in de meeste gevallen niet zonder gespecialiseerde (en dus dure) juridische bijstand achterhalen tot welke rechter zij zich moeten wenden. Dit wetsvoorstel beoogt aan deze onduidelijkheden een eind te maken. Het gevolg ervan is dat er minder geld hoeft te worden uitgegeven aan juridische bijstand in de procedure om schadevergoeding te verkrijgen. Naar verwachting wordt dit voornemen niet tegengewerkt door de verhoging van de griffierechten in het civiele recht en het bestuursrecht. Relatief maken de griffierechten in het algemeen een gering deel uit van de kosten die gemoeid zijn met een rechterlijke procedure. De kosten van rechtsbijstand, maar ook bijvoorbeeld de kosten voor deskundigenadviezen e.d. zijn doorgaans een veelvoud van het griffierecht.
Bovendien leidt het wetsvoorstel ook tot vermindering van bestuurslasten doordat er geen bezwaar- of beroepsprocedure meer volgt als een benadeelde een toegekende schadevergoeding te laag vindt of als het bestuursorgaan weigert schade te vergoeden. In dat geval kan de belanghebbende de schadeclaim direct op een snelle en eenvoudige wijze bij de rechter aanhangig maken en krijgt hij – vergeleken met de huidige procedure – relatief snel een definitief oordeel.
3. Voornoemde leden vragen of de regering de mening deelt dat het wenselijk is dat de wijze van schadeberekening zo veel mogelijk onafhankelijk moet zijn van de rechter (civiel of bestuurs) voor wie het geschil dient. Zo ja, is de regering voornemens om te bevorderen dat de wijze waarop de schade wordt berekend zo min mogelijk divergeert tussen het civiel- en het bestuursrecht?
De wijze waarop de schade wordt berekend behoort zo veel mogelijk onafhankelijk te zijn van de vraag of de bestuursrechter dan wel de civiele rechter daarover beslist. Zij passen immers hetzelfde materiële recht toe. Voor wat de schade bij onrechtmatige daad betreft is in het verleden de jurisprudentie van de civiele rechter het uitgangspunt geweest. Deze rechter heeft ook bij onrechtmatig handelen van de overheid vorderingen tot schadevergoeding beoordeeld omdat de bestuursrechter daartoe oorspronkelijk niet bevoegd was, en deze rechter doet dat nog steeds. Daarnaast is de bestuursrechter eveneens overgegaan tot beoordeling van de schadevergoeding in dergelijke gevallen. De bestuursrechter heeft zich bij die beoordeling steeds zoveel mogelijk georiënteerd op de rechtspraak van de burgerlijke rechter, en doet dat nog steeds. Dit wetsvoorstel strekt tot een helderder taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Voor wat het toepasselijke materiële recht – en dus ook de berekening van de schadevergoeding – betreft, is er geen enkele reden te veronderstellen dat de bestuursrechter zijn huidige benadering zal verlaten. Bovendien kennen rechtbanken ook wel de zogenoemde combikamers waarin zowel civiele rechters als bestuursrechters zitten. Wij menen dus dat de afstemming tussen de rechters hiermee voldoende verzekerd blijft.
Voor wat de nadeelcompensatie betreft geeft het wetsvoorstel een algemene grondslag voor schadevergoeding in artikel 4:126. Het artikel is van toepassing in alle gevallen waarin een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade toebrengt, en bepaalt in hoeverre daarvoor een vergoeding moet worden toegekend. Indien daarover geschillen ontstaan, zal de rechter op grondslag van dat artikel een oordeel moeten geven, ongeacht of dit de bestuursrechter of de burgerlijke rechter is. Ook hier is daarom verzekerd dat de rechters op grond van dezelfde uitgangspunten de schadevergoeding beoordelen.
Gevolgen van het wetsvoorstel
4. De leden van de VVD-fractie merken op dat in de memorie van toelichting wordt gemeld dat de voorgestelde regeling met betrekking tot schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad leidt tot een verschuiving van zaken tussen de civiele sector en de bestuurssector. De sector bestuursrecht moet de werkprocessen aanpassen, omdat de voorgestelde verzoekschriftprocedure nieuw is. Deze leden vragen wat het kost om deze werkprocessen aan te passen en hoeveel tijd zal dit in beslag nemen. Uit het advies van de Raad voor de rechtspraak blijkt een beperkte en in hoofdzaak tijdelijke werklasttoename voor de rechtspraak. Voornoemde leden vragen wat onder tijdelijke werklasttoename moet worden verstaan. Zij vragen op welke wijze de regering dit denkt te ondervangen en of dit ook tot extra kosten zal leiden. Kan aangegeven worden hoe omvangrijk deze beperkte werklasttoename zal zijn? Kan ook aangegeven worden wat onder «beperkt» moet worden verstaan?
Iedere wetswijziging leidt tot een tijdelijke werklasttoename doordat de wijziging moet worden bestudeerd en doordat werkprocessen daarop moeten worden aangepast. De Raad voor de rechtspraak wijst er terecht op dat er sprake zal zijn van een verschuiving van zaken tussen de civiele sector en de bestuurssector. Een aantal zaken omtrent schadevergoeding bij onrechtmatig handelen dat thans door de civiele rechter wordt behandeld, zal nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking is getreden, door de bestuurssector worden behandeld. Voor de bestuursrechter betekent dit dat hij niet alleen over de vraag of het schadeveroorzakende besluit rechtmatig dan wel onrechtmatig was, hoeft te oordelen, maar dat hij zo nodig direct schadevergoeding kan toekennen. Thans kan de gelaedeerde zich nadat de bestuursrechter tot het oordeel is gekomen dat het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig was, tot de civiele rechter wenden om schadevergoeding te kunnen krijgen. Dit is in veel gevallen niet erg efficiënt omdat de civiele rechter zich nog helemaal zal moeten verdiepen in het dossier. In zaken waarin sprake is van een tweepartijengeschil of in meerpartijengeschillen waarbij de schade het bedrag van € 25 000 niet te boven gaat, is het efficiënter om de rechter die het dossier reeds kent, direct over de vergoeding van de schade te laten beslissen. Het wetsvoorstel leidt derhalve enerzijds tot meer kosten voor de bestuurssector omdat er schadeverzoeken moeten worden behandeld, maar anderzijds tot minder kosten voor de civiele sector omdat deze zaken niet meer bij de civiele rechter terechtkomen.
5. Voornoemde leden merken op dat een van de gevolgen van de vereenvoudiging van de procedures is dat dit een aanzuigende werking zou kunnen hebben. De regering meldt in de memorie van toelichting dat onder andere de leges die kunnen worden geheven deze aanzuigende werking zouden kunnen doen temperen. De regering heeft echter ook het voornemen om vanaf 2013 de griffierechten kostendekkend te maken. In hoeverre is hiermee bij onderhavig wetsvoorstel rekening gehouden? Deze leden vragen dit temeer daar ingevolge voorgesteld artikel 4:127 Awb bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat van de aanvrager een recht kan worden geheven van ten hoogste € 500.
Het is denkbaar dat de vereenvoudiging van de procedure een aanzuigende werking zou kunnen hebben, maar daar staat tegenover dat de materiële vereisten om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie, door het wetsvoorstel niet gewijzigd worden. Het antwoord op de vraag of iemand in aanmerking komt voor nadeelcompensatie wordt derhalve niet anders door deze wetswijziging. Als het wetsvoorstel al een aanzuigende werking zou hebben, dan zou deze daardoor waarschijnlijk van korte duur zijn. Niettemin is ervoor gekozen om te bepalen dat van de aanvrager een recht van ten hoogste € 500 kan worden geheven voor het in behandeling nemen van de aanvraag. De reden hiervoor is dat voorkomen moet worden dat bestuursorganen veel werk moeten steken in aanvragen van justitiabelen die al te lichtvaardig zijn ingediend. Als de aanvraag om nadeelcompensatie vervolgens wordt toegewezen, krijgt de aanvrager de geheven leges weer terug (art. 4:129, aanhef en onder c).
In het onderhavige wetsvoorstel kon nog geen rekening worden gehouden met het voornemen om de griffierechten kostendekkend te maken. Dit voornemen vloeit voort uit het regeerakkoord van het huidige kabinet. Voorts staat het kostendekkend maken van de griffierechten los van de leges die voor een aanvraag worden geheven op grond van dit wetsvoorstel. Als gezegd worden de leges geheven door het bestuursorgaan. Het zijn dus geen griffierechten. Bovendien worden de leges terugbetaald als het verzoek om nadeelcompensatie wordt toegewezen.
II Nadeelcompensatie
6. De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering in de memorie van toelichting meldt dat rechtmatig overheidshandelen in de praktijk regelmatig leidt tot schade. Zij vragen of de regering kan aangeven om hoeveel gevallen het per jaar gaat.
In de eerste plaats zij opgemerkt dat de onderhavige regeling niet meebrengt dat alle schade die door rechtmatig overheidsoptreden wordt veroorzaakt, wordt vergoed. Dat rechtmatig overheidshandelen, zoals de aanleg of verbetering van een weg, in sommige gevallen voor bepaalde personen of ondernemingen ook nadelige gevolgen heeft, moet tot op zekere hoogte worden geaccepteerd. Slechts wanneer de schade uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, is de overheid schadeplichtig.
De gevallen waarin de overheid om deze redenen verplicht is tot compensatie van het nadeel, zijn zeer divers. Het betreft verschillende bestuursorganen (van het Rijk, provincie, gemeenten, waterschappen) en een verscheidenheid aan handelingen (zowel feitelijke handelingen als besluiten) op verschillende beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, milieu, volkgezondheid, aanleg infrastructuur). Om al deze redenen valt het aantal schadegevallen niet te kwantificeren.
7. […]
8. Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat de betekenis van artikel 3:4, tweede lid, Awb voor beoordeling van aanspraken in het kader van een onzelfstandig besluit verder zal afnemen, gezien het feit dat in deze titel in een uniforme regeling voorziet in geval van schade wegens rechtmatig overheidshandelen. In de meeste gevallen kunnen bestuursorganen de schadeaspecten doorschuiven naar de in de titel geregelde procedure. Het is deze leden niet duidelijk wat hiermee precies wordt bedoeld. Zij verzoeken de regering om een verduidelijking van deze passage.
In het verlengde hiervan vragen voornoemde leden een toelichting op hetgeen hieromtrent vermeld is in de memorie van toelichting: «Dat dit in uitzonderlijke situaties anders kan zijn, valt niet uit te sluiten». Wat moet worden verstaan onder uitzonderlijke situaties?
Het algemene beginsel dat benadeelden onder omstandigheden recht hebben op een vergoeding bij rechtmatig overheidshandelen, is al enige tijd in de rechtspraak geaccepteerd. Aanvankelijk werd dit gekoppeld aan artikel 3:4, tweede lid Awb. De redenering was dat een (op zichzelf overigens rechtmatig) besluit in strijd was met het evenredigheidsbeginsel wanneer onevenredig benadeelden niet werden gecompenseerd. In deze benadering wordt de discussie over de aanspraak op een vergoeding gekoppeld aan de beoordeling van het schadeveroorzakende besluit. Wanneer een afzonderlijke grondslag voor nadeelcompensatie wordt erkend, kan de discussie over de aanspraak op schadevergoeding worden doorgeschoven. Met doorschuiven wordt bedoeld dat de discussie over de eventuele aanspraak op nadeelcompensatie kan plaatsvinden los van de beoordeling van het schadeveroorzakende besluit zelf (zie hierover ook het antwoord op vraag 7). Het schadeveroorzakende besluit (bijv. het besluit tot aanleg van een snelweg) wordt door de discussie over de aanspraak op een vergoeding dan niet aangetast en de uitvoering ervan hoeft niet om die reden te worden opgehouden. Dat is efficiënt en komt de voortgang van (bijv.) infrastructurele projecten ten goede. In de toelichting is inderdaad opgemerkt dat in uitzonderlijke situaties niet valt uit te sluiten dat doorschuiven niet mogelijk is. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie waarbij een bestuursorgaan het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat een bepaalde handeling is toegestaan, terwijl het later toch genoodzaakt blijkt handhavend op te treden en/of wanneer het schadeveroorzakende besluit en de daardoor veroorzaakte schade nauwelijks los van elkaar kunnen worden gezien (zie daarover M.K.G. Tjepkema, «Nadeelcompensatie bij handhaven en gedogen. Waarom er nog toekomst is voor het onzelfstandig schadebesluit», in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak (red.), Recht realiseren, Deventer: Kluwer, p. 237–279.)
9. Deze leden merken op dat een belangrijk doel van dit wetsvoorstel is de overzichtelijkheid in het nadeelcompensatierecht te vergroten. De Raad van State heeft erop gewezen dat onderhavig wetsvoorstel nog steeds ruimte laat om voor andere grondslagen – naast het égalitébeginsel – om nadeelcompensatie toe te kennen. De leden van de VVD-fractie achten dit een belangrijke constatering van de Raad van State aangezien dit wetsvoorstel juist voor duidelijkheid dient te zorgen. Deze leden vragen daarom alsnog om een meer uitgebreide toelichting van de regering op dit punt.
De nu voorgestelde regeling over nadeelcompensatie is gebaseerd op het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten (égalitébeginsel). Dit beginsel is in de praktijk immers de belangrijkste en ook in de rechtspraak meest uitgekristalliseerde grondslag voor nadeelcompensatie. Wij verwachten dat het égalitébeginsel in de praktijk in verreweg de meeste gevallen de grondslag zal vormen voor een vordering tot vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen. Het valt echter bij voorbaat niet geheel uit te sluiten dat in de rechtspraak nog andere beginselen van betekenis blijven voor de toekenning van nadeelcompensatie. In het algemeen heeft de Algemene wet bestuursrecht ook niet de strekking om door codificering van bepaalde beginselen, zoals ook de beginselen van behoorlijk bestuur, een beperking aan te brengen in de mogelijkheid om betekenis toe te kennen aan niet in de Awb opgenomen beginselen. De Awb heeft immers niet de pretentie het gehele (algemeen deel van het) bestuursrecht te codificeren. Dat zou nodeloos verstarrend werken en onvoldoende ruimte laten voor de rechtsontwikkeling. Het huidige voorstel is evenwel zodanig breed dat wij, naar nu valt te overzien, niet verwachten dat nog behoefte zal bestaan aan nadeelcompensatie op basis van een andere grondslag dan het égalitébeginsel. In elk geval is het niet de bedoeling dat de mogelijkheid wordt opengehouden dat een benadeelde voor dezelfde schade zowel een verzoek doet om nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel als op grond van bijvoorbeeld het beginsel van rechtszekerheid. In die zin is de voorgestelde regeling uitdrukkelijk als exclusief kader voor toekenning van nadeelcompensatie bedoeld. Een en ander zal overigens in het kader van de aanpassingswetgeving nog nader worden bezien.
10. Ten aanzien van de bevoegdheid van de bestuursrechter bij nadeelcompensatie heeft de studiegroep in het voorontwerp voorgesteld deze bevoegdheidsverdeling ingrijpend te wijzigen. Zij heeft voorgesteld, om tegen vrijwel alle beslissingen omtrent nadeelcompensatie beroep bij de bestuursrechter open te stellen. De regering heeft besloten vooralsnog niet zover te gaan. Zij heeft echter wel de mogelijkheid opengelaten dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan wordt bepaald, dat voor besluiten omtrent nadeelcompensatie bepaalde categorieën feitelijke handelingen, niet zijnde uitvoeringshandelingen, de weg naar de bestuursrechter wel openstaat. Deze leden vragen wat moet worden verstaan onder deze bepaalde categorieën feitelijke handelingen.
Nu het wetsvoorstel een algemene regeling omtrent nadeelcompensatie geeft, en hierin ook feitelijke handelingen ter uitvoering van een appellabel besluit zijn meegenomen, zal er naar verwachting voor bestuursorganen minder behoefte bestaan om daarover specifieke (beleids)regels vast te stellen. De mogelijkheid voor bestuursorganen om ook voor bepaalde andere categorieën van handelingen de bestuursrechter bevoegd te maken, willen we echter niet bij voorbaat uitsluiten. Men denke aan het feitelijk onderhoud van wegen en het doorsteken van dijken om polders bij hevige regenval onder te laten lopen met overtollig rivierwater (vgl. ABRvS 23 juli 2003, AB 2004, 275). De mogelijkheid om feitelijke handelingen met betrekking tot de beoordeling van nadeelcompensatie onder de bevoegdheid van de bestuursrechter te brengen sluit aan bij de huidige situatie. In de gevallen waarin een bestuursorgaan een beleidsregel over nadeelcompensatie heeft vastgesteld, is naar huidig recht de bestuursrechter bevoegd de daaruit voortvloeiende aanspraken te beoordelen. Indien de beleidsregel dus nadeelcompensatie toekent bij bepaalde, daarin omschreven, categorieën van feitelijke handelingen, dan staat de weg naar de bestuursrechter voor die categorieën feitelijke handelingen open. Ook in de toekomst zal een besluit tot vaststelling van een beleidsregel omtrent nadeelcompensatie deze gevolgen hebben.
11. De leden van de PvdA-fractie zien dat het onderhavige voorstel voor de rechtzoekende burger ten opzichte van de huidige situatie voordelen biedt. Zij vragen of er voor de burger ook nadelen aan het voorstel kleven. Tevens vragen zij of andere voorstellen de burger wellicht nog beter zouden kunnen dienen. Zij vragen de regering in dit verband in te gaan op de vraag van de Adviescommissie Bestuursrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten die een bredere grondslag voor de vergoeding van schade bij rechtmatig overheidshandelen voorstelde dan waarvoor in het wetsvoorstel is gekozen. Deze commissie stelde voor om in plaats van het égalitébeginsel te kiezen voor een bredere grondslag zoals die in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt gebruikt, namelijk dat de formule «schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven».
Het verheugt ons dat de leden van de PvdA-fractie met ons van oordeel zijn dat het onderhavige voorstel voor de rechtzoekende burger ten opzichte van de huidige situatie voordelen biedt. De voorgestelde regeling kent ten opzichte van de oude situatie naar ons oordeel geen nadelen. Het is een misverstand dat de Wet ruimtelijke ordening gebaseerd is op een ruimere grondslag. De formule «schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet geheel te zijnen laste hoort te komen» is blijkens de memorie van toelichting bij de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 62–63) eveneens gebaseerd op het uitgangspunt dat enkel schade voor vergoeding in aanmerking komt die het normaal maatschappelijk risico te boven gaat en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (het égalitébeginsel).
12. Voornoemde leden delen de mening dat de praktijk van nadeelcompensatieregelingen in de praktijk nodeloos ingewikkeld is. Zij vinden de voorgestelde algemene wettelijke regeling voor schadevergoedingsverzoeken wegens rechtmatig overheidshandelen in dit opzicht een verbetering. Deze leden lezen echter dat de regering heeft besloten om niet tegen alle beslissingen omtrent nadeelcompensatie beroep bij de bestuursrechter open te stellen. Voor een deel blijft de burgerlijke rechter daarin competent. De studiegroep stelde bij het voorontwerp van wet voor om de weg naar de bestuursrechter ook open te stellen voor gevallen waarin schade is veroorzaakt ten gevolge van – kortweg – feitelijke handelingen van het bestuursorgaan. Wat waren de overwegingen van de studiegroep om dit voor te stellen? Deze leden vragen of zij het goed lezen dat de regering weliswaar het idee van de studiegroep deelt, maar vanwege de mogelijke (over)belasting van de bestuursrechter er van afziet om meer wegen weg naar hem open te stellen. Zo nee, wat is dan wel precies de overweging om niet tegemoet te komen aan de wens van de studiegroep?
Het voorontwerp van de studiegroep betekende een ingrijpende verandering van de huidige competentieverdeling die raakt aan het in artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde uitgangspunt dat besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn. Het is in het licht van de in het kader van artikel 8:2 Awb gevoerde discussie over de juridisering van het openbaar bestuur (Kamerstukken II 1997/98, 26 077, nr. 3, blz. 2 en Kamerstukken II 2004/05, 29 279, nr. 16, blz. 12) niet logisch om dan voor de schade als gevolg van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel wel een bestuursrechtelijke rechtsgang te creëren. Zoals ook de Raad voor de rechtspraak constateert zou een dergelijke rechtsgang een aanzuigende werking hebben op het aantal te behandelen nadeelcompensatieverzoeken en daarmee tot een vergroting van de werklast voor de bestuursrechter alsook voor bestuursorganen. Hierbij moet worden bedacht dat het huidige voorstel de materiële criteria voor toekenning van nadeelcompensatie onveranderd laat. Aan een bestuursrechtelijke rechtsgang voor toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van schade door een algemeen verbindend voorschriften of beleidsregel bestaat dan ook geen behoefte omdat in dit soort gevallen slechts één of enkelen onevenredig worden getroffen (vgl. HR 18 januari 1991, AB 1991, 241, m.nt. FHvdB) en materieel voor nadeelcompensatie in aanmerking komen. De gebruikelijke rechtsgang naar de civiele rechter volstaat naar onze overtuiging voor deze gevallen, zeker nu de absolute bevoegdheid van de kantonrechter is verhoogd tot € 25 000. Voor de benadeelde zelf heeft deze gang naar de civiele rechter ook als belangrijk voordeel dat hij daar niet alleen primair de onverbindendheid van het schadeveroorzakende algemeen verbindende voorschrift kan vorderen, maar in dezelfde procedure ook subsidiair om nadeelcompensatie kan verzoeken in het geval de civiele rechter de primaire vordering afwijst. Volgens het voorstel van de studiegroep zou hij voor het laatste de gang naar de bestuursrechter moeten maken en zou hij dus niet langer bij één rechter terecht kunnen. Wat betreft het schadeveroorzakende feitelijk overheidshandelen komt het wetsvoorstel wel tegemoet aan een belangrijk door de studiegroep genoemd knelpunt uit de praktijk. Ook voor schade door feitelijk handelen ter uitvoering van een appellabel besluit kan in een bestuursrechtelijke procedure door een benadeelde om nadeelcompensatie worden verzocht. Men denke aan schade door een bouwvergunning en de feitelijke uitvoering van de daarmee samenhangende bouwwerkzaamheden. Hierdoor is het, anders dan onder het huidige recht het geval is (vgl. ABRvS 21 december 2005, AB 2006, 252), mogelijk dat de bestuursrechter schade veroorzaakt door het besluit en schade veroorzaakt door bestuurshandelingen ter uitvoering daarvan als één samenhangend geheel kan beoordelen. Ook is voorzien in de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift, bij besluit of bij beleidsregel de weg naar de bestuursrechter open te stellen tegen het besluit op een verzoek om nadeelcompensatie voor schade veroorzaakt door overig feitelijk handelen (zie ook het antwoord op vraag 10).
13. […]
14. […]
15. […]
16. Voornoemde leden merken op dat in de memorie van toelichting een verband wordt gelegd tussen dit wetsvoorstel en bescherming van eigendomsrechten zoals opgenomen in het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Deze leden vragen of regulering van eigendom onder de reikwijdte van deze wet valt. Zo ja, wat wordt bedoeld met regulering van eigendom? Kan de regering voorbeelden noemen waaruit duidelijk het verschil blijkt tussen «regulering» van eigendom en onteigening?
De nadeelcompensatieregeling geldt voor alle rechtmatige overheidshandelingen die schade veroorzaken, en dus in beginsel ook voor maatregelen die voorzien in regulering van eigendom. Het gaat dan om gevallen waarbij geen sprake is van overdracht of een andere zakelijke beperking van een goed en dus een zekere band tussen de eigenaar en het voorwerp van het eigendomsrecht blijft bestaan. Een voorbeeld daarvan is de wijziging van een bestemmingsplan waardoor in de toekomst een bepaald gebruik niet meer is toegestaan. Door deze wijziging kan de rechthebbende zijn eigendom in de toekomst niet meer voor dat gebruik bestemmen. Van onteigening in de zin van de onteigeningswet is sprake in geval van ontneming van een zakelijk recht (eigendom of een beperkt recht) volgens de procedure die daarvoor in de onteigeningswet is geregeld. Hierop is dit wetsvoorstel niet van toepassing.
17. De leden van de PVV-fractie merken op dat in de memorie van toelichting is aangegeven dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, (in zijn geheel) te vergoeden. Deze leden vragen wat hier precies mee wordt bedoeld. Ook vragen zij of er in zijn geheel van schadevergoeding kan worden afgeweken. Verder vragen voornoemde leden welke omstandigheden vallen onder de bijzondere omstandigheden waarbij de overheid wel verplicht is tot vergoeding van door rechtmatig handelen veroorzaakte schade.
Voornoemde leden lezen voorts in de memorie van toelichting dat bij nadeelcompensatie niet de volledige schade wordt vergoed. Zij vragen waarom er geen volledige schade wordt vergoed bij nadeelcompensatie terwijl dit in het civiele schadevergoedingsrecht wel het uitgangspunt is.
De overheid neemt talloze besluiten die voor burgers nadelige gevolgen hebben. Zij heft belastingen, beschermt het milieu en de veiligheid, legt wegen aan en treedt op vele manieren sturend en ordenend op. Uiteraard kan en hoeft niet in al die gevallen tot vergoeding van het nadeel te worden overgegaan; het veroorzaken van nadeel is immers soms zelfs inherent aan het overheidsbeleid (belastingheffing, opleggen van een boete).
Er is alleen aanleiding tot nadeelcompensatie indien de in het algemeen belang getroffen overheidsmaatregelen bepaalde burgers in vergelijking met anderen in het bijzonder treffen, en ook overigens aan de voorwaarden voor nadeelcompensatie wordt voldaan. Indien er recht op nadeelcompensatie bestaat, kan het bestuursorgaan zich daaraan echter niet onttrekken.
Bij nadeelcompensatie wordt niet van volledige schadevergoeding uitgegaan, juist omdat het hier niet om onrechtmatig handelen van de overheid gaat, maar om rechtmatig optreden. Ook in het civiele schadevergoedingsrecht wordt bij rechtmatig handelen, indien dat al aanleiding geeft tot een vergoeding, geen volledige schadevergoeding toegekend. Van burgers en ondernemers die schade lijden door rechtmatig overheidshandelen, mag worden verlangd dat zij tot op zekere hoogte in het algemeen belang bepaalde nadelen accepteren.
18. De leden van de PVV-fractie vragen wat de verwachting is betreffende het aantal te behandelen nadeelcompensatie zaken, nu de verwachting is dat er een groot aantal aanvragen zal worden ingediend.
Wij achten het enerzijds denkbaar dat het wetsvoorstel enige aanzuigende werking zou kunnen hebben. Door de uniformering en vereenvoudiging van de procedure wordt immers ook de toegankelijkheid van de procedure verbeterd, hetgeen een toename van het aantal aanvragen tot gevolg zou kunnen hebben. De kans dat dit structureel tot significante toename van de bestuurslasten zal leiden, achten wij niet groot. Daarbij nemen wij in de eerste plaats in aanmerking dat de reikwijdte van de aanspraak op nadeelcompensatie ongewijzigd blijft (en dus beperkt). Alleen indien wordt voldaan aan de vereisten van de bijzondere en speciale last komt schade voor vergoeding in aanmerking. De nieuwe regeling bevat voorts verschillende instrumenten om drempels op te werpen tegen het lichtvaardig indienen van verzoeken. Zo kan op grond van artikel 4:128 bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat van de indiener van het verzoek om nadeelcompensatie een recht kan worden geheven van ten hoogste € 500. Verder biedt de Awb de mogelijkheid om via toepassing van artikel 4:15 een onvolledige aanvraag buiten behandeling te laten.
Hierop wordt ook ingegaan op de antwoorden op de vragen 10 en 12.
19. De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de procedure voor verzoeken om nadeelcompensatie zullen worden geüniformeerd. Daarmee worden de werkprocessen eenvoudiger. Een en ander leidt tot vermindering van de bestuurslasten. Wel meent de regering dat er mogelijk sprake kan zijn van een zekere aanzuigende werking. Kan de regering die stelling nader onderbouwen en ook aangeven hoe groot de kans daarop is?
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 18.
20. […]
21. […]
22. Soms neemt een bestuursorgaan bepaalde bijzondere maatregelen vanuit het voorzorgsbeginsel om bepaalde risico’s die zich zouden kunnen voordoen uit te sluiten dan wel te verminderen. Welke gevolgen heeft dit voor het toekennen van nadeelcompensatie?
Bij de beoordeling of op grond van de onderhavige regeling aanspraak bestaat op nadeelcompensatie, is het motief voor het schadeveroorzakende handelen niet relevant. Bepalend is of de maatregelen schade veroorzaken die het normale maatschappelijke risico te boven gaat en sommige benadeelden onevenredig zwaar treft.
23. De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter die het wetsvoorstel beoogt. Daarnaast opent het wetsvoorstel de mogelijkheid dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan wordt bepaald, dat voor besluiten omtrent nadeelcompensatie bepaalde categorieën feitelijke handelingen, niet zijnde uitvoeringshandelingen, de weg naar de bestuursrechter openstaat. Wordt daarin precies aangegeven, wanneer dat het geval is?
Wanneer het bestuursorgaan ervoor kiest om bij wettelijk voorschrift of bij besluit beroep open te stellen tegen nadeelcompensatiebesluiten over schade die is veroorzaakt door «losstaande» feitelijke handelingen, is het vanzelfsprekend verstandig om in het wettelijk voorschrift of het besluit waarin het beroep wordt opengesteld zo nauwkeurig mogelijk te bepalen om welke feitelijke handelingen het precies gaat, door bijvoorbeeld duidelijk aan te geven welk soort handelingen in het kader van welk project het betreft. Als voorbeeld kan worden genoemd een regeling over vergoeding van de schade, veroorzaakt door het openbreken en opnieuw bestraten van straat X in gemeente Y.
24. Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat bij de rechter geen discussie behoort te worden gevoerd over de vraag of de schade door een rechtmatig dan wel onrechtmatig handelen van het bestuursorgaan is veroorzaakt. Zij vragen hoe dit kan worden voorkomen.
Indien de belanghebbende zijn vordering baseert op een onrechtmatig besluit, zal de rechter moeten beoordelen of er al dan niet van onrechtmatigheid sprake is geweest. Het verzoek om schadevergoeding kan worden gedaan gedurende het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit, maar ook na afloop van die procedure. Indien daarentegen het verzoek tot schadevergoeding gegrond is op nadeelcompensatie, dan zal de rechter in een procedure van die grondslag uit moeten gaan. Het bestuursorgaan kan zich dan niet verweren met de stelling dat zijn optreden onrechtmatig was om een claim uit nadeelcompensatie te ontlopen. Betrekt het die stelling toch, dan erkent het een verplichting tot het betalen van schadevergoeding die in ieder geval de hoogte van nadeelcompensatie zal evenaren, maar bijna altijd hoger zal zijn.
25. Deze leden merken op dat er meer wetten zijn waarin een nadeelcompensatieregeling is ondergebracht. Hiervoor is aanpassingswetgeving in voorbereiding. Zij willen graag weten om welke wetgeving het precies gaat.
Vooralsnog lijkt het te gaan om de volgende formele wetten (in alfabetische volgorde):
1.Boswet: artikelen 13 en 17;
2.Flora- en faunawet: artikelen 28 en 84;
3.Gemeentewet: artikel 229;
4.Kernenergiewet: artikel 49e;
5.Monumentenwet 1988: artikelen 22–29 (§ 3 van hoofdstuk II);
6.Natuurbeschermingswet 1998: artikelen 30–38 (hoofdstuk VI Schadevergoeding);
7.Ontgrondingenwet: artikelen 26–29a;
8.Plantenziektenwet: artikel 4;
9.Provinciewet: artikel 223;
10.Reconstructiewet concentratiegebieden: artikelen 13, 30, 47 lid 4, 92;
11.Spoedwet wegverbreding: artikel 17;
12.Tracéwet: artikel 20d;
13.Waterwet: artikelen 7.14–7.17 (hoofdstuk 7, § 3 Schadevergoeding);
14.Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: artikelen 4.2 en 4.3;
15.Wet dieren: artikelen 9.5–9.12 (nog niet in werking);
16.Wet geluidhinder: artikel 128;
17.Wet luchtvaart: artikelen 8.31, 8.33, 8.56, 8.57, 8.74, 8a.38–8a.43;
18.Wet milieubeheer: artikelen 15.20 en 15.21;
19.Wet ruimtelijke ordening: artikel 6.1 e.v.
26. Voornoemde leden merken op dat de planschadevergoeding de belangrijkste variant is van dit type regelingen. Op grond van het wetsvoorstel hoort het verschil dat de Wro maakt tussen schadeoorzaken die wel onder de planschaderegeling vallen en die daarbuiten vallen, te verdwijnen. De regering kondigt aan dat nog nader wordt bezien of de Wro aangepast gaat worden in lijn met het wetsvoorstel. Deze leden vragen welke keuze de regering ter zake maakt. Komt het wetsvoorstel in conflict met de vigerende bepalingen in de Wro? Is de Wro lex specialis ten opzichte van het onderhavige wetsvoorstel? Dit geldt vooral als het wetsvoorstel als wet ingevoerd zou zijn en de Wro nog niet aangepast. Hoe ligt die situatie?
Zoals is aangekondigd in de memorie van toelichting zal de regeling van de planschade in de Wet ruimtelijke ordening worden aangepast aan de voorgestelde nieuwe bepalingen van de Awb. Nadere keuzes ter zake zullen worden gemaakt in het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor de Aanpassingswet nadeelcompensatie. Het is in elk geval niet de bedoeling om titel 4.5 Awb te laten gelden voor planologische schade voordat de Wro is aangepast.
27. De leden van de CDA-fractie hebben geconstateerd dat overgangsrecht ontbreekt. Zij vragen de regering waarom dit het geval is, temeer daar mogelijke aanpassingswetgeving nog in voorbereiding is.
In het antwoord op vraag 1 is toegelicht dat het overgangsrecht te vinden is in artikel IV. Wat betreft de benodigde aanpassingswetgeving ligt het in de rede dat de voorgestelde nadeelcompensatieregeling pas in werking treedt indien is voorzien in aanpassing van de bijzondere wetten.
28. De leden van de SP-fractie constateren dat bij nadeelcompensatie is gekozen voor het codificeren van het égalitébeginsel omdat dit in de praktijk de belangrijkste grondslag is. In de memorie van toelichting is echter te lezen dat het niet de enige grondslag is. De Raad van State wijst er op dat het voorstel nog steeds ruimte laat om buiten de regeling om op andere gronden een schadevergoeding te eisen van de staat. Was niet het idee van deze wet om dit te voorkomen en de procedure te vereenvoudigen?
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 9.
29. Voornoemde leden constateren dat veel bijzondere wettelijke regelingen en beleidsregels inzake nadeelcompensatie zullen vervallen nu de nadeelcompensatie in de Awb wordt geregeld. Zij vragen wanneer deze aanpassingswet de Kamer zal bereiken. Welke bijzondere regels zullen niet vervallen en met welke reden?
Bij het maken van de aanpassingswetgeving is leidend beginsel dat bepalingen in bijzondere wetten waarin dit wetsvoorstel reeds voorziet zullen kunnen vervallen. Dat betreft bijvoorbeeld bepalingen waarin de aanspraak op nadeelcompensatie is neergelegd, bepalingen over de overige voorwaarden en gezichtspunten (voorzienbaarheid, voordeelsverrekening, etc. en procedurele bepalingen waarin dit wetsvoorstel reeds voorziet (beslistermijnen; rechtsbescherming). Voor bepalingen in bijzondere wetten die een nadere invulling geven aan de wettelijke uitgangspunten in die wetten (bijv. over de berekening van de hoogte van de vergoeding) of de procedure nader inrichten, zoals bepalingen over de inschakeling van een externe adviescommissie, wordt bezien of zij kunnen blijven bestaan, al dan niet in de vorm van wettelijke voorschriften of beleidsregels. In de memorie van toelichting bij de aanpassingswet zal dit per onderwerp meer concreet worden toegelicht.
III. Onrechtmatige overheidsdaad
34. […]
35. […]
36. […]
37. […]
38. […]
39. Ten aanzien van de verzoekschriftprocedure heeft de Raad voor de rechtspraak erop gewezen dat dit niet alleen tot meer zaken leidt, maar ook tot een grotere werklast. De reden hiervoor is dat de verzoekschriftprocedure arbeidsintensiever is dan een normaal vernietigingsberoep. Graag vernemen voornoemde leden een reactie van de regering op dit standpunt.
Voor de rechter heeft de verzoekschriftprocedure het voordeel dat hij zich bij de oordeelsvorming kan beperken tot een oordeel over de inhoud van de vordering. Niet de toetsing van het schadeveroorzakende besluit staat centraal, maar het verzoek van de eiser, waardoor de rechter zich direct bezig kan houden met de vraag of deze eiser aanspraak heeft op schadevergoeding.
Ook voor de gelaedeerde en het bestuursorgaan heeft de verzoekschriftprocedure voordelen. De gelaedeerde kan snel en eenvoudig zijn schadeclaim bij de rechter aanhangig maken en krijgt vergeleken met de huidige procedure snel een definitief rechterlijk oordeel over zijn verzoek. Voorts leidt de verzoekschriftprocedure tot vermindering van de bestuurslasten. Als de benadeelde zich tot het bestuursorgaan wendt met het verzoek de schade te vergoeden die wegens een onrechtmatig besluit is geleden, kan het bestuursorgaan besluiten deze schade te vergoeden. Als de benadeelde deze schadevergoeding te laag vindt of als het bestuursorgaan weigert schade te vergoeden, volgt er geen bezwaar- en beroepsprocedure, maar zal de rechter het schadeverzoek eenvoudig kunnen afdoen. In totaliteit zal de in het wetsvoorstel voorgestelde procedure derhalve voor alle partijen minder arbeidsintensief zijn.
40. […]
41. […]
42. […]
43. Voornoemde leden delen de opmerkingen in de memorie van toelichting over de onwenselijkheid dat er vaak een zelfstandig schadebesluit moest worden uitgelokt om in aanmerking te komen voor schadevergoeding. Ook de artikelen 8:73 en 8:73a Awb boden niet altijd soelaas aan een benadeelde. De voorgestelde verzoekschriftprocedure kan daarin duidelijk en snel de benadeelde laten weten waar hij aan toe is. Wel rijst de vraag of de bestuursrechter hierop is ingericht. Een verzoekschriftprocedure, bij uitstek een instrument uit het burgerlijk recht, wordt nu geïntroduceerd in het bestuursrecht en ingebed in de Awb. Alleen al het begin is afwijkend.
Elke gang naar een bestuursrechter wordt voorafgegaan door de bezwaarprocedure. Dat is niet het geval bij de verzoekschriftprocedure. Is het bestuursprocesrecht hier voldoende op ingespeeld?
Wij verwachten niet dat de voorgestelde verzoekschriftprocedure de bestuursrechter voor problemen zal stellen. Weliswaar kent ook het burgerlijk procesrecht een verzoekschriftprocedure, maar de nu voorgestelde is een bestuursrechtelijke procedure waarvoor in belangrijke mate de regels voor de gewone procedure van beroep tegen een besluit gelden. Verwezen zij naar het voorgestelde artikel 8:94. Men bedenke daarbij dat het huidige artikel 8:73 het reeds mogelijk maakt om tijdens een beroepsprocedure tegen een besluit een verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter in te dienen. In die gevallen gaat er ook geen bezwaarschriftprocedure vooraf aan een verzoek tot toekenning van schadevergoeding, zodat de bestuursrechter al op deze situatie is ingespeeld.
44. […]
45. […]
46. […]
Verslag wetgevingsoverleg
[32 450, nr. 17]
De heer Taverne (VVD):[…] Ik kom tot mijn tweede aandachtspunt, namelijk nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie heeft betrekking op situaties waarin mensen schade lijden door overheidshandelingen in het algemeen belang. Vooral ondernemers krijgen hier nogal eens mee te maken wanneer ze bijvoorbeeld door bouwwerkzaamheden slecht bereikbaar zijn en daardoor klandizie mislopen.
Een probleem waar rechtzoekenden al snel tegenaan lopen, is dat er meestal geen heldere en laagdrempelige mogelijkheid bestaat om de schade te verhalen. Mensen verdwalen vaak in een woud aan regelingen en procedureregels. Is de schade het gevolg van een voor bezwaar en beroep vatbaar overheidsbesluit, zoals een verkeersbesluit, dan moet je linksaf naar de bestuursrechter. Vloeit de schade voort uit een feitelijke handeling, bijvoorbeeld werkzaamheden aan de weg, dan moet je rechtsaf naar de burgerlijke rechter. Is de schade veroorzaakt door besluiten en feitelijke handelingen, dan moet je beide wegen bewandelen. Ons rechtssysteem sluit hiermee slecht aan op de behoefte van de burger. Hem kan het namelijk niets schelen of de schade voortvloeit uit een feitelijke handeling of een besluit. Hij wil alleen dat zijn verzoek om schadevergoeding snel en eenvoudig wordt afgewikkeld. De juridische realiteit staat daar nog mijlenver vanaf. Vooral het vooruitzicht om een civielrechtelijke procedure te moeten starten, is voor veel mensen voldoende om er niet eens aan te beginnen. Dan moet er namelijk een advocaat worden ingeschakeld terwijl de procedures lang duren en de uitkomst onzeker is.
Doel van het voorstel om de Algemene wet bestuursrecht aan te vullen met een aparte titel over de aansprakelijkheid van de overheid is het rechtsstelsel eenvoudiger en overzichtelijker te maken, zodat bij elk verzoek om schadevergoeding zo veel mogelijk dezelfde regels en procedures gelden. Dit doel wordt door de VVD-fractie van harte ondersteund. Het zou daarbij voor de hand liggen om alle geschillen over rechtmatig overheidsoptreden te concentreren bij één rechter, de bestuursrechter. Die heeft hier namelijk ruime ervaring mee. Bovendien is de procedure bij de bestuursrechter laagdrempeliger en goedkoper aangezien er geen advocaat hoeft te worden ingeschakeld. Dat het wetsvoorstel hierin niet voorziet, is naar het oordeel van de VVD-fractie een omissie. Om die reden heb ik een amendement ingediend dat mede is ondertekend door de collega’s Smilde en Recourt. Het amendement regelt dat het voorgestelde artikel 8:2a komt te vervallen. Daarmee doet het wetsvoorstel weer wat vanaf het begin af aan eigenlijk de bedoeling was, namelijk waarborgen dat burgers en ondernemers een laagdrempelige rechtsgang ter beschikking staat, ook als de schade voortvloeit uit feitelijke handelingen, beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften. Graag verneem ik het oordeel van de minister over dit amendement.
De heer Bontes (PVV):[…] Het belangrijkste punt voor de PVV-fractie is nadeelcompensatie. Dan gaat het over rechtmatig overheidshandelen – dat is in feite nadeelcompensatie – plus het onrechtmatig overheidshandelen. Het wetsvoorstel gaat uit van minder complexiteit. Dat is op zichzelf positief, maar het houdt in feite wel in dat er geen besluit meer aan ten grondslag hoeft te liggen om nadeelcompensatie te kunnen krijgen. Als er geen besluit meer aan ten grondslag hoeft te liggen, zal dat leiden tot veel meer kosten, omdat nadeelcompensatie moet worden toegekend. Op zichzelf is de wijziging positief, maar wat zijn de gevolgen voor de kosten? In deze tijd van economische crisis moet de overheid bezuinigen. Als de wijziging zou leiden tot een enorme toename van kosten, zou dat discutabel zijn. Verder heb ik in dit licht een brief onder ogen gekregen van Netbeheer Nederland. Deze organisatie zegt dat de huidige nadeelcompensatieregeling ontoereikend is. Zij pleit voor de laagste maatschappelijke kosten. Wil de minister ingaan op deze brief? Als het onrechtvaardig is, dan moeten we daar wel een mening over hebben.[…]
[…]
De heer Recourt (PvdA):[…] Het wetsvoorstel over nadeelcompensatie is wat mij betreft een opruimactie. Er is een lange weg gegaan en het ligt nu eindelijk in de Kamer. Dat is goed voor de burger. De nadeelcompensatie was in de praktijk ontwikkeld en geregeld. Er is een onderscheid tussen rechtmatige en onrechtmatige overheidsbesluiten. Nadeelcompensatie ontstaat bij een rechtmatig overheidsbesluit, als de overheid iets doet wat in principe geheel terecht is, maar als iemand daar last van heeft. Dit is de codificatie van het egaliteitsbeginsel. Dit is een prima grondslag: redelijke vergoeding als men onevenredig zwaar wordt getroffen door rechtmatig overheidshandelen. Net als de heer Bontes heb ik de brief van de bekabelaars gelezen. Ik steek van een andere kant in met eenzelfde vraag. Ik heb de reactie van de gemeentes gelezen. Zij hanteren de slogan «liggen om niet, verleggen om niet». Als een bedrijf gratis de kabels in de grond mag leggen, moet het niet piepen als ze even moeten worden omgelegd omdat er gebouwd gaat worden. Is de minister bezorgd dat te lichtvaardig kabels moeten worden omgelegd?[…]
[…]
Mevrouw Smilde (CDA): […]Het wetsvoorstel over de nadeelcompensatie regelt de codificering in het Awb van de nadeelcompensatie. We zijn nu eindelijk af van de soms moeizame manier waarop de rechter zich moest vastklampen aan het evenredigheidsbeginsel in hoofdstuk 3.4, tweede lid Awb. Overheidshandelen kan voor burgers soms lasten met zich meebrengen. Sommige burgers ondervinden onevenredige schade van op zich rechtmatig overheidshandelen. In de jurisprudentie hebben we daar zo langzamerhand het beginsel van de gelijkheid van de publieke lasten voor gekregen. Dit wordt nu gecodificeerd. Daar zijn wij zeer tevreden over. Er moet aan twee eisen worden voldaan: het vereiste van een bijzondere last – de last moet uitgaan boven het normale maatschappelijke risico – en het vereiste van een speciale last, namelijk dat de last de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Tot zover is het duidelijk, maar is er nog een andere grondslag mee verbonden? In de nota naar aanleiding van het verslag schrijft de regering namelijk dat het niet de bedoeling is dat de benadeelde voor dezelfde schade zowel op grond van het égalité-beginsel als op grond van het rechtszekerheidsbeginsel een verzoek doet op nadeelcompensatie. De voorgestelde regeling is bedoeld als exclusief kader. De nota naar aanleiding van het verslag voegt daaraan toe: «Een en ander zal overigens in het kader van de aanpassingswetgeving nog nader worden bezien.» Wat precies wordt nader bezien?
Het CDA heeft gevraagd of er sprake is van een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan om aan te geven wat tot het normale maatschappelijke risico behoort. De regering antwoordt dat dit het geval is en stelt dat het bestuursorgaan in een beleidsregel kan aangeven wat naar zijn oordeel past bij het normale maatschappelijke risico. De rechter kan, zo nemen wij aan, voluit toetsen of de inhoud van een dergelijke beleidsregel inderdaad juist is. Hoe krijgt de invulling van het begrip «normaal maatschappelijk» risico een algemene duiding als de desbetreffende bestuursorganen het begrip formuleren? En wat is hiervan het gevolg voor de rechtszekerheid voor de burger?
De reikwijdte van de égalité lijkt elke schade te zijn die ontstaat in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Dat is vrij ruim, zo geeft ook de Raad van State toe. Om welke feitelijke handelingen gaat het precies? Geldt de égalité ook voor privaatrechtelijk optreden van de overheid? En hoe zit het met het ambtenarenrecht? Is er ook schadevergoeding mogelijk na een rechtmatig ontslagbesluit? En in welke situaties kan de overheid verplicht worden tot het toekennen van schadevergoeding bij haar rechtmatig optreden?
Een ander punt is de processuele connexiteit. De regering heeft dit in het voorontwerp losgelaten en ook in de literatuur is er weinig animo voor. De bestuursrechter wordt alleen bevoegd voor feitelijke handelingen die rechtstreeks voortvloeien uit een appellabel besluit. Voor de rest is de civiele rechter de aangewezen instantie. Het is vreemd om in het licht van de bestuursrechtelijke aard van de nadeelcompensatie en de ervaring van de bestuursrechter met het beslechten van geschillen bij nadeelcompensatie niet het nadeelcompensatierecht bij de bestuursrechter te concentreren. Dat kan de burger een opeenstapeling van procedures schelen. Dan kan er bijvoorbeeld in één procedure beslist worden over schade die voortvloeit uit appellabele besluiten, maar ook uit andere feitelijke handelingen van het bestuursorgaan of als de schade voortvloeit uit een complex van schadeoorzaken. Heeft de regering wel vanuit de rechtsbescherming van de burger geredeneerd?
Ik geef een voorbeeld uit hetzelfde Nederlands Juristenblad. Een eigenares van een bloemenstal in Zoetermeer leed omzetschade door tal van maatregelen in verband met de ontwikkeling van het stadscentrum, zoals de afsluiting van wegen en de verplaatsing van een busbaan. Dat zijn dus feitelijke handelingen waaraan geen appellabel besluit ten grondslag ligt. Mevrouw gaat naar de burgerlijke rechter. Later werd alsnog een verkeersbesluit genomen. De schade werd vanaf dat moment geleden door dat besluit en de daarop volgende feitelijke handelingen. Mevrouw zal dus opnieuw een procedure moeten starten, nu bij de bestuursrechter. Ook de uiteindelijke beoordeling is onduidelijk. De Hoge Raad reserveert toepassing van de égalité tot situaties waarin het ontstaan van onevenredig nadeel voor de overheid voorzienbaar is. De Afdeling bestuursrechtspraak hanteert deze beperking niet. Hoe zullen de burgerlijke en de bestuursrechter dan oordelen? Is voor de toepassing van égalité niet vereist dat aan het schadeveroorzakende handelen een belangenafweging vooraf is gegaan? Dat is toch bij uitstek het terrein van de bestuursrechter? Principieel moeten wij de grens leggen bij het al of niet toekennen van de nadeelcompensatie en niet bij de toegang tot de rechter. Wij willen bovendien als uitgangspunt hanteren dat de burger, als hij nadeel ondervindt, terecht kan bij één rechter. Een van de uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht is dat het bestuursprocesrecht laagdrempelig voor de burger moet zijn. Vanuit dit oogpunt is er dan ook geen verplichte procesvertegenwoordiging. Dat staat onder grote druk als het onduidelijk is bij welke rechter de burger precies moet zijn. Bovendien moet de burger wellicht toch nog naar de civiele rechter, waarvoor wel procesvertegenwoordiging voorgeschreven is. Voorzitter. U zult begrijpen dat wij met veel genoegen samen met de collega’s Taverne en Recourt het amendement hebben ingediend.
De heer Paulus Jansen (SP):[…] Daarmee kom ik bij het wetsvoorstel over schadevergoeding bij een onrechtmatige overheidsdaad. Het huidige recht over het ontvangen van schadevergoeding na overheidshandelen is te ingewikkeld. Het is voor burgers en bedrijven niet erg duidelijk hoe je moet procederen en bij welke rechter je moet zijn. Er zijn verschillende mogelijkheden die elkaar niet uitsluiten, waardoor zelfs verschillende procedures door elkaar kunnen lopen.
Het is een goede zaak dat met dit wetsvoorstel een verduidelijking wordt voorgesteld, maar de vraag doet zich voor of de gewenste duidelijkheid wel voldoende wordt bereikt. Ik wijs erop dat de Raad van State hierover kritisch is. Er is gekozen voor het égalité-beginsel. De schade moet uitgaan boven het normale maatschappelijke risico en de benadeelde moet in vergelijking met anderen onevenredig zwaar getroffen zijn. Het voorstel laat nog steeds ruimte om buiten de regeling om, op andere gronden, een schadevergoeding van de Staat te eisen. De vraag is of dit nu de duidelijkheid is die met dit wetsvoorstel wordt beoogd. Wordt het probleem nu opgelost met de aanpassingswet?
In de nota naar aanleiding van het verslag staat dat het uitgangspunt is dat burgers en ondernemers niet kunnen en mogen verwachten dat zij geheel gevrijwaard blijven van de gevolgen van overheidsmaatregelen die negatieve gevolgen hebben. Wie aan de rand van het stedelijk gebied woont en uitzicht heeft op agrarisch gebied, mag bijvoorbeeld anno 2011 niet verwachten dat de bebouwing niet op enig moment verder wordt uitgebreid. Daarmee ben ik het eens en dat gold overigens voor 2011 ook al.
Bij mijn weten wordt de economische schade aan de waarde van vastgoed ten gevolge van dit soort ingrepen nog steeds vergoed op basis van de planschaderegeling van de Wro. De SP-fractie vraagt zich af of de schadebepaling bij planschade nu op gelijke leest is geschoeid als die van het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, denk aan de hoogte van het eigen risico.
Een andere vraag is of huurders die buitenproportioneel veel schade lijden door een overheidsbesluit, nadeelcompensatie kunnen claimen en, zo ja, onder welke voorwaarden. Huurders kunnen geen planschade claimen, omdat een planschadevergoeding alleen aan eigenaren wordt verstrekt. Als ik bijvoorbeeld huurder ben in de Utrechtse wijk Lunetten – ik woon daar zelf toevallig, maar ik ben geen huurder – word ik getrakteerd op een hoop extra herrie en fijnstof en vermindering van het groen, omdat het kabinet de A12 en de A27 met tweemaal drie rijstroken wil verbreden. Daarnaast wordt het wijkgroen daardoor met 7 ha verminderd. Wat koop ik er dan voor als mijn woningcorporatie planschade kan claimen, terwijl mijn woongenot naar de filistijnen wordt geholpen? Mocht de minister betogen dat deze waardedaling vertaald wordt in de hoogte van de huur, dan wijs ik hem erop dat dit voor zittende huurders niet het geval is. Mijn vraag aan de minister is dus: is het égalité-beginsel in dit soort situaties alleen van toepassing op vastgoedbezitters of ook op gewone stervelingen?
Het doel van het wetsvoorstel is onder meer om duidelijker te maken bij welke rechter je moet zijn om een schadevergoeding van het bestuur te vorderen. We hebben het dus over de toegang tot het recht, ook in het bestuursrecht. De enorme verhoging van de griffierechten, ook in het bestuursrecht, staat daar natuurlijk haaks op. Waar de overheid aan de ene kant de regels vereenvoudigt, zodat mensen hun recht beter kunnen halen, werpt zij aan de andere kant enorme financiële drempels op, waardoor de toegang tot het recht zwaar onder druk komt te staan. Ik heb een vraag over de mogelijkheid om leges te heffen. Ingevolge artikel 4:128 BW kan maximaal € 500 worden geheven om een aanvraag in behandeling te nemen. Ook dat is toch weer een forse drempel. Je krijgt het weliswaar terug als je in het gelijk wordt gesteld, maar hoe voorkom je dat mensen die niet erg veel geld hebben, hier überhaupt niet aan kunnen of durven te beginnen? Wordt er gekeken naar de individuele situatie van de betrokkenen?
Omwille van de tijd sluit ik me aan bij de vraag van de heer Bontes over de discussie tussen het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen en Netbeheer Nederland betreffende het verleggen van kabels en leidingen. Ik heb de neiging om de redenering van de heer Bontes te volgen. Als netbeheerders gedwongen worden om kabels te verleggen ten gevolge van overheidshandelen, vind ik het dus redelijk dat daar een vergoeding tegenover moet staan. Van primair belang vind ik echter dat er een regeling is waarin de partijen zich kunnen vinden en dat daardoor op dat punt duidelijkheid wordt gecreëerd.
Ik kom op de financiële effecten van het wetsvoorstel, dat op het eerste gezicht budgettair neutraal lijkt. De SP-fractie vraagt zich echter af hoe de Kamer dit kan controleren. Is er een nulmeting gedaan naar de bedragen die op dit moment worden uitgekeerd als nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatig overheidsoptreden? Over wat voor categorie van schade hebben we het eigenlijk? Het lijkt mijn fractie sowieso nuttig om de informatie over dit soort uitkeringen en over planschadevergoedingen beter te monitoren op het niveau van de verschillende overheden. Dan kunnen ook gemeenteraadsleden hun controlerende taak in de toekomst beter uitoefenen. Is de minister bereid om alsnog een nulmeting te laten uitvoeren, als dat nodig is, en om de monitoring te verbeteren?
Ik kom op mijn laatste punt. We hebben het vandaag over burgers en bedrijven die onevenredig veel nadeel ondervinden van overheidshandelen. Het komt ook met grote regelmaat voor dat burgers en bedrijven onevenredig veel voordeel ondervinden van overheidshandelen. Soms is er bijna tegelijkertijd of kort na elkaar sprake van dergelijk voordeel en nadeel. Is de minister met ons van mening dat in zo’n situatie ten principale een vorm van verrekening moet kunnen plaatsvinden? Ik geef een voorbeeld dat de minister zich wellicht kan herinneren vanuit zijn vorige functie als burgemeester van Utrecht. Bewoners van een flat in Tolsteeg, in de buurt van een politiekantoor, claimden planschade door de bouw van een politiepost met een hoogte van vier verdiepingen aan de andere zijde van de straat. Die claim werd gehonoreerd. Korte tijd daarna startte de bouw van een Randstadspoorstation op een steenworp afstand van deze flat. De waardestijging van de woningen werd geschat op zeker 10% en misschien wel 20%. Mag de rechter bij de bepaling van nadeelcompensatie en planschade nog verrekenen met vroegere of latere baten van overheidshandelen?
[…]
De heer Dibi (GroenLinks):[…] Tot slot. De GroenLinks-fractie steunt het vereenvoudigen en uniformeren van regels voor de nadeelcompensatie. Ik sluit mij wel aan bij vragen van onder andere de SP en PvdA over de positie van huurders.
[…]
Minister Opstelten:[…] Dan ga ik naar het laatste onderdeel van mijn antwoord: het wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Het tweede wetsvoorstel dat wij hier bespreken, is vooral bedoeld om het schadevergoedingsrecht voor overheidshandelen te vereenvoudigen. Daartoe kapt het wetsvoorstel in het woud van regels en procedures voor het verkrijgen van nadere compensatie of schadevergoeding van de overheid. In plaats daarvan komen er in de wet algemene bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding. Dat maakt het voor iedereen, de burger, bedrijven en bestuursorganen zelf, makkelijker om zijn weg te vinden. In het wetsvoorstel worden twee onderwerpen geregeld uit het overheidsaansprakelijkheidsrecht.
Het eerste onderwerp is de nadeelcompensatie voor rechtmatig handelen. Nadeelcompensatie is een vergoeding die de overheid soms verschuldigd is, hoewel haar handelen niet onrechtmatig was. Een voorbeeld daarvan is de schadevergoeding die wordt toegekend aan ondernemers wanneer hun bedrijf tijdelijk niet (goed) te bereiken is als gevolg van de reconstructie van een weg. In hoofdstuk vier van de Awb worden de belangrijkste uitgangspunten gecodificeerd en wordt voorzien in een eenvoudige procedure. Voor het onderwerp nadeelcompensatie is naast dit wetsvoorstel nog een aparte aanpassingswet in voorbereiding waarin zo’n twintig bestaande wetten waarin iets wordt geregeld voor nadeelcompensatie, worden aangepast aan het wetsvoorstel dat wij nu bespreken. Dat gaat bijvoorbeeld om de regeling voor de vergoeding voor planschade in de Wet ruimtelijke ordening. Een groot deel van de bestaande regels kan worden geschrapt.
Het tweede onderwerp is de schadevergoeding voor onrechtmatige besluiten. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de overheid schade moet vergoeden omdat zij ten onrechte een vergunning heeft geweigerd. Bij het laatste onderwerp wordt geen wijziging in het materiële recht voorgesteld, maar alleen een wijziging van de bevoegdheidsregeling tussen de verschillende rechters, die op dit moment onoverzichtelijk is. In het verlengde daarvan wordt in hoofdstuk acht van de Awb voorzien in een eenvoudige verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter. Er is een aantal amendementen ingediend, waar ik dadelijk op zal reageren. De heer Bontes had nog een aantal specifieke vragen. Hij wilde graag een reactie op de brief van een netbeheerder die voor zo laag mogelijke maatschappelijke kosten pleit. De voorgestelde regeling is primair bedoeld ter codificatie van het in de rechtspraak ontwikkelde égalité-beginsel en niet om de aansprakelijkheid van de overheid uit te breiden of te beperken. Schadevergoeding voor rechtmatig overheidsoptreden is op grond daarvan geen regel maar een uitzondering. Verder draagt het wettelijk vastleggen van de belangrijkste materiële en procedurele aspecten van het toekennen van nadeelcompensatie bij aan de doelmatigheid van de afwikkeling van verzoeken om schadevergoeding.
De heer Recourt vroeg of ik er bezorgd over ben dat kabels te vaak moeten worden verlegd vanwege het adagium «liggen om niet, verleggen om niet». Daar ben ik niet bezorgd over. Van bestuursorganen mag worden verwacht dat zij een zorgvuldige belangenafweging maken, ook als een verplichting tot het toekennen van nadeelcompensatie ontbreekt. Dit volgt uit artikel 3:4, waarin de verplichting tot een belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel worden vastgelegd. Uit de huidige praktijk, waarin dit adagium opgeld doet, is mij niet bekend dat bestuursorganen lichtvaardig verzoeken om kabels te verleggen.
De heer Bontes vroeg: als bij nadeelcompensatie geen besluit meer nodig is, leidt dat dan niet tot veel hogere kosten? Het is niet zo dat voor het toekennen van nadeelcompensatie straks geen besluit meer nodig is. De nadeelcompensatieregeling is in eerste instantie bedoeld ter codificatie van de rechtspraak, en niet om het recht op schadevergoeding uit te breiden. Ik verwacht dan ook geen toename van de kosten voor de overheid. Het is wel denkbaar dat de nadeelcompensatieregeling enige aanzuigende werking zou kunnen hebben. De regeling verbetert immers de toegankelijkheid van de procedure. De kans dat dit structureel tot een toename van de toe te kennen schadevergoeding of van bestuurslast zal leiden, acht ik niet groot. Ten eerste blijft de reikwijdte van de aanspraak op nadeelcompensatie ongewijzigd, dus beperkt. Alleen als voldaan wordt aan de vereisten van de bijzondere en de speciale last, komt schade voor vergoeding in aanmerking. Ten tweede bevat de nieuwe regeling een drempel tegen het lichtvaardig indienen van verzoeken, namelijk de mogelijkheid om leges te heffen van maximaal € 500. Als die leges niet tijdig worden betaald, kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Ten derde kunnen bestuursorganen beleidsregels vastleggen waarin invulling wordt gegeven aan de wettelijke criteria. Ook daarmee kan een drempel worden opgeworpen tegen lichtvaardige verzoeken. Ten vierde geldt ook het voorgestelde artikel 8:2a om te voorkomen dat bestuursorganen en bestuursrechters geconfronteerd zullen worden met een toename van het aantal zaken. Ik ga zo dadelijk in op het amendement daarover.
De heer Jansen vroeg of er een nulmeting kan worden uitgevoerd om te bezien of de nadeelcompensatieregeling niet leidt tot hogere of lagere kosten. Een nulmeting lijkt mij niet nodig, want ik verwacht geen substantiële verhoging of verlaging van de kosten voor de overheid. De voorgestelde regeling is primair bedoeld ter codificatie van het in de rechtspraak ontwikkelde égalité-beginsel. Het is niet bedoeld om de aansprakelijkheid van de overheid uit te breiden of te beperken. Bij de voorbereiding van de aanpassingswet zal nauwkeurig worden nagegaan of afwijkende formuleringen en grondslagen voor schadevergoeding in andere wetten, zoals de huidige formulering voor planschade, zonder meer geschrapt kunnen worden, of dat dit leidt tot onwenselijke materiële wijzigingen, versoepelingen of aanscherping. De heer Jansen stelde een vraag over het heffen van leges.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik heb een vraag over het vorige punt. De minister zei dat hij de nulmeting niet nodig vindt. Kan hij echter bij benadering aangeven over welke bedragen we op jaarbasis spreken?
Minister Opstelten: Ik vraag altijd wel om cijfers, maar ik heb geen landelijke cijfers. Het gaat zeker om enkele miljoenen euro’s per jaar. Ik kan dat illustreren met enkele concrete voorbeelden. Het Schadeschap Luchthaven Schiphol heeft sinds 1998 zo’n 30 mln. schadevergoeding uitgekeerd plus 30 mln. aan de vergoeding van advieskosten en dergelijke. Tot nu toe zijn 5000 verzoeken ontvangen, waarvan er nog zo’n 1200 in behandeling zijn. Ook voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn in Amsterdam is vanaf 2000 tot nu een bedrag aan nadeelcompensatie uitgekeerd van bijna 30 mln. Dit bedrag is inclusief planschade maar exclusief de schade aan huizen. Voor het groot onderhoud aan de Utrechtsestraat in Amsterdam, een belangrijke winkelstraat, is tot nu toe € 300 000 aan nadeelcompensatie uitgekeerd. Het gaat daarbij vooral om omzetschade. Ik heb het gevoel dat we nu niet weer een uitgebreid onderzoek moeten gaan doen. Het zijn de verschillende verantwoordelijken die daarbij aan zet zijn. Als we gaan monitoren, moeten we niet voortdurend de indruk wekken dat dit de rijksoverheid aangaat. Daarom heb ik deze voorbeelden genoemd. We hebben, gelet op de ervaring nu, niet de indruk dat we daarbij rare risico’s lopen.
De heer Paulus Jansen (SP): Als de minister met twee casussen al op 90 mln. komt, vind ik het toch de moeite waard om daar iets meer over te weten te komen, zeker omdat wij als volksvertegenwoordigers achteraf willen kunnen controleren of met deze wet een verhoging, een verlaging of een stabilisatie wordt bewerkstelligd. Ik heb daarnaast gepleit voor een vorm van monitoring zodat de lokale volksvertegenwoordigers kunnen nagaan of hun gemeente min of meer in lijn opereert met andere gemeenten. Met andere woorden: zodat zij kunnen nagaan of er een beetje bestendig wordt geopereerd. Wil de minister toezeggen dat hij in het kader van de memorie van toelichting van de aanpassingswet op dit punt met nadere onderbouwing komt?
Minister Opstelten: Het laatste punt wil ik graag bekijken. Kennelijk ben ik niet helder genoeg geweest over het eerste punt, hoewel ik het al verschillende keren heb gezegd. De schadevergoedingen veranderen niet. Materieel verandert het niet. We moeten dus ook niet de indruk wekken dat het verandert. Het gaat om de wijze waarop de compensatie wordt toegekend. Daarom heb ik grote zaken als voorbeeld genoemd. Ik zit ook zo in elkaar dat ik wil weten of er cijfers zijn te geven. In de kern zijn het verschillende verantwoordelijkheden. Naar aanleiding van de vraag van de heer Jansen ben ik gaarne bereid om daarop in te gaan.
Ik kom te spreken over de leges. De kern is dat het met de voorgestelde regeling mogelijk wordt gemaakt dat bij wettelijk voorschrift wordt bepaald dat het bestuursorgaan leges kan heffen. De leges mogen maximaal € 500 bedragen. Het valt te verwachten dat bij het opstellen van wettelijke voorschriften wordt bezien wat een passend bedrag is. De heer Jansen heeft gezegd dat bij de nadeelcompensatie verrekening moet kunnen plaatsvinden met baten van overheidshandelen. Soms wordt hiervoor in bepaalde situaties specifieke wetgeving gemaakt. Het lijkt mij geen goed idee om dat in het algemeen te doen. Het is heel lastig om concreet te maken wat precies de baten zijn die een burger in een bepaald geval heeft. Bovendien moet je dan de situaties bepalen waarin voordeelverrekening gerechtvaardigd is. Anders dan bij nadeelcompensatie (het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten) bestaat hiervoor nog geen uitgekristalliseerd rechtsbeginsel.
Tot slot kom ik te spreken over het gewijzigde amendement-Taverne c.s. (32 621, nr. 11), dat gaat over het schrappen van artikel 8:2a. Dit artikel is met name aan het wetsvoorstel toegevoegd omdat bij dit type overheidshandelen feitelijke handelingen en niet-appellabele besluiten in de praktijk hooguit een enkeling voldoet aan de strikte criteria voor nadeelcompensatie. Het over de hele linie openstellen van beroep bij de bestuursrechter zou indirect kunnen leiden tot een extra belasting van het bestuursorgaan. Ook als de aanvrager leges moet betalen, voorkomt dat immers niet dat het bestuursorgaan elke aanvraag zal moeten registreren en zal moeten beantwoorden met een brief waarin het de aanvrager wijst op de legesverplichting. Ik moet echter toegeven – ik ben gewoon eerlijk in de afweging ten aanzien van dit amendement – dat er ook nadelen kleven aan artikel 8:2a, zoals beschreven in de toelichting op het amendement. Daarom laat ik het oordeel over dit amendement aan de Kamer.
De heer Scheltema:[…] Ik kom nu op het wetsvoorstel over nadeelcompensatie. Daar zijn enkele meer specifieke vragen over gesteld. Ik doel met name op de vraag van mevrouw Smilde in hoeverre met de codificatie van het égalité-beginsel, de gelijkheid voor de publieke lasten, nu ook andere beginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, aan bod komen of niet. De bedoeling van deze regeling is om tot een eenvormige bepaling te komen die alle gevallen dekt. Dit heeft de minister uitvoerig uiteengezet. De gedachte is dat het égalité-beginsel, het gelijkheidsbeginsel, het hele nadeelcompensatierecht omvat. Met name in het ruimtelijkeordeningsrecht wordt het rechtszekerheidsbeginsel ook nog wel naar voren gebracht, maar wij hebben sterk de indruk dat dit niet meer nodig is naast het beginsel dat in de regeling wordt omschreven. Het is wel nuttig om het in de aanpassingswetgeving precies te bekijken. Het is de bedoeling dat wij het op het terrein van het omgevingsrecht en de ruimtelijke ordening zo veel mogelijk in lijn brengen met wat voor de nadeelcompensatie is geregeld. Wij moet het echter heel precies bekijken en beoordelen in het kader van de aanpassingswetgeving. Dat zal gebeuren.
Het is voor bestuursorganen, bijvoorbeeld gemeenten, inderdaad mogelijk om beleidsregels te maken waarin zij de vraag wat tot een maatschappelijk risico kan worden gerekend, nader concretiseren. Het kan in veelvoorkomende gevallen ook handig zijn dat dit wordt geconcretiseerd. Dan heb je namelijk meer voorspelbaarheid en rechtszekerheid. Dat zijn zogenaamde wetsinterpreterende beleidsregels – daarmee bevestig ik graag wat mevrouw Smilde volgens mij zei – en dat houdt in dat de rechter daarover zijn oordeel kan uitspreken. Het zal anders moeten als de rechter zegt dat het niet klopt. De rechter heeft dus de bevoegdheid om er zijn oordeel over te geven.
Mevrouw Smilde (CDA): Het gaat dus om volledige toetsing door de rechter?
De heer Scheltema: Ja, de rechter kan het volledig toetsen. Mevrouw Smilde vroeg ook of voor privaatrechtelijke rechtshandelingen in het ambtenarenrecht of het privaatrecht nog aanleiding voor nadeelcompensatie zou zijn. Het is een algemene regeling en er is dus niets specifiek uit te sluiten. Ik kan mij eigenlijk niet voorstellen dat je in de ambtelijke verhouding, die heel goed en afgewogen is geregeld, nog zaken of situaties in het kader van nadeelcompensatie tegenkomt. Ook voor privaatrechtelijk handelen, als de overheid net als andere privaat-rechtelijke personen optreedt, zou ik denken dat in beginsel dezelfde regels gelden en niet ineens een uitzondering voor de overheid wordt gemaakt. Dat is echter niet helemaal uitgesloten als het privaatrecht echt voor overheidshandelen wordt gebruikt.
De heer Jansen vroeg of de huurder ook tot de stervelingen behoort waarop de regeling van toepassing is. Natuurlijk geldt de regeling net zozeer voor huurders als voor anderen. Het uitgangspunt is dus hetzelfde. Maatschappelijk risico kan wel de drempel met zich meebrengen dat de huurder niet zo snel als de eigenaar ervoor in aanmerking komt, omdat je misschien met de beoordeling van het maatschappelijk risico zit. Ook dit punt speelt in het bijzonder in het ruimtelijkeordeningsrecht. Volgens mij moeten wij in het kader van de aanpassingswetgeving ook precies bekijken hoe wij dat in de toekomst willen regelen. Dat zal ook goed gebeuren.
Ten slotte is nog gevraagd hoe de rechtsbescherming bij nadeelcompensatie precies in zijn werk gaat. Ik wil nog wel even uitleggen hoe het precies zit op basis van artikel 8:2a, waarvan niet iedereen een voorstander is. Volgens dat artikel wordt nadeelcompensatie toegekend door de bestuursrechter als je bij hem tegen een besluit beroep aantekent. Dat geldt ook voor uitvoeringshandelingen van een besluit. Wat dat betreft is er sprake van een verruiming ten opzichte van de huidige situatie. Je kunt ook naar de bestuursrechter als er beleidsregels van toepassing zijn of als een bestuursorgaan iets voor een specifiek geval regelt. In andere gevallen – het gaat dan vaak om feitelijke handelingen – kun je naar de gewone rechter. Dan is inderdaad de gewone rechter naast de bestuursrechter bevoegd. Ik hoop daarmee alle vragen te hebben beantwoord.
[…]
De heer Bontes (PVV): Voorzitter. Ik dank de minister voor het beantwoorden van mijn vragen en de regeringscommissaris voor het verschaffen van de achtergrondinformatie. Het is een compleet verhaal geworden. Eén ding is mij echter nog niet helemaal duidelijk. Het betreft de nadeelcompensatie, met name de schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Er is niet alleen sprake van schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen maar ook bij onrechtmatige besluiten. Het wetsvoorstel beoogt ook het vorderen van schade wegens rechtmatig en onrechtmatig overheidshandelen bij de rechter. Echter, de bestuursrechter zal ook mogen gaan oordelen over de schade als gevolg van handelingen ter voorbereiding van een besluit, bijvoorbeeld bij bodemonderzoek. Zullen de kosten daardoor toenemen? Gaat het meer geld kosten, omdat je ook die dimensie mee moet rekenen waarbij men een procedure start op basis van een nog niet genomen schadevergoedingsbesluit? Ik krijg hier graag een antwoord op.
[…]
De heer Scheltema: Voorzitter. Nog een enkele vraag behoeft beantwoording. In de eerste plaats is dit de vraag van de heer Bontes over de voorbereidingshandelingen bij onrechtmatige besluiten. Hij vroeg zich af of dit extra aansprakelijkheid en dus extra kosten met zich brengt. Dat is niet het geval. Tot nu toe moesten de voorbereidingshandelingen niet bij de bestuursrechter, maar bij de burgerlijk rechter aan de orde worden gesteld. Daar konden zij ook aanleiding tot schadevergoeding geven. De gedachte is nu dat het handiger is om dit te betrekken bij het besluit dat wordt voorbereid. Dan kunnen beide zaken in één procedure aan de orde worden gesteld in plaats van dat dit gesplitst moet gebeuren. Het is dus niet de bedoeling dat er een hogere, verdergaande aansprakelijkheid komt.
De heer Jansen heeft over huurders gesproken. Als wij de aanpassingswetgeving op het punt van het omgevingsrecht en de Wet ruimtelijke ordening maken, zullen wij ook op de positie van huurders ingaan. Voorzitter. Ik meen dat deze vragen waren blijven liggen.
De voorzitter: Aan de gezichten van de geachte afgevaardigden te zien lijkt dat te kloppen.[…]
Voorlopig verslag I
De leden van de CDA-fractie begrijpen evenmin waarom de regering er niet voor heeft gekozen om ook voor nadeelcompensatieclaims, naast het compensatiebesluit, de mogelijkheid te openen voor een verzoekschriftprocedure, zoals deze thans wel wordt voorgesteld voor schadevergoedingsprocedures op grond van onrechtmatige daad. Volgens deze leden zou een dergelijke verzoekschriftprocedure immers nog hangende de procedure tegen een schadeveroorzakend besluit toepassing kunnen vinden, zoals de Raad van State terecht heeft gesteld in zijn advies.[5] De redenen die de regering aangeeft om hier niet voor te kiezen, overtuigen deze leden helaas niet. Het nadeel van het «rauwelijks» verzoek weegt naar hun oordeel niet op tegen de voordelen van een zelfstandige verzoekschriftprocedure, los van het schadeveroorzakend besluit, dat de snelheid en rechtszekerheid ten goede zal komen en in een aantal gevallen het bezwaar dan wel beroep tegen het schadeveroorzakend besluit overbodig zal maken. Hangende de verzoekschriftprocedure kan de rechter het bestuursorgaan immers alsnog de gelegenheid geven deskundigen te horen of een schadecommissie in te schakelen en de posities van andere benadeelden bij de aanvraag te betrekken. Deze leden vragen of de regering de invoering van een verzoekschriftprocedure niet veel effectiever en eenvoudiger acht.
[32 621, B, p. 3]
De zelfstandige verzoekschriftprocedure is een nuttige vervanging van verschillende rechtswegen in het huidige recht, zo stellen de leden van de D66-fractie. Het is sneller en eenvoudiger. Deze leden hebben niettemin nog twee vragen op dit punt. Zij merken op dat de nieuwe verzoekschriftprocedure ook het zelfstandig schadebesluit vervangt. Dit besluit moet op dit moment volgens de geldende regels worden onderbouwd en gemotiveerd. Bij het nieuw voorgestelde verzoekschrift is dit niet het geval, nu dit geen besluit is. Vreest de regering geen onevenredige verschuiving van de bewijslast van het bestuursorgaan naar de burger? Deze leden zien graag een gemotiveerd antwoord tegemoet. Zij stellen ook dat daarnaast, in de huidige praktijk, de versnippering van schadeprocedures een probleem vormt, omdat schade veroorzaakt door een onrechtmatig besluit op een andere manier behandeld dient te worden dan schade die voortkomt uit feitelijke overheidshandelingen. Het is deze leden onduidelijk of dit probleem met het wetsvoorstel wordt opgelost. Kan de regering nog eens nader op dit punt ingaan?
[32 621, B, p. 11-12]
Memorie van antwoord I
De Raad van State heeft in overweging gegeven om ook voor nadeelcompensatie de invoering te bezien van een verzoekschriftprocedure, naast het compensatiebesluit. Zo’n verzoekschriftprocedure zou nog tijdens de procedure tegen een schadeveroorzakend besluit bij de bestuursrechter toepassing kunnen vinden, voor het geval de bestuursrechter dat besluit niet vernietigt. De leden van de CDA-fractie vragen of een dergelijke verzoekschriftprocedure niet effectiever en eenvoudiger is dan het gekozen besluitmodel.
Het advies van de Raad van State is op dit punt niet gevolgd omdat de voordelen van het besluitmodel bij nadeelcompensatie groot zijn. Het is van belang dat het bestuursorgaan eerst zelf een oordeel geeft over mogelijke toekenning van nadeelcompensatie, waarbij het normaal maatschappelijk risico en het vereiste van de speciale last door het bestuursorgaan ingeschat moeten worden, eventueel met inschakeling van deskundigen. Het bestuursorgaan bevindt zich ook in een betere positie om een vergelijking met andere gevallen te maken, en om na te gaan of een vergoeding in andere vorm dan betaling van een geldsom in aanmerking komt. Het advies van de Raad zou ertoe leiden dat naast de in het wetsvoorstel neergelegde procedure tegen het compensatiebesluit onder omstandigheden ook een verzoekschriftprocedure mogelijk zou zijn. Zeker indien een bepaald besluit voor een aantal belanghebbenden gevolgen heeft, is het ongewenst om de mogelijkheid van verschillende procedures naast elkaar te openen.
[32 621, C, p. 4]
Voorts verzoeken deze leden een reactie van de regering op de brief van 3 mei 2012 die de leden van de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie ontvingen van het Gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen (GPKL).
Het GPKL vraagt aandacht voor de vraag wat er met het bestaande compensatieregime voor het verleggen van kabels en leidingen gebeurt na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en pleit voor een landelijke uniforme compensatieregeling voor verlegkosten. Zoals het GPKL aangeeft bestaat er thans geen landelijke uniforme compensatieregeling. Lokaal, provinciaal en landelijk bestaat er een aantal compensatieregelingen. Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven acht ik het omwille van de overzichtelijkheid van het nadeelcompensatierecht gewenst dat de bestaande regelingen zoveel mogelijk worden geharmoniseerd. De nieuwe regeling in de Algemene wet bestuursrecht kan daarvoor een prikkel zijn. De thans bestaande (beleids)regelingen zullen moeten worden aangepast aan de Awb-regeling. Omdat de Awb-regeling algemene aspecten van het nadeelcompensatierecht regelt, blijft de ruimte bestaan voor bestuursorganen om binnen de grenzen van hun bevoegdheid aanvullende (beleids)regels op te stellen. Initiatieven om tot meer uniformering te komen bij nadeelcompensatie voor het verleggen van kabels en leidingen juich ik toe.
[32 621, C, p. 12]
Het verheugt mij dat ook de leden van de D66-fractie de zelfstandige verzoekschriftprocedure zien als een nuttige vervanging van verschillende rechtswegen in het huidige recht. De in verband hiermee gestelde vraag, of de regering geen onevenredige verschuiving vreest van de bewijslast van het bestuursorgaan naar de burger, beantwoord ik ontkennend. De verzoeker dient in zijn verzoekschrift aan te geven op basis waarvan hij meent aanspraak te kunnen maken op schadevergoeding. Het spreekt voor zich dat hij zijn verzoek met enig bewijs moet onderbouwen. De bestuursrechter verstrekt sinds de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling in 2011 eerder en duidelijker informatie aan partijen over hun verantwoordelijkheid voor het verstrekken van gegevens en het leveren van bewijs.
Voorts verzoeken deze leden om nog eens nader in te gaan op de vraag of het thans ervaren probleem van versnippering van schadeprocedures, met het voorliggende wetsvoorstel wordt opgelost.
Het is inderdaad juist dat er op dit moment vele, elkaar niet uitsluitende, wegen bestaan om schadevergoeding te krijgen wegens onrechtmatig handelen. In paragraaf 2 van de memorie van toelichting is uitvoerig geschetst welke wegen dit zijn en is eveneens aangegeven dat deze verschillende wegen ertoe leiden dat bijvoorbeeld schade veroorzaakt door een onrechtmatig besluit op een andere manier wordt behandeld dan schade die voortkomt uit feitelijke overheidshandelingen. Het wetsvoorstel brengt een aanzienlijke reductie aan in het aantal wegen waarlangs schadevergoeding kan worden verkregen. Daarmee maakt dit wetsvoorstel voor onrechtmatige besluiten, andere onrechtmatige handelingen ter voorbereiding van een besluit, het niet tijdig besluiten en andere onrechtmatige handelingen jegens ambtenaren, dienstplichtige militairen en vreemdelingen een einde aan de versnippering van schadeprocedures.
[32 621, C, p. 15]
Handelingen I, nr. 15, item 6
De heer Scheltema:
[…]
Nog een andere vraag van de heer Ruers was of je niet op het punt van bewijsrecht ook bij de bestuursrechterhet een en ander zou moeten doen en of regels van be-wijsrecht daar niet moeten worden ingevoerd. Dat is inderdaad een vraag die opkomt, die ook door de Raad van State is gesteld en waarover je verschillend kunt oordelen of dit moment al het meest geschikte moment is om met uitvoerige bewijsrechtregels in het bestuursrecht tekomen. Een alternatieve oplossing waarmee naar wij denken op het ogenblik toch ook veel winst te behalen is, isdat de rechter, zoals hij dat nu doet bij de nieuwe zaaksbehandeling, aan het begin van de procedure de partijen bijeen roept, hun vertelt wat hij van ieder van de partijen verwacht en hen daarover voorlicht. Soms denk ik dat dat haast effectiever is om de bewijspositie van de partijen ook aan hen duidelijk te maken dan zoals in het privaatrecht ingewikkelde regels vast te leggen die misschien, zeker als je niet met advocaten procedeert, niet zo overtuigend zijn.
[1] Artikelen 6.1 e.v van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Wro), artikel 22 e.v. van de Monumentenwet, artikel 7 van de Deltawet grote rivieren, artikel 19 van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, artikelen 13 en 17 van de Boswet, artikel 28 van de Jachtwet, artikel 18 van de Natuurbeschermingswet, artikel 26 van de Ontgrondingenwet, artikel 41 van de Grondwaterwet, artikelen 15.20 en 15.21 van de Wet milieubeheer, artikel 9 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en artikel 7.11 van de Waterwet (nog niet in werking getreden).
[2] Als voorbeeld kunnen worden genoemd de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (Stcrt. 1996, nr. 189) en de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 1999, 172), alsook gemeentelijke verordeningen.
[3] Paragraaf II.1 van het algemeen deel van de toelichting.
[4] Paragraaf 3 van de toelichting volstaat met een opsomming van in de literatuur verschenen bijdragen.
[5] TK, 2010–2011, 32 621, nr. 4, blz. 4.