[bron: PG Awb II, p. 57-161]
Advies RvS
1. Aan het onderhavige voorstel is voorafgegaan een voorstel van wet tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de ambtenarenwet 1929, de Beroepswet en enkele andere wetten (integratie raden van beroep/Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers). Over dit voorstel 21 967 dat als voorintegratie wordt aangeduid, heeft de Raad op 2 november 1990 onder no. W03.90.0358 advies uitgebracht. In dat advies heeft het college zijn bezorgdheid uitgesproken over de gang van zaken met betrekking tot plannen om de rechterlijke organisatie ingrijpend te herzien. Vastgesteld werd dat de twee notities van het vorige kabinet die tezamen een beeld schetsten van de plannen die het toenmalige kabinet voor ogen stonden niet aan de Raad voor advies waren voorgelegd en dat daarover ook geen politieke besluitvorming in de StatenGeneraal heeft plaatsgevonden. Omdat de toelichting bij wetsvoorstel 21 967 bijzonder summier was, moest de Raad concluderen dat met dat voorstel de eerste stap werd gezet «op de weg van de beoogde herziening van de rechterlijke organisatie zonder dat over grondslag en doelstelling van de totale operatie duidelijkheid bestaat, terwijl dit evenmin het geval is ten aanzien van de vraag of voor een zo ingrijpende operatie als wordt beoogd voldoende financiële middelen, ook in relatie tot de huisvestingsproblemen welke de herziening oproept, voldoende organisatorische slagkracht en voldoende tijd ter beschikking staan. Elementen welke uiteraard niet los kunnen worden gezien van de concrete situatie waarin op dit moment de rechterlijke macht ten aanzien van werkdruk, werkvoorraden, financiële middelen, behuizing etc. verkeert». Dit betoog heeft ertoe geleid dat de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 21 967 alsnog is aangevuld met een uiteenzetting over de doelstellingen, beleidsvoornemens en realisatiemogelijkheden van de operatie als geheel. De bewindsman van Justitie is echter niet ingegaan op de aanbeveling van de Raad om aansluiting te zoeken bij de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving en de daarbij behorende Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur.
Dat de gang van zaken, ook na de aanvulling van de memorie van toelichting, onbevredigend blijft, wordt bevestigd door een aantal vragen en opmerkingen in het voorlopig verslag inzake wetsvoorstel 21 967. In de memorie van antwoord wordt in antwoord op deze vragen en opmerkingen toegegeven dat het ontbreken van een aan de Raad voor advies voorgelegde en in de StatenGeneraal behandelde integrale nota alsmede de keuze voor een fasegewijze aanpak nadelen hebben.
Erkend wordt «dat daardoor geen zekerheid kan worden verkregen over de parlementaire instemming met het geheel van de plannen. Van het parlement kan immers geen instemming worden verwacht met beleidsvoornemens die op onderdelen nog globaal zijn en soms alleen maar de onderwerpen voor de latere besluitvorming aangeven.»
Bedenkelijk is deze gang van zaken, omdat een proces van fasering is de wetgeving, zonder dat daaraan is voorafgegaan een het gehele terrein van de herziening van de rechterlijke organisatie in hoofdlijnen besprekende nota, die parlementaire instemming heeft gekregen, slechts in theorie nog ruimte laat om in latere fasen van het wetgevingsproces tot afwijkingen van enigszins belangrijke aard te besluiten en het gehele proces bij te sturen.
De Raad wijst er in dit verband nog op dat ter gelegenheid van het wetsvoorstel inzake de zogenaamde voorintegratie geen volledig overzicht van de plannen in de toelichting is gepresenteerd, zodat de Raad pas ter gelegenheid van het onderhavige voorstel van wet zijn visie op het geheel kan geven.
De Raad acht de vrees niet ongegrond dat de thans gekozen procedure tot een onoverzichtelijke en daardoor verbrokkelde politieke besluitvorming zal leiden. Ook door andere oorzaken dreigt een verbrokkelde besluitvorming. De Raad wijst in dit verband als voorbeeld op het feit dat in een ander bij de Raad aanhangig gemaakt voorstel van wet dat overigens niet mede door de Minister van Justitie is ondertekend, wordt voorgesteld het Kroonberoep in de Algemene Bijstandswet voor wat betreft het hoger beroep voor een beperkt aantal jaren te vervangen door beroep op de Centrale Raad van Beroep als hoogste instantie. Een ander voorbeeld is de regeling van de rechtsbescherming in het bij de Raad aanhangig gemaakte voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet. Daarnaast wijst de Raad op de onjuiste handelswijze dat, zoals ook bij andere grote reorganisatieprojecten zoals die ten aanzien van het politiebeheer, met uitvoeringsmaatregelen niet gewacht wordt totdat de politieke besluitvorming over de structuur van de herziening is voltooid. De Raad dringt erop aan in de toelichting te motiveren waarom de geschetste gang van zaken is gevolgd en aan te geven op welke wijze de daaraan verbonden bezwaren kunnen worden gemitigeerd. Immers, er worden nu afspraken gemaakt met de direct betrokkenen, verwachtingen gewekt bij personen en organisatorische maatregelen getroffen die zich uitstrekken niet alleen tot de beginfase, maar ook tot veel verder liggende fasen.
2. Zoals hiervoor opgemerkt, is bij de opstelling van de memorie van toelichting inzake wetsvoorstel 21 967 niet de suggestie van de Raad gevolgd om in te gaan op de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving en de daarbij behorende vragenlijst. Ook bij de opstelling van de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel ontbreekt een aparte dereguleringsparagraaf waarin de vragen van de aanwijzingen achtereenvolgens zijn gesteld en beantwoord. Wel worden in hoofdstuk 5 van de toelichting de personele, financiële en organisatorische consequenties besproken, maar daarmee is het verzuim niet goed gemaakt.
Een uitgebreide dereguleringsparagraaf bij een omvangrijk en ingrijpend wetsvoorstel als het onderhavige zeker geboden zou meer vragen beantwoorden dan thans in dat hoofdstuk 5 is geschied. Bovendien dwingen de aanwijzingen alternatieven onder ogen te zien en te motiveren waarom die zijn verworpen. In punt 22 van de vragenlijst die bij de Aanwijzingen behoort, wordt vermeld dat bij het ontwerpen van de regeling overwogen varianten moeten worden weergegeven. «Daarbij kan het zowel gaan om varianten voor de opzet van de regeling als zodanig, als om varianten voor bepaalde onderdelen van de regeling.» Ten aanzien van die varianten wordt gevraagd in het bijzonder aandacht te besteden aan «mogelijkheden ter verbetering van de toepassing van bestaande instrumenten, c.q. de werkwijze van bestaande organen».
Er moge daarom op worden aangedrongen alsnog in de memorie van toelichting een uitvoerige dereguleringsparagraaf op te nemen waarin onder meer op de alternatieven en op de gevolgen en werklast voor het justitieel en bestuurlijk apparaat (punt 17 van de vragenlijst) wordt ingegaan.3. Voor wat de werklast van het rechterlijke apparaat betreft merkt de Raad op in de toelichting een duidelijke motivering te hebben gemist waarom de voorgenomen herziening van de rech
terlijke organisatie op basis van het rapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie naar het oordeel van de bewindslieden als één grote, ondeelbare, operatie ter hand moet worden genomen, die bovendien in een voor een operatie van deze omvang zeer kort tijdsbestek van zes jaren te weten tussen 1 januari 1993 en 1 januari 1999 moet zijn voltooid. De Raad wijst er in dit verband op, dat het een feit van algemene bekendheid en ervaring is, dat de rechterlijke macht in alle geledingen kraakt in haar voegen door de nog steeds stijgende werklast, zowel kwantitatief als kwalitatief. Ook in de toelichting bij de rijksbegroting voor het dienstjaar 1992, hoofdstuk Vl (Ministerie van Justitie), (Kamerstukken ll 1991/92, 22 300, hoofdstuk Vl, nr. 2) wordt aan deze stijgende werklast aandacht besteed en de justitiële keten in alle fasen overbelast genoemd. Daarbovenop komen nu alle inspanningen welke nodig zijn om de voorgestelde zeer ingrijpende reorganisatie te realiseren in een hoog tempo. Bij de Raad leeft de vrees dat op deze wijze een te zware wissel wordt getrokken op de ongetwijfeld grote spankracht van de rechterlijke macht in al haar geledingen. Zou die vrees bewaarheid worden, dan zullen gedurende en niet te overziene periode zonder twijfel grote gevaren worden opgeroepen voor de kwaliteit van de rechtspraak; verbetering daarvan is echter juist één van de doelstellingen van de reorganisatie.
Naar het oordeel van de Raad zou het de voorkeur verdienen dat de beoogde herziening van de rechterlijke organisatie in een gematigder tempo, zowel wat betreft de wetgeving als de feitelijke uitvoering en met toepassing van meer faseringen, zou worden tot stand gebracht. De Raad grondt dit oordeel mede op het feit dat alle rechtsprekende colleges in de komende jaren naast de voorgestelde wijzigingen in hun organisatie geconfronteerd gaan worden met zeer grote nieuwe complexen van nationale wetgeving, zoals het nieuw Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en daarenboven van Europese regelgeving.
4. Ook over de gevolgen die de herziening zal hebben voor het openbaar bestuur in al zijn geledingen heeft de Raad zorgen. Het college staat daarin niet alleen. In een adviesaanvraag van de regering aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) van juni 1991 over verkorting van besluitvormingsprocedures (Mededelingen 49, augustus 1991 van de WRR) wordt gewezen op de schadelijke gevolgen van lange procedures. «Zij leiden tot onnodig hoge bestuurlijke, maatschappelijke en economische lasten. In de eerste plaats ontstaat veelal kostbare duplicatie van werkzaamheden, bijvoorbeeld door besluitvormings- en uitspraakprocedures en rechtsbescherming waarin enige malen in wezen dezelfde bezwaren aan de orde kwamen. Dit leidt tot lasten voor de overheid, maar ook voor de burgers, bedrijven en andere particuliere organisaties. Ten tweede worden de aanleg van infrastructuur en de totstandkoming van bouwwerken, bedrijfsvestigingen en nieuwe economische activiteiten door de lange besluitvormingsprocedures belemmerd».
Tegenover dit betoog dat maar voor een deel is geciteerd, steekt sterk af hetgeen in hoofdstuk 5 onder 4 over de bestuurslasten wordt opgemerkt. Die opmerkingen zijn bijna geheel op de directe financiële en niet op verderliggende maatschappelijke gevolgen gericht.
Er moge daarom op worden aangedrongen in het licht van de adviesaanvraag aan de WRR de nodige aandacht in de toelichting te besteden aan de lengte van toekomstige besluitvormingsprocedures. Gevreesd moet namelijk worden dat die beduidend zal kunnen toenemen. Alleen al de invoering van rechtspraak in twee instanties zal daartoe kunnen leiden; de rechtseenheidsvoorziening die wordt voorgesteld zal verdere vertraging tot gevolg hebben. Het is naar de mening van de Raad wenselijk dat die nadere toelichting wordt gegeven aan de hand van voorbeelden, bij voorkeur uit de sector van de Woningwet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en vergelijkbare wetgeving. Het is niet toevallig dat de in het geciteerde adviesaanvraag vermelde voorbeelden juist die sector betreffen. Anders dan de bestuursrechtelijke geschillen die tot inzet hebben het verkrijgen van uitkeringen, subsidies en andere in geld uitgedrukte rechten en die daardoor doorgaans slechts twee partijen burgers en overheid kennen en geen derdenbelanghebbenden, zijn bij de geschillen uit de bedoelde sector meestal drie en soms meer partijen en uiteenlopende belangen betrokken. Juist daardoor ontstaan de hier bedoelde problemen. Tegenover het belang van de overheid en vergunninghouders bij een voortvarende besluitvorming staat veelal het belang van derden dat de bestaande toestand zo lang mogelijk wordt bestendigd dan wel dat het probleem op andere wijze zal worden opgelost. De uitwerking van het voorbeeld moet duidelijk maken wat er ten aanzien van de lengte van de besluitvormingsprocedure gaat veranderen en welke argumenten voor en tegen die verandering kunnen worden aangevoerd.
5. Het Nederlandse stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming schiet volgens paragraaf 1.3.2 van de memorie van toelichting op een groot aantal punten te kort. Nadere analyse van de toelichting wijst uit dat het er volgens de bewindslieden vijf zijn:
a. het stelsel is in hoge mate verbrokkeld en daardoor ondoorzichtig en ontoegankelijk;
b. het is onevenwichtig;
c. het is niet afgestemd op het bewaken van de met het oog op waarden als gelijkheid en rechtszekerheid zo belangrijke rechtseenheid;
d. het leidt tot overbelasting van de administratieve rechters;
e. het stemt niet geheel overeen met de eisen die de artikelen 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 14 van de Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP) stellen.
In de meergenoemde memorie van antwoord bij wetsvoorstel 21 967 worden de knelpunten ook genoemd. Het komt de discussie niet ten goede dat de opsommingen niet gelijk zijn.
Zo zijn in de memorie van antwoord als zelfstandige punten opgevoerd de keuze voor enkelvoudige of meervoudige rechtspraak en de beperkte omvang van een deel van de bestaande gerechten. Anderzijds ontbreken aldaar als knelpunten de overbelasting en de eisen van de internationale verdragen. Het is de Raad opgevallen dat nagelaten wordt bij de oplossingen die voor deze knelpunten worden voorgesteld mogelijke alternatieven aan te geven. De uiteenzettingen in de memorie van toelichting over deze knelpunten zijn naar het oordeel van de Raad voorts weinig genuanceerd. Gelet op een en ander acht de Raad het noodzakelijk deze punten in zijn advies achtereenvolgens meer specifiek te bespreken en van commentaar te voorzien.
6. Het eerste knelpunt is dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in hoge mate verbrokkeld en daardoor ondoorzichtig en ontoegankelijk is. Tegen deze omschrijving moet bezwaar worden gemaakt. Met name is het verwijt van ontoegankelijkheid aanvechtbaar. In zijn advies van 2 november 1990, no. W03.90.0358, heeft de Raad zich al tegen dit verwijt gekeerd. De feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot het aantal rechtsgedingen in bestuursrechtelijke zaken logenstraffen de stelling van ontoegankelijkheid. De Raad wijst er bij wijze van voorbeeld op dat het aantal zaken dat bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State aanhangig is gemaakt in de periode van 1985 tot en met 1990 met ruim 8700 zaken ofwel met bijna 60% is gestegen tot een niveau van 23.500 zaken per jaar. Ook de ontwikkeling van het aantal zaken bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur, de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep kunnen deze stelling van ontoegankelijkheid niet schragen. Bovendien wordt dit gewijzigde veronderstelde knelpunt weggenomen door de artikelen 3.5.5 en 6.2.15 Awb die tot strekking hebben belanghebbenden te wijzen op bestaande bezwaar en beroepsmogelijkheden alsmede door artikel 6.2.8 Awb dat voorschrijft dat een beroepschrift dat bij een onbevoegde rechter wordt ingediend, moet worden doorgezonden aan de bevoegde instantie.
Terecht wordt in de toelichting na de vermelding van dit knelpunt van ontoegankelijkheid er niet verder over gesproken; als element ware het echter naar het oordeel van de Raad volledig te schrappen. Wat overblijft in het betoog komt eigenlijk alleen maar neer op de constatering dat er een groot aantal gespecialiseerde administratieve rechters bestaat en dat de procedurele regels voor die rechters uiteenlopen. Die constatering is op zichzelf juist. Maar daaruit volgt nog niet dat een zo grootscheepse reorganisatie van de rechtspraak als thans wordt voorgesteld nodig is. Door een uniform bestuursprocesrecht, zoals door de Raad aanbevolen in zijn advies over het wetsvoorstel Awb en in het onderhavige wetsvoorstel gevolgd en uitgewerkt, kan dit eerste knelpunt worden weggenomen.
7. Als tweede knelpunt wordt opgevoerd dat het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming onevenwichtig is. Als voorbeeld van die onevenwichtigheid wordt gewezen op de regeling van de rechtsmiddelen. Soms is er rechtspraak in eerste en enige aanleg, dan weer zijn er twee feitelijke instanties of één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie. In paragraaf 1.4.2 wordt dit probleem nader uitgewerkt. Voor rechtspraak in twee instanties over de gehele linie worden twee hoofdoverwegingen aangevoerd. In de eerste plaats wordt daarmee en voor onze rechterlijke organisaties geldende hoofdregel gevolgd dat de mogelijkheid dient te bestaan om een in eerste aanleg gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. Daardoor wordt de kwaliteit van de rechtspraak bevorderd, het herstel van fouten mogelijk gemaakt, het vertrouwen van de burger in de rechtspraak versterkt en een geografische spreiding van de rechtspraak in eerste aanleg tot stand gebracht.
Een tweede argument is toegespitst op de Arobrechtspraak. Door rechtspraak in twee instanties kan de structureel hoge werkbelasting van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State worden verminderd. Ook de Raad onderkent dat de huidige situatie niet over de gehele linie als evenwichtig kan worden gekenmerkt. De Raad onderkent ook dat er goede redenen zijn om ook in het onderdeel Arobrechtspraak in het stelsel van rechtsbescherming wijzigingen aan te brengen. Maar dit betekent naar het oordeel van de Raad niet dat over de gehele linie naar een volstrekt uniform systeem zou moeten worden gestreefd. De Raad is door de toelichting er niet van overtuigd dat alle in het wetsvoorstel gedane keuzen zijn doordacht en behoorlijk gemotiveerd. Er zal zo zegt de toelichting ter plaatse in administratieve zaken zorgvuldig moeten worden bezien of er zodanige andere indicaties tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties zijn dat deze zwaarder moeten wegen dan de met rechtspraak in twee feitelijke instanties beoogde voordelen. Voor twee van die andere indicaties wil de Raad aandacht vragen.
In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat tussen de bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspraak dit belangrijke verschil bestaat dat in de eerste categorie aan het beroep op de rechter een bezwaarschriftprocedure vooraf gaat. Die procedure heeft sinds haar invoering in 1976 in de Arobrechtspraak aan betekenis en populariteit sterk gewonnen. In hoofdstuk 6 Awb wordt die ontwikkeling erkend door de bezwaarschriftprocedure over de gehele linie als voorprocedure voor te schrijven en door de procedureregels niet aan de zelfregulering over te laten maar die voor een belangrijk deel wettelijk vast te leggen. Omdat in die wettelijke regeling niet alleen de bestuurlijke heroverweging alle kansen krijgt, maar ook plaats is ingeruimd voor een met met rechtspraak vergelijkbare behandeling van het geschil treft de administratieve rechter een geheel ander dossier aan dan zijn burgerrechtelijke collega die het zonder deze wettelijke gestructureerde voorbereiding moet stellen.
De tweede indicatie die bespreking behoeft, knoopt aan bij het voorstel om voorlopig een aantal Kroon en TwKgeschillen van de rechtspraak in twee instanties uit te zonderen. In paragraaf 3.3 worden zij opgesomd.
In eerste en enige instantie zullen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden beslecht geschillen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor zover betrekking hebbend op bestemmingsplannen, milieugeschillen en bepaalde geschillen op grond van de onderwijswetgeving, de Ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet, de landinrichtingswetgeving, de Dienstplichtwet, de Wet gewetensbezwaren militaire dienst, de Wet op de bejaardenoorden, de Wet ziekenhuisvoorzieningen en de Ziekenfondswet/Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Gelet op de ervaring die bij de huidige Afdeling voor de geschillen van bestuur met betrekking tot deze zaken bestaat en op de wenselijkheid de procesgang niet onnodig te verlengen heeft deze uitzondering de instemming van de Raad. Naar het oordeel van de Raad zijn de argumenten voor de voorgestelde uitzonderingen zo sterk, dat deze uitzonderingen zonder bezwaar thans reeds als definitieve voorzieningen in het wetsvoorstel kunnen worden opgenomen. Bij de Raad is wel de vraag gerezen of op systematische wijze is nagegaan of er nog andere zaken zijn die aan het rechtsgebied van de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en laatste instantie zouden moeten worden toegevoegd. Die vraag is bij de Raad ook gerezen in het licht van enkele bij het college thans aanhangig de gemaakte wetsvoorstellen, zoals het voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet en de ontwerpTracéwet, waarin ook voor één instantie wordt gekozen. Naar het oordeel van de Raad vraagt dit aspect om een meer algemene beschouwing dan in de toelichting is opgenomen. In dit verband verwijst de Raad naar zijn opmerking bij Afdeling 8.1.1 van het uniform bestuursprocesrecht dat eveneens betrekking heeft op de uitsluiting van hoger beroep en concentratie bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Als voorbeeld van de onevenwichtigheid van het stelsel van rechtsbescherming wordt ook nog genoemd om[1] de samenstelling van de kamers van de administratiefrechtelijke colleges. Met verwijzing naar de opmerking van de Raad bij artikel 8.1.2.1 moge worden opgemerkt dat het hier om een kwestie gaat die door de rechterlijke colleges zelf kan en moet worden opgelost.
Al met al kan in de vergelijking van het bestaande met het aanbevolen stelsel van rechtsbescherming de onevenwichtigheid als argument voor verandering weinig indruk maken.
8. Onder c is als knelpunt vermeld dat het bestaande stelsel niet is afgestemd op het bewaken van de met het oog op waarden als gelijkheid en rechtszekerheid zo belangrijke rechtseenheid. Dat de rechtseenheid van groot belang is dat die zoveel mogelijk moet worden bevorderd staat buiten kijf. De totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht moet uit dien hoofde daarom worden toegejuicht.
Maar er mag met reden aan getwijfeld worden of de wijzigingen die in de rechterlijke organisatie worden voorgesteld die rechtseenheid over de gehele linie dichterbij brengen dan in de huidige situatie het geval is. De Raad denkt dan bijvoorbeeld aan de vervanging van de Arobkortgedingrechtspraak bij één centrale rechter door de soortgelijke rechtspraak bij 19 rechtbanken die volgens het wetsvoorstel niet aan hoger beroep is onderworpen. De Raad is er evenmin van overtuigd dat het voorgestelde systeem van rechtseenheidsvoorziening de voorkeur verdient boven de vrijwillige zelfregulering. In elk geval zullen overeenkomstig de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving de mogelijkheden van overheidsregulering en zelfregulering tegen elkaar moeten worden afgewogen. Dit zal met name moeten gebeuren ten aanzien van de speciaal voor dit knelpunt ontworpen rechtseenheidsvoorziening bij de Hoge Raad. Met verwijzing naar de opmerking onder punt 34 van dit advies moge te dezer plaatse worden volstaan.
9. Het onder d vermelde knelpunt van de overbelasting van de administratieve rechter wekt de indruk dat het elders in de rechtspraak anders zou zijn. De werkelijkheid is helaas een andere. Dat de overbelasting in de strafrechtspraak tot een aantal pijnlijke gebeurtenissen heeft geleid, is bekend. Ook de achterstanden bij de burgerlijke rechter zijn verontrustend. Gevreesd moet ook worden dat de achterstanden in de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen eerder zullen toenemen dan verminderen, met name in de eerste jaren van de reorganisatie. Ook als die vrees niet wordt gedeeld, zal in de memorie van toelichting moeten worden uiteengezet hoe het met die achterstanden en overbelastingen in de verschillende sectoren van de rechtspraak is gesteld en in welke opzichten de voorgestelde reorganisatie verbeteringen teweeg kan brengen. Daarbij zal dan rekening gehouden moeten worden met de vermeerdering van werklast die het gevolg is van de discussie over en verwezenlijking van de plannen tot reorganisatie.
Dat, zoals in paragraaf 5.4 wordt vastgesteld, de bron van alle besluitvorming over het beroepszaken wordt gevormd door de onderliggende regelgeving en dat bestaande en toekomstige regelingen moeten worden getoetst op conflictopwekkend vermogen, is ook weer niet specifiek voor bestuursrechtspraak. Ook het beroep op de strafrechter en de burgerlijke rechter is, afgezien van een toenemende mondigheid en procesgeneigdheid van burgers, afhankelijk van de aard en met name van het conflictopwekkende karakter van de toepasselijke wetsbepalingen. Nieuw is die stelling overigens niet. Zij ligt ten grondslag aan de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving. Toetsing aan die aanwijzingen behoort al sinds januari 1986 plaats te vinden. De Raad heeft echter ernstige bezwaren tegen een rekeningcourantstelsel dat er, zoals in paragraaf 5.4 wordt aangegeven, in voorziet dat de ministeries die regelingen opstellen waaruit beroep op de administratieve rechter kan voortvloeien, meebetalen aan de kosten van rechtspraak. Een zodanig rekeningcourantstelsel veronderstelt immers dat het conflictopwekkend vermogen van de te ontwerpen regeling moet worden afgewogen tegen in geld uitgedrukte kosten.
Naar de mening van de Raad zou dit kunnen leiden tot een maatschappelijk gezien verwerpelijke neiging om ter ontlasting van de departementale begroting met regelgeving genoegen te nemen, ook al zouden daarmee de te beschermen belangen minder gediend zijn. Op deze wijze zouden niet op geld waardeerbare maatschappelijke waarden als rechtvaardigheid, rechtsbescherming en dergelijke feitelijk tegen concrete geldsbedragen worden afgewogen. De Raad waarschuwt er ten principale tegen deze weg op te gaan en laat verder daar dat niet duidelijk is hoe de conflictgevoeligheid van regelingen moet worden gemeten en dat in een dergelijk stelsel de Minister van Justitie in een blijvende politieke strijd met zijn ambtgenoten gewikkeld raakt. Derhalve dient het rekeningcourantstelsel te worden heroverwogen.
10. Ook het onder e vermelde knelpunt is weer niet specifiek bestuursrechtelijk. Uiteraard moet de bestuursrechtelijke rechtspraak in overeenstemming zijn met de eisen die de toepasselijke bepalingen van de artikelen 6 EVRM en 14 IVBP stellen, zoals dat ook voor de strafrechtelijke en burgerrechtelijke rechtspraak geldt. Niet kan worden ingezien waarom dit als een knelpunt moet worden gezien dat moet leiden tot een reorganisatie van deze omvang.
11. In paragraaf 1.2 van de toelichting worden de drie fasen waarin de herziening van de rechterlijke organisatie tot stand zal worden gebracht geschetst en wordt een tijdschema gegeven. Zonder het belang van voortvarendheid in het vaststellen van een nieuwe proces van wetgeving en het stellen van termijnen te willen ontkennen, moge de Raad met verwijzing overigens naar punt 37 op enkele overduidelijke bezwaren van het thans voorgestelde tijdschema wijzen.
In de eerste plaats wordt de parlementaire behandeling onder te grote druk gezet als wordt vastgehouden aan de invoeringsdatum van 1 januari 1993 voor het gehele wetsvoorstel. Voor een verantwoord parlementair debat zal beschikt moeten kunnen worden over commentaren van belanghebbende organisaties, in de praktijk van de rechtspraak werkzame personen en wetenschappelijke beoefenaren van het bestuursrecht. Alleen al het uniform bestuursprocesrecht gooit zoveel overhoop dat ruimschoots de gelegenheid moet worden geboden de stem van de praktijk te laten horen.
Bezwaarlijk is het tijdschema ook omdat geen rekening wordt gehouden met de noodzaak dat tussen de plaatsing in het Staatsblad en de inwerkingtreding een ruime periode van gewenning wordt gegund. Het gaat daarbij niet alleen om de belangen van de rechters. Ook de toekomstige procespartijen advocaten, bestuurders, ambtenaren zullen de tijd moeten krijgen met de vaak ingrijpende wijzigingen vertrouwd te geraken. Terecht is de invoering van het vermogensrecht van het nieuw Burgerlijk Wetboek met grote zorgen omringd. Een zelfde zorg dient te worden betracht bij de herziening van de rechterlijke organisatie en het bestuursprocesrecht alsmede de talloze wijzigingen in bijzondere wetten. De Raad acht het onjuist de herziening met zoveel spoed als thans wordt beoogd in te voeren. Er is daarom alle reden de voorgestelde termijnen in heroverweging te nemen.
Nader rapport
1. In dit onderdeel van zijn advies stelt de Raad van State in algemene zin aan de orde de gang van zaken rond (de advisering en de besluitvorming over) de plannen met betrekking tot de herziening van de rechterlijke organisatie. De Raad acht de vrees niet ongegrond, dat de (tot dusverre gevolgde en ook de verdere) procedure tot een onoverzichtelijke en daardoor verbrokkelde politieke besluitvorming zal leiden. De Raad dringt er daarom op aan, in de memorie van toelichting te motiveren waarom de door de Raad geschetste gang van zaken is gevolgd en aan te geven op welke wijze de daaraan naar het oordeel van de Raad verbonden bezwaren kunnen worden gemitigeerd. Voorts wijst de Raad op enkele bijzondere elementen in de procedure. In het op 29 juni 1989 onder de titel «Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie» aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie (deel I) (Kamerstukken II, 19881989, 21 206, nr. 2) en het op 2 maart 1989 aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over de invoering van Arobrechtspraak in twee instanties (Kamerstukken II, 19881989, 21 048, nr. 2) heeft het toenmalige kabinet zijn beleidsvoornemens betreffende de herziening van de rechterlijke organisatie neergelegd. Dat kabinet had de intentie, met de Tweede Kamer ten gronde van gedachten te wisselen over deze beide nota's. Door de val van dat kabinet heeft een dergelijke gedachtenwisseling niet meer kunnen plaatsvinden. Het huidige kabinet was aanvankelijk voornemens, met een vervolgnota op de twee eerdere nota's te komen en daarover parlementaire besluitvorming te entameren. Bij nadere overweging is er echter voor gekozen, de definitieve beleidsvoornemens voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie eerst later te ontwikkelen. Daardoor ontviel ook de grond aan een vervolgnota. In plaats daarvan is gekozen voor een aanpak waarin de discussie met de StatenGeneraal over de herziening van de rechterlijke organisatie wordt gevoerd aan de hand van de respectieve concrete wetsvoorstellen. Bij brief van 22 juni 1990 (Kamerstukken II, 19891990, 21 048/21 206, nr. 3) is de Tweede Kamer hiervan op de hoogte gesteld. Een dergelijke keuze is alleen dan uit een oogpunt van behoorlijke en zorgvuldige regelgeving aanvaardbaar, als is verzekerd dat de wetgever bij de behandeling van die wetsvoorstellen telkens in staat is om de reikwijdte en de draagwijdte van de te nemen beslissingen te overzien. Dit uitgangspunt impliceert, dat de wetgever bij het tot stand brengen van een bepaalde fase niet kan preluderen op legislatieve beslissingen met betrekking tot volgende fasen. Dat neemt niet weg, dat het voor een goede beoordeling van elk afzonderlijk wetsvoorstel gewenst is, dat duidelijk is welke doelstellingen met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel worden nagestreefd en welke concepties daaraan ten grondslag liggen. Zo kan immers de zelfstandige betekenis van elk afzonderlijk wetsvoorstel mede worden beoordeeld in het perspectief van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel.
Het wetgevingsproces ten aanzien van de herziening van de rechterlijke organisatie voldoet naar het oordeel van het kabinet aan de normen die uit het hiervoor geformuleerde uitgangspunt voortvloeien. In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet en enkele andere wetten (integratie raden van beroep/ Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers) (Kamerstukken II, 21 967) het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie is immers ten gronde ingegaan op de doelstellingen en de beleidsvoornemens van dit kabinet met betrekking tot de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en de daaraan ten grondslag liggende concepties. Bij die gelegenheid zijn voor de eerste fase definitieve en volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens gepresenteerd en is uitgebreid ingegaan op de realisatiemogelijkheden daarvan. Voor de tweede fase zijn definitieve maar nog niet volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens geformuleerd. Voor de derde fase is volstaan met het aangeven van de onderwerpen waarover in die fase besluitvorming moet plaatsvinden en van mogelijke oplossingsrichtingen. Voorts is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie een uiteenzetting gegeven van het tijdschema en het wetgevingstraject. Daarbij is tevens duidelijk gemaakt, dat de wetsvoorstellen die samen leiden tot het tot stand brengen van de eerste fase, een onlosmakelijk geheel vormen. De wetgever kiest immers bij aanvaarding van het wetsvoorstel voorintegratie tevens voor aanvaarding van in elk geval de conceptie van integratie van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en, mede in verband daarmee, van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken. Tegelijkertijd is duidelijk gemaakt, dat aanvaarding van de wetsvoorstellen voor de eerste fase niet impliceert aanvaarding van de beleidsvoornemens voor de tweede fase of vooruitlopen op de beleidsvoornemens voor de derde fase. Die komen pas aan de orde bij de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen die moeten leiden tot het tot stand brengen van die tweede en die derde fase. De StatenGeneraal behouden derhalve volledig hun vrijheid van handelen.
Inderdaad heeft geen advisering door de Raad van State plaatsgevonden over de beide hiervoor genoemde nota's van het vorige kabinet. Indien het huidige kabinet ervoor zou hebben gekozen aan de hand van een vervolgnota met de Tweede Kamer van gedachten te wisselen over de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel dan had het in de rede gelegen die nota om advies aan de Raad van State voor te leggen. Zoals hiervoor gereleveerd heeft het kabinet echter afgezien van een vervolgnota. Ook is het zo, dat door de aanvankelijk gekozen opzet van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voorintegratie de Raad van State destijds niet expliciet heeft kunnen reageren op de beleidsvoornemens ten aanzien van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en zulks pas bij gelegenheid van het onderhavige wetsvoorstel heeft kunnen doen. De mogelijke nadelige gevolgen daarvan zijn gemitigeerd, nu naar aanleiding en op basis van het advies van de Raad over het wetsvoorstel voorintegratie de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel substantieel is aangevuld, juist ook waar het ging om de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel. Daar komt bij dat, gelet op de keuze voor een fasegewijze aanpak en de daarmee gepaard gaande vrijheid van handelen van de StatenGeneraal, adviseren over de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel - indien al mogelijk maar van betrekkelijke waarde is. Dat gold bij het wetsvoorstel voorintegratie en dat geldt ook bij het onderhavige wetsvoorstel. Niettemin hebben de adviezen van de Raad over het wetsvoorstel voorintegratie en het onderhavige wetsvoorstel inzicht verschaft in het oordeel van de Raad over de eerste fase van de herziening rechterlijke organisatie en op onderdelen ook over de herzieningsoperatie als geheel. De adviezen hebben geleid tot tal van verbeteringen en aanpassingen.
Gelet op het voorgaande, zijn wij van oordeel dat van een onoverzichtelijke en daardoor verbrokkelde politieke besluitvorming geen sprake is. Met klem spreken wij de opmerking van de Raad tegen, dat aan de StatenGeneraal slechts in theorie nog ruimte is gelaten om in latere fasen van het wetgevingsproces tot afwijkingen van enigszins belangrijke aard te besluiten en het gehele proces bij te sturen.
De Raad stelt, dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voorintegratie niet is ingegaan op de aanbeveling van de Raad om aansluiting te zoeken bij de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving en de daarbij behorende Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur. Deze stelling onderschrijven wij niet. Weliswaar zijn in de memorie van toelichting niet alle toetsingspunten met zoveel woorden behandeld, zij hebben, en dat blijkt ook op verschillende plaatsen in die memorie van toelichting, wel degelijk een rol gespeeld bij het formuleren van de desbetreffende beleidsvoornemens.
De aanpassing van het stelsel van rechtsbescherming in de Algemene Bijstandswet, de IOAW en de IOAZ aan het algemene stelsel van rechtsbescherming in socialezekerheidszaken is op zichzelf een onderdeel van de definitieve voorzieningen in kroongeschillen. Omdat de Algemene Bijstandswet integraal wordt herzien en deze herziening in de tijd samenvalt met de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, ligt het zoals ook in de memorie van toelichting is vermeld meer voor de hand om de aanpassing van het stelsel van rechtsbescherming op te nemen in het wetsvoorstel Herinrichting Algemene Bijstandswet, onderscheidenlijk in de bijbehorende invoeringswet. Die aanpassing houdt in hoofdlijnen het volgende in. Overeenkomstig artikel 6.3.1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan tegen een besluit van burgemeester en wethouders bezwaar worden gemaakt. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de algemene appelrechter in socialezekerheidszaken, de Centrale Raad van Beroep. Waar het om gaat, is dat het hoger beroep in socialezekerheidszaken wordt behandeld door één rechterlijk college. In deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie is dat de Centrale Raad van Beroep.
Dat de herziening van het stelsel van rechtsbescherming in de Vreemdelingenwet niet in het onderhavige wetsvoorstel is opgenomen, vindt zoals in de memorie van toelichting is vermeld zijn grond in het feit dat die herziening onderdeel is van een meer omvattende wijziging van de Vreemdelingenwet, die bovendien eerder in werking moet treden dan het onderhavige wetsvoorstel.
Het is waar dat, voorafgaand aan de voltooiing van de politieke besluitvorming over de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, reeds enkele uitvoeringsmaatregelen zijn en worden getroffen. Voor een tijdige en verantwoorde implementatie is dat nodig. Daarbij dient echter, en dat geldt in algemene zin, nauwkeurig in het oog te worden gehouden dat geen onomkeerbare maatregelen worden getroffen en dat geen maatregelen worden getroffen die slechts ten koste van grote personele, financiële en organisatorische offers kunnen worden teruggedraaid indien de politieke besluitvorming tot een andere dan de door de regering beoogde besluitvorming zou leiden. De ten behoeve van een tijdige en verantwoorde implementatie van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie getroffen uitvoeringsmaatregelen voldoen aan deze normen. Daar komt bij, dat een belangrijk deel van die maatregelen, vooral op het gebied van de automatisering, ten aanzien van de werkwijzen en ten aanzien van de werklastproblematiek, ook los van de herziening wenselijk of zelfs noodzakelijk was. Voor de tweede en de derde fase zijn geen uitvoeringsmaatregelen getroffen.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt aan het voorgaande aandacht besteed.
2. In het algemeen deel van de toelichting zijn de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel uiteengezet en zijn de gemaakte keuzen op hoofdonderdelen verantwoord. In de artikelsgewijze toelichting is nader ingegaan op onderdelen van het wetsvoorstel, zijn in concreto gemaakte keuzen verantwoord en zijn op verschillende plaatsen varianten onder ogen gezien. Overeenkomstig het advies van de Raad is volledigheidshalve alsnog een afzonderlijke dereguleringsparagraaf (onderdeel 7) in het algemeen deel van de memorie van toelichting opgenomen. Daarin wordt, in aanvulling op hetgeen reeds in de onderdelen 1 tot en met 6 (nieuw) wordt uiteengezet, algemeen samenvattend ingegaan op alternatieven en varianten die bij het ontwerpen van de onderhavige regeling zijn overwogen en op de gevolgen voor het bestuurlijke en het justitiële apparaat. Overigens komt het naar ons oordeel, zeker bij een wetsvoorstel als het onderhavige, de systematiek en de leesbaarheid van en de samenhang in de memorie van toelichting ten goede, wordt een beter inzicht geboden in de gedane voorstellen en wordt een evenwichtiger verantwoording afgelegd van de gemaakte keuzen, indien vooral in de thematische onderdelen van het algemeen deel van de memorie van toelichting ruim aandacht wordt besteed aan de dereguleringsaspecten.
3. De Raad vraagt zich af, waarom de herziening van de rechterlijke organisatie als één grote, ondeelbare operatie wordt gepresenteerd, die bovendien in een kort tijdsbestek haar beslag zou moeten krijgen. In verband met het laatste wijst de Raad op de toch al grote werklast van de rechterlijke organisatie, die door nieuwe nationale en Europese regelgeving alleen nog maar zal toenemen. De herzieningsoperatie, gevoegd bij de bestaande en de nog te verwachten werkdruk, zou een zo groot beslag op de rechterlijke organisatie leggen, dat de kwaliteit van de rechtspraak voor een reeks van jaren zou worden aangetast. De Raad pleit voor temporisering en een verdergaande fasering.
Het is niet zo, dat de herziening van de rechterlijke organisatie als één grote, ondeelbare operatie wordt gepresenteerd. In onderdeel 1 van dit nader rapport is al ingegaan op de keuze van de regering voor een gefaseerde aanpak van de herziening van de rechterlijke organisatie en de vormgeving van de politieke besluitvorming daarover. Daarbij is erop gewezen, dat aan de operatie als geheel uiteraard bepaalde, samenhangende concepties ten grondslag liggen. Daaruit volgt, dat de drie fasen met elkaar samenhangen. Daaruit volgt echter niet, dat aanvaarding van een eerdere fase rechtstreeks impliceert aanvaarding van of vooruitlopen op een of meer latere fasen. In die zin is geen sprake van een ondeelbare operatie. In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel voorintegratie en in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is ingegaan op de inhoudelijke relatie tussen de drie fasen. Die relatie heeft gevolgen voor de opeenvolging van en de tijdsruimte tussen die fasen.
In de eerste fase wordt een zeer belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd. Tegelijkertijd wordt de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd met een belangrijk deel van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Het complement daarvan vormt de voltooiing van de integratie van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg, ofwel de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Daarmee wordt tevens opnieuw een, in belang en omvang groeiend, onderdeel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg, namelijk de rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, bij de rechtbanken ondergebracht. Enerzijds is het voor een goede implementatie van de tweede fase van belang, dat er een behoorlijke tijdsruimte tussen de voltooiing van de eerste fase en de tweede fase zit. Anderzijds is het voor de continuïteit van de herziening als geheel, alsook in verband met de wenselijkheid van een spoedige stroomlijning van het burgerlijk procesrecht binnen de rechtbank, van belang dat die tijdsruimte zo beperkt mogelijk is. Op basis van een analyse van het wetgevingstraject en het implementatietraject voor de tweede fase, heeft een tijdsruimte van ongeveer twee jaar de voorkeur. De derde fase omvat allereerst de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Daarbij gaat het om de integratie van de resterende bestuursrechtspraak in eerste aanleg, het vraagstuk van één of twee feitelijke instanties voor bepaalde categorieën bestuursrechtelijke zaken, de definitieve onderbrenging van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie en een definitieve rechtseenheidsvoorziening. Ten tweede komt in die fase de mogelijke herziening van de toegang tot de cassatieprocedure aan de orde. De derde fase is minder urgent dan de eerste en de tweede fase. Dat gegeven maakt het mogelijk, voldoende tijd te besteden aan het formuleren van beleidsvoornemens voor die derde fase. Het is denkbaar, dat in de derde fase een nadere fasering wordt aangebracht. In ieder geval gaan de gedachten uit naar een tijdsruimte van ongeveer drie jaar tussen de tweede fase en de (kern van de) derde fase.
Natuurlijk is het altijd mogelijk, dat zich bij de verwezenlijking van de verschillende fasen en onderdelen van fasen in de toekomst onvoorziene ontwikkelingen en knelpunten voordoen. De gekozen fasering heeft als voordeel boven een keuze voor één ondeelbare operatie, dat in dergelijke onverhoopte gevallen de planning tussentijds kan worden bijgesteld.
Vast staat, dat de werklast voor de rechterlijke organisatie groot is en dat op onderdelen sprake is van, soms structurele, achterstanden. Evenzeer staat vast, dat die werklast zonder het nemen van een scala van maatregelen niet minder zal worden en dat het voorkomen van structurele achterstanden niet mogelijk is zonder het nemen van structurele maatregelen. Een van die maatregelen is nu juist de herziening van de rechterlijke organisatie. Immers, voor de werklastproblematiek kan geen oplossing worden gevonden in het inlopen van achterstanden alleen. Het zou daarom zeer te betreuren zijn, indien van het bestaan van achterstanden het verlammende effect zou uitgaan dat noodzakelijke en wenselijke maatregelen tot verbetering van de structuur van de rechterlijke organisatie niet op korte, althans binnen afzienbare termijn zouden kunnen worden genomen. Gevreesd zou dan moeten worden voor het ontstaan van een situatie waarin telkens opnieuw door middel van extra arbeidsplaatsen een – wellicht later ook weer tijdelijk blijkende oplossing moet worden gevonden voor knelpunten, zonder dat uitzicht op een structurele oplossing wordt geboden.
Dit is met name het geval in de situatie waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft. In de memorie van toelichting is uitgebreid ingegaan op de problematische gevolgen van het groeiende zaaksaanbod bij vooral de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voor de nog steeds oplopende achterstand in de zaaksbehandeling, die zich onder meer uit in voor het bestuur en voor de burger uitermate lange doorlooptijden en die een gevolg is van het groeiende beroep van de burger op de administratieve rechter en van de structurele onmogelijkheid van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State om de aanhangig gemaakte zaken binnen aanvaardbare termijnen te behandelen, heeft de Raad van State, onder meer in zijn jaarverslagen, al gedurende enige jaren met klem aandacht gevraagd. De Raad heeft in dat verband meermalen een snelle besluitvorming over de invoering van een stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties bepleit. Door de invoering van een eerste instantie, ook waar het een deel van de geschillen betreft die onder de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) door de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter worden afgedaan en een deel van de geschillen waarin thans nog beroep op de Kroon openstaat, zal het zaaksaanbod bij de Raad weer een zodanige omvang kunnen aannemen, dat hij in staat zal zijn de zaken binnen aanvaardbare termijnen af te doen, terwijl tegelijkertijd meer tijd kan worden vrijgemaakt voor de advisering over zaken van wetgeving. Deze taak lijkt thans in het gedrang te komen door de rechtsprekende taken van de Raad. Bovendien kan alleen op die wijze worden tegemoetgekomen aan de wens van de regering en de Raad om, onder meer met het oog op het waarborgen van de rechtseenheid op de aan de Raad toevertrouwde rechtsgebieden, de omvang van het aantal staatsraden beperkt te houden.
Omdat tussentijdse, door de Raad getroffen maatregelen geen structurele oplossing hebben kunnen bieden, heeft de invoering van het onderhavige wetsvoorstel in geen enkel opzicht aan urgentie ingeboet. Een substantiële temporisering van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zou de geschetste problemen alleen maar groter maken.
Is er gezien de werklastproblematiek bij de Raad van State dus alle reden om zo snel mogelijk te komen tot de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, niettemin moet zorgvuldig worden bezien en de Raad toont zich op dit punt bezorgd of de rechterlijke organisatie in staat zal zijn in een betrekkelijk kort tijdsbestek de doorvoering van de eerste fase van de herzieningsoperatie te verwerken. Wij beschouwen de noodzaak om niet te wachten met het bereiken van een oplossing van de problematiek bij de Raad van State tot het moment waarop bij alle andere rechtsprekende colleges de achterstanden zijn weggewerkt, inderdaad als een complicerende factor voor het reorganisatieproces. Om dit proces toch in goede banen te kunnen leiden en om te bereiken dat de reorganisatie in een relatief korte periode kan worden doorgevoerd, is een beleid geïnitieerd, gericht op het zodanig equiperen van de rechterlijke organisatie, dat zij de extra inspanning kan leveren die nodig is voor het doorvoeren van het reorganisatieproces. Deze basis is gelegd door het versterken van de infrastructuur van de organisatie (vooral door de substantiële uitbreiding van het decentrale beheer, gekoppeld aan de aanstelling van een directeur gerechtelijke ondersteuning in elk arrondissement), door uitbreiding van het aantal formatieplaatsen en door de automatisering, terwijl ook maatregelen zijn genomen ter beperking van het zaaksaanbod. Daarnaast zijn in het reorganisatieproces zelf voorzieningen getroffen. Ten eerste wijzen wij op de welbewust aangebrachte fasering. Bij de vormgeving van die fasering is mede gelet op andere factoren die tijdelijk werklastverhogend werken. Een voorbeeld daarvan vormen de invoering per 1 januari 1992 van belangrijke delen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek en de invoering van de nieuwe civiele kantongerechtsprocedure, eveneens per 1 januari 1992. Deze drukken vooral op de civiele sectoren, terwijl de eerste fase van de herziening vooral drukt op de administratieve sectoren. Ten tweede wijzen wij op de begeleidingsstructuur en de projectorganisatie die zijn opgezet. Daarop is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie uitgebreid ingegaan.
Het is, dat volgt uit het voorgaande, vanzelfsprekend zo, dat de herziening van de rechterlijke organisatie een extra beroep zal doen op de spankracht van degenen die binnen en ten behoeve van de rechterlijke organisatie werkzaam zijn. In die zin komt elk tijdstip ongelegen. Wij menen echter, dat afdoende maatregelen zijn genomen om hieraan tegemoet te komen.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt uitdrukkelijk op het bovenstaande ingegaan.
4. Terecht wijst de Raad op de schadelijke gevolgen die lange procedures kunnen hebben. Hij wijst daarbij op de adviesaanvraag van de regering aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid van 20 juni 1991. De Raad van State vreest, dat door de verdere doorvoering van rechtspraak in twee instanties in bestuursrechtelijke zaken en door de introductie van de rechtseenheidsvoorziening de lengte van toekomstige besluitvormingsprocedures zal kunnen toenemen.
Wij willen er in dit verband op wijzen, dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties juist mede is ingegeven door de wens sneller een rechterlijk oordeel te kunnen verkrijgen. Wij verwijzen voor de thans op dit punt bestaande problemen naar hetgeen daarover in onderdeel 3 van het nader rapport is vermeld. Wij gaan ervan uit, dat in het nieuwe stelsel door de betere spreiding van het zaaksaanbod en door het enkele feit dat er meer rechters in eerste aanleg zijn, in het algemeen sneller een uitspraak in eerste aanleg over het voorgelegde geschil beschikbaar zal zijn dan in de huidige situatie. Daardoor neemt de gemiddelde duur van de besluitvormingsprocedures substantieel af. Dit zelfde effect wordt overigens al in een eerdere fase van het besluitvormingsproces bewerkstelligd door de bezwaarschriftprocedure. Wij verwijzen voor dat punt naar hetgeen daarover in het kader van de eerste tranche van de Awb is opgemerkt.
Bij dit alles verwachten wij, dat het aantal gevallen waarin in hoger beroep wordt doorgeprocedeerd, beperkt zal zijn. Deze verwachting is onder meer gebaseerd op de appelpercentages in de takken van rechtspraak waar het stelsel van rechtspraak in twee instanties reeds geldt. Indien al hoger beroep wordt ingesteld, betekent dat vervolgens nog niet dat de beslissing in appel moet worden afgewacht alvorens tot uitvoering van het bestreden besluit kan worden overgegaan. Het appel heeft immers in beginsel geen schorsende werking. Nu in het gewijzigde voorstel van wet daarenboven de mogelijkheid van een voorlopige voorziening in appel wordt voorgesteld, zal het bestuursorgaan in het kader van een dergelijke voorlopigevoorzieningsprocedure op korte termijn een grote mate van zekerheid kunnen verkrijgen over de vraag of het besluit in appel in stand zal blijven. Wij wijzen voorts nog op de mogelijkheid, dat de appelrechter tegelijk met de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening uitspraak doet in het hoger beroep in het bodemgeschil.
In onderdeel 7 van het nader rapport wordt ingegaan op de overwegingen die hebben geleid tot de keuze voor rechtspraak in één of twee instanties in dit stadium van de reorganisatie. Een belangrijk criterlum om voorshands voor bepaalde geschillen af te zien van rechtspraak in twee instanties is de onzekerheid over de vraag of bij die categorieën geschillen inderdaad slechts in beperkte mate wordt doorgeprocedeerd. Door het uitzonderen van deze geschillen is het risico dat de introductie van rechtspraak in twee instanties op onderdelen tot verlenging van de besluitvormingsprocedures zou leiden, aanzienlijk beperkt.
Ten slotte willen wij er in dit verband op wijzen, dat de tijd die met de rechtsbescherming is gemoeid, in hoge mate volgend is ten opzichte van (de gecompliceerdheid van) de primaire besluitvorming. Naar de mate waarin het streven naar vereenvoudiging van de primaire besluitvormingsprocedure succes zal hebben, zal dit kunnen leiden tot een vermindering van het aantal rechtsbeschermingsprocedures en van de tijd die met deze procedures is gemoeid.
Met betrekking tot de rechtseenheidsvoorziening wordt verwezen naar onderdeel 35 van dit nader rapport.
5. De Raad merkt op dat de analyse van de tekortkomingen van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de memorie van toelichting niet geheel overeenstemt met de vergelijkbare passages in de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel voorintegratie.
Inderdaad is op enkele kleinere onderdelen gekozen voor een iets andere formulering en groepering. Niettemin stemmen beide teksten inhoudelijk geheel overeen.
Ten aanzien van de opmerking van de Raad over het aangeven van mogelijke alternatieven wordt verwezen naar onderdeel 2 van het nader rapport.
De stelling van de Raad dat de analyse van de knelpunten weinig genuanceerd is, komt aan de orde in de onderdelen 6 tot en met 10 van het nader rapport.
In het algemeen merken wij op, dat de opmerkingen van de Raad in de onderdelen 6 tot en met 10 van het advies over de verschillende in de memorie van toelichting beschreven knelpunten telkens zijn gericht op een beoordeling van elk knelpunt afzonderlijk. Door deze benadering wordt echter onvoldoende recht gedaan aan het feit, dat het nu juist de combinatie van die knelpunten is die noopt tot een herziening van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming als in het onderhavige wetsvoorstel voorgesteld. Niettemin stellen wij vast, dat de Raad van State onverlet de verschillende kritische kanttekeningen bij de onderscheiden knelpunten de noodzakelijkheid en de wenselijkheid van het instellen van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken, van het invoeren van Arobrechtspraak in twee instanties, van het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen en van het invoeren van een uniform bestuursprocesrecht onderschrijft.
6. De Raad betwist het gestelde in de memorie van toelichting, dat het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming ontoegankelijk zou zijn. De Raad motiveert deze betwisting met het feit dat het feitelijke beroep op de verschillende voorzieningen in het kader van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in een andere richting wijst. Hij voert verder aan, dat de wetgever voorzieningen in voorbereiding heeft die de burger de weg wijzen.
Wij wijzen er allereerst op, dat de Raad een ander beperkter begrip ontoegankelijkheid hanteert dan wij.
De begrippen ondoorzichtigheid en ontoegankelijkheid worden in de memorie van toelichting als een tweeeenheid gebruikt. Maar ook los daarvan plaatsen wij kanttekeningen bij de opmerkingen van de Raad. Het is toch zeker wenselijk, dat de burger, als hij inderdaad op correcte wijze naar een bepaalde instantie wordt verwezen, ook begrijpt waarom hij juist bij die instantie terecht moet. In de gewijzigde memorie van toelichting is op dit punt een nuancering aangebracht en zijn de door de Raad bedoelde wettelijke voorzieningen vermeld.
Voorts herinneren wij eraan, dat in de memorie van toelichting is vermeld dat ook vanuit het perspectief van het bestuur en het perspectief van de rechter sprake is van ontoegankelijkheid: het is immers aan het bestuur, onderscheidenlijk aan de rechter om de burger de weg te wijzen. Die activiteit wordt, met name wat het bestuur betreft, bepaald bemoeilijkt door de huidige vormgeving van het «stelsel» van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.
Naar aanleiding van het slot van dit onderdeel van het advies merken wij het volgende op.
Ten onrechte wordt het betoog in de memorie van toelichting gereduceerd tot de constatering dat er een groot aantal gespecialiseerde administratieve rechters bestaat en dat er nogal wat uiteenlopende regelingen van bestuursprocesrecht zijn. Vervolgens stelt de Raad, daarmee onze bezwaren tegen de geïsoleerde beoordeling van de aangegeven knelpunten illustrerend, dat de invoering van een uniform bestuursprocesrecht het in de memorie van toelichting uiteengezette knelpunt van verbrokkeldheid, ondoorzichtigheid en ontoegankelijkheid geheel zou wegnemen, daarmee «een zo grootscheepse reorganisatie van de rechtspraak als thans wordt voorgesteld» op dit punt overbodig makend. Nog afgezien van de kwalificatie van de reorganisatie wordt aldus voorbijgegaan aan de overige gesignaleerde knelpunten, welke nu juist gezamenlijk redengevend zijn voor het onderhavige wetsvoorstel.
7. Het geldende stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming is onevenwichtig op het punt van de regeling van de rechtsmiddelen. Ook de Raad erkent dat de huidige situatie niet over de gehele linie als evenwichtig kan worden aangemerkt. Rechtspraak in eerste en enige anleg (Arob en TwKrechtspraak door de Afdeling rechtspraak, onderscheidenlijk de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State, op het terrein van de sociaaleconomische ordening door het College van Beroep voor het bedrijfsleven, op het terrein van de invoerrechten en accijnzen door de Tariefcommissie en op het terrein van de studiefinanciering door het College van beroep studiefinanciering), rechtspraak in twee feitelijke instanties (socialezekerheids en ambtenarenrechtspraak door de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de Centrale Raad van Beroep) en rechtspraak in één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie (belastingrechtspraak door de gerechtshoven en de Hoge Raad en rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften door de kantongerechten en de Hoge Raad) bestaan naast elkaar. Het onderhavige wetsvoorstel levert een belangrijke bijdrage aan een evenwichtiger regeling. Daartoe wordt in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor de huidige Arobzaken en een deel van de TwK en kroongeschillen rechtspraak in twee feitelijke instanties ingevoerd. De voltooiing van de herstructurering van de bestuursrechtspraak zal haar beslag krijgen in de derde fase. Het gaat daarbij zoals gezegd om de integratie van de resterende administratieve rechtspraak in eerste aanleg in de gewone rechterlijke macht, de definitieve oplossing van het vraagstuk van één of twee feitelijke instanties voor de berechting van de verschillende categorieën van administratieve zaken, de definitieve onderbrenging van de rechtspraak in hoger beroep en een definitieve rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak.
Bij de opzet van de reorganisatie van de Arobrechtspraak en de definitieve regeling van de kroongeschillen is rechtspraak in twee feitelijke instanties uitgangspunt geweest. Zoals ook uit de onderhavige voorstellen blijkt, hebben wij in deze eerste fase niet gestreefd naar de verwezenlijking van een volstrekt uniform systeem. Wel hebben wij gestreefd naar de totstandkoming van een stelsel dat enerzijds uit een oogpunt van rechterlijke organisatie evenwichtig is en recht doet aan het door ons gekozen uitgangspunt, en anderzijds doelmatig en praktisch is met het oog op een goede en verantwoorde invoering van deze eerste fase, de beheersbaarheid van het aantal zaken en de in het geding zijnde bestuurlijke belangen. De vraag of het wenselijk is om bij een definitieve regeling van de bestuursrechtspraak volledige uniformiteit na te streven en, zo ja, of de verwezenlijking van een dergelijk uniform stelsel mogelijk is, is thans niet aan de orde.
Aan het uitgangspunt van rechtspraak in twee feitelijke instanties dat al door de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie werd bepleit – liggen zoals gezegd twee hoofdoverwegingen ten grondslag. Bij de eerste hoofdoverweging gaat het om bevordering van de kwaliteit van de rechtspraak, de mogelijkheid van redres van fouten in hoger beroep, het versterken van het vertrouwen van de burger in de rechtspraak en het tot stand brengen van een geografische spreiding van de rechtspraak in eerste aanleg. De tweede hoofdoverweging is gelegen in de noodzaak, de structureel hoge werkbelasting bij de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, in het bijzonder bij de Afdeling rechtspraak, te verminderen.
In de toelichting hebben wij naar voren gebracht, dat er voor bepaalde categorieën zaken zodanige indicaties tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties zijn, dat die in deze fase van de herzieningsoperatie voorshands zwaarder moeten wegen dan de daarmee beoogde voordelen. Het bestaan en het gewicht van deze indicaties hebben ertoe geleid, dat in het thans gepresenteerde voorstel een deel van de huidige TwK en kroongeschillen voorshands zal worden afgedaan in één instantie.
Voordat wij ingaan op de twee door de Raad genoemde indicaties, brengen wij naar voren dat aan het maken van uitzonderingen op het door ons gehanteerde uitgangspunt een samenstel van overwegingen ten grondslag heeft gelegen. Wij stellen voorop, dat naar onze mening tussen de verschillende typen van zaken geen principieel onderscheid kan worden gemaakt. Een Arobzaak bij voorbeeld verschilt in essentie niet van een TwKzaak. Aan een keuze voor rechtspraak in één instantie liggen dan ook in hoofdzaak praktische overwegingen ten grondslag. Wij noemen een aantal van die overwegingen. Bij een verantwoorde, gefaseerde herstructurering van onze rechterlijke organisatie dient rekening te worden gehouden met de grote en specifieke ervaring van de reeds bestaande rechterlijke colleges van eerste en enige aanleg met de afdoening van bepaalde categorieën van zaken en met de noodzaak, de problemen die in verband met de implementatie kunnen ontstaan bij de Raad van State waar zaken weggaan en bij de rechtbanken waar zaken bijkomen te beperken. Dat komt de beheersbaarheid van het reorganisatieproces ten goede. Voorts wijzen wij op zaken die wij kort hebben aangeduid als kwetsbare zaken. Wij doelen daarbij op zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarin met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de primaire bestuurlijke besluitvorming. Juist in die zaken dient het geheel van procedures niet te lang te duren. Nu het onzeker is in welke mate juist in dit soort geschillen zal worden doorgeprocedeerd in geval van het openstellen van de mogelijkheid van hoger beroep, is het prudent om in dit eerste stadium van de herziening bij die geschillen te kiezen voor rechtspraak in één instantie. Het zijn met name deze overwegingen geweest die hebben geleid tot de thans gemaakte keuzen ten aanzien van rechtspraak in enige aanleg. Deze zijn mede de uitkomst van intensief overleg met de Raad van State als direct betrokkene.
De Raad noemt als eerste indicatie de omstandigheid, dat in de bestuursrechtspraak aan het beroep bij de rechter in de regel een bezwaarschriftprocedure voorafgaat. Anders dan in de civiele rechtspraak gaat derhalve aan de procedure voor de administratieve rechter een gestructureerde behandeling van de zaak vooraf en krijgt hij een geordend dossier ter beoordeling voorgelegd.
Bij deze observatie plaatsen wij de volgende kanttekeningen. De bezwaarschriftprocedure beoogt onder meer het beroep op de administratieve rechter te beheersen en, indien beroep wordt ingesteld, de zaak geschikter te maken voor rechterlijke afdoening. De bezwaarschriftprocedure is derhalve zinvol, ongeacht de inrichting van de rechtsgang daarna. Zoals in de toelichting naar voren is gebracht, zijn de bezwaarschriftprocedure en één rechterlijke instantie geen uitwisselbare grootheden. Wij erkennen evenwel, dat een zwaar en langdurig bestuurlijk voortraject en de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties in bepaalde typen zaken van het goede teveel kunnen worden. Wat de vergelijking met de burgerlijke rechtspraak betreft, past onzes inziens enige relativering. Aan een procedure voor de burgerlijke rechter plegen doorgaans pogingen vooraf te gaan om het geschil buiten rechte tot een oplossing te brengen. In deze fase van de rechtsstrijd buiten rechte kunnen procedures worden voorkomen en vindt in elk geval eveneens enige structurering van het geschil plaats. Daarenboven is van belang, dat in civiele zaken in veel gevallen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging. De inbreng van advocaten kan ervoor zorgen, dat het niet tot een rechterlijke procedure komt en dat, waar het wel zover komt, van goed voorbereide zaken en goed gestructureerde dossiers sprake is.
Voor de tweede indicatie knoopt de Raad aan bij onderdeel 3.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. De Raad maakt melding van de daarin opgesomde geschillen die voorlopig in eerste en enige aanleg door de Afdeling bestuursrechtspraak zullen worden afgedaan. Aan de hand van de hiervoor vermelde factoren heeft een systematische inventarisatie plaatsgehad van geschillen die in aanmerking kunnen komen voor afdoening in éen instantie. Bij deze inventarisatie is ook de Raad betrokken geweest. De uitkomst daarvan zijn de in de toelichting genoemde categorieën van geschillen. Het verbaast ons enigszins, dat de Raad zich enerzijds in onderdeel 1 van zijn advies grote zorgen maakt over de onomkeerbare stappen die in zijn ogen in deze fase van de herziening zouden worden gezet en anderzijds reeds thans, gelet op de argumenten die bij de bepaling van bovengenoemde geschillen een belangrijke rol hebben gespeeld, de tijd rijp acht voor een definitieve regeling van rechtspraak in één instantie ten aanzien van deze geschillen. Het zetten van een dergelijk stap is nodig noch wijs. Het is beter te wachten met het doen van definitieve keuzen totdat de nodige ervaringen zijn opgedaan met het thans voorgestelde stelsel.
Ook in het bij de Raad aanhangige voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet en het binnenkort in te dienen voorstel voor een Tracéwet is om bijzondere, met de specifieke aard van die wetten samenhangende, redenen gekozen voor rechtspraak in één instantie voor geschillen die uit de toepassing van die wetten zullen voortvloeien.
Daarvoor wordt verwezen naar de toelichtingen bij die wetsvoorstellen.
In de gewijzigde memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel zijn de algemene beschouwingen over het vraagstuk van rechtspraak in één of twee instanties aangevuld.
Ten slotte wijst de Raad op de samenstelling van de kamers van de administratiefrechtelijke colleges als een door ons genoemd voorbeeld van onevenwichtigheid. Voor een reactie hierop verwijzen wij naar onderdeel A4 van dit nader rapport. [2]
Wij concluderen, dat het door ons thans voorgestelde stelsel een aantal onevenwichtigheden in het huidige stelsel wegneemt.
8. Ten aanzien van de opmerking van de Raad over de voorlopige voorziening wordt verwezen naar onderdeel A45 van het nader rapport.[3]
Ten aanzien van de opmerking over de rechtseenheidsvoorziening wordt verwezen naar onderdeel 34 van het nader rapport.
9. In onderdeel 3 van het nader rapport zijn wij ingegaan op het beleid dat erop is gericht, de tijdelijke en de structurele werklast van de rechterlijke organisatie te beperken. De door de Raad uitgesproken vrees dat de achterstanden met name in de eerste jaren van de reorganisatie zullen toenemen, delen wij dan ook niet. De Raad spitst in zijn advies die vrees toe op de eerste fase. Wij wijzen erop, dat de herziening van de administratieve rechtspraak goed voorbereid plaatsvindt en zal plaatsvinden door het tijdig beschikbaar stellen van extra personele en financiële middelen, door een goede begeleiding en door het tijdig beschikbaar stellen van een adequaat scholingsprogramma. Wat de tijdelijke, door de Raad van State genoemde, extra werklast als gevolg van de discussie over de herziening van de rechterlijke organisatie betreft, moet erop worden gewezen dat sinds het begin van de jaren zeventig over de reorganisatie van de rechtspraak is gedacht en overlegd.
De discussies over de plannen als zodanig en het conceptuele kader zijn grotendeels afgerond. De parlementaire besluitvorming over het eerste wetsvoorstel van de eerste fase is in volle gang. De advisering door de rechterlijke macht over de latere fasen wordt gecoördineerd door de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie. Op arrondissementsniveau is in elk arrondissement de directeur gerechtelijke ondersteuning actief met de voorbereiding van de invoering van de eerste fase. Het is zijn taak om, samen met zijn staf, in overeenstemming met de functionele autoriteiten het veranderingsproces op lokaal niveau uit te voeren, waar nodig bijgestaan door het Ministerie van Justitie en in bepaalde gevallen ook door externe adviseurs.
Naar aanleiding van de desbetreffende opmerking van de Raad van State is de memorie van toelichting aangepast op het punt van de relatie tussen de herziening van de rechterlijke organisatie en de problematiek van de structurele werklast.
De Raad uit principiële kritiek op de voorgestelde toepassing van het zogenoemde rekeningcourantstelsel. Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de desbetreffende passage in de memorie van toelichting gewijzigd.
10. Het in de memorie van toelichting onder e vermelde knelpunt is uiteraard niet specifiek bestuursrechtelijk. Dat doet echter niet af aan het feit dat hier onmiskenbaar sprake is van een knelpunt in het huidige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, dat als zodanig mede bepalend is voor de noodzaak om dat stelsel te herzien op de wijze zoals in dit wetsvoorstel voorgesteld.
11. Wij onderschrijven de opmerking van de Raad, dat het vasthouden aan de datum van 1 januari 1993 voor de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel niet langer reëel is. Voor het vaststellen van een nieuwe beoogde datum van inwerkingtreding moet rekening worden gehouden met een aantal factoren.
Wij stellen de dringende wenselijkheid voorop van gelijktijdige inwerkingtreding van de vijf onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel. Omwille van de beperking van de implementatieproblematiek, met name bij de Raad van State, en ter beperking van de belasting van het wetgevingstraject is het nodig, de invoering van Arobrechtspraak in twee instanties en het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen, en daarmee het instellen van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken, op het zelfde tijdstip te laten plaatsvinden. De invoering van een uniform bestuursprocesrecht kan vervolgens daarvan weer niet worden losgezien. Uitstel daarvan zou betekenen dat de rechtbanken gedurende een zekere tijd met drie verschillende regelingen van bestuursprocesrecht zouden moeten werken, waarvan er één voor de rechtbanken geheel nieuw zou zijn. Verder zou voor een zekere tijd een nieuw appelprocesrecht voor de Afdeling bestuursrechtspraak moeten worden ontworpen. Voor de voormalige TwK en kroongeschillen die in deze fase in eerste en enige instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld, zou eveneens voor een zekere tijd een nieuw procesrecht gelden. Deze consequenties zijn niet aanvaardbaar. Het tot stand brengen van een, tijdelijke, rechtseenheidsvoorziening ten slotte is weer nauw verbonden met, onder meer, de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. In dit verband is ook aandacht nodig voor de eerste tranche van de Awb. Gelet op de inhoudelijke en wetgevingstechnische, samenhang tussen de hoofdstukken 1, 6 en 7 van dat wetsvoorstel en het uniforme bestuursprocesrecht alsook op de onwenselijkheid van het in korte tijd twee keer moeten wijzigen van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht, is het gewenst dat de eerste tranche van de Awb op hetzelfde tijdstip in werking treedt als het onderhavige wetsvoorstel.
Verder stellen wij andermaal vast wij wezen daarop reeds met nadruk in onderdeel 3 van dit nader rapport dat het van groot belang is dat de voltooiing van de eerste fase zo spoedig mogelijk haar beslag krijgt. De, ook door de Raad van State jarenlang bepleite en in het onderhavige advies ook weer onderschreven, noodzaak om te komen tot de invoering van Arobrechtspraak in twee instanties en de dringend noodzakelijke aanpak van het steeds nijpender wordende probleem van de werkvoorraden bij de Raad van State dwingen hier reeds toe. Voorts speelt het expireren van de TwK een belangrijke rol. Weliswaar is een beperkte verlenging van de werkingsduur niet onaanvaardbaar (verwezen wordt naar onderdeel 28 van het nader rapport), een dergelijke verlenging moet echter, om tegemoet te komen aan de in de TwK uitgedrukte wil van de wetgever, zo beperkt mogelijk zijn. Verder wordt de personele, organisatorische en financiële problematiek verergerd naarmate de inwerkingtreding verder naar achteren verschuift.
Anderzijds is daar het vereiste van een maximale voorspelbaarheid, beheersbaarheid en zorgvuldigheid van het wetgevingstraject en het implementatietraject. Daaruit volgt onder meer, dat bij het vaststellen van een nieuwe datum zekerheid moet bestaan over de haalbaarheid daarvan, dat de beoogde datum van inwerkingtreding ruim van tevoren vaststaat en dat tussen de plaatsing in het Staatsblad van de wet, althans tussen het moment waarop de tekst van de wet vaststaat, en de inwerkingtreding een periode van gewenning wordt ingebouwd, een periode die overigens in dit geval beperkt kan blijven.
Gelet op de hiervoor besproken factoren en op de fase waarin het onderhavige wetsvoorstel en de eerste tranche van de Awb thans verkeren, achten wij het gewenst de inwerkingtreding van beide wetsvoorstellen te laten plaatsvinden per 1 juli 1993, althans niet later dan per 1 januari 1994. Wij stellen ons voor, na de indiening van dit wetsvoorstel met de StatenGeneraal te komen tot afspraken over de wijze en het tijdstip van behandeling, opdat aan de verdere voorbereiding van de implementatie gestalte kan worden gegeven, rekening houdend met een nieuwe beoogde datum van inwerkingtreding.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt aan het voorgaande de nodige aandacht geschonken.
Memorie van toelichting
1.1 Oogmerk en inhoud van het wetsvoorstel
De totstandkoming van de thans voorgestelde wet zal mogen worden beschouwd als een mijlpaal in de ontwikkeling van de rechterlijke organisatie in Nederland in het algemeen en van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.
Het wetsvoorstel bevat primair de wettelijke voorzieningen ter voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie:
het instellen van algemeen bevoegde enkelvoudige en meervoudige administratieve kamers bij de arrondissementsrechtbanken voor het behandelen en beslissen van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg;
het invoeren van administratieve rechtspraak in twee instanties voor een groot aantal bestuursrechtelijke zaken die thans nog in één instantie bij de Raad van State worden behandeld en beslist;
het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen;
het opnemen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht;
het treffen van een voorlopige voorziening binnen de rechtspraak ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.
Het wetsvoorstel bevat tevens de wijziging van een aantal wetten ter aanpassing aan het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II, 21 221), de zogenoemde eerste tranche van de Awb. Het gaat daarbij om die wetten of onderdelen van wetten die, in verband met de samenhang met het onderhavige wetsvoorstel, niet zijn aangepast in het kader van het voorstel voor een Aanpassingswet Awb (Kamerstukken II, 22 061) en de daarop aansluitende aanpassingswetten.
1.2 Opbouw van de memorie van toelichting
De memorie van toelichting bestaat uit een algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting. Het algemeen deel omvat zeven onderdelen. Na de algemene beschouwingen (1) wordt wat uitgebreider aandacht besteed aan drie belangrijke elementen van het wetsvoorstel: het uniform bestuursprocesrecht (2), de definitieve voorzieningen in kroon geschillen (3) en de rechtseenheidsvoorziening (4). Daarna wordt aandacht besteed aan de personele, financiële en organisatorische consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie (5) en aan de gevolgen voor het bestuur (6). Onderdeel (7) ten slotte bevat de dereguleringsparagraaf. De artikelsgewijze toelichting bevat op een belangrijk aantal plaatsen uitwerkingen van in het algemeen deel globaal aangeduide punten, meestal door middel van een algemene toelichting op een afgerond deel van het wetsvoorstel.
1.3 De herziening van de rechterlijke organisatie
1.3.1 Algemeen
In het op 29 juni 1989 onder de titel «Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie» aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie (deel I) (Kamerstukken II, 19881989, 21 206, nr. 2) en het op 2 maart 1989 aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties (Kamerstukken II, 19881989, 21 048, nr. 2) heeft het vorige kabinet zijn beleidsvoornemens betreffende de herziening van de rechterlijke organisatie neergelegd. Dat kabinet had de intentie, met de Tweede Kamer ten gronde van gedachten te wisselen over deze beide nota's. Door de val van dat kabinet heeft een dergelijke gedachtenwisseling niet meer kunnen plaatsvinden. Het nieuwe kabinet was aanvankelijk voornemens, met een vervolgnota op de twee eerdere nota's te komen. Bij nadere overweging is er echter voor gekozen, geen definitieve beleidsvoornemens te ontwikkelen voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Daardoor ontviel ook de grond aan een vervolgnota. In plaats daarvan is gekozen voor een aanpak waarin de discussie met de Staten-Generaal over de herziening van de rechterlijke organisatie wordt gevoerd aan de hand van de respectieve concrete wetsvoorstellen. Bij brief van 22 juni 1990 (Kamerstukken II, 19891990, 21 048/21 206, nr. 3) is de Tweede Kamer hiervan op de hoogte gesteld. Een dergelijke keuze is alleen dan uit een oogpunt van behoorlijke en zorgvuldige regelgeving aanvaardbaar, als is verzekerd dat de wetgever bij de behandeling van die wetsvoorstellen telkens in staat is om de reikwijdte en de draagwijdte van de te nemen beslissingen te overzien. Dit uitgangspunt impliceert, dat de wetgever bij het tot stand brengen van een bepaalde fase niet kan preluderen op legislatieve beslissingen met betrekking tot de volgende fasen. Dat neemt niet weg, dat het voor een goede beoordeling van elk afzonderlijk wetsvoorstel gewenst is, dat duidelijk is welke doelstellingen met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel worden nagestreefd en welke concepties daaraan ten grondslag liggen. Zo kan immers de zelfstandige betekenis van elk afzonderlijk wetsvoorstel mede worden beoordeeld in het perspectief van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel.
Het wetgevingsproces ten aanzien van de herziening van de rechterlijke organisatie voldoet naar ons oordeel aan de uit het hiervoor geformuleerde uitgangspunt voortvloeiende normen. In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet en enkele andere wetten (integratie raden van beroep/Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers) (Kamerstukken II, 21 967) – het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie is immers ten gronde ingegaan op de doelstellingen en de beleidsvoornemens van dit kabinet met betrekking tot de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en de daaraan ten grondslag liggende concepties. Bij die gelegenheid zijn voor de eerste fase definitieve en volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens gepresenteerd en is uitgebreid ingegaan op de realisatiemogelijkheden daarvan. Voor de tweede fase zijn definitieve maar nog niet volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens geformuleerd. Voor de derde fase is volstaan met het aangeven van de onderwerpen waarover in die fase besluitvorming moet plaatsvinden en van mogelijke oplossingsrichtingen. Voorts is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie een uiteenzetting gegeven van het tijdschema en het wetgevingstraject. Daarbij is tevens duidelijk gemaakt dat de wetsvoorstellen die samen leiden tot het tot stand brengen van de eerste fase, een onlosmakelijk geheel vormen. De wetgever kiest immers bij aanvaarding van het wetsvoorstel voorintegratie tevens voor aanvaarding van in elk geval de conceptie van integratie van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en, mede in verband daarmee, van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken. Tegelijkertijd is duidelijk gemaakt, dat aanvaarding van de wetsvoorstellen voor de eerste fase niet impliceert aanvaarding van de beleidsvoornemens voor de tweede fase noch vooruit lopen op de beleidsvoornemens voor de derde fase. Die komen pas aan de orde bij de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen die moeten leiden tot het tot stand brengen van die tweede en die derde fase.
Met het tot stand brengen van een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie worden drie doelstellingen nagestreefd:
het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Dit kan worden bereikt door het treffen van voorzieningen die zijn gericht op de totstandkoming van eenheid van recht en rechtspraak, door een zodanige inrichting van de rechterlijke organisatie dat, in de regel, de mogelijkheid bestaat om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen en door waar nodig te voorzien in concentratie van rechtsmacht;
het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspleging. Daartoe dient allereerst de rechterlijke organisatie toegankelijker en doorzichtiger te worden. Dat kan worden verwezenlijkt door een heldere, eenvoudige structuur van de rechterlijke organisatie, door een goede bereikbaarheid van de rechter in eerste aanleg en door een lage drempel bij de toegang tot de rechter. Ten tweede moeten rechterlijke uitspraken sneller beschikbaar komen. Behalve invoering van rechtspraak in twee instanties voor zaken die thans nog in één instantie worden behandeld en beslist, kunnen, naast uiteraard een doeltreffende en doelmatige bedrijfsvoering, processuele voorzieningen daaraan bijdragen;
het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie. Daartoe dient de inzet van mensen en middelen binnen de rechterlijke organisatie zodanig te worden gericht, dat elke zaak kan worden behandeld en beslist op een wijze die is toegesneden op haar aard en zwaarte. In het kader van het wetsvoorstel voorintegratie is hierop uitgebreid ingegaan.
1.3.2 Fasering
De herziening van de rechterlijke organisatie zal in drie fasen tot stand worden gebracht. Zij wordt daarbij niet als één grote, ondeelbare operatie gepresenteerd. Hiervoor zijn wij al ingegaan op de keuze voor een gefaseerde aanpak van de herziening van de rechterlijke organisatie en de vormgeving van de politieke besluitvorming daarover. Daarbij is erop gewezen, dat aan de operatie als geheel uiteraard bepaalde, samen- hangende concepties ten grondslag liggen. Daaruit volgt, dat de drie fasen met elkaar samenhangen. Daaruit volgt echter niet, dat aanvaarding van een eerdere fase rechtstreeks impliceert aanvaarding van of vooruitlopen op een of meer latere fasen. In die zin is geen sprake van een ondeelbare operatie.
In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel voorintegratie is ingegaan op de inhoudelijke relatie tussen de drie fasen. Die relatie heeft gevolgen voor de opeenvolging van en de tijdsruimte tussen die fasen.
De eerste fase behelst enkele belangrijke stappen op de weg naar de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.
Zij leidt tot de integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in sociale zekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en een deel van de geschillen op grond van de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) en de kroongeschillen binnen de rechtbanken, door middel van het opdragen van de rechtsmacht in die zaken aan de nieuw in te stellen administratieve kamers bij de rechtbanken. De rechtsmacht in hoger beroep in sociale zekerheidszaken en ambtenarenzaken blijft in deze fase opgedragen aan de Centrale Raad van Beroep, terwijl de rechtsmacht in hoger beroep in Arob- en TwK- en kroongeschillen in deze fase wordt opgedragen aan de nieuw te vormen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De toedeling van rechtsmacht in die zaken die in eerste en enige feitelijke instantie door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld, zal thans nagenoeg geen wijziging ondergaan. Een deel van de TwK en kroongeschillen zal voorshands in eerste en enige feitelijke instantie worden behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak.
De administratieve kamers van de rechtbanken, de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering zullen rechtspreken volgens een nieuw, uniform bestuursprocesrecht, opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb.
Ten slotte zal een in afwachting van een definitieve voorziening in de derde fase voorlopige voorziening binnen de rechtspraak worden getroffen ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.
De tweede fase omvat de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken en een definitieve regeling van het hoger beroep in civiele zaken en strafzaken.
De derde en laatste fase omvat allereerst de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het gaat daarbij om de integratie van de resterende administratieve rechtspraak in eerste aanleg, een definitieve oplossing van het vraagstuk van één of twee feitelijke instanties voor de berechting van de verschillende categorieën administratieve zaken, de definitieve onderbrenging van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie en een definitieve rechtseenheidsvoorziening binnen de recht- spraak. In de derde fase zal tevens de herziening van de toegang tot de cassatieprocedure aan de orde komen.
1.3.3 Implementatie
De eerste fase vangt zoals bekend aan met de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken. De beoogde datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorintegratie is 1 juli 1992, nadat aanvankelijk was gemikt op 1 januari 1992. Voor de voltooiing van de eerste fase gingen de gedachten aanvankelijk uit naar 1 januari 1993. Het vasthouden aan die datum is echter niet langer reëel. Voor het vaststellen van een nieuwe datum moet rekening worden gehouden met een aantal factoren.
Wij stellen de dringende wenselijkheid voorop van gelijktijdige inwerkingtreding van de vijf onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel. Omwille van de beperking van de implementatieproblematiek, met name bij de Raad van State, en ter beperking van de belasting van het wetgevingstraject, is het nodig, de invoering van Arob- rechtspraak in twee instanties en het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen, en daarmee het instellen van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken, op hetzelfde tijdstip te laten plaatsvinden. De invoering van een uniform bestuursprocesrecht kan vervolgens daarvan weer niet worden los gezien. Uitstel daarvan zou betekenen dat de rechtbanken gedurende een zekere tijd met drie verschillende regelingen van bestuursprocesrecht zouden moeten werken, waarvan er één voor de rechtbanken geheel nieuw zou zijn. Verder zou voor een zekere tijd een nieuw appelprocesrecht voor de Afdeling bestuursrechtspraak moeten worden ontworpen. Voor de voormalige TwK en kroongeschillen die in deze fase in eerste en enige instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld, zou eveneens voor een zekere tijd een nieuw procesrecht gelden. Deze consequenties zijn niet aanvaardbaar. Het tot stand brengen van een, voorlopige, rechtseenheidsvoorziening ten slotte is weer nauw verbonden met, onder meer, de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. In dit verband is ook aandacht nodig voor de eerste tranche van de Awb. Gelet op de, inhoudelijke en wetgevingstechnische, samenhang tussen de hoofdstukken 1, 6 en 7 van dat wetsvoorstel en het uniforme bestuursprocesrecht, alsook op de onwenselijkheid van het in korte tijd twee keer moeten wijzigen van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht, is het gewenst dat de eerste tranche van de Awb op hetzelfde tijdstip in werking treedt als het onderhavige wetsvoorstel.
Verder stellen wij andermaal vast, dat het van groot belang is dat de voltooiing van de eerste fase zo spoedig mogelijk haar beslag krijgt. De, ook door de Raad van State bepleite, noodzaak om te komen tot de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties en de dringend noodzakelijke aanpak van het steeds nijpender wordende probleem van de werkvoorraden bij de Raad van State dwingen hier reeds toe. Voorts speelt het expireren van de TwK een belangrijke rol. Weliswaar is een beperkte verlenging van de werkingsduur niet onaanvaardbaar (zie hierna), een dergelijke verlenging moet echter, om tegemoet te komen aan de in de TwK uitgedrukte wil van de wetgever, zo beperkt mogelijk zijn. Verder wordt de personele, organisatorische en financiële problematiek verergerd naarmate de inwerkingtreding verder naar achteren verschuift.
Anderzijds is daar het vereiste van een maximale voorspelbaarheid, beheersbaarheid en zorgvuldigheid van het wetgevingstraject en het implementatietraject. Daaruit volgt onder meer, dat bij het vaststellen van een nieuwe datum zekerheid moet bestaan over de haalbaarheid daarvan, dat de beoogde datum van inwerkingtreding ruim van tevoren vaststaat en dat tussen de plaatsing in het Staatsblad van de wet, althans tussen het moment waarop de tekst van de wet vaststaat, en de inwerkingtreding een periode van gewenning wordt ingebouwd, een periode die overigens in dit geval beperkt kan blijven.
Gelet op de hiervoor besproken factoren en op de fase waarin het onderhavige wetsvoorstel èn de eerste tranche van de Awb thans verkeren, achten wij het gewenst de inwerkingtreding van beide wetsvoorstellen te laten plaatsvinden per 1 juli 1993, althans niet later dan per 1 januari 1994. Wij stellen ons voor, na de indiening van dit wetsvoorstel met de StatenGeneraal te komen tot afspraken over de wijze en het tijdstip van behandeling, opdat aan de implementatie gestalte kan worden gegeven, rekening houdend met een nieuwe beoogde datum van inwerkingtreding.
Uit het het voorgaande volgt, dat per 1 januari 1993 een wettelijke regeling in werking zal moeten treden die voorziet in de gevolgen van het vervallen van de TwK. Nu wordt voorgesteld het onderhavige wetsvoorstel op een later tijdstip in werking te doen treden, is het nodig een tussentijdse voorziening te treffen. Daar wij van oordeel zijn dat het vanwege de nauwe samenhang tussen de in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen en vanwege de noodzaak het wetgevingstraject niet onnodig te belasten, niet wenselijk is over te gaan tot een verdere fasering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, zal op korte termijn een wetsvoorstel in procedure worden gebracht dat ertoe strekt, de werkingsduur van de TwK te verlengen.
In de eerste fase wordt een zeer belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd. Tegelijkertijd wordt de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd met een belangrijk deel van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Het complement daarvan vormt de voltooiing van de integratie van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg, ofwel de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Daarmee wordt tevens opnieuw een, in belang en omvang groeiend, onderdeel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg, namelijk de rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, bij de rechtbanken ondergebracht. Enerzijds is het voor een goede implementatie van de tweede fase van belang dat er een behoorlijke tijdsruimte tussen de voltooiing van de eerste fase en de tweede fase zit. Anderzijds is het voor de continuïteit van de herziening als geheel, alsook in verband met de wenselijkheid van een spoedige stroomlijning van het burgerlijk procesrecht binnen de rechtbank, van belang dat die tijdsruimte zo beperkt mogelijk is. 0p basis van een analyse van het wetgevingstraject en het implementatietraject voor de tweede fase heeft een tijdsruimte van ongeveer twee jaar de voorkeur.
De derde fase is minder urgent dan de eerste en de tweede fase. Dat gegeven maakt het mogelijk, voldoende tijd te besteden aan het formuleren van beleidsvoornemens voor die derde fase. Het is denkbaar, dat in de derde fase een nadere fasering wordt aangebracht. In ieder geval gaan de gedachten uit naar een tijdsruimte van ongeveer drie jaar tussen de tweede fase en de (kern van de) derde fase.
Natuurlijk is het altijd mogelijk, dat zich bij de verwezenlijking van de verschillende fasen en onderdelen van fasen in de toekomst onvoorziene ontwikkelingen en knelpunten voordoen. De gekozen fasering laat toe, in dergelijke onverhoopte gevallen de planning tussentijds bij te stellen.
Wij hebben bij het formuleren van de beleidsvoornemens en bij de vormgeving van de fasering nadrukkelijk stilgestaan bij het feit dat de herzieningsoperatie moet worden doorgevoerd terwijl de rechtspleging adequaat voortgang moet vinden, en dat ook nog in een situatie waarin de werklast voor de rechterlijke organisatie groot is en waarin op onderdelen sprake is van, soms structurele, achterstanden. Het staat vast, dat die werklast zonder het nemen van een scala van maatregelen niet minder zal worden en dat het voorkomen van structurele achterstanden niet mogelijk is zonder het nemen van structurele maatregelen. Een van die maatregelen is de herziening van de rechterlijke organisatie. Immers, voor de werklastproblematiek kan geen oplossing worden gevonden in het inlopen van achterstanden alleen. Het zou daarom zeer te betreuren zijn, indien van het bestaan van achterstanden het verlammende effect zou uitgaan dat noodzakelijke en wenselijke maatregelen tot verbetering van de structuur van de rechterlijke organisatie niet op korte, althans binnen afzienbare termijn zouden kunnen worden genomen. Gevreesd zou dan moeten worden voor het ontstaan van een situatie waarin telkens opnieuw door middel van extra arbeidsplaatsen een wellicht later ook weer tijdelijk blijkende oplossing moet worden gevonden voor knelpunten, zonder dat uitzicht op een structurele oplossing wordt geboden.
Dat is met name het geval in de situatie waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft. In het kabinetsstandpunt over de invoering van Arobrechtspraak in twee instanties is uitgebreid ingegaan op de problematische gevolgen van het groeiende zaaksaanbod bij vooral de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voor de nog steeds oplopende achterstand in de zaaksbehandeling, die zich onder meer uit in voor het bestuur en voor de burger uitermate lange doorlooptijden en die een gevolg is van het groeiende beroep van de burger op de administratieve rechter en van de structurele onmogelijkheid voor de Afdeling rechtspraak om de aanhangig gemaakte zaken binnen aanvaardbare termijnen te behandelen, heeft de Raad van State, onder meer in zijn jaarverslagen, al gedurende enige jaren met klem aandacht gevraagd. De Raad heeft in dat verband meermalen een snelle besluitvorming over de invoering van een stelsel van Arobrechtspraak in twee instanties bepleit. Door de invoering van een eerste instantie, ook waar het een deel van de huidige TwK- en kroongeschillen betreft, zal het zaaksaanbod bij de Raad weer een zodanige omvang kunnen aannemen, dat hij in staat zal zijn de zaken binnen aanvaardbare termijnen af te doen, terwijl tegelijkertijd meer tijd kan worden vrijgemaakt voor de advisering over zaken van wetgeving. Deze taak lijkt thans in het gedrang te komen door de rechtsprekende taken van de Raad. Bovendien kan alleen op die wijze worden tegemoetgekomen aan de wens van de regering en de Raad om, onder meer met het oog op het waarborgen van de rechtseenheid op de aan de Raad toevertrouwde rechtsgebieden, de omvang van het aantal staatsraden beperkt te houden. Omdat tussentijdse, door de Raad getroffen maatregelen geen structurele oplossing hebben kunnen bieden, heeft de invoering van het onderhavige wetsvoorstel in geen enkel opzicht aan urgentie ingeboet.
Is er gezien de werklastproblematiek bij de Raad van State dus alle reden om zo snel mogelijk te komen tot de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, niettemin moet zorgvuldig worden bezien of de rechterlijke organisatie in staat zal zijn in een betrekkelijk kort tijdsbestek de doorvoering van de eerste fase van de herzieningsoperatie te verwerken. Wij beschouwen de noodzaak om niet te wachten met het bereiken van een oplossing van de problematiek bij de Raad van State tot het moment waarop bij alle andere rechtsprekende colleges de achterstanden zijn weggewerkt, als een complicerende factor voor het reorganisatieproces. Om dit proces toch in goede banen te kunnen leiden en om te bereiken dat de reorganisatie in een relatief korte periode kan worden doorgevoerd, is een beleid geïnitieerd, gericht op het zodanig equiperen van de rechterlijke organisatie dat zij de extra inspanning kan leveren die nodig is voor het doorvoeren van het reorganisatieproces. Deze basis is gelegd door het versterken van de infrastructuur van de organisatie (vooral door de substantiële uitbreiding van het decentrale beheer, gekoppeld aan de benoeming van een directeur gerechtelijke ondersteuning in elk arrondissement), door uitbreiding van het aantal formatieplaatsen en door de automatisering, terwijl ook maatregelen zijn genomen ter beperking van het zaaksaanbod. Daarnaast zijn in het reorganisatieproces zelf voorzieningen getroffen. Ten eerste wijzen wij op de welbewust aangebrachte fasering. Bij de vormgeving van die fasering is mede gelet op andere factoren die tijdelijk werklastverhogend werken. Een goed voorbeeld daarvan vormen de invoering per 1 januari 1992 van belangrijke delen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek en de invoering van de nieuwe civiele kantongerechtsprocedure, eveneens per 1 januari 1992. Deze drukken vooral op de civiele sectoren, terwijl de eerste fase van de herziening vooral drukt op de administratieve sectoren. Ten tweede wijzen wij op de begeleidingsstructuur en de projectorganisatie die zijn opgezet. Daarop is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie uitgebreid ingegaan.
Het is onvermijdelijk zo, dat de herziening van de rechterlijke organisatie een extra beroep zal doen op de spankracht van degenen die binnen en ten behoeve van de rechterlijke organisatie werkzaam zijn. In die zin komt elk tijdstip ongelegen. Er zijn echter afdoende maatregelen genomen om hieraan tegemoet te komen.
1.4 Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming
1.4.1 Historische achtergronden
Het bestaande stelsel van bestuursrechtelijke rechtbescherming is niet de vrucht van een bewuste organisatorische keuze op een zeker moment. Het is eerder het resultaat van uiteenlopende rechtspolitieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Daarbij is van belang, dat de vormgeving van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming weliswaar een eigen weg is gegaan, maar toch niet geheel kan worden los gezien van de ontwikkeling van de «gewone» rechterlijke organisatie. Het is mogelijk noch nodig hier in extenso op de historie in te gaan. Wel is het van belang, kort en in grote hoofdlijnen aan te geven welke tendensen bepalend zijn geweest voor de huidige situatie. Zo ontstaat ook een beter zicht op de hierna te bespreken knelpunten.
De organisatie van de «gewone» rechtspraak in het gecentraliseerde model zoals Nederland dit thans kent, gaat terug tot de Staatsregeling van 1798. Die kende op gemeentelijk niveau vrederechters voor burgerlijke zaken, op departementaal niveau rechtbanken voor burgerlijke zaken en gerechtshoven voor strafzaken en hoger beroep in burgerlijke zaken, en ten slotte op nationaal niveau het Hoog Nationaal Gerechtshof, dat in het bijzonder voor ambtsdelicten bevoegd was. De Grondwet van 1815 bevatte een regeling inzake een opperste gerechtshof onder de naam Hoge Raad der Nederlanden, alsmede provinciale gerechtshoven, civiele rechtbanken, criminele rechtbanken en kantongerechten. Bij de uiteindelijke regeling van de rechterlijke organisatie in 1838 werd vastgehouden aan de sinds 1798 tot ontwikkeling gekomen rechterlijke instellingen, waarbij de civiele en de criminele rechtbanken echter werden samengevoegd in de arrondissementsrechtbanken.
Thans kent Nederland 62 kantongerechten, negentien arrondissementsrechtbanken, vijf gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden. Overigens zijn in deze op zichzelf heldere en eenvoudige opbouw in de loop der tijd verbijzonderingen aangebracht. Zo is de taakverdeling tussen de kantongerechten en de rechtbanken met name in civiele zaken al lang niet meer gebaseerd op het onderscheid lichte en eenvoudige versus zware en moeilijke zaken. Ook zijn binnen de gerechten specialisaties ontstaan (zoals de kinderrechter en de economische strafrechter) en heeft in bepaalde gevallen concentratie van rechtsmacht plaatsgevonden (zoals bij de pachtkamer van het gerechtshof te Arnhem en de ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam).
De «gewone» rechterlijke organisatie is een toonbeeld van helderheid en eenvoud vergeleken met het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De Nederlandse wetgever is er namelijk nimmer in geslaagd, een systematisch bepaalde keuze te maken voor de vormgeving van een dergelijk stelsel. In de afgelopen twee eeuwen hebben naast, na en door elkaar de volgende factoren de ontwikkelingen bepaald.
Onder invloed van de suprematie van de wet en de conceptie van het bestuur als exclusieve uitvoerder van die wet ten tijde van de Staatsregeling van 1798 vestigde zich al vroeg de opvatting dat bestuursrechtelijke geschillen per definitie door het bestuur zelf moeten worden beslecht en niet door een rechter. Het ging immers om geschillen over de uitvoering en de uitleg van daden van wetgeving, die in de toenmalige visie per definitie geen aanleiding kunnen geven tot rechtsgeschillen maar slechts tot beleidsgeschillen. Zo bezien was daarvoor anders dan in civiele en strafzaken dus geen rechter nodig en diende de uitvoerende macht de bevoegdheid tot het beslechten van bestuursrechtelijke geschillen aan zich te houden, waar de Grondwet deze in civiele en strafzaken aan de rechter had opgedragen. Het antwoord op de vraag: administratie of rechter is voor zeer velen dan ook gedurende zeer lange tijd zeer gedecideerd geweest: de administratie. De onderbouwing van dit gelijkluidende antwoord is echter in de loop der tijd veranderd. In het midden van de negentiende eeuw groeide het inzicht dat bestuursrechtelijke geschillen (mede) rechtsgeschillen (kunnen) zijn. Men achtte die rechtsgeschillen echter van een dusdanig bijzonder karakter, dat deze niet door de «gewone» rechter, maar door organen binnen de administratie moesten worden beslist. In deze context is, in 1861, het kroonberoep tot stand gekomen als een vorm van bestuursrechtelijke geschillenbeslechting door een bestuursorgaan, zij het door middel van een met bijzondere waarborgen omgeven procedure. In het eerste kwart van de twintigste eeuw is, vooral onder invloed van Struycken, de argumentatie voor de keuze voor de administratie veranderd. Het wetsargument van het begin van de negentiende eeuw werd verdrongen door het democratieargument: democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde bestuursorganen kunnen en mogen in die visie niet ondergeschikt worden gemaakt aan een onafhankelijke en dus niet democratisch gelegitimeerde rechter. De rechter zou dan immers in de plaats treden van het bestuur, en daartoe is hij niet geroepen. De keuze voor de administratie werd voorts ingegeven door de overweging dat het mogelijk moest zijn, gegeven de steeds verder gaande discretionaire bevoegdheid van het bestuur, ook tot regelgeving, niet alleen de rechtmatigheid maar ook de doelmatigheid van het bestuurshandelen te toetsen.
Onder de voorstanders van rechterlijke geschillenbeslechting werd gestreden over de vraag of naar één algemeen bevoegde administratieve rechter moest worden gestreefd of naar gespecialiseerde administratieve rechters. En onder de voorstanders van de eerste optie werd weer gedisputeerd over de vraag of die algemeen bevoegde rechter de «gewone» rechter moest zijn dan wel een specifiek administratief rechtscollege. Deze verdeeldheid is, naast de langdurige tegenstand tegen welke vorm van administratieve rechtspraak ook, een van de belangrijkste oorzaken geweest van het feit dat de administratieve rechtspraak hier zo laat en dan nog zo onsystematisch en verbrokkeld tot ontwikkeling is gekomen.
Pas nadat het kroonberoep was ingevoerd, werden, vooral door toedoen van Buys, stappen gezet in de richting van de introductie van (algemene) administratieve rechtspraak, nadat eerdere, schuchtere pogingen in het kader van de grondwetsherziening van 1848 op niets waren uitgelopen. Het verzet van de tegenstanders van administratieve rechtspraak leidde bij de grondwetsherziening van 1887 tot een compromis: de wet kon, zo bepaalde het nieuwe artikel 154 van de Grondwet, de beslissing van geschillen die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de burgerlijke rechter behoren, opdragen aan «hetzij de gewone rechter, hetzij aan een college met administratieve rechtspraak belast». De wetgever kon nu dus kiezen voor het wel of niet openen van de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming anders dan door de burgerlijke rechter, vervolgens tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak en ten slotte tussen opdracht van rechtsmacht aan de «gewone» rechter als administratieve rechter of aan een specifiek administratief rechtscollege. 0p basis van artikel 154 van de Grondwet 1887 (thans artikel 112, tweede lid) zijn gedurende vele tientallen jaren pogingen ondernomen om te komen tot een algemeen bevoegde dan wel een algemeen aanvullende administratieve rechter. Achtereenvolgens leden schipbreuk de voorstellen van de staatscommissieKappeyne van de Coppello in 1894, de wetsvoorstellen van minister Loeff van 1905 en de voorstellen van de commissie Koolen in 1931. Pas in 1963 zou, op basis van de voorstellen van de commissie-De Monchy van 1950, de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet Bab) tot stand komen. Daarin werd de Kroon tot algemeen aanvullende administratieve «rechter» gemaakt, met als opdracht de rechtmatigheidstoetsing (derhalve mede aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) van beschikkingen van organen van de centrale overheid. Deze stap is, via het rapport van de commissie-Wiarda van 1967, uiteindelijk gevolgd door de invoering van de Wet administatieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob) per 1 juli 1976. Daarin werd de Afdeling rechtspraak van de Raad van State als algemeen aanvullende administratieve rechter aangemerkt, overigens met de nodige beperkingen.
Een derde belangrijke tendens, samenhangend met de vorige, is de neiging om voor afzonderlijke rechts en beleidsterreinen afzonderlijke, gespecialiseerde administratieve rechters aan te wijzen. Lang voordat er gediscussieerd werd over algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak, waren reeds gespecialiseerde administratieve rechters in het leven geroepen, veelal op fiscaal terrein. Toen duidelijk werd dat de grondwetsherziening van 1887 niet tot het instellen van algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak zou leiden, werd de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters te creëren steeds sterker. Zo ontstonden op fiscaal gebied aan het eind van de negentiende eeuw enkele nieuwe colleges. In 1902 kwamen de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep, ingesteld in de Beroepswet 1902 en eerst alleen bevoegd in ongevallenzaken, tot stand. Wat later werden onder andere de Ambtenarengerechten (1929), het Scheidsgerecht voor de voedselvoorziening (1941) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (1954) ingesteld.
De motivering om telkens nieuwe gespecialiseerde administratieve rechters in het leven te roepen, is in de loop der tijd niet meer zozeer bepaald door het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak als wel door andere redenen: hetzij omdat men specialistische materie aan een gespecialiseerde administratieve rechter wilde opdragen, hetzij omdat men dacht zo sneller uitspraken te krijgen, hetzij om budgettaire redenen, hetzij door een zekere neiging tot particularisme. Ook toen de Wet Arob al lang tot stand was gekomen, heeft deze tendens zich voort gezet. Wij noemen hier de instelling van het College van beroep studiefinanciering in 1986.
Overigens heeft ook binnen de categorie van de gespecialiseerde administratieve rechters soms een zekere bundeling van rechtmacht op grotere rechts en beleidsterreinen plaatsgehad. Zo hebben de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep zich ontwikkeld tot de sociale zekerheidsrechter, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven een eigen competentiesfeer gekregen op het terrein van de sociaal-economische ordening en is de rechtspraak in fiscale zaken wat de belastingen betreft uiteindelijk (via de Raden van Beroep directe belastingen in 1914) geconcentreerd bij de gerechtshoven (in 1956) en wat de invoerrechten en accijnzen betreft bij de Tariefcommissie (in 1924). Deze bundelingen kunnen mede worden verklaard uit het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak.
Voorts is er het groeiende belang van de rol van de burgerlijke rechter in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Van oudsher heeft de burgerlijke rechter rechtsbescherming tegen bestuurlijk optreden verleend, de bevoegdheid daartoe ontlenend aan de exclusieve opdracht in de Grondwet en artikel 2 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) van de rechtspraak in geschillen over «burgerlijke rechten en schuldvorderingen». Door de grondwetswijziging van 1887 leek het erop dat er algemene administratieve rechtspraak zou komen. Dat vooruitzicht, en de redactie van het nieuwe artikel 154 van de Grondwet, brachten de burgerlijke rechter ertoe, zich terug te trekken van het terrein van het overheidshandelen voor zover het ging om geschillen waaraan een publiekrechtelijke rechtsbetrekking ten grondslag lag. Toen daarna echter duidelijk werd dat er geen algemene administratieve rechtspraak zou komen, heeft de burgerlijke rechter in 1915 zijn oorspronkelijke bevoegdheid op basis van artikel 2 van de Wet R0 in ere hersteld. Zo heeft de burgerlijke rechter de vangnetfunctie voor die bestuursrechtelijke geschillen waarvoor geen (volwaardige) administratiefrechtelijke voorziening bestaat, bevestigd en in de loop der tijd verder uitgebouwd. In die hoedanigheid heeft de burgerlijke rechter een uiterst belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het (materiële) bestuursrecht. Deze tendens is versterkt door het toenemende beroep op de burgerlijke rechter in geschillen met als inzet de (on)rechtmatigheid van besluiten van algemene strekking, met name algemeen verbindende voorschriften.
Afzonderlijke vermelding verdient hier voorts de partiële afschaffing van het kroonberoep, geïnstigeerd door het Benthem-arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM). Sinds 1988 is ingevolge de TwK de Afdeling voor de geschillen van bestuur belast met rechtspraak in het merendeel van de voormalige kroongeschillen.
Aldus heeft zich in heel grove lijnen het huidige stelsel ontwikkeld van althans tot voor kort enerzijds het kroonberoep als eindvoorziening in een groot aantal zaken (waaronder belangrijke categorieën als geschillen op het terrein van de ruimtelijke ordening en milieugeschillen), anderzijds administratieve rechtspraak hetzij door een gespecialiseerde administratieve rechter hetzij door de algemeen aanvullende administratieve rechter, en ten slotte als sluitstuk de restbevoegdheid van de burgerlijke rechter.
1.4.2 Knelpunten
Het Nederlandse stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming schiet op een groot aantal punten tekort.
Ten eerste is het stelsel in hoge mate verbrokkeld en daardoor ondoorzichtig en ontoegankelijk.
De toekenning van rechtsmacht aan de administratieve rechter is grillig. Er is een groot aantal gespecialiseerde administratieve rechters en daarnaast een algemeen aanvullende administratieve rechter. Daarnaast is er nog het (restant van het) kroonberoep.
De rechtsmacht van de administratieve rechters (en de Kroon) is bovendien onvolledig Zo zijn niet alle op zichzelf daarvoor in aanmerking komende besluiten vatbaar voor beroep op een gespecialiseerde rechter (of de Kroon). In die gevallen kan echter vaak beroep bij de algemeen aanvullende administratieve rechter, de Afdeling rechtspraak, worden ingesteld. Daardoor is de algemeen aanvullende rechter actief op terreinen waarop ook een gespecialiseerde rechter werkzaam is. Soms ook kunnen niet alle belanghebbenden bij een bepaald besluit beroep instellen bij de gespecialiseerde administratieve rechter (of de Kroon). Ook in die gevallen is er veelal sprake van bevoegdheid van de algemeen aanvullende administratieve rechter, waardoor eenzelfde besluit door twee verschillende instanties kan worden beoordeeld. De bevoegdheid van de Afdeling rechtspraak is echter ook weer niet algemeen aanvullend: er zijn nogal wat (soorten) handelingen van bestuursorganen uitgesloten van beroep op grond van de Wet Arob. Voor die gevallen fungeert zoals gezegd de burgerlijke rechter als sluitstuk van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, waardoor de onoverzichtelijkheid verder wordt vergroot. Hetzelfde verschijnsel doet zich voor als het gaat om de mogelijkheid van een voorlopige voorziening. Slechts een deel van de administratieve rechters is met die bevoegdheid toegerust, zodat in de overige gevallen de president in kort geding in beeld komt. Het voorgaande betekent dat voor elk afzonderlijk geschil moet worden beoordeeld welke voorziening voor welke belanghebbende openstaat. Dat is improduktieve arbeid, zowel voor de bestuursorganen als voor de burgers en de verschillende rechters. Weliswaar zijn wettelijke voorzieningen in voorbereiding die de burger de weg wijzen (vgl. de artikelen 3.5.5, 6.2.15 en 6.2.8 van de Awb), maar het moet toch bepaald wenselijk worden geacht dat de burger, als hij eenmaal op correcte wijze naar een bepaalde instantie is verwezen, ook begrijpt waarom hij juist bij die instantie terecht moet. Bovendien blijft het ook na invoering van de hierboven genoemde artikelen aan het bestuur onderscheidenlijk de rechter om de burger de juiste weg te wijzen. Ook daarmee zijn tijd en aandacht gemoeid.
Als er een administratieve rechter bevoegd is, doet zich vervolgens het probleem voor dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechters doorgaans geringer zijn dan die van de burgerlijke rechter. Dat betekent dat een geschil niet altijd bij de administratieve rechter volledig kan worden uitgeprocedeerd. Zo komt het vaak voor dat de burgerlijke rechter nog een beslissing moet geven over schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatige besluiten of dat een afzonderlijk geding wordt gevoerd over de in een procedure voor een administratieve rechter gemaakte proceskosten. Deze tweesporigheid leidt tot extra procedures en daarmee tot extra lasten voor bestuur, burgers en rechterlijke macht.
In het geval dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming moet verlenen, wreekt zich dat deze een ander formeel beoordelingskader heeft dan de administratieve rechter, die immers een rechtmatigheidstoetsing ex tunc uitvoert en in geval van geconstateerde onrechtmatigheid het besluit kan vernietigen.
Ten tweede is het stelsel onevenwichtig.
De regeling van de rechtsmiddelen is niet consistent. Dan weer is er sprake van rechtspraak in eerste en enige aanleg, dan weer zijn er twee feitelijke instanties, dan weer gaat het om één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie.
Daarmee hangt samen dat de geografische spreiding van de gerechten uiteenloopt. Voor sommige categorieën zaken kunnen partijen in eerste aanleg slechts op één plaats in het land terecht, voor andere op tien en voor weer andere op vijf plaatsen.
De samenstelling van de kamers van de colleges is lang niet altijd afgestemd op het kaliber van de zaak. Zo worden veel zaken in eerste en enige instantie door een enkelvoudige kamer behandeld (bij voorbeeld bij de Afdeling rechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven), terwijl veel zaken waarin hoger beroep mogelijk is, in eerste instantie door een meervoudige kamer worden behandeld (bij voorbeeld tot voor kort in socialezekerheidszaken en nog steeds in ambtenarenzaken).
Ten derde is van groot belang dat het stelsel niet is afgestemd op het bewaken van de met het oog op waarden als gelijkheid en rechtszekerheid zo belangrijke rechtseenheid.
Dat geldt allereerst en evident voor de eenheid binnen het bestuursrecht zelf. Het grote aantal rechters dat in laatste instantie oordeelt over (algemene) vragen van bestuursrecht, bergt gevaren in zich voor een evenwichtige ontwikkeling van het (algemeen deel van het) bestuursrecht. Daarbij gaat het niet alleen om de administratieve rechters, maar ook en zeker niet in de laatste plaats om de civiele rechter, die immers èn bij het behandelen van zaken betreffende privaatrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen èn als sluitstuk van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming met grote regelmaat regels van bestuursrecht toepast.
Ook de eenheid van het recht als geheel is in het geding. Zowel in het bestuursrecht, het civiele recht als het strafrecht kunnen dezelfde rechtsvragen rijzen en kan toepassing van dezelfde rechtsbeginselen aan de orde zijn. Belangrijke vragen zijn die betreffende de uitleg van regels van internationaal recht. Het is onwenselijk als bij voorbeeld de Hoge Raad oordeelt dat een bepaald verdragsartikel wel directe werking heeft, terwijl de Centrale Raad van Beroep een andere mening is toegedaan. Een ander voorbeeld zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die op alle drie de rechtsgebieden een rol spelen. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat het (materiële) bestuursrecht en het privaatrecht (en in mindere mate ook het strafrecht) meer en meer naar elkaar toegroeien en soms zelfs feitelijk in elkaar overvloeien. Dit dient consequenties te hebben voor de rechterlijke organisatie. Daarnaast is het ongewenst dat verschillende colleges naast elkaar met de beslissing van identieke, nauw verwante of gekoppelde rechtsvragen worden belast. Dat doet zich nu bij voorbeeld voor in de verhouding kantonrechter-raad van beroep, in de verhouding gespecialiseerde administratieve rechteralgemeen aanvullende administratieve rechter en in de verhouding administratieve rechterburgerlijke rechter, inclusief de president in kort geding.
De verbrokkeling van de administratieve rechtspraak is ten slotte gepaard gegaan met het tot stand komen van talrijke en nogal uiteenlopende regelingen van bestuursprocesrecht. Dat betekent dat partijen, afhankelijk van de rechter voor wie geprocedeerd wordt, met uiteenlopend procesrecht worden geconfronteerd. Het betekent ook dat de ontwikkeling van algemene leerstukken van bestuursprocesrecht wordt belemmerd. Voorts is het bestuursprocesrecht nauwelijks gecoördineerd met het burgerlijk procesrecht en is in meer algemene zin tot dusverre te weinig aandacht besteed aan de verhouding tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht.
Een vierde knelpunt en een ernstig probleem in de Nederlandse situatie is de groeiende (over)belasting van de administratieve rechters. Dit is niet de plaats om uitgebreid op de oorzaken daarvan in te gaan. Vast staat wel, dat de hoeveelheid en de aard van de bestuursrechtelijke regelgeving, het karakter van de aan de geschillen ten grondslag liggende en soms tegenstrijdige belangen en de toegenomen assertiviteit van de burger jegens het bestuur mede bepalend zijn voor de grote toeloop op de administratieve rechter. Vanaf het begin van de jaren tachtig heeft de wetgever getracht het groeiende aantal zaken en daarmee de toenemende (bovenmatige) werkvoorraden het hoofd te bieden. Getracht is het aantal door de rechter te behandelen zaken te beperken, onder meer door het versterken van de rol van de bezwaarschriftprocedure en het invoeren c.q. verhogen van griffierechten. Ook is later meer aandacht geschonken aan het aanpakken van de bron: het terugdringen van beroepsgevoelige regelgeving. Tevens is gezocht naar mogelijkheden in de processuele sfeer om aanhangige zaken sneller te kunnen verwerken: in meer gevallen unusrechtspraak (ook in hoger beroep), invoering van de mogelijkheid om al dan niet met toestemming van partijen zaken buiten zitting af te doen, meer mogelijkheden om mondeling uitspraak te doen en introductie van de zogenoemde kortsluiting: de rechter kan in bepaalde gevallen in het kader van de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening tevens het beroep in de hoofdzaak afdoen. De inzet van al deze middelen, hoe nuttig op zichzelf ook, heeft echter niet geleid tot het beoogde resultaat. De groei van het aantal zaken is nog steeds spectaculair, vooral zoals reeds vermeld bij de Afdeling rechtspraak, en ook in de civiele kortgedingrechtspraak in vreemdelingenzaken. Dat gegeven dwingt tot het nemen van meer structurele wettelijke maatregelen, naast organisatorische maatregelen.
Ten vijfde dient het Nederlandse stelsel geheel in overeenstemming te worden gebracht met de eisen die de artikelen 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP) stellen. Daarbij dient uiteraard allereerst te worden gedacht aan de definitieve voorzieningen in kroongeschillen. In dat kader wordt de wetgever, misschien wel voor het laatst, opnieuw geconfronteerd met de vraag: administratie of rechter. Verder zal in alle gevallen waarin sprake is van een «criminal charge» in de zin van artikel 14, vijfde lid, van het IVBP rechtspraak in twee instanties mogelijk moeten zijn. De wetgever zal bij de regeling van de rechtsmiddelen dus nauwkeurig moeten nagaan of er in geval van sancties sprake is van een «criminal charge». Bij dit alles geldt dat de wetgever de internationale normen niet als maximum behoeft te hanteren. Wij wijzen er in dit verband op, dat het rechtsstatelijke uitgangspunt dat elk bestuursrechtelijk geschil aan een rechter moet kunnen worden voorgelegd, met zich brengt dat ook omtrent geschillen die niet door artikel 6 van het EVRM worden bestreken, het oordeel van een rechter moet kunnen worden ingeroepen.
1.5 Plaatsbepaling van het wetsvoorstel
1.5.1 Twee dimensies van integratie
Kernpunt in de herziening van de rechterlijke organisatie is de notie integratie: de organisatorische en personele eenwording van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak als het belangrijkste middel ter verwezenlijking van de hiervoor genoemde drie doelstellingen van de herziening.
In de eerste fase, die primair betrekking heeft op het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zijn tegelijkertijd twee dimensies van het begrip integratie aan de orde. Ten eerste de integratie van een zeer belangrijk deel van de administratieve rechtspraak in eerste aanleg. Ten tweede die van de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en een belangrijk deel van de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak in eerste aanleg. In de tweede fase zal die laatste ontwikkeling worden voltooid. In de derde fase zal ook de rechtspraak in verdere instanties aan de orde komen. Het integrerende karakter van de eerste fase wordt versterkt door de invoering van een uniform bestuursprocesrecht voor onder meer de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en door de invoering van een – voorlopige rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak, ondanks het feit dat in deze fase nog sprake is van rechtspraak in tweede instantie door twee verschillende, niet tot de «gewone» rechterlijke macht behorende gerechten. Bij dit alles is tevens de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb van belang.
1.5.2 Betekenis en reikwijdte van de eerste fase voor het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming
Het onderhavige wetsvoorstel leidt ertoe, dat de hiervoor gereleveerde historische strijdpunten grotendeels verleden tijd worden en dat een aantal van de gesignaleerde knelpunten in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming geheel of ten dele wordt opgelost, c.q. dat aanzetten worden gegeven voor een definitieve oplossing.
Daarbij is van belang dat de in onderdeel 1.1 genoemde onderdelen van het wetsvoorstel nauw met elkaar samenhangen. Om die reden zijn zij in één wetsvoorstel ondergebracht.
In het wetsvoorstel voorintegratie wordt de basis gelegd voor het optrekken van de eerste fase van de bouw aan onze nieuwe rechterlijke organisatie. De totstandkoming van een organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken verschaft het fundament waarop de voorzieningen die in het onderhavige wetsvoorstel worden getroffen, kunnen worden opgetrokken. Hierdoor wordt het noodzakelijke organisatorische kader geschapen waarbinnen de eerste fase van de herziening verwezenlijkt kan worden. De beoogde organisatorische en personele integratie tussen gewone en administratieve rechtspraak kan daardoor reële gestalte krijgen.
De eerste in historisch opzicht belangrijke knoop die in dit wetsvoorstel wordt doorgehakt is de definitieve en integrale beëindiging van de beslechting van bestuursrechtelijke geschillen in laatste instantie door een bestuursorgaan. Ook in die gevallen waarin ingevolge de TwK het beroep op de Kroon werd gehandhaafd, wordt nu gekozen voor administratieve rechtspraak. Daarop wordt in onderdeel 3 uitgebreid ingegaan. Op deze plaats is van belang de constatering dat het antwoord op de vraag: administratie of rechter uiteindelijk over de hele linie is: rechter. Dat wil niet zeggen dat bestuursorganen geen rol meer spelen in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Integendeel, de introductie van een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure in artikel 6.3.1a van de Awb laat zien dat die rol er wel degelijk is en ook moet zijn. Ook is in bepaalde gevallen administratief beroep opengesteld. In beide gevallen gaat het echter nadrukkelijk om bestuurlijke voorprocedures, die voorafgaan aan een mogelijk beroep op de rechter.
Voorts wordt nu, in aansluiting op het wetsvoorstel voorintegratie, een expliciete en definitieve keuze gemaakt voor één algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg. Door de instelling van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken wordt het bestaande stelsel van een aantal gespecialiseerde rechters met een eigen competentiesfeer, aangevuld door een algemeen aanvullende administratieve rechter, ten principale verlaten, ten gunste van een stelsel waarin de rechtsmacht in eerste aanleg wordt toegekend aan één administratieve rechter. Deze ontwikkeling zal zich weliswaar geleidelijk voltrekken, maar de keuze wordt nu gemaakt. Met de invoering van algemene administratieve rechtspraak zal ook een halt kunnen worden toegeroepen aan de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters voor bijzondere terreinen van het bestuursrecht in te stellen. De Wet Arob heeft wat dat betreft overigens al een belangrijke voortrekkersrol vervuld.
Tegelijkertijd en in samenhang daarmee wordt gekozen voor een geïntegreerd stelsel van bestuursrechtspraak en civiele en strafrechtspraak, in overeenstemming met de steeds verder gaande materieelrechtelijke integratie tussen het bestuursrecht enerzijds en met name het civiele recht anderzijds. Deze keuze geeft tevens in belangrijke mate richting aan het streven naar een doorzichtige en doelmatige structuur van de rechterlijke organisatie.
Zo ontstaat, samen met de in de tweede fase voorziene integratie van de rechtbanken en de kantongerechten, het beeld van één bevoegde rechter voor de behandeling van alle civiele zaken, strafzaken en bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg. Deze opzet biedt belangrijke voordelen, zowel voor de bestuursrechtspraak als voor de rechtspraak in het algemeen, en maakt het bovendien mogelijk binnen die geïntegreerde organisatie voorzieningen te treffen om bestaande knelpunten weg te nemen. Bij dit alles geldt, dat de beoogde voordelen in deze eerste fase nog niet ten volle worden gerealiseerd. In verband met de zowel op grond van wetgevings en implementatieoverwegingen als in verband met de nog te nemen beslissingen aangaande de derde fase noodzakelijke fasering blijft de integratie in deze fase immers beperkt tot het geding in eerste aanleg.
Het verbrokkelde, ondoorzichtige en ontoegankelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt aanmerkelijk vereenvoudigd en enkele bestaande onevenwichtigheden in het stelsel worden geheel of ten dele opgeruimd. Zo wordt een belangrijke stap gezet op de weg die ertoe moet leiden dat er uiteindelijk één adres zal zijn waartoe men zich kan wenden met een bestuursrechtelijk geschil. Verder worden de verschillen in de bevoegdheid om beroep in te stellen weggenomen: in beginsel staat voor elke belanghebbende beroep open, en wel bij dezelfde rechter. Concurrerende rechtsgangen zijn daarmee geëlimineerd. Ook is het beginsel dat geschillen op grond van één wet ook door één rechter worden beslecht verder doorgevoerd. Verder wordt thans de bevoegdheid van de administratieve rechter geheel geschoeid op de leest van het besluitbegrip, met uitzondering van besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, en daarmee gelijk te stellen besluiten, en besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling en daarmee gelijk te stellen besluiten. In dit verband moet ook de slechting van de negatieve lijst op grond van artikel 6 van de Wet Arob worden genoemd. Met dit alles is overigens niet gezegd dat de aanvullende rol van de burgerlijke rechter in bestuursrechtelijke geschillen is uitgespeeld, maar de competentieverdeling tussen administratieve en burgerlijke rechter wordt in elk geval duidelijker. In de toelichting op afdeling 8.1.1 van de Awb wordt op de competentietoedeling uitgebreid ingegaan. In dit verband wijzen wij ook op de uitbreiding van het bestuursrechtelijke kort geding. Ten slotte is hier van belang dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechter worden verruimd. Zo zal hij de bevoegdheid krijgen een proceskostenveroordeling uit te spreken en worden de mogelijkheden voor het toekennen van schadevergoeding uitgebreid.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt een bijdrage geleverd aan een evenwichtiger opzet van het stelsel van rechtsbescherming. Daartoe wordt in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor de huidige Arob-zaken en een deel van de TwK- en kroongeschillen rechtspraak in twee feitelijke instanties ingevoerd. Aan invoering van rechtspraak in twee instanties liggen twee hoofdoverwegingen ten grondslag. In de eerste plaats wordt daarmee een voor onze rechterlijke organisatie geldende hoofdregel gevolgd, dat de mogelijkheid dient te bestaan om een in eerste aanleg gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. De algemene motieven die daaraan ten grondslag liggen, zijn het bevorderen van de kwaliteit van de rechtspraak en de mogelijkheid van het herstellen van fouten (naast de mogelijkheid van controle op het werk van de rechter in eerste aanleg ook de mogelijkheid van herstel van misslagen van partijen), het versterken van het vertrouwen van de burger in de rechtspraak en het tot stand brengen van een geografische spreiding van de rechtspraak in eerste aanleg. De tweede hoofdoverweging is gelegen in de noodzaak de structureel hoge werkbelasting bij de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, in het bijzonder bij de Afdeling rechtspraak, te verminderen. Aldus levert dit wetsvoorstel ook een belangrijke bijdrage aan het terugdringen van de werklast en de werkdruk. Daarop wordt in onderdeel 5.1 nader ingegaan.
Wij hebben in deze eerste fase niet gestreefd naar de verwezenlijking van een volstrekt uniform systeem. Wel hebben wij gestreefd naar de totstandkoming van een stelsel dat enerzijds uit een oogpunt van rechterlijke organisatie evenwichtig is en recht doet aan het door ons gekozen uitgangspunt en anderzijds doelmatig en praktisch is met het oog op een goede en verantwoorde invoering van deze eerste fase en de beheersbaarheid van het aantal zaken en rekening houdt met bestuurlijke belangen.
Van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties moet soms worden afgeweken. Naar onze mening zijn er voor bepaalde categorieën van zaken zodanige indicaties tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties, dat deze in deze fase voorshands zwaarder moet wegen dan de met die rechtspraak beoogde voordelen. Het bestaan en het gewicht van deze indicaties hebben ertoe geleid, dat in het thans gepresenteerde stelsel een relatief groot aantal zaken voorshands zal worden afgedaan in één instantie. Aan die keuze liggen in hoofdzaak praktische overwegingen ten grondslag. Voor een verantwoorde, gefaseerde herstructurering van onze rechterlijke organisatie dient rekening te worden gehouden met de grote en specifieke ervaring van de reeds bestaande rechterlijke colleges van eerste en enige aanleg met de afdoening van bepaalde categorieën van zaken en met de noodzaak, de problemen die in verband met de implementatie kunnen ontstaan bij de Raad van State, waar zaken weggaan, en bij de rechtbanken, waar zaken bijkomen, te beperken. Dat komt de beheersbaarheid van het reorganisatieproces ten goede. Voorts wijzen wij op zaken die kort als kwetsbare zaken zouden kunnen worden aangeduid. Wij doelen daarbij op zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarin met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de bestuurlijk besluitvorming. Juist in die zaken dient het geheel van procedures niet te lang te duren. Nu onzeker is in welke mate juist in dit soort geschillen zal worden doorgeprocedeerd in geval van het openstellen van de mogelijkheid van hoger beroep, is het prudent om in dit eerste stadium van de herziening in die gevallen te kiezen voor rechtspraak in één instantie.
Als gevolg van de in het onderhavige wetsvoorstel gedane voorstellen verdwijnt de Arob-zaak als species van een geschil tussen bestuur en burger. Met het verdwijnen van Arob-rechtspraak als een afzonderlijke tak van administratieve rechtspraak komt de Wet Arob te vervallen. Hiermee wordt een cruciale fase in de ontwikkeling van ons stelsel van rechtsbescherming van de burger tegenover het bestuur afgesloten. Arob-rechtspraak als een aanvullende bestuursrechtelijke voorziening verdwijnt en gaat op in algemene bestuursrechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbanken. Dat is een markant omslagpunt. De grote verworven heden van de Wet Arob verdwijnen niet. Daarop wordt voortgebouwd in het nieuwe stelsel.
De invoering van een uniform bestuursprocesrecht maakt een einde aan de onnodige versplintering van het bestuursprocesrecht. Het nieuwe bestuursprocesrecht stelt de rechter in staat om op soepele, adequate wijze de aan hem voorgelegde bestuursrechtelijke geschillen te beslissen. Het voorkomt dat tijd en aandacht moeten worden besteed aan procedurele kwesties die buiten het eigenlijke, materieelrechtelijke conflict staan. Bij de vormgeving van het bestuursprocesrecht is gestreefd naar afstemming op en harmonisatie met het burgerlijk procesrecht, dat overigens zelf ook aan belangrijke wijzigingen onderhevig is en, met name in de tweede fase van de herziening, zal zijn. Ook het strafprocesrecht is in de beschouwingen betrokken. De tijd is thans nog niet rijp om ten gronde te bezien of een, meer of minder vergaande, integratie tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht wenselijk en haalbaar is. Daarop wordt in onderdeel 2 nader ingegaan.
In het kader van het nieuwe bestuursprocesrecht wordt ook de verdeling van zaken over enkelvoudige en meervoudige kamers uniform geregeld. In beginsel is in eerste aanleg sprake van enkelvoudige rechtspraak, met dien verstande dat een zaak altijd naar een meervoudige kamer kan worden verwezen. In hoger beroep is in beginsel sprake van meervoudige rechtspraak.
Het in het oog springende gebrek aan garanties voor eenheid in de toepassing van het recht in het algemeen en het bestuurs(proces)recht in het bijzonder wordt in deze fase van de herziening in belangrijke mate weggenomen door de invoering van een prejudicieel stelsel voor de beantwoording door de Hoge Raad van door de administratieve rechters in hoogste ressort aan hem voor te leggen rechtsvragen die van belang zijn voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen.
Zo bezien vormen de vijf onderdelen van dit wetsvoorstel, in samenhang met het wetsvoorstel voorintegratie, een grote sprong voorwaarts in de ontwikkeling van de Nederlandse rechterlijke organisatie in het algemeen en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.
In het vervolg van dit algemeen deel van de toelichting en in de artikelsgewijze toelichting zullen de hiervoor gememoreerde algemene noties worden geconcretiseerd en verder uitgewerkt.
1.6 Opbouw van het wetsvoorstel
De wettelijke voorzieningen ten behoeve van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de in dit wetsvoorstel opgenomen aanpassingswetgeving aan de eerste tranche van de Awb vergen de wijziging van een zeer groot aantal wetten. Ter bevordering van de inzichtelijkheid is het wetsvoorstel daarom zoveel mogelijk systematisch ingedeeld. Dat heeft geleid tot de volgende opzet.
Het wetsvoorstel bestaat uit zes, met Arabische cijfers aangeduide, thematisch afgebakende onderdelen waarin, met uitzondering van onderdeel 6, dat overgangs en slotbepalingen bevat, de wijziging van een kleiner of groter aantal wetten wordt voorgesteld. Vanzelfsprekend komt een bepaalde wet maar in een van de onderdelen voor, en wel in het meest daarvoor in aanmerking komende onderdeel. In de toelichting bij de diverse onderdelen wordt nader op de rubricering ingegaan.
In de aanpassingsoperatie zijn allereerst betrokken alle relevante bestaande wetten, met uitzondering van wetten die voor of op 1 juli 1993 worden ingetrokken of die op 1 juli 1993 feitelijk zijn uitgewerkt. Verder zijn die relevante bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstellen meegenomen die voor of op 1 juli 1993 in werking zullen treden. Voor de wetgeving van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geldt dat uitsluitend bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstellen zijn meegenomen.
De Vreemdelingenwet is voorshands buiten de aanpassing gebleven. Thans is een wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig dat een ingrijpende herziening van de Vreemdelingenwet bevat, onder meer op het punt van het stelsel van rechtsbescherming. Dat wetsvoorstel zal, zo is de bedoeling, eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel. In dat geval zal de aanpassing van de aldus herziene Vreemdelingenwet te gelegener tijd bij nota van wijziging in dit wetsvoorstel worden ingebracht.
De aanpassing van het stelsel van rechtsbescherming in de Algemene Bijstandswet, de I0AW en de I0AZ aan het algemene stelsel in sociale-zekerheidszaken zal om praktische redenen worden opgenomen in het, eveneens bij de Raad van State aanhangige, wetsvoorstel Herinrichting Algemene Bijstandswet onderscheidenlijk in de bijbehorende invoeringswet. Voor deze werkwijze is gekozen nu uitgangspunt is dat de inwerkingtreding daarvan zal plaatsvinden tegelijk met het onderhavige wetsvoorstel.
De zes onderdelen van het wetsvoorstel zijn:
1. Rechterlijke organisatie (de instelling van administratieve kamers bij de rechtbanken; de rechtseenheidsvoorziening; technische aanpassingen).
2. Algemene wet bestuursrecht (invoering uniform bestuursprocesrecht en de daaruit, alsmede uit de aanpassingswetgeving aan de eerste tranche voortvloeiende aanpassingen).
3. Wijziging van rechtstreeks betrokken institutionele en processuele wetten (Wet op de Raad van State c.a., Beroepswet c.a., Ambtenarenwet 1929, Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo), Wet op de studiefinanciering), alsmede intrekking van de Wet Arob;
4. Wijziging van bijzondere wetten in verband met de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen.
5. Wijziging van overige institutionele, processuele en bijzondere wetten.
6. Overgangs- en slotbepalingen.
Bij de redactie van de desbetreffende bepalingen is ervan uitgegaan dat het wetsvoorstel voorintegratie en het, thans nog bij de Raad van State aanhangige, voorstel voor een Algemene wet erkenning EGhogeronderwijsdiploma's eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel.
Behalve de nodige wetten in formele zin zullen ook diverse algemene maatregelen van bestuur en andere regelingen moeten worden gewijzigd. Daarin zal tijdig worden voorzien.
1.7 Voorbereiding van het wetsvoorstel
Bij de voorbereiding van dit omvangrijke wetsvoorstel is dankbaar gebruik gemaakt van de inbreng van deskundigen uit de praktijk en de wetenschap, van de adviezen van adviesorganen en van de uitkomsten van evaluatie-onderzoeken. Verder heeft over de beleidsmatige uitgangspunten van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie uiteraard intensief overleg plaatsgevonden met de Raad van State als direct betrokkene en met de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. In de verschillende onderdelen van de toelichting wordt waar nodig nader op de voorbereiding ingegaan.
Op deze plaats verdient bijzondere vermelding de werkwijze ten aanzien van het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht. Een klankbordgroep, bestaande uit leden van de meest betrokken rechterlijke colleges, een hoogleraar in het bestuursrecht, een in het bestuursrecht gespecialiseerde advocaat en de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, heeft actief en intensief aan het voorbereidingsproces deelgenomen. Ook is enkele malen de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht geraadpleegd. Het is uiterst vruchtbaar gebleken, dat bij de voorbereiding van een regeling als de onderhavige reeds in een vroeg stadium kan worden geprofiteerd van externe kennis van en ervaring met het betrokken rechtsgebied. Bij de vormgeving van het nieuwe bestuursprocesrecht is tevens gebruik gemaakt van twee evaluatie-onderzoeken naar het functioneren van de TwK. Het eerste onderzoek, verricht in opdracht van onze ambtsvoorgangers door de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, is neergelegd in het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht (Ter Brugge, Veltman, Bröring, Schuiling en Scheltema, Deventer, 1991). Het tweede onderzoek, verricht in opdracht van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) door de vakgroep staats- en bestuursrecht van de Rijksuniversiteit Utrecht, is neergelegd in het rapport Bestuursrechtspraak in milieugeschillen (Widdershoven, Jurgens, Addink en Van Buuren, Zwolle, 1991). Een eerste concept van het nieuwe bestuursprocesrecht is, toen de werkzaamheden ongeveer halverwege waren, ter consultatie voorgelegd aan de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Raad van State en aan de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen. Later is dit eerste concept ook voorgelegd aan de RARO en de CRMH. Een tweede concept is vervolgens nog aan een aantal van de respondenten op het eerste concept voorgelegd alsook aan de SER, de Onderwijsraad, de Ziekenfondsraad en de SVR. Het tweede concept heeft en dat is verheugend tot een groot aantal reacties in de literatuur aanleiding gegeven. Wij vermelden in het bijzonder de NJB-special over het uniform bestuursprocesrecht (NJB, 1991, nr. 36). Ook vermelden wij de preadviezen voor de NJV in 1991 van Brenninkmeijer, Van Wijmen en Blaauw over de harmonisatie van procesrecht bij integratie van rechtspraak. Tevens is een aantal studiebijeenkomsten aan het nieuwe bestuursprocesrecht gewijd. Ook daardoor is het werk van de ontwerpers vergemakkelijkt en de kwaliteit van het wetsvoorstel verder bevorderd.
Meer in het algemeen verheugt het ons, te kunnen constateren dat de in dit wetsvoorstel vervatte voorstellen in het algemeen in zeer brede kring op instemming kunnen rekenen.
De hiervoor genoemde adviezen worden gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel afzonderlijk ter kennis van de Tweede Kamer gebracht.
Hoofdlijnendebat
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4105-4106): Voorzitter! Ik begin, als u het goed vindt, met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel. Sinds de eindrapporten van de staatscommissie Herziening rechterlijke organisatie in 1984 en 1985 zijn uitgebracht, is in Nederland een discussie over een toekomstgerichte vormgeving van de rechterlijke organisatie gaande. Het simpelste dat ik daarover kan zeggen betreffende het oordeel van mijn fractie, is dat wij de gedachte aan de noodzaak van een dergelijke herstructurering steunen. Wij zijn ervan overtuigd dat de rechterlijke organisatie, zeker zoals deze in het begin van de jaren tachtig was, niet een rechterlijke organisatie is waarmee wij de volgende eeuw in kunnen. De argumenten voor die standpuntbepaling van mijn fractie zal ik hier niet breed uitmeten. Zij zijn overtuigend in de verschillende stukken weergegeven, met name in de memorie van toelichting op het thans ter behandeling voorliggende wetsontwerp. Als ik het heel kort mag samenvatten: die voordelen zijn door het kabinet geclusterd in drie hoofdthema's, te weten kwaliteit van de rechtspleging, de cliëntgerichtheid van de rechtspleging en de evenwichtigheid in de inzet van de rechtspleging. Als ik een van deze drie eruit zou halen dan is dat het punt cliëntgerichtheid. Daarbij ligt de nadruk op toegankelijkheid door een grotere doorzichtigheid van het systeem van rechtspleging en het element snelheid. Dat is het belang dat de justitiabele heeft bij het zo spoedig mogelijk krijgen van een eindbeslissing op een rechtsgeding.Opmerkelijk is dat naast die hoofdelementen een praktisch bijkomend argument als een rode draad door de discussie loopt. Dat is de werklastproblematiek die geleid heeft tot een opstap
eling van voorraden, het meest van al bij de Raad van State. Je krijgt als het ware de indruk dat door de discussies sinds 1984 die werkvoorraad bij de Raad van State een steeds grotere en pregnantere rol is gaan spelen. Ik heb al gezegd dat ik die argumenten niet zal herhalen. Ik ben het ermee eens. Ik wil nu iets zeggen over de fasering van de operatie. Toen ik enkele dagen geleden in mijn fractie de hoofdlijnen van de reorganisatie van de rechterlijke macht uitlegde, was er uiteraard iemand die zei: waarom moet het zo ingewikkeld en in zoveel stappen? Waarom kost dat zoveel tijd? Toen betrapte ik mij erop dat ik met vuur de vele argumenten die ook in de stukken voorkomen in mijn fractie naar voren bracht. Ik noem er enkele. Het kan niet allemaal opeens. Dat zou een overspanning betekenen van het incasseringsvermogen van wetgever en rechterlijke organisatie. Zij zouden over de kling worden gejaagd. Er is voor die implementatie een zekere periode nodig. Het moet in stappen gebeuren. Het bijkomende voordeel is dat wij bij een volgende stap van de ervaringen van de vorige kunnen leren. Voorzitter! Ik wil iets zeggen over de parlementaire discussie. Toen het vorige kabinet met zijn standpunt over de rapporten van de staatscommissie kwam, lag het in de bedoeling om daar in een integraal debat over te spreken. Het nieuwe kabinet, deze minister met name, heeft het op twee punten anders aangepakt. In de eerste plaats wenst de minister de discussie te voeren aan de hand van de concrete wetsvoorstellen. In de tweede plaats impliceert dit dat hij op dit moment geen blauwdruk heeft. Hij heeft met name voor de laatste afrondende fase nog niet de exacte blauwdruk in het hoofd. Desalniettemin is het een buitengewoon goede zaak dat de Kamer besloten heeft om nu, aan de hand van de eerste stap in dit gigantische traject, over de hoofdlijnen van de operatie tegelijkertijd te praten. Dat is goed omdat niet alleen het kabinet maar vooral ook de rechterlijke organisatie, de Raad van State en de werkers aan het wetgevingsproces er toch enig recht op hebben, te weten of deze Kamer die hoofdlijnen van Tweede Kamer dat gigantische proces met dat monnikenwerk steunt.Voorzitter! Dat betekent dat ik de herziening van de rechterlijke organisatie in dit debat zal behandelen in stukjes met afnemende intensiteit. De voorintegratie behandel ik met maximale i
ntensiteit, want dat wetsvoorstel moeten wij vandaag goedkeuren. De voltooiing van de eerste fase behandel ik met de intensiteit van het hoofdlijnendebat. Ik behandel de tweede en de derde fase met een iets grotere globaliteit omdat die noodzakelijkerwijs met de beslissing in de eerste fase samenhangen. Met inachtneming van het afnemen van intensiteit zal mijn betoog als volgt zijn opgezet. Ik zal eerst een beschouwing wijden aan drie hoofdlijnen in de rechterlijke organisatie die als het ware door de drie fasen heen lopen. Daarna ga ik in op de resterende onderwerpen in de volgorde van de fasering.Voorzitter! Het eerste hoofdonderwerp is het volgende. Aanneming vandaag van het wetsvoorstel inzake de voorintegratie impliceert noodzakelijkerwijs dat wij tegelijkertijd akkoord gaan met de uiteindelijke integratie tot een gerecht in eerste aanleg, waartoe de rechtbank zal worden aangewezen. Wat dat betreft, moeten wij heel duidelijk zijn. Als je die voltooiing niet wilt, dan moet je ook de voorintegratie niet steunen. Dit betekent dat nu de vraag aan de orde is: willen wij naar dat ene gerecht in eerste aanleg? Ik zie in zo'n gerecht in eerste aanleg grote voordelen. Dat zal de beste bijdrage zijn tot die helderheid van de structuur die voor de cliëntgerichtheid een prachtig woord uit de mond van de minister van Justitie zo belangrijk is. Helderheid in de rechtspleging zal de lappendeken van rechterlijke procedures en colleges die thans bestaat, voorgoed doen verdwijnen. Zij zal ook de mogelijkheid binnen het gerecht in eerste aanleg, zowel tot een specialisatie op bepaalde onderwerpen als tot een grotere generalisatie met betrekking tot het deelnemen aan verschillende gerechtsgebieden, tegelijkertijd bevorderen. Daarmee zal naar mijn gevoel de kwaliteit van de rechtspraak worden bevorderd. Er zullen natuurlijk efficiency-voordelen aan vastzitten. Zitten er ook nadelen aan? Het meest gevreesde nadeel is de grootschaligheid: het idee van de rechtsmoloch aan de Parnassusweg in Amsterdam, waar een gigantisch bureaucratisch apparaat zich intern ondoorzichtig met de rechtsbedeling bezighoudt. Ik heb het gevoel dat het probleem van die grootschaligheid wel bestaat, doch minder naar buiten toe in de ogen van de justitiabelen en veeleer als een intern probleem. Dat probleem van interne organisatie zal moeten worden opgelost. Naar de justitiabelen toe zal het effect van grootschaligheid van het gerecht in eerste aanleg primair moeten worden opgelost door een juiste keuze van de procedurele regels. Het gaat de justitiabele immers primair om de procesregels die hij in zijn zaak in dat gerecht voorgelegd krijgt. Bij de andere kant, de interne grootschaligheid, zal de grote nadruk komen te liggen op het flankerend beleid. Ik zeg nu al bij voorbaat dat dit flankerend beleid een absolute conditio sine qua non is voor het welslagen van de hele operatie.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4107-4108): Ik kom bij de tweede hoofdlijn van mijn betoog, die al evenzeer door de drie fasen heen loopt, namelijk de AROB in twee instanties. Ik moet op dit moment trouwens gaan zeggen: de bestuursrechtspraak in twee instanties. De staatscommissie koos onomwonden voor AROBrechtspraak in twee instanties, met als belangrijke argumenten de uniformiteit van de procedure en de rechtswaarborg die in een tweede feitelijke instantie gelegen is. Sinds dat moment is de AROB in twee instanties bij mijn weten niet meer wezenlijk in discussie geweest. Toch heeft mijn fractie nog enige twijfel; wij zijn nog niet helemaal overtuigd.
Dit is een belangrijk punt, want het speelt ten dele een rol in de eerste fase. Ik noem twee elementen die tot de doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie behoren, namelijk vermindering van de werkdruk bij de rechterlijke macht en het zo snel mogelijk nemen van een eindbeslissing ten behoeve van de justitiabele. Hierover is de memorie van toelichting zeer duidelijk. Nu heb ik twee punten van twijfel. Het eerste is of de toekomstige opzet van bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties niet te veel afbreuk doet aan de snelheid die wij wensen bij het tot stand komen van de eindbeslissing, en de druk op de rechterlijke macht niet groter maakt dan nodig is. Voor alle duidelijkheid zeg ik dat deze twijfel geen betrekking heeft op het voorstel in de eerste fase. Immers, de ontlasting van de Raad van State door zaken van de Raad van State aan de rechtbanken over te dragen, acht ik absoluut noodzakelijk. Daar is weinig discussie over nodig. Nee, deze twijfel heeft vooral betrekking op de definitieve vormgeving van de bestuursrechtspraak in de derde fase. De vraag is of je dan moet instellen wat in feite rechtspraak in vier instanties is, namelijk een verplichte bezwaarschriftprocedure, eerste feitelijke instantie bij de rechtbank, tweede feitelijke instantie bij het hof en volwaardige cassatie. Die volwaardige cassatie is het verschil met de huidige procedure. Mijn tweede punt van twijfel is, dat het kabinet zelf dat probleem zo goed ziet en het in feite oplost door het maken van uitzonderingen. Eerst worden in de huidige fase heel veel uitzonderingen gemaakt en later minder, maar er zullen op het uitgangspunt AROB in twee instanties uitzonderingen blijven. De memorie van toelichting doet op pagina 24[4] een dappere poging om daarvoor criteria te formuleren: ervaring van bepaalde rechtscolleges, je moet niet alles ineens doen en de relatie tot een uitgebreide voorbereidingsprocedure, dat wil zeggen de goedkeuringsprocedure, het bestemmingsplan, etc. Maar het komt mij toch voor, dat in die gedachtengang uiteindelijk een weinig principieel resultaat zal ontstaan. Vergeef mij als ik steeds AROB zeg als ik bestuursrechtspraak bedoel, maar ik heb het over bestuursrechtspraak in twee instanties en bestuursrechtspraak in één instantie. Zijn er mogelijkheden om aan dat probleem, dat ik vrees, iets te doen? Ik denk in dit verband aan de belastingrechterlijke macht en vooral een lange duur van de procedure. Het kabinet gaat daar terzijde op in. Opgemerkt wordt namelijk, dat er een rem zit op het hoger beroep door in de eerste plaats de mogelijkheid van kostenveroordeling en in de tweede plaats in hogere griffierechten. Het kabinet zegt ook, dat het hoger beroep niet zolang behoeft te duren omdat een voorlopige voorziening in appel kan worden gevraagd en in appel geen schorsende werking wordt verleend. Maar is dat genoeg? Zijn er geen structurele alternatieven? Voor alle duidelijkheid: ik verzet mij nu nog niet ten principale tegen de AROBprocedure in twee instanties, maar ik wil dit probleem toch heel duidelijk aan de minister voorleggen. Zijn er structurele alternatieven? Ik zou er twee kunnen bedenken.
Het eerste alternatief is om de bezwaarschriftenprocedure te verzwaren en haar te laten volgen door één feitelijke instantie en door cassatie. Die gedachte is natuurlijk niet zo gek, want ten aanzien van de zware voorbereidingsprocedures wordt dat al voorgesteld. Er zijn verschillende mogelijkheden om deze bezwaarschriftenprocedure te versterken en ik zal er één noemen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de adviescommissie uit artikel 6.3.18 van de Algemene wet bestuursrecht niet facultatief maar verplicht te stellen.
Er is een tweede gedachte mogelijk en wel dat bij de AROBprocedure in twee feitelijke instanties een regeling wordt getroffen, waarin de eerste feitelijke instantie aanzienlijk eenvoudiger, sneller, informeler en bij wijze van spreken meer lijkend op een kort geding wordt gemaakt dan thans wordt voorgesteld. Na een bezwaarschriftenprocedure komt er daarmee een zeer korte eerste feitelijke instantie en daarna kan, indien nodig, een beoordeling door een meervoudige kamer bij het hof plaatsvinden.Deze twee alternatieven zijn geen voorstellen; zij zijn een illustratie van mijn klemmende vraag aan de minister, omdat ik hier toch een probleem zie, hoe langer ik erover nadenk. Misschien zijn er andere alternatieven, maar kan de minister hierop uitvoerig in te gaan?
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4109-4110): Voorzitter! De overige punten uit de herzieningsprocedure zou ik willen bespreken aan de hand van de fasen. Wat de voorintegratie betreft zijn er, naast de personeleorganisatorische integratie van college van beroep en ambtenarengerechten, nog vier andere punten.
Allereerst wil ik ingaan op de vereenvoudiging van de instelling van enkelvoudige en meervoudige kamers en op de aanwijzing van de rechtercommissaris. Ik plaats daar overigens een kanttekening bij. Wat de vereenvoudiging van de aanwijzing van de enkelvoudige kamer betreft, wordt in de memorie van toelichting op pagina 14[5] onder andere de volgende motivering gegeven: één rede van het huidige voorschrift was de vrees voor misbruik, in het bijzonder door te veelvuldige toepassing; aan dit argument komt thans geen betekenis meer toe. Het hangt er maar vanaf hoe je dit bekijkt, want de vrees voor te veelvuldige toepassing is mijns inziens volstrekt gerechtvaardigd gebleken. Die vrees is alleen overruled door de nood der tijden. Hoe het ook zij, voorzitter, met die gedachtengang gaan wij akkoord. Het grootste voordeel is de toenemende flexibiliteit in de bemanning en de instelling van de kamers tegen de achtergrond van dat gerecht in eerste aanleg, zoals wij dat voor ogen hebben.
(…) Voorts wordt is de nota van wijziging inzake de lekenrechtspraak gezegd: alleen de militair blijft behouden. Daar wil ik nu niet op ingaan. Als wij eerlijk zijn, heeft de Kamer die stap al een tijd geleden gezet, namelijk bij de behandeling van de wijziging van de Beroepswet.
Wij hebben, als ik mij goed herinner, toen een nota van wijziging van de minister geaccepteerd die gewoon vooruitliep op afschaffing van de lekenrechtspraak. Er zijn bezwaren van de SER en van de centrales voor het overheidspersoneel. Die bezwaren overtuigen mijn fractie niet, omdat gaandeweg enerzijds het argument van specifieke deskundigheid van de lekenrechters aan gewicht heeft ingeboet en anderzijds het argument van uniformiteit in de rechtsgang gaandeweg aan zwaarte heeft gewonnen. Aardig en juist lijkt mij het argument van de kroonleden van de SER. Die zeggen namelijk dat de specifieke deskundigheid van maatschappelijke organisaties in het kader van de rechtsbescherming per se niet in de rechtspraak zelf opgenomen hoeft te worden. Die zou zeer wel kunnen worden ingezet door een optimale ondersteuning van de justitiabelen door de eigen rechtskundige diensten.
Ik wil bij de afschaffing van de lekenrechter nog een kanttekening plaatsen. Wij moeten natuurlijk zo eerlijk zijn om het niet te doen voorkomen alsof lekenrechters nu worden vervangen door rechtsgeleerd personeel. Zo is het niet. Er komt namelijk gewoon unus/rechtspraak. Er vindt dus geen vervanging plaats van leken door rechtsgeleerd personeel. Neen, de lekenrechters worden er eenvoudig afgehaald. Dat zullen wij moeten accepteren.
Tot slot, voorzitter, wil ik even ingaan op de maximale aantallen rechters die bij de gerechten niet meer bij wet maar bij KB zullen worden geregeld. Dit staat in de nota van wijziging. Ook hier is sprake van de gewenste flexibiliteit en daarom kan ik daarmee ook instemmen. Ik ben het wel eens met het kabinet dat het argument packing de courts ik zal dat nu niet verder uitleggen niet zozeer van deze tijd is. Door de recente gedachtenwisseling met de CDAfractie over de benoeming van leden bij de Hoge Raad lijkt het mij goed dat wij die zaak maar gewoon in de wet laten staan. In de memorie van toelichting zegt de minister over de voltooiing van de eerste fase: dit wetsontwerp is de grote sprong voorwaarts in de ontwikkeling van rechtsbescherming en rechterlijke organisatie. Nou herinner ik mij dat in China op die "grote sprong voorwaarts" de culturele revolutie is gevolgd, dus dat belooft niet veel goeds. Ik kan deze minister, gelet op de hoofdstukken over de implementatie, alleen maar toewensen dat in zijn geval de "grote sprong voorwaarts" in de tijd zal samenvallen met de culturele revolutie, want ik vrees dat wij die ook nodig hebben.
(…) Ik heb nog een vraag louter uit nieuwsgierigheid, want daar ben ik de draad echt kwijt. Dat betreft de relatie met de lexMulder. Kan de minister mij min of meer als illustratie uitleggen, hoe de lexMulder zich in die drie fasen van de herziening rechterlijke organisatie zal manifesteren? Waar komen ten aanzien van die lexMulder nu veranderingen in procesrecht of in bemanning?
Misschien dat de minister dat voorbeeld kan gebruiken om het verloop van die fasen te illustreren.
(…) Wat betreft de derde fase rest mij een punt, namelijk het onderbrengen van de tweede feitelijke instantie van de bestuursrechtspraak. Over die feitelijke instantie heb ik een aantal vragen en twijfels, maar ik wil nu meer specifiek ingaan op de inrichting. Als de tweede feitelijke instantie er komt, zou ik niet weten waar deze anders terecht zou moeten komen dan bij het hof. Dat is de consequentie van de uniformeringsgedachte. De vraag is dan wat nu eigenlijk de alternatieven zijn waarop de minister nog moet studeren. Het komt mij voor dat er eigenlijk nog maar een keuze is, namelijk de keuze tussen een stelsel diffuus over de vijf hoven en een concentratiestelsel.
Mijn vraag aan de minister is of dit inderdaad ook bedoeld wordt met die nadere beslissing in de derde fase. Of overweegt de minister bij de hogere beroepsgang in bestuursrechtelijke zaken geheel of ten dele een concentratiestelsel? Of zijn er nog andere alternatieven waarop de minister moet studeren? De consequentie van de gedachtengang ter zake van het hof is, dat de Raad van State zal worden teruggeworpen op zijn oude stiel, namelijk adviseren bij het wetgevingsproces. Ik neem aan dat het college van beroep eenvoudigweg zal worden opgeheven.
De heer Schutte (GPV) (p. 4111-4112): Mijnheer de voorzitter! Wij staan voor de grootste reorganisatie van de rechterlijke macht in ons land sedert meer dan een eeuw. Toch is het stil in het land. Dat was bij vorige reorganisatie voorstellen wel anders. Die reorganisaties kwamen veelal slechts neer op een beperking van het aantal vestigingsplaatsen van rechterlijke instellingen. Maar ze waren goed voor groot maatschappelijk verzet, dat zich ook vertaalde in forse parlementaire kritiek. Minister Donner bijvoorbeeld moest zelfs tot twee keer toe het onderspit delven.
De voorstellen waarover wij nu in algemene zin spreken, gaan veel verder. Er komen niet alleen minder vestigingsplaatsen, maar gehele rechterlijke colleges of alleensprekende rechters zullen van het toneel gaan verdwijnen. De gevolgen voor bestuur en burger zullen ingrijpend kunnen zijn. De betrekkelijke rust waarmee deze behandeling gepaard gaat, is dan ook opvallend. Zijn de voorstellen dan onomstreden, zodat zij om die reden op een breed maatschappelijk draagvlak kunnen rekenen? Voor een deel zal dit het geval zijn, maar wie kennis neemt van de uitwerking op onderdelen zal toch niet kunnen ontkennen dat nog heel wat discussie mogelijk is, waarbij de belangen van de justitiabelen zeker in het geding zijn. In ieder geval kan de regering niet verweten worden dat zij zich heeft uitgesloofd om de samenleving als geheel te betrekken bij de reorganisatie van de rechterlijke macht. Er is een staatscommissie aan het werk geweest, maar over het regeringsstandpunt naar aanleiding van het advies van de staatscommissie is mede als gevolg van de val van het kabinet geen discussie gevoerd. De staatscommissie had voorgesteld, een adviesraad in te stellen die het reorganisatieproces zou kunnen begeleiden. Maar deze raad is pas geïnstalleerd nadat het eerste wetsvoorstel al bij de Kamer in behandeling was en het tweede wetsvoorstel op weg was naar de Raad van State. Jammer, aldus de minister, maar ook niet zo erg, want de adviesraad had toch slechts tot doel, de advisering door de rechterlijke macht te bundelen.
Maar dat was nu juist niet de bedoeling van de staatscommissie met haar voorstel op dit punt. Zij wilde inhoud geven aan de betrokkenheid van de samenleving en stelde dan ook een veel bredere samenstelling van de adviesraad voor. Ik betreur deze gang van zaken.
Uiteraard is de advisering door de rechterlijke macht van groot belang en bundeling daarvan kan voordelen hebben. Maar de wijze waarop de rechterlijke macht georganiseerd wordt en de positie van bestuur en burgers ten opzichte van de rechterlijke macht raken de gehele Nederlandse samenleving. Ik vind het dan nogal verontrustend dat het debat over zo'n zaak grotendeels voorbijgaat aan de samenleving en dat ook geen serieuze pogingen zijn gedaan, brede geledingen uit de samenleving erbij te betrekken.
Ik zie daarbij niet over het hoofd dat de regering advies gevraagd heeft aan bijvoorbeeld de SER, de Onderwijsraad en de Centrale raad voor de milieuhygiëne, maar de regering heeft niet de moeite genomen, expliciet op de uitgebrachte adviezen te reageren.
Deze hele gang van zaken roept het beeld op van een reorganisatie die primair beschouwd wordt als een interne aangelegenheid tussen de regering, de rechterlijke macht en uiteraard de StatenGeneraal. Maar dat mag het nooit zijn als wij prijs stellen op een onafhankelijke rechterlijke macht en op een goede rechtsbescherming. Om het eens in niet juridische termen te zeggen: rechterlijke macht en rechtsbescherming behoren tot onze belangrijkste collectieve voorzieningen, die niet in stand gehouden worden ten behoeve van het bestuur, maar van de burgers.
Een bezwaar is ook dat een afweging van het gekozen model voor de reorganisatie tegen alternatieven alleen incidenteel mogelijk is. Er wordt een vergelijking gemaakt tussen het plan van het vorige kabinet en het huidige plan. Ik erken dat die vergelijking op hoofdpunten in het voordeel van het huidige plan uitvalt. Maar daarmee is niet gezegd dat en waarom andere, wellicht minder verstrekkende, modellen niet ook acceptabel zouden zijn. Tegen deze achtergrond is de keuze voor een geïntegreerde behandeling van het wetsvoorstel inzake de voorintegratie en de hoofdlijnen van de voltooiing in eerste fase, een gelukkige. Daardoor is het mogelijk, de eerste concrete beslissingen te bezien in het licht van de daarna te nemen beslissingen. Ik stel mij dan ook voor, eerst aandacht te schenken aan enkele hoofdlijnen van de reorganisatie, in het bijzonder in de eerste fase, en daarna, voor een deel ook impliciet, een oordeel te geven over het wetsvoorstel inzake de voorintegratie.
(…) Voorzitter! Een hoofdlijn in het reorganisatieplan is integratie van rechtspraak binnen en tussen alle rechtsgebieden. Dit uitgangspunt is van groot belang. Het dient de duidelijkheid voor alle betrokkenen en bevordert de rechtseenheid.
Daarmee is echter niet alles gezegd. Traditioneel neemt de administratieve rechtspraak bij ons een eigen plaats in, welke zeker niet zonder problemen is, maar wel recht doet aan het eigen karakter van het bestuursrecht. In het bestuursrecht is immers altijd de overheid in haar publieke functie partij. Dat geeft haar geen vrijbrief tegenover burgers, integendeel. Wel moeten aan het optreden van de overheid eigensoortige voorwaarden worden gesteld.
Uit de vele citaten die dit kunnen illustreren, kies ik er één van de oudvoorzitter van de Afdeling rechtspraak, Van der Hoeven. Hij schreef: "De overzichtelijkheid van bestuurlijke verhoudingen en verantwoordelijkheden, de openbaarheid en controleerbaarheid van het bestuur, de waarborg dat alle daarvoor in aanmerking komende belangen inderdaad worden afgewogen in een zorgvuldige besluitvorming en zo nodig in een eenvoudige, daartoe ingerichte rechtsgang kunnen worden getoetst, dit alles wordt niet optimaal gediend door een ineenvloeien van rechtsgebieden die zijn opgebouwd vanuit zeer verschillende vooronderstellingen". Op kritische vragen hierover in de schriftelijke voorbereiding antwoordde de minister van Justitie geruststellend dat de drie hoofdsectoren van de rechtspraak nog steeds goed van elkaar kunnen worden onderscheiden. Hij verwees daartoe naar de handhaving van een afzonderlijk procesrecht voor burgerlijke straf en bestuurszaken. Maar tegelijk gaf hij aan, te verwachten dat de bestaande tendens dat in het materiële recht meer naar overeenkomsten dan naar verschillen wordt gezocht, zich zal voortzetten.
Ik wil tegen deze achtergrond geen pleidooi voeren voor een afzonderlijke kolom binnen de rechterlijke organisatie voor het bestuursrecht. Het moet mogelijk zijn, de voordelen van integratie ook met het bestuursrecht te blijven combineren met een eigen plaats voor de bestuursrechtspraak. Belangrijk daarvoor is dat erop wordt toegezien dat het bestuursrecht een gelijkwaardige plaats heeft en behoudt naast het burgerlijk recht en het strafrecht. Zolang alleen de voorintegratie plaatsvindt, zal dit wat moeilijk zijn.
Na voltooiing van de eerste fase moeten er voldoende waarborgen aanwezig zijn voor deze gelijkwaardigheid.
Vanuit het eigen karakter van het bestuursrecht ben ik nog niet toe aan de conclusie dat de regeling van de veroordeling in de proceskosten ook in het bestuursprocesrecht moet worden geïntroduceerd. Ik zou geen direct verband willen leggen met de procesvertegenwoordiging, maar wel met het bijzondere karakter van de relatie tussen procespartijen als het gaat om een bestuursrechtelijk geschil. De overheid is daarbij betrokken in de uitoefening van haar normale overheidstaak. De burger kan erbij betrokken zijn omdat hij door die overheid tot bepaalde handelingen verplicht of daarin juist belemmerd wordt. Mijns inziens is dat een wezenlijk andere verhouding dan wanneer twee partijen een conflict hebben over burgerlijke rechten.
Binnen de bestuursrechtspraak kennen wij tot nu toe de figuur van de lekenrechtspraak. De minister stelt voor, daaraan een einde te maken voor de raden van beroep en de ambtenarengerechten. Hij wijst deelneming door lekenleden aan de rechtspraak niet principieel af. Ik vind dat een juiste benadering. De argumenten die indertijd hebben geleid tot invoering van lekenrechtspraak in ambtenarenzaken en zaken van sociale zekerheid spreken nu niet meer aan. Het gaat ook in deze gevallen om de beantwoording van rechtsvragen. Dat is een taak van rechters en niet van vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties.
Daarmee wordt terecht niet uitgesloten dat ergens binnen de bestuursrechtspraak sprake kan zijn van inschakeling van lekenrechters. De zaak wordt actueel voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Essentieel daarbij is dat het principieel onjuist zou zijn als de Raad van State als hoogste adviesorgaan van de wetgever uitsluitend zou bestaan uit juristen. Ook een tweedeling binnen de raad tussen leden die zich alleen met advisering mogen bezighouden en leden die tevens bestuursrechtspraak mogen doen, lijkt mij onjuist. In dit geval is een samengaan van algemeen bestuurlijke en juridische deskundigheid binnen een organisatie te verkiezen. Of dit moet gebeuren precies in de verhouding als in het wetsvoorstel is voorgesteld, kunnen wij nader bespreken bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel. De strekking ervan spreekt mij wel aan. Een bijkomend argument hiervoor kan nog zijn dat het niet erg past in de huidige verhoudingen binnen het hoger onderwijs, bepaalde functies bij uitsluiting open te stellen voor personen met een wetenschappelijke opleiding.
De heer Schutte (GPV) (p. 4113-4114): Een belangrijk uitgangspunt van de reorganisatievoorstellen betreft de invoering van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Met name voor de bestuursrechtspraak heeft dit verstrekkende gevolgen, omdat de toch nog vrij recente AROBprocedure slechts een feitelijke instantie kent naast een bezwaarschriftprocedure. Ik moet zeggen dat de beschouwingen die de regering hierover geeft, weinig consistent zijn. Enerzijds noemt de regering een keur van argumenten om ook in de bestuursrechtspraak te kiezen voor rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Het lijkt hier te gaan om een principieel uitgangspunt, waarvan alleen node en dan nog slechts tijdelijk kan worden afgeweken. Anderzijds stelt de regering uit praktische overwegingen een flink aantal uitzonderingen voor. Het proces moet immers beheersbaar blijven.
Dat laatste is zeker belangrijk. Ik begrijp dan echter niet hoe de regering tot een keuze van de uitzonderingen is gekomen. Een belangrijke categorie betreft de, door de regering genoemde, kwetsbare zaken, dat wil zeggen zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarbij met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de primaire bestuurlijke besluitvorming.
Het lijkt mij logisch dat, juist als het gaat om kwetsbare zaken, rechtspraak in twee instanties mogelijk wordt gemaakt. Daarentegen zou met één instantie kunnen worden volstaan als het gaat om zaken van gering gewicht, waarbij geen grote belangen op het spel staan of waaraan een goede voorbereidingsprocedure is voorafgegaan.
Soortgelijke opmerkingen moet ik maken als het gaat om de relatie met een bezwaarschriftprocedure. Uiteraard weet ik ook wel dat een bezwaarschriftprocedure en een beroepsprocedure geen uitwisselbare grootheden zijn. Dat neemt echter niet weg dat ook een bezwaarschriftprocedure bijdraagt aan de rechtsbescherming welke een beroep op de rechter beoogt te bieden. De ervaring leert toch ook dat een bezwaarschriftprocedure de behandeling van een eventueel daaropvolgend beroep aanmerkelijk kan vereenvoudigen. Kortom, de voorstellen inzake rechtspraak in twee instanties met uitzonderingen roepen tal van vragen op, ook als het gaat om de concrete keuzen die in het wetsvoorstel worden gemaakt. Als de regering bij dit voorstel blijft, zal bij de schriftelijke voorbereiding hierover nog heel wat opheldering geboden moeten worden.
Aansluitend op dit punt wil ik volstaan met een enkele opmerking over de mogelijkheid van unusrechtspraak. Ik sluit mij aan bij de woorden van de heer Wolffensperger hierover. Dat de regering heeft afgezien van de oorspronkelijke plannen voor een intern appel spreekt mij aan. Dat zij min of meer als compensatie ook is teruggekomen van het voornemen, in hoger beroep geen unusrechtspraak mogelijk te maken, spreekt mij veel minder aan. Op dat punt zal ik dan ook in de vervolgprocedure zeker nog terugkomen.
Voorzitter! Het is jammer dat wij de discussie over de voltooiing van de eerste fase moeten voeren terwijl wij nog niet beschikken over enkele wetsvoorstellen die nauw verband houden met de eerste fase van de reorganisatie. Ik denk met name aan de herziening van de Vreemdelingenwet en de herinrichting van de Algemene bijstandswet. Volgens de memorie van toelichting zal de heringerichte Algemene bijstandswet tegelijk met de voltooiing van de eerste fase in werking moeten treden, en de herziening van de Vreemdelingenwet zelfs nog eerder. Op deze punten wil ik graag opheldering. Feitelijk lijkt het mij niet meer mogelijk dat deze twee omvangrijke wetsvoorstellen nog in 1993 in werking zullen kunnen treden. Hoe verhouden beide wetsvoorstellen zich in de praktijk tot de voltooiing van de eerste fase? Welke gevolgen zal een latere inwerkingtreding voor de rechterlijke macht hebben?
Het is een goede zaak dat de reorganisatieplannen voorzien in een duidelijke fasering. Het zou immers onverantwoord zijn, nu het groene licht te geven voor de hele operatie. Wij staan wel voor de beslissing over de voorintegratie. Deze is op zichzelf niet omstreden. Die heeft ook mijn instemming. Maar hoe los kan de voorintegratie worden gezien van de gehele eerste fase en vervolgens van de tweede en de derde fase?
De regering noemt de gehele eerste fase een onlosmakelijk geheel.
Bij aanvaarding van de voorintegratie kiest de wetgever tevens voor aanvaarding van in elk geval de conceptie van integratie van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken.
De eerste consequentie lijkt mij logisch en aanvaardbaar, al zal over de concrete invulling van de integratie bij de voltooiing van de eerste fase nader gesproken moeten worden. Dat aanvaarding van de voorintegratie ook betekent acceptatie van de hoofdregel van twee feitelijke instanties in bestuursrechtelijke zaken, staat voor mij echter niet vast. Wij moeten constateren dat de regering zelf deze hoofdregel aanmerkelijk en niet al te logisch relativeert. In samenhang met de bezwaarschriftprocedure is het voorts nog maar de vraag wat de toegevoegde waarde van twee feitelijke instanties is, als wij deze vergelijken met de werklast voor rechterlijke macht en bestuur en de vertraging in de besluitvorming die daarvan het gevolg zal zijn. Wat zouden dan ook de consequenties voor de voorintegratie zijn, indien bij de voltooiing van de eerste fase zou blijken dat in de bestuursrechtspraak twee feitelijke instanties eerder uitzondering dan regel zullen zijn?
Terecht hebben de bewindslieden in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase de voorlopige voorziening in prejudiciële toetsing niet gekoppeld aan aanvaarding van de voorintegratie. Over noodzaak en eventuele modaliteiten daarvan kunnen wij dus nog spreken.
Het is te begrijpen dat de regering aandringt op spoedige inwerkingtreding van de reorganisatievoorstellen.
Langdurige onzekerheid is niet goed. Maar even terecht heeft zij haar planning al enkele malen bijgesteld. Op dit moment kunnen wij niet verder kijken dan de eerste fase. De schriftelijke voorbereiding van het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase zal zeker geruime tijd vergen met de kans op inhoudelijke meningsverschillen. Een streefdatum van 1 januari 1994 kan dan ook niet anders dan indicatief zijn. Hierbij is er ook sprake van samenhang met de voortgang met de herziening van de Vreemdelingenwet en de Algemene bijstandswet.
Als deze grote operatie achter de rug is, zal opnieuw nagegaan moeten worden of en, zo ja, hoe de volgende fase gerealiseerd kan worden. In de schriftelijke voorbereiding heb ik gevraagd om een evaluatie tussen de eerste en de tweede fase. Van een echte evaluatie wil de minister van Justitie niet erg weten. Wel heeft hij zich bereid verklaard, uiterlijk bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de tweede fase duidelijkheid te verschaffen over de stand van zaken van de eerste fase. Dit betekent dat de finale beslissing over de tweede fase pas genomen kan worden mede in het licht van een evaluatie van de realisering van de eerste fase. Of dat al mogelijk zal zijn in 1995, is voorlopig nog de vraag. In ieder geval zal dan over goede informatie moeten worden beschikt over zaken zoals werklast en achterstanden, financiële en personele consequenties. Ik ben mijn bijdrage begonnen met te signaleren dat het zo stil is rond deze ook voor de samenleving ingrijpende reorganisatie. Ik wil hiermee afsluiten met het oog op de naaste toekomst. Vandaar nog enkele wensen en vragen.
Wordt er brede voorlichting gegeven over de reorganisatieplannen en de consequenties daarvan? Ik denk in dit verband in het bijzonder aan de regeling van het bestuursprocesrecht en aan de voornemens inzake de tweede fase. Over het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase zijn adviezen ingewonnen en uitgebracht. Kan de regering daarop alsnog expliciet reageren? Dat kan ook tijdwinst opleveren. Ik neem aan dat anders in het voorlopig verslag hierover veel vragen terug te vinden zullen zijn.
De heer Schutte (GPV) (p. 4115): Mijns inziens zijn wij tegen over hen tot meer verplicht dan het bieden van de gelegenheid tot reactie. Ik denk aan inhoudelijk overleg met rapportage daarover aan de Kamer. De brief die de vaste commissie dezer dagen van het IPO ontving over de voltooiing van de eerste fase, kan hiervoor een goed aanknopingspunt zijn. Belangrijker dan tijdwinst is dat dit soort wettelijke maatregelen moet kunnen rekenen op een behoorlijk draagvlak in de hele samenleving. Dit draagvlak moet verder gaan dan de direct bij de rechterlijke macht betrokkenen, die nu een plaats in de adviesraad hebben gekregen.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4115-4117): Voorzitter! Tegenwoordig wordt weer veel gesproken over de kerntaken van de overheid. Handhaving van de rechtsorde is bij uitstek een terrein waarop de overheid taken zal behouden en in een aantal opzichten uitsluitend bevoegd zal blijven. Het justitiële appraat dient voldoende toegerust te zijn om zijn taken verantwoord te behartigen. Een optimale, efficiënte organisatie en werkwijze zijn hiervoor noodzakelijk. Vooral in de memorie van antwoord op het wetsvoorstel 21 967, inzake de voorintegratie, geeft de minister nog eens aan waar de schoen wringt bij de rechterlijke organisatie: verbrokkeling van de huidige structuur van de rechterlijke organisatie, onevenwichtigheid in het stelsel van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming en onvoldoende waarborgen voor de versterking van de rechtseenheid.
Een grootscheepse reorganisatie van de rechterlijke organisatie is aangekondigd. Voor de buitenwereld is dit waarschijnlijk weinig aansprekend, maar voor de werkers in de rechterlijke organisatie is de voorgestelde reorganisatie de ingrijpendste uit de geschiedenis. Vanzelfsprekend is echter het doel dat de burger op adequatere wijze dan thans zijn recht zal kunnen krijgen. De rechterlijke organisatie zal voor de rechtzoekende overzichtelijker dienen te worden.
Door een doelmatig beheer, betere administratieve ondersteuning en adequate automatisering zal de rechtspleging vlotter en efficiënter kunnen gebeuren. Van belang is immers niet alleen dat de besluitvorming binnen het bestuur soepel, snel en zorgvuldig verloopt en niet zo stroperig als nu en dan gebeurt, maar minstens zo belangrijk is een snel en zorgvuldig rechterlijk oordeel wanneer hierom gevraagd wordt.
Kortom, een uitspraak van de rechter dient niet onnodig lang op zich te laten wachten. Dit houdt in dat de doorlooptijden in het algemeen duidelijk korter moeten worden. Ik voeg hieraan toe dat de doorlooptijden tijdens de reorganisatie in geen geval langer mogen worden. Ik gebruik hiervoor een vergelijkbare uitdrukking als de heer Wolffensperger: tijdens de verbouwing dient de verkoop door te gaan. Blijkbaar hebben wij beiden wat relaties in de middenstand. Vandaag spreken wij op een bijzondere manier over de voorgenomen herziening van de rechterlijke organisatie. Aanvankelijk had de minister voorgesteld, de beoogde herziening in het parlement te bespreken aan de hand van concrete wetsvoorstellen. Het probleem hierbij is hoe het totaaloverzicht in de gaten kan worden gehouden. Er mag geen salamiaanpak zijn, waarbij het gevreesde kameleneuseffect kan optreden in de zin van: we begonnen enthousiast, maar zijn uiteindelijk geschrokken van wat wij in huis gehaald hebben.
Tijdens de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel inzake de voorintegratie heeft de minister op aandrang van de Tweede Kamer meer inzicht gegeven in de diverse fases van de door hem voorgestelde herziening. Het is van belang, de verschillende fases in onderlinge samenhang te kunnen beschouwen. Welke fases zijn zelfstandig in te vullen en welke hebben zo'n samenhang dat de beslissing over de ene directe gevolgen heeft voor de andere? Is er voldoende tijd tussen de diverse fases om een en ander te evalueren teneinde te leren van de invoering in de praktijk? Eén ding is duidelijk: ook de fractie van het CDA wil een dergelijke herziening in fases bespreken. De operatie is trouwens te groot en te ingrijpend om in één keer te doen. Wel vinden wij het gewenst om, uiteraard met behoud van de rechten van de regering en het parlement, op een enkel punt wat verder te kijken dan de eerste fase. Het wetsvoorstel over de onderbrenging van de raden van beroep en de ambtenarengerechten bij de arrondissementsrechtbanken is in beginsel zelfstandig te beoordelen. Het betreft hier een duidelijk minder ingrijpend onderdeel van de totale reeks van voorstellen. Toch is het onderhavige wetsvoorstel niet los te zien van de voltooiing van de eerste fase. Met andere woorden: indien na dit wetsvoorstel geen verdere stappen ondernomen zouden worden wat wij niet hopen zal de beoogde integratie van de raden van beroep niet echt van de grond komen. Naar aanleiding van de opmerking van prof. A. Mulder, dat met het huidige wetsvoorstel een basis voor "de niet te keren invoering van een AROBrechtspraak in twee instanties" wordt gelegd, wil de CDAfractie opmerken dat rechtspraak in twee instanties haars inziens niet voor alle rechtsgebieden een automatisme behoeft te zijn. Ik kom daar nog nader over te spreken. De minister heeft op een later tijdstip, bij het wetsvoorstel inzake de voorintegratie, een nota van wijziging ingediend, waarin hij voorstelt de functie van lekenrechters bij de socialezekerheidsrechtspraak op te heffen. De functie van lekenrechter is erop gericht een specifieke deskundigheid in te brengen bij de te maken afwegingen van het betrokken rechterlijk college. Bovendien dient een lekenrechter het vertrouwen zo werd het althans altijd genoemd en onderbouwd in de rechtspraak in de kring van betrokkenen te schragen. De minister vindt beide functies van de lekenrechter blijkbaar overbodig geworden. Een toegevoegde waarde zou niet meer aan te geven zijn. Gezien de reacties na het uitbrengen van het SERadvies ter zake en het standpunt van de minister naar aanleiding van dit advies, blijkt als het ware de "kring van betrokkenen" zich hierbij neergelegd te hebben. Maar naar de mening van de CDAfractie is hiermee nog niets gezegd ten nadele van de lekenrechtspraak in z'n algemeenheid. Bovendien rust nu op de schouders van de betrokken "professionele" rechters de plicht een niet te grote afstand te creëren met de hierboven bedoelde kring. De CDAfractie vindt dan ook dat met het beëindigen van de functie van lekenrechters in de socialezekerheidsrechtspraak zeker geen begin is gemaakt met het afschaffen van de lekenrechtspraak in zijn algemeenheid. In dit verband zou de Ondernemingskamer genoemd kunnen worden, maar ook de Pachtkamer. De CDAfractie zal, om de spanning maar meteen weg te nemen bij de minister, voor het voorstel betreffende de voorintegratie stemmen. Ik heb al gezegd dat bij de schriftelijke behandeling van dit wetsvoorstel de bedoelingen van de minister duidelijk zijn weergegeven. De beoogde integratie kan, wat ons betreft, van start gaan. Wij hebben zelfs begrepen dat in de praktijk ook al wordt ingespeeld op de toekomstige situatie. Ik hoorde zelfs al redelijk enthousiaste geluiden over het werken met het automatiseringsproject Gerbera. Ik weet niet of dit enthousiasme alleen slaat op de prachtige naam die dit project heeft meegekregen of dat het ook inhoudelijk gerechtvaardigd is. In ieder geval hoor ik er uit de praktijk enthousiaste verhalen over.
Voorzitter! Ik wil in mijn verdere betoog op hoofdlijnen de verdere plannen van de minister met betrekking tot de rechterlijke organisatie bespreken. Op zichzelf betreft het een unieke situatie, als het gaat om de wetsbehandeling in de Tweede Kamer. Het Reglement van orde staat uiteraard toe een wetsvoorstel op hoofdlijnen te behandelen, voordat een schriftelijke behandeling heeft plaatsgevonden. Alleen, je kunt constateren dat wij dit in het parlement niet zo vaak doen. Gezien de aard van het onderwerp, is er voor mijn fractie alle aanleiding van deze gelegenheid gebruik te maken. En de ministers kunnen er trouwens ook hun voordeel mee doen, als het gaat om de uitwerking van de verdere fases. Hierbij dient de volgende kanttekening vooraf te worden gemaakt. De vaste Commissie voor justitie moet nog de verdere procedure van behandeling van het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase vaststellen en uiteraard houdt ook mijn fractie zich het recht voor, bij de plenaire behandeling van dit wetsvoorstel een definitief standpunt in te nemen. De ministers kunnen wel bij dit onderdeel van het debat vernemen hoe de CDAfractie in hoofdlijnen denkt, als het gaat om de vijf onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel, te weten:
de administratieve kamers bij de rechtbanken;
de AROBrechtspraak in twee instanties;
de invoering van een uniform bestuursprocesrecht;
een definitieve voorziening met betrekking tot kroongeschillen;
de voorlopige voorziening ten behoeve van de rechtseenheid.
Er is een aantal redenen, overigens ook door de regering zelf nadrukkelijk aangegeven, dat een voorstel tot aanpassing van de rechterlijke organisatie rechtvaardigt. Eigenlijk zijn er twee redenen die deze herziening ook acuut maken:
de overbelasting van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State;
het treffen van een definitieve voorziening in kroongeschillen. Deze laatste reden wil de minister aangrijpen door bij wetsvoorstel 22 495 een definitieve oplossing te vinden in het voorgestelde meer gestroomlijnde systeem van de bestuursrechtspraak. Geen nieuwe vorm buiten de te vormen administratieve rechtspraak. Naar de mening van de CDAfractie heeft de minister hier een terechte keuze gemaakt. Beroep bij de administratieve rechter in plaats van een kroonberoep is, mede gelet op de Europese rechtspraak ter zake, zeker te verdedigen. Nu de invoering van wetsvoorstel 22 495 niet, zoals beoogd, per 1 januari a.s. voorzien kan worden, is verlenging van de Tijdelijke wet kroongeschillen onvermijdelijk. Naar de mening van mijn fractie is de beoogde invoering op 1 juli 1993 sowieso niet haalbaar.
Ook ik ben van mening, dat wij niet verder zouden komen dan tot een indicatie van 1 januari 1994, maar zelfs daarmee moeten wij erg voorzichtig zijn hoewel je merkt, dat in de praktijk enorm naar een datum wordt toegeleefd als de politiek deze datum uitspreekt. Ik denk, dat 1 juli 1993 niet haalbaar is; 1 januari 1994 lijkt mij iets reëler.
Ten aanzien van de invoering van AROBrechtspraak in twee instanties wil ik nog het volgende opmerken. Deze wordt door de bewindslieden als de meest reële oplossing gezien voor de overbelasting van de Afdeling rechtspraak. Het vorige kabinet heeft in een nota hierover ook zijn standpunt weergegeven, maar door de val van dit kabinet in het voorjaar van 1989 hebben wij hierover nooit een gedachtenwisseling kunnen hebben. Uiteraard moet mijn fractie op dit punt nog een definitief standpunt bepalen, maar ook mijn fractie komt het voor, dat de noodzaak van in alle gevallen AROB in twee instanties niet onderschreven wordt. Bij de behandeling van de Algemene wet bestuursrecht is hierover reeds door mijn fractie een aantal opmerkingen gemaakt. Het viel mij overigens met betrekking tot de nota van de vorige minister op, dat daar nog een beetje de geest heerste: in alle gevallen AROB in twee instanties. Het wetsvoorstel betreffende de voltooiing van de eerste fase bestuderend, lijkt het alsof het kabinet hier wat op terugkomt waar het gaat om geschillen waarbij reeds sprake is geweest van een uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dat is op zichzelf te verdedigen, maar gebeurt dat dan wel in voldoende mate en, zo ja, is dat dan ook definitief? De regering houdt namelijk met een verwijzing naar de derde fase toch de deur open om opnieuw op haar schreden terug te keren. Althans, zo lijkt het ons. Bovendien is niet helder of voorkomen kan worden, dat de burger daadwerkelijk nog langer op zijn recht moet wachten omdat er dan twee instanties bezig zijn met de zaak. Ik besef wel, dat het altijd bijzonder moeilijk is om een appelpercentage te berekenen, met name in de administratieve rechtspraak. Zojuist was het onderscheid tussen belangrijke en niet belangrijke zaken aan de orde, maar het is nu juist het kenmerk van de administratieve rechtspraak dat een individueel geval voor het individu juist zo'n belangrijke zaak is en dat men daarom hoger beroep wil aantekenen. Je zou bijna de stelling aandurven, dat het berekenen van een appelpercentage in straf en civiele zaken gemakkelijker is dan juist in het administratieve recht. Ik weet niet of ik het als wetenschappelijke stelling durf vol te houden, maar je zou het bijna zo kunnen aanduiden. Voorzitter! De CDAfractie wenst op te merken dat zij, waar het gaat om administratiefrechtelijke zaken, een zekere sympathie blijft houden voor een systeem waarin in principe één rechterlijke instantie kan worden aangedaan. De CDAfractie heeft in december in de UCV al de discussie aangekondigd bij de behandeling van de Algemene wet bestuursrecht. Het CDAamendement dat beoogde in de uitgebreide voorbereidingsprocedure geen verplichte bezwaarschriftronde in te houden, is verworpen. Nu dat voor de Algemene wet bestuursrecht in zijn huidige vorm is afgewezen (er komt een wetsvoorstel waarin een uitgebreide voorbereidingsprocedure "plus" geregeld wordt ter vervanging van de voorbereidingsprocedure in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Indien de procedure van de nieuwe afdeling van artikel 3.4a is gevolgd, zal de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing zijn, zo hebben wij begrepen), dient men zich ervan bewust te zijn, dat op grond van de huidige tekst van de Algemene bestuurswet zowel een uitgebreide voorbereidingsprocedure kan worden doorlopen als een verplichte bezwaarschriftronde moet worden gevolgd, waarbij dan ook nog eens een dubbele rechterlijke toets zou moeten plaatsvinden. Ik kan mij voorstellen dat iemand zich afvraagt of dat dan niet te veel van het goede wordt. De redenering van de regering ter onderbouwing van de stelling dat twee instanties nodig en wenselijk zijn, komt erop neer dat het toetsen door twee instanties ook in civiele en strafzaken grondregel is. Dat mag dan zo zijn, maar in die rechtsgebieden is nu juist niet voorzien in een zo uitgebreide voorbereidingsprocedure als ik zoëven heb aangegeven. De vraag is dan ook of op dit punt uniformiteit in alle gevallen wenselijk is.
Ik besef ook dat de bestuurlijke fase en de fase van de rechterlijke toetsing niet zomaar uitwisselbaar zijn. Het is meer een kwestie van niet te dogmatisch een uniformiteit doorvoeren die volgens de internationale richtlijnen in het administratieve recht ook niet per se noodzakelijk is. Ik verzoek de minister ook hierop nog eens nadrukkelijk in te gaan. Want wij hebben begrepen dat de internationale richtlijnen alleen in het geval dat er sprake is van een sanctie een verplichting van twee rechterlijke toetsingen voorschrijven, maar niet als het bijvoorbeeld om het administratieve recht gaat. De vraag is voorts of het huidige voorstel van de rechtspraak in twee instanties ook een kortere doorlooptijd garandeert. Kan de minister hier nog nader op ingaan? Het lijkt wel of er nog veel onzekerheden zijn alvorens die garantie gegeven kan worden, terwijl het toch juist naar de burger toe essentieel is als er op zo kort mogelijke termijn maximale duidelijkheid en zekerheid op dit terrein bestaan.
Mijn fractie constateert dat er in de voorgenomen herziening van de Vreemdelingenwet gestreefd wordt naar een toetsing door één rechterlijke instantie. Wij zijn het daar op zichzelf wel mee eens, omdat het past in de breed gedragen wens om de algehele asielprocedure aanzienlijk te verkorten. Maar toch juist de procedures in het kader van vreemdelingenzaken leggen zo veel tijdsbeslag op de verwerkingscapaciteit van de Raad van State, terwijl de regering juist de oplossing kiest voor rechtspraak in één instantie? Dat zou wat haaks kunnen staan op het pleidooi voor AROB in twee instanties, zoals dat bij het wetsvoorstelinzake de voltooiing eerste fase aan de orde komt. Maar misschien begrijp ik het verkeerd.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4118): Ik heb al gesproken over de Raad van State. Wat deze raad betreft, is het interessant, na te gaan hoe dit Hoge College van Staat in de loop der tijden diverse taken heeft gekregen. Ik noem de taken op het gebied van bestuurlijke en juridische advisering. Bovendien heeft de Raad van State een rechtsprekende functie. Steeds meer mensen vragen zich wel eens af of hier sprake is van een vermenging van wetgevingsadvisering en rechtspraak over de toepassing van wetgeving. In de Verenigde Staten heeft het Supreme Court een strikte opvatting over de machtenscheiding. Geen enkele vermenging wordt geaccepteerd.
Indien een verdere verscherping van eisen van onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechtspraak in internationale rechtsontwikkelingen geconstateerd kan worden, moet ons nationaal parlement de positie van de Raad van State daar dan ook bij betrekken? Komt deze vraag naar de mening van de bewindspersonen nog aan de orde bij de verdere herziening van de rechterlijke organisatie? Als het gaat om een visie op de kerntaak van de Raad van State, dan wil de CDAfractie niet verhelen dat die naar onze mening dient te liggen bij de zeer belangrijke adviestaak op het gebied van wetgeving. Hieraan voorafgaand vraag ik echter zeer nadrukkelijk of de ministers, gelet op de ontwikkeling die je in de internationale rechtsorde kunt waarnemen, hierbij ook de rechtsprekende functie van de Raad van State betrekken.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4119-4120): Mijnheer de voorzitter! Het wetsvoorstel dat wij vandaag finaal bespreken, vormt nog maar het eerste bescheiden begin het is immers het eerste deel van de eerste fase van een reorganisatieplan dat wel eens als een deltaplan voor de rechterlijke organisatie is aangeduid. Wij moeten oppassen dat wij de naam "deltaplan" niet te pas en te onpas op allerlei zaken van toepassing verklaren, maar ik denk dat die aanduiding hier om meerdere redenen wel passend is. Overigens, wie aan hèt Deltaplan denkt, denkt onmiddellijk aan een rampsituatie. Zo erg is het nu ook weer niet. Ik heb daarvan ook niemand horen spreken als het gaat om de stand van zaken bij de rechterlijke macht, al is het wel zo dat het water hier en daar tot aan de lippen staat.
De aanduiding "deltaplan" is hierbij zeker verdedigbaar, omdat het een plan betreft voor een ingrijpende en veelomvattende operatie met een langjarig karakter. Naar het zich laat aanzien, zal de uitwerking van het plan zich tot voorbij de eeuwwisseling uitstrekken. Volgens het huidige schema zal de laatste fase op 1 januari 1998 voltooid moeten kunnen zijn. Het is echter zeer de vraag of dat einddoel op die datum inderdaad bereikt zal zijn. Ik wijs er alleen maar op dat ook het eerste deel van de eerste fase waarover wij nu spreken, al vertraging heeft opgelopen. Dat is geen ramp, maar het toont wel aan dat tijdschema's bij dit soort grote projecten toch een betrekkelijke waarde hebben, al geef ik graag toe dat tijdschema's ook niet gemist kunnen worden. Echter, wij moeten ons realiseren dat wij over een plan spreken dat tot doel heeft om onze rechterlijke macht juist op de langere termijn structureel in staat te stellen om de vragen die op deze toch uiterst belangrijke organisatie afkomen, adequaat te beantwoorden.
Het gaat dan inderdaad om de lange termijn. Dat doel moeten wij goed voor ogen blijven houden. Wij mogen niet in de fout vervallen om het tijdschema en de daarin vervatte korte termijn als een doel op zichzelf te gaan zien. Laten wij toch telkens dat langetermijnperspectief voor ogen houden en laten wij daarin de verschillende tussenstappen een goede plaats geven. Wij mogen niet vergeten en wij mogen ook niet bagatelliseren dat allen die bij de reorganisatie betrokken zijn, vele jaren lang met de ongemakken te maken zullen hebben die met dergelijke reorganisaties nu eenmaal van nature gepaard gaan. De werklast zal toenemen. In ieder geval kan men zeggen dat dezelfde werklast in zo'n situatie zwaarder zal wegen. De spankracht van onze rechterlijke macht is ook niet onbeperkt. Daar zijn veel signalen van.
Natuurlijk hopen wij ik citeer nu de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag "dat in organisatorisch opzicht door middel van schaalvergroting een breder draagvlak wordt gecreëerd voor een betere verwerking van zaken en dat een flexibele inzet van mensen en middelen mogelijk wordt". Per saldo is volgens de minister de verwachting gerechtvaardigd dat de integratie uiteindelijk een positief effect op de produktie zal hebben. Echter, dat effect zal dan overigens niet alleen uitgaan van de reorganisatie zelf en misschien zelfs niet in de eerste plaats, maar ook van bijkomende maatregelen tot verhoging van de kwaliteit van de ondersteuning, de automatisering en wat dies meer zij. Ik bedoel daarmee te zeggen, dat ook het flankerend beleid buitengewoon essentieel is. De reorganisatie op zichzelf lost niet alle problemen op, zeker niet op de korte termijn. Dan wijs ik in het bijzonder op het effect van de verandering in de werksituatie, ook van het rechtsgeleerd personeel. Dat kan ook demotiverend werken, vooral als dat met te zware stress gepaard gaat. En er is zoveel tegelijkertijd aan de hand. De minister weet dat beter dan ik: het Nieuw Burgerlijk Wetboek, automatisering en wat dies meer zij. Kortom, de spankracht is niet onbeperkt. Dat moeten wij in dit proces goed tot ons laten doordringen. Ik noem één voorbeeld. In het kader van het vraagstuk van de specialisatie van rechters wordt in de nota naar aanleiding van het eindverslag heel sympathiek opgemerkt, dat met persoonlijke wensen en mogelijkheden rekening zal worden gehouden. Terecht. Maar wat zijn de effecten voor de integratie als dit in de praktijk voluit gestalte krijgt? In de nota naar aanleiding van het eindverslag lees ik: het voeren van een adequaat beleid in dezen is wezenlijk voor het inhoudelijk slagen van de integratie. Is dat dan misschien toch weer een stok achter de deur? Het toont aan wat de grote praktische problemen zijn, juist tijdens een reorganisatieproces. Dat deltaplankarakter en het bijzondere tijdsaspect doen ook nog andere vragen rijzen. Er ligt weliswaar een in mijn ogen doordacht plan voor, maar niet alleen de uitvoering van dat plan is per definitie met onzekerheden omgeven; het plan zelf kan ook veranderen. Dat moet ook kunnen. Ik denk nu aan het totale driefasenplan. De uitvoering van de plannen zal zich uitstrekken over meer dan één kabinetsperiode. Dat is nu al gebleken. Ook politieke visies kunnen wijzigen. Bij de laatste kabinetswisseling ondergingen de plannen wijziging en wij staan nu nog maar aan het begin van het totale proces. Ook de rol van beide Kamers der StatenGeneraal is hierbij natuurlijk een heel belangrijke factor. De minister verklaart in de stukken bij herhaling dat hij er goed van doordrongen is, dat het parlement zich maar tot op zekere hoogte kan binden aan de regeringsplannen. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt dat opnieuw bevestigd. De minister stelt daarin dat vanzelfsprekend bij gelegenheid van de behandeling van de afzonderlijke wetsvoorstellen geen parlementaire instemming kan worden verkregen en derhalve ook niet zal worden gevraagd met betrekking tot latere wetsvoorstellen waarin een volgende fase of een volgend onderdeel van een fase vervat is. Wij zullen de minister en eventueel zijn opvolgers aan deze verklaring herinneren. Dat geldt eveneens voor zijn uitspraak op dezelfde pagina omtrent de eisen die aan een zorgvuldige parlementaire behandeling moeten worden gesteld. Ik kom straks op een en ander nog terug.
Anderzijds laat de duidelijke samenhang die de verschillende fases vertonen natuurlijk niet toe dat tussentijds allerlei zaken ingrijpend kunnen worden gewijzigd of worden teruggedraaid. Daarom stemt het mijn fractie tot voldoening dat de minister nu uitdrukkelijk heeft verklaard dat in de herzieningsoperatie een aantal evaluatiemomenten wordt ingebouwd. Zij hecht daar heel sterk aan. Uiterlijk bij de plenaire behandeling in de Tweede Kamer van het voorstel waarin de wettelijke voorzieningen voor de tweede fase zijn opgenomen, moet vaststaan wat de stand van zaken is met betrekking tot de eerste fase. Dat lijkt mijn fractie een goed eerste evaluatiepunt in het proces. Het is overigens de vraag of het tijdsverloop lang genoeg is om een redelijke evaluatie mogelijk te maken. In ieder geval is het een ijkpunt. Het lijkt mij voor de hand te liggen dat zo'n evaluatie alleen zinvol kan plaatsvinden als de Kamer op dat moment kan beschikken over een rapportage van de adviesraad.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4121-4122): Voorzitter! Inmiddels hebben wij ook voor ons liggen het wetsvoorstel 22 495. Ik bespreek dit in heel globale termen, want dat past in een hoofdlijnendebat. Wij hebben grote waardering voor de inzet die hierachter zit en voor de kwaliteit van de voorgelegde stukken. Ik dank de minister ook voor de uitgebreide toelichting. Dat maakt iets goed van wat wij in eerdere instantie toch gemist hebben en dat was een brede toelichting op het totale reorganisatieproces. In dit verband denk ik ook aan hetgeen de Raad van State in zijn advies over dit voorstel heeft vermeld aan kritiek op de tot nu toe gevolgde procedure.
Het is ook goed dat nu het complete advies van de Raad van State erbij ligt. Het is een lijvig en waardevol stuk, waarvan wij overigens niet mogen verhelen dat het nogal kritisch is op een aantal punten. Dit advies moeten wij naar mijn mening dan ook goed ter harte nemen. Het advies onderstreept een aantal bezwaren die mijn fractie ook al eerder heeft genoemd. Daarbij denk ik aan het tempo van het geheel, de zorg voor de werkdruk, maar ook bijvoorbeeld aan de financiën. Daarvan zeg ik alleen maar dat mijn fractie het een illusie vindt om te denken dat deze reorganisatie budgettair neutraal zou kunnen verlopen. Ik weet zelfs niet of dat een doelstelling zou moeten zijn: een goede organisatie van de rechtspraak mag en moet ons in een rechtsstaat ook het een en ander waard zijn. De financiële kaders mogen niet op voorhand doorslaggevend zijn voor de te maken keuzen.
Voordat ik over enkele inhoudelijke aspecten van dit wetsvoorstel nog iets zeg, kom ik op de fasering en de inwerkingtreding. Uit hetgeen ik tot nu toe heb gezegd, vloeit voort dat mijn fractie aan de ene kant er zeker oog voor heeft dat er vaart in het proces moet blijven. Dat is heel duidelijk, want ook bestuurlijke en organisatorische redenen nopen daartoe. Laten wij anderzijds het gevaar onder ogen zien dat een te zware tijdsdruk contraproduktief kan gaan werken. Mijn fractie vindt de datum van 1 juli 1993 niet realistisch en ook niet wenselijk. Naar mijn mening is 1 januari 1994 als beoogde datum van inwerkingtreding al moeilijk genoeg voor de wetgever en voor allen die hierbij betrokken zijn. Mijn vraag is ook hoeveel tijdsverloop er in dit schema zit tussen plaatsing in het Staatsblad en de daadwerkelijke invoering. Daar moet toch ook enige tijd tussen liggen om ieder die erbij betrokken zal zijn, de gelegenheid te geven om zich met de nieuwe wetgeving vertrouwd te maken. Daarbij denk ik aan datgene wat wij bij het nieuwe BW hebben meegemaakt. Het ingrijpende karakter van dit wetsvoorstel mag beslist niet mag worden onderschat. Wij zien de contouren opdoemen van een geheel nieuw stelsel van bestuursrechtspraak geïntegreerd in de totale rechterlijke macht. Zou na meer dan een eeuw van discussie de verbrokkeling in onze administratieve rechtspraak eindelijk ten einde zijn? Het is een zeer ambitieus doel dat onzes inziens het nastreven waard is.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4123): Voorzitter! Wat zijn de consequenties van de rechterlijke reorganisatie voor de positie van het openbaar ministerie? Wellicht zullen die niet ingrijpend zijn, maar ik neem aan dat er zeker consequenties zullen zijn. Misschien kan de minister hier iets over zeggen? Ik ga niet uitgebreid in op het vraagstuk van al dan niet twee feitelijke instanties. Dat is ook een zaak die wij in de verdere procedure bij de verschillende fasen zorgvuldig onder ogen moeten zien. Ik wil wel zeggen dat ook op dit moment de nu gedane keuze bij mij veel vragen oproept. Aan de ene kant kiest men als hoofdregel voor twee feitelijke instanties en aan de andere kant maakt men er in de overgangssituatie zoveel uitzonderingen op dat het voor hele terreinen niet geldt. Ook de keuze van de uitzonderingen op zichzelf roept bij mij vragen op. Dat is bij uitstek iets wat in de verdere behandeling van dit wetsvoorstel aan de orde moet komen.
Voorzitter! Ik wil puntsgewijs een aantal conclusies trekken, zodat de regering precies weet waar mijn fractie staat. Mijn fractie gaat zonder meer akkoord met het wetsvoorstel 21 967. De hoofdrichting van het wetsvoorstel 22 495 is voor mij acceptabel als vertrekpunt voor onze verdere parlementaire discussie, zij het dat ik op een aantal wezenlijke punten kanttekeningen en op enkele punten meer dan kanttekeningen heb gemaakt. Daar komen wij dus zeker op terug. Wij moeten elke fase kunnen evalueren, voordat de volgende fase start. Ik wil heel graag dat dit nog eens uitdrukkelijk wordt toegezegd. Voor de tweede fase geldt voor ons het zware punt van de integratie van kantongerechten en rechtbanken. Wat ons betreft, moet daar nog eens zeer goed naar gekeken worden. Voor het totale proces bepleit mijn fractie een grote zorgvuldigheid, ook gezien de grote consequenties van deze operatie voor de bestuurlijke praktijk en niet in het minst gezien de personele en financiële consequenties.
Mevrouw Brouwer (Groen Links) (p. 4123-4124): Voorzitter! Ik moet eerlijk zijn: ik kan niet zeggen dat de herziening van de rechterlijke organisatie een dagelijkse zorg was voor mij of mijn fractie. Een maand geleden hield ik een spreekbeurt. Daarbij viel mij op dat een aantal mensen naar mij toe kwamen en zeiden: het kantongerecht wordt hier opgeheven en daar willen wij toch eens met je over praten, want dat is eigenlijk een slechte zaak. Dit was de eerste keer dat ik te maken kreeg met een reactie van buitenaf op het herzieningsproces van de rechterlijke organisatie. Daarbij is mij ook opgevallen dat de mensen op het moment dat er echt iets verandert, zich wel degelijk druk maken over de rechterlijke organisatie en zich afvragen of het allemaal beter wordt. Bij de voorbereiding van dit debat over de hoofdlijnen werd ik, naarmate ik er dieper indook, nogal verrast door de kenmerken van het herzieningsplan rechterlijke organisatie. Het heeft namelijk alle kenmerken van de jaren zeventig. Het is een blauwdruk van de wijze waarop alles moet veranderen. Ik noem ook uniformering als instrument van efficiency en vermindering van werklast, automatisering als oplossing van heel veel problemen en een geheel nieuw gebouw, namelijk de uniforme rechtbank. Ik heb het nu even over de eerste en de tweede fase. Dat nieuwe centrale gebouw komt in plaats van een uitbouw, verbouw of de samenwerking tussen bestaande organisaties. Ik wil niet zeggen dat ik nooit in die richting gedacht heb, maar niet in verband met de herziening van de rechterlijke organisatie. Mij is opgevallen dat er eind jaren tachtig en in deze tijd weer heel anders wordt gedacht over een reorganisatieproces. Nu wordt er gewaarschuwd tegen een reorganisatieproces als dit. Deze mammoetoperatie is in haar abstractie weliswaar briljant, maar ik heb zeer veel twijfel over haar concrete uitwerking. Het is duidelijk dat deze mammoetoperatie toch een fijnmazig en historisch gegroeide rechterlijke organisatie vernietigt. Daar zijn wel een aantal redenen voor aangegeven, maar die zijn mijns inziens nog niet voldoende doordacht. Moeten de kantongerechten en de raden van beroep worden opgeheven ter wille van de samenbrenging van deze vormen van rechtspraak in één uniforme rechtbank? Men zegt wel eens dat de politiek achter de feiten aan loopt. Dat kan een nadeel zijn, maar in dit geval is dat misschien een voordeel. Het voorgestelde integratiemodel is gebaseerd op het werk door de daartoe in april 1976 ingestelde staatscommissie. In die tijd, ik zei het al, dacht men anders over reorganisatie. Men dacht toen dat een totale blauwdruk voor een geheel andere organisatie wel eens dè oplossing zou kunnen zijn voor een aantal problemen die ook heel reëel aanwezig waren. Laten wij wel wezen: het probleem van de werkdruk was en is reëel en bij de uit elkaar lopende vormen van rechtspraak kun je problemen zien. Er moest dus iets gebeuren. Ik meen dat er op dit moment opnieuw nagedacht moet worden over de vraag of een dergelijke totale operatie, over de manier waarop er gereorganiseerd moet worden, nog voldoende draagvlak heeft. De vraag is of maatwerk en fijnmazigheid ook in de rechterlijke organisatie niet aan een zekere herwaardering toe zijn, en of uniformering een vorm van reorganisatie is die voorbijgaat aan het specifieke van diverse vormen van rechtspraak. Ik vraag mij af of dit aspect niet eens nader moet worden bekeken. Sterker, ik vraag het mij niet alleen af, maar ik ben ervan overtuigd. Ik heb in mijn inleidende opmerkingen al gezegd dat ik niet overtuigd ben door de argumenten voor integratie van de raden van beroep in de mammoetrechtbank die nu gevormd gaat worden. Waarom niet? De raden van beroep zijn colleges van rechtspraak die in het begin van deze eeuw ontstaan zijn en zich daarna ontwikkeld hebben onder andere aan de hand van onze socialezekerheidswetgeving. Er is dus een zeer gespecialiseerd gebied bij de raden van beroep ondergebracht. Ook de cultuur van de rechtspraak daar is er volledig bij aangepast. Niet alleen de specialisatie, maar ook een ander punt is heel belangrijk bij de raden van beroep. Bij uitstek zijn de raden van de beroep laagdrempelige rechtscolleges. Mensen kunnen er terecht zonder verplichte rechtsbijstand. Zij kunnen daar hun eigen zaak bepleiten in verband met een werkloosheidsuitkering, problemen met een WAOuitkering etcetera. Het is een laagdrempelige vorm van rechtspraak, die de rechtspraak dicht bij de burger heeft gebracht. Ik mag wel zeggen ik spreek ook uit eigen ervaring dat in de jaren zeventig die vorm van rechtspraak dichter bij de burger is gekomen, ook door intermediaren zoals rechtswinkels. Er is een vorm van toenadering gekomen tussen de raden van beroep en de burger. Die lage drempel is erg belangrijk voor het vertrouwen in de rechtspraak. Een burger met een probleem moet het gevoel hebben, dit probleem op een heel duidelijke en eenvoudige wijze te kunnen voorleggen aan de rechter en daar enige grip op te hebben. Er is niet alleen een lage drempel om bij de raad van beroep te komen, maar de rechter zelf heeft een zeer specifieke manier van rechtspreken. De rechter bij de raad van beroep is niet lijdelijk maar actief, treedt op, stelt vragen. De rechter heeft, met andere woorden, te maken met niet gespecialiseerde cliënten en is daarop ingesteld. Er is daar geen bureaucratische procedure, maar een heel directe procedure. De rechter speelt daarop in. Ook dit is een vorm van specialisatie, die men niet aantreft bij de rechtbank. Deze vorm van specialisatie dat geldt overigens ook voor de ambtenarenrechter komt niet voort uit het feit dat de raden van beroep en de rechtbank in aparte gebouwen zitten. Deze vorm van specialisatie, die laagdrempeligheid etcetera, heeft te maken met de aard van de zaken die men als rechter krijgt voorgelegd. Een integratie van de raden van beroep en rechtbank betekent op zichzelf niet dat de aard van de zaak verandert. Daar zullen wij het over eens zijn. De gespecialiseerde rechter bij de rechtbank die een werkloze of arbeidsongeschikte voor zich krijgt, zal daar niet anders op reageren dan op dit moment. Met andere woorden: het enige voordeel van integratie zou zijn dat het allemaal in één gebouw zit. Ik weet niet of dat een voordeel is. De drempel zal hoger worden. Afgezien daarvan zie ik niet in dat daardoor wel een uitwisseling van rechters mogelijk is. De gespecialiseerde rechters met gebieden zoals sociale zekerheid en ambtenarenrecht blijven bestaan, alleen niet in de gebouwen van de raden van beroep maar in het gebouw van de rechtbank. Het etiket is veranderd, de aard van de zaken blijft gelijk. Zal er daardoor een naar elkaar toe groeien komen van de diverse vormen van rechtspraak? Ik geloof het niet. Ik denk dat de rechtspraak te maken heeft met, zoals ik al zei, de aard van de zaak en de aard van de wetgeving. Het kan best zijn dat er begrippen zijn waar verschillend over gedacht wordt. De invulling van het begrip "leefeenheid" bijvoorbeeld heeft men bij de raden van beroep, de administratieve rechter, misschien anders vorm gegeven dan bij de civiele rechter. Dat is een kwestie van ontwikkeling van de rechtspraak zelf, niet een kwestie van alle vormen van rechtspraak bij elkaar zetten. Ik zie dus op zichzelf, vanuit deze redenering, geen voordeel in de integratie. Als dat voordeel een financieel voordeel zou zijn, dan zou ik dat graag uitgerekend zien. Nu zie ik dit nog niet. Ik zie wel een nadeel: het nadeel dat de drempel hoger wordt voor de burger. De burger moet immers naar het rechtbankgebouw en daar zal niet alleen een gespecialiseerde sociale rechter zitten, maar ook een heleboel andere rechters; het is voorts een groter gebouw en dat werkt intimiderender. De burger zal minder makkelijk het rechtbankgebouw binnenstappen dan het gebouw van de raad van beroep. Dat kan als consequentie hebben dat zo'n burger zich eerder dan nu, wanneer hij naar de raden van beroep stapt, verzekert van rechtsbijstand.
Minister Hirsch Ballin (p. 4124): Mijnheer de voorzitter! Begrijp ik het goed dat mevrouw Brouwer speciaal in de huisvesting een probleem ziet? Hoe verhoudt zich dit dan tot het feit dat bijvoorbeeld in Amsterdam of in Den Haag de raden van beroep het gebouw al delen met andere rechterlijke colleges?
Mevrouw Brouwer (Groen Links) (p. 4124): Ik ken de raden van beroep in Den Haag en in Amsterdam niet, ik ken wel de situatie in Groningen en spreek dan vanuit die achtergrond. Hier gaat het mij echter om de integratie als model. Wat ik heb gezegd, is dat ik bijvoorbeeld een proces van praktische samenwerking niet uitsluit. Maar opgevat als uniform model zie ik inderdaad een aantal nadelen. U kunt proberen mij te overtuigen van het feit dat die nadelen niet bestaan. Uit mijn eigen ervaring zeg ik nu echter dat ik daar niet van overtuigd ben. Ik denk dat de drempel hoger wordt en dat rechtsbijstand eerder zal worden gevraagd. De vraag is natuurlijk ook wat er gebeurt met griffierechten, met eigen bijdragen, enz.
De heer Leerling (RPF) (p. 4126-4129): Voorzitter! Met het thans aan de orde zijnde debat zetten wij, zeker als het aan de minister van Justitie ligt, een eerste stap naar de meest omvangrijke herziening van de rechterlijke organisatie sinds 1814. De operatie is zowel qua organisatie als qua achterliggende gedachten van ingrijpende betekenis. Beide aspecten laten geen onderdeel van de rechterlijke macht in Nederland ongemoeid. Wetsvoorstel 21 967 beoogt om, vooruitlopend op de totale herstructurering, de raden van beroep en de ambtenarengerechten in de rechtbanken op te nemen. Inmiddels heeft de minister het wetsvoorstel met betrekking tot de eerste fase van de herstructurering bij de Kamer ingediend. Het is een heel omvangrijk pakket. Toch is het goed, dat wij vandaag eerst een debat over de hoofdlijnen van de reorganisatie van de rechtspraak voeren, alvorens de uitvoering in gang wordt gezet. Een herzieningsoperatie is, gezien de wens tot stroomlijning van de rechtspraak, noodzakelijk. Die behoefte tot stroomlijning betreft met name de administratieve sector en gezien de winst die moet worden geboekt, gaat het daarbij om zowel inhoudelijke als organisatorische aspecten. Maar ook de rechtspraak als geheel moet beter en ook sneller worden. Nu is de kwaliteit van de rechtspraak in Nederland niet slecht te noemen. Wij kennen gelukkig geen klassejustitie en de uitspraken van de rechter worden niet bepaald door het te betalen bedrag, zoals helaas elders nog wel eens voorkomt. Als het toenemende beroep op de rechter echter niet kan worden opgevangen, of als het recht uiteen gaat lopen, zou er onvrede kunnen groeien. In het besef dat structurele herzieningen noodzakelijk zijn het verkiezingsprogramma van mijn partij spreekt zich daarover ook heel duidelijk uit hoop ik een constructieve bijdrage aan de voortgang van de operatie te kunnen leveren. De herziening van de rechterlijke organisatie betreft een herbezinning op een van de drie fundamentele taken van de overheid. De operatie raakt, gezien de onderlinge beïnvloeding van de drie te onderscheiden overheidstaken: wetgeving, uitvoering en rechterlijke macht, daarmee ook aan de positie van de overheid in haar hoedanigheid als wetgever en uitvoerder van de wet. Een fundamentele discussie op hoofdlijnen tussen regering en Kamer is, alvorens de uitvoering van wezenlijke onderdelen al is begonnen, daarom van groot belang. Ik herhaal dat. Hoewel de verschillende fasen van de plannen niet zodanig op elkaar ingrijpen, dat bijsturing na aanvaarding van de eerste fase niet meer mogelijk zal zijn, is het onverantwoord om die discussie pas te voeren aan de hand van de onderscheiden wetsvoorstellen. Het wetsvoorstel inzake de integratie van raden van beroep en ambtenarengerechten in de rechtbanken, hetgeen de eerste stap in de eerste fase is, laat zich bijvoorbeeld moeilijk beoordelen zonder de verdere voorstellen met betrekking tot de eerste fase daarbij te betrekken. Ook de derde fase zou bij dit onderdeel betrokken moeten worden. Deze voorfase leidt immers al tot een administratieve sector binnen de rechtbank en veroorzaakt daarmee vraagstellingen met betrekking tot de definitieve regeling inzake het hoger beroep en de voorziening in rechtseenheid in laatste instantie. Voorts leidt aanvaarding van wetsvoorstel 21 967 haast onontkoombaar tot aanvaarding op hoofdlijnen van wetsvoorstel 22 495. Je kunt je immers moeilijk voorstellen dat na een eerste stap tot onderbrenging van een administratief gerecht bij de rechtbank even afgezien van die onderdelen van de rechtspraak waarbij de gewone rechter al als administratief rechter betrokken is de invoering van AROB in twee instanties en het kroonberoep in een organisatorisch los daarvan staand verband zullen worden ondergebracht. Daarnaast is het nog van belang vast te stellen dat de vorige minister van Justitie weliswaar zijn ideeën heeft ontvouwd, zij het niet in detail, maar dat een discussie hierover met de Kamer als gevolg van de kabinetscrisis in 1989 niet is doorgegaan. Bovendien wijkt de huidige minister op een aantal onderdelen af van de plannen van zijn voorganger. Kortom, ik maak graag van de gelegenheid gebruik om in dit debat op hoofdlijnen de positie van de RPF ten aanzien van de plannen tot de herziening van de rechterlijke organisatie toe te lichten. Onverlet mijn waardering voor het vele werk dat al is verzet en onverlet mijn respect voor de visie die erachter zit, zal ik daarbij toch op diverse onderdelen enkele kritische kanttekeningen plaatsen.
Voorzitter! Het beoogde tempo van de realisering van de reorganisatie is indrukwekkend en het tijdpad is derhalve krap. De argumentatie van de minister daarvoor komt eigenlijk op het volgende neer: een aantal knelpunten, waaronder met name de werkbelasting bij de AROBrechter, kunnen niet meer op adhocbasis worden opgelost. Ik noem met name de uitbreiding van formatieplaatsen. Structuurwijzigingen zijn noodzakelijk. Maar als je zo'n fundamentele herziening op een onderdeel aanpakt, ontkom je uiteindelijk niet aan een herziening van de rechterlijke organisatie als geheel, omdat het een aan het ander is gekoppeld. Geef ik zo de mening van de minister goed weer? Ik kan de overwegingen van de minister goed volgen, maar ik heb hierover toch een vraag. Invoering van AROB in twee instanties zou een van de voornaamste knelpunten kunnen oplossen. Het aanpakken van dit knelpunt kan geen uitstel velen. Dit onderdeel zou op voorlopige basis echter losgekoppeld kunnen worden van de eerste fase en daaraan voorafgaand ingevoerd kunnen worden. Dat zou ruimte scheppen om voor de overige plannen meer tijd te nemen. Is dit een haalbare optie? Hoe dan ook, op dit moment is het tijdpad zeer ambitieus en begrijp ik de minister ook niet helemaal. Eigenlijk tegen beter weten in houdt hij vast aan data die uiteindelijk toch moeten worden verschoven. Is het niet beter om in het geheel geen tijdpad aan te geven? Natuurlijk moet snel worden gewerkt, maar je hebt toch geen deadlines nodig om dit te bewerkstelligen?
Voorzitter! Met de keuze voor een uiteindelijk volwaardige positie van de administratieve rechtspraak in Nederland is een lange ontwikkeling voltooid. Aanvankelijk was de wetgever zeer huiverig om de rechter bestuursdaden te laten beoordelen. Na vele stappen is nu de principiële keuze gemaakt om de rechter dergelijke geschillen te laten beslechten. Ik onderschrijf die keuze. Aangezien tot in het recente verleden andere keuzen zijn gemaakt, kennen wij nu een verbrokkelde administratieve rechtspraak. Het voorlopige sluitstuk van dit proces zal de definitieve regeling van de Tijdelijke wet kroongeschillen zijn. Ook hier wordt de rechter over vrijwel de gehele linie bevoegd. Kan dit ertoe leiden dat ook de wetgever er uiteindelijk in bewilligt dat rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet mogelijk wordt? Ik waardeer dat in dit alles de laagdrempeligheid uitgangspunt van beleid blijft. Ik vraag mij echter af in hoeverre dit uitgangspunt overeind blijft in het licht van de veel hogere tarieven bij hoger beroep en de dreigende kostenveroordeling bij een verloren geding. Mogen wij ervan uitgaan, dat de kostenveroordeling een bevoegdheid als zodanig blijft en geen automatisme wordt?
Voorzitter! Een andere kanttekening is van vrij fundamentele aard. Het staat volgens mij onweersproken vast dat de aanzet om tot een herziening van de rechterlijke organisatie te komen, hoofdzakelijk is gelegen in de noodzaak om nu eindelijk eens enige lijn te brengen in de administratieve rechtspraak in ons land. Er is immers alle reden voor het harmoniseren van de administratieve rechtspraak. Het stelsel is hopeloos verbrokkeld en vertoont te veel sporen van een geleidelijke groei, waarbij op diverse momenten adhocvoorzieningen zijn getroffen. Ik hoef hier niet verder over uit te weiden, want de memorie van toelichting op wetsvoorstel 22 495 is uitputtend genoeg. Natuurlijk wist de burger toch nog redelijk zijn weg te vinden. Ook heeft de Algemene wet bestuursrecht op zichzelf al, zelfs zonder het hoofdstuk bestuursprocesrecht, een belangrijke harmoniserende werking. Maar dat doet aan de noodzaak om ook in organisatorische zin tot harmonisatie te komen, weinig af. Nu de noodzaak tot de herziening van de rechterlijke organisatie echter zo nadrukkelijk is terug te voeren tot aspecten die voornamelijk met de administratieve rechtspraak hebben te maken, is de vraag wel aan de orde, om welke reden ook de gewone rechterlijke organisatie op de schop wordt genomen. Is het bijvoorbeeld denkbaar om, misschien voorlopig, de integratie van de administratieve rechtspraak in Nederland vooralsnog los van de overige onderdelen van de rechterlijke reorganisatie ter hand te nemen, inclusief dat deel dat nu door de gewone gerechten wordt bestreken? Ik zeg dit te meer, omdat ik er nog niet zo zeker van ben, dat de tweede fase zo'n navolgenswaardig voorstel is. Het betreft met name de opheffing van de kantongerechten. Ik heb de indruk dat ook hier geldt, dat dit onderdeel, na aanvaarding van de eerste fase, zich moeilijk meer op zijn eigen merites laat beoordelen. Uit de keuze om de administratieve rechtspraak bij de rechtbanken onder te brengen, inclusief zaken als AROB in twee instanties, vloeit immers haast onontkoombaar een herbezinning voort op de positie van de kantongerechten, zoals de vraag in hoeverre deze dienen te worden belast met administratieve rechtspraak. Deelt de minister deze redenering, of meent hij dat de tweede fase wel degelijk kan worden los gezien van de besluitvorming over de eerste fase? Wil de minister voorts toelichten om welke reden reeds nu een integratie van de administratieve rechtspraak in de gewone gerechten noodzakelijk is? Uit deze vragen mag overigens niet worden afgeleid, dat ik principiële bezwaren heb tegen het onderbrengen van de administratieve rechtspraak bij de rechtbanken. Ik vrees alleen, dat een en ander een voor het moment onnodige complicatie van de herzieningsoperatie zou kunnen zijn. Zouden we voorlopig niet met aparte administratieve gerechten kunnen leven? Maar misschien kan de minister deze vrees wegnemen. Zoals gezegd, principiële bezwaren zijn het niet. Voor de onderbrenging van de administratieve rechtspraak in één verband te zamen met de straf en de civiele rechtspraak bestaan immers goede gronden. Zo valt niet in te zien waarom de administratieve rechtspraak een vreemde eend in de bijt zou zijn. De organisatorische samenvoeging van strafrechtspraak en civiele rechtspraak is immers al van oudsher probleemloos een feit. Toch gaat het het ook daar om van elkaar te onderscheiden rechtsgebieden. Waarom daar dus geen administratieve poot aan toegevoegd? Dit geldt te meer, daar dit rechtsgebied steeds meer raakvlakken krijgt met beide andere. Waar principiële bezwaren derhalve mijns inziens niet aan de orde zijn, is enigszins onduidelijk waarom is gekomen tot de keuze om vooralsnog af te zien van de integratie van de administratieve rechtspraak in hoger beroep. In hoger beroep blijven immers vooralsnog zowel de Centrale Raad van Beroep, de Raad van State en de gerechtshoven zelfstandig actief. Kan de minister deze keuze nader toelichten? Is deze slechts terug te voeren tot organisatorische motieven? Over de samenvoeging of integratie van deze organen, waarbij dan ook de Hoge Raad en de Raad van beroep voor het bedrijfsleven, benevens enkele andere gerechten moeten worden betrokken, zal naar mijn mening nu al moeten worden gesproken. Het is begrijpelijk dat op de wijze waarop de integratie van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie zal moeten plaatsvinden nog niet in detail kan worden ingegaan, laat staan op het cassatievraagstuk. Ik denk echter wel dat het gewenst is zich nu reeds uit te spreken over de richting. Wat mij betreft, moet de keuze voor integratie in eerste aanleg van betekenis zijn voor die richting. Als je de plannen voor de eerste fase onderschrijft, is de keuze voor integratie van de Centrale Raad van Beroep en de Raad van State in de gewone rechterlijke macht onvermijdelijk. Maar dat is wel een principiële keuze, die dan ook nu expliciet moet worden gemaakt. Het betekent mijns inziens het einde van de functie van de Raad van State als administratieve rechter. Dit gevolg acht ik, de geschiedenis van de Raad van State in aanmerking nemende, acceptabel. Ik hoor graag de opvatting van de minister.
(…) Mijnheer de voorzitter! Een van de principiële keuzen in de herziening van de rechterlijke organisatie is de invoering van administratieve rechtspraak in twee instanties. Dat is de regel. Afwijkingen behoren tot de uitzonderingen. Ik onderschrijf deze keuze van de regering. De bezwaarschriftprocedure, hoezeer ook gestroomlijnd en verbeterd in de Algemene wet bestuursrecht, kan geen volwaardige vervanging zijn van de onafhankelijke rechtspraak. Juist omdat administratieve rechtspraak in twee instanties regel is, verbaast het mij wel dat daarop vooralsnog een vrij groot aantal uitzonderingen wordt gemaakt, met name omdat deze uitzonderingen weinig principieel zijn onderbouwd. Aan de keuze liggen, aldus de memorie van toelichting, bladzijde 25[6], hoofdzakelijk praktische argumenten ten grondslag. Het is echter toch wel bezwaarlijk en misschien ook wel gevaarlijk om bij kwesties van fundamenteel belang, dit soort argumenten de doorslag te laten geven. Tijdelijk zijn de grote aantallen uitzonderingen van administratieve rechtspraak in twee instanties daarom nog wel acceptabel, maar op langere termijn is een betere, goede onderbouwing gewenst. Wil de minister op dat punt al een tipje van de sluier oplichten? Ik denk met name aan administratieve rechtspraak in twee instanties bij milieuwetgeving. Als argument tegen het hoger beroep wordt in sommige gevallen als reden aangevoerd, dat met het oog op een zorgvuldige afweging van grote belangen reeds een uitgebreide voorbereidingsprocedure in acht is genomen. Is echter niet juist dan, vanwege die belangen, administratieve rechtspraak in twee instanties gewenst?
(…) Het is opvallend dat een aantal administratieve gerechten pas in de derde fase wordt "meegenomen".
Wil de minister toelichten waarom? Zeker een college van beroep studiefinanciering is op dit moment een vreemde eend in de bijt. Is het uitsluitend een organisatorisch probleem dat ertoe noodzaakt deze fasering aan te houden? Voorts is mij niet duidelijk waarom de toepassing door de belastingrechter van het nieuwe bestuursprocesrecht afhankelijk is.
Nog heel kort iets over wetsvoorstel 21 967. Het zal duidelijk zijn dat ik dit wetsvoorstel niet los kan zien van de verdere plannen. Mijn eventuele instemming met dit voorstel hangt af van de antwoorden die de minister geeft op mijn vragen met betrekking tot de reorganisatie. Mijnheer de voorzitter! Nogmaals, ik vind het goed dat dit debat op hoofdlijnen gevoerd wordt. Vragen over details, ook met betrekking tot de bestuursrechtspraak, zullen in een later stadium aan de orde komen. Ik ben benieuwd naar de reactie van de bewindslieden.
Mevrouw KalsbeekJasperse (PvdA) (p. 4129-4130): Mijnheer de voorzitter! Op het justitieterrein voltrekt zich het ene historische moment na het andere. Nog maar pas geleden hebben wij de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht aangenomen en nu is dan het moment aangebroken waarop het eerste deel van de eerste fase van de herziening rechterlijke organisatie plenair behandeld wordt. Historische momenten, omdat beide wetgevingsoperaties een lange voorgeschiedenis hebben en omdat wij nu op het omslagpunt staan van plannenmakerij naar implementatie; een implementatie die vervolgens ook weer vele jaren zal duren.
Het wetsontwerp inzake de voorintegratie zoals wij dat vandaag behandelen, is eerlijk gezegd nogal onomstreden. Mijn fractie stemt dan ook met dat wetsontwerp in. Daarin zit dan ook niet het belang van vandaag. Neen, het belang van vandaag zit er veel meer in dat vandaag dat omslagpunt wordt gemaakt van plannen naar uitvoering. Juist daarom wil ik even stilstaan bij de voorgeschiedenis van deze herziening rechterlijke organisatie. De aanzet daartoe werd al weer decennia geleden gegeven. Aanleiding was vooral dat de rechterlijke macht en trouwens ook de advocatuur, onder vuur lagen. De rechterlijke macht zou te eenzijdig vanuit een bepaalde maatschappelijke laag gerekruteerd worden, er zou sprake zijn van klassejustitie, de rechter en daardoor het rechterlijk handelen was voor de burger onbegrijpelijk alleen zijn taalgebruik al en de toegang tot het recht en tot de rechtshulp was moeilijk. Wij moeten vaststellen dat al deze kritiek goeddeels is verstomd en dat, zonder dat ook maar één wetsontwerp over een herziening rechterlijke organisatie het parlement is gepasseerd. Veranderingen ten goede hebben plaatsgevonden. Justitie en de rechterlijke macht zijn niet doof gebleken voor de kritiek. Die kritiek werd veelal verwoord door maatschappelijk geëngageerde juristen of juristen in spe, die zich vooral het lot aantrokken van de mensen die verstrikt dreigden te raken in het juridisch oerwoud en zo hun problemen niet op een goede wijze behandeld meenden. Waarom memoreer ik nu deze bijna prehistorie? Ik doe dat om eraan te herinneren dat de doelstellingen van de herziening rechterlijke organisatie in de loop der tijden zijn verschoven. De doelstellingen zijn nog steeds zeer het nastreven waard. Het is niet voor niets dat de Partij van de Arbeid de wenselijkheid van de herziening in haar verkiezingsprogramma heeft opgenomen en dat deze wenselijkheid evenzeer in het regeerakkoord terecht is gekomen. Maar, zoals gezegd, die doelstellingen zijn wel verschoven. Dat is op zichzelf niet zo erg, maar voor één effect moeten wij beducht zijn. Er is ooit besloten tot een herziening rechterlijke organisatie. Vervolgens treedt een langdurig proces inwerking van onderzoek, advisering en uitwerking. Zo'n proces heeft zijn eigen krachten. Het is als een trein die op gang gebracht wordt en die niet zo gemakkelijk meer gestopt kan worden. Te veel mensen zijn er daarvoor mee bezig geweest. Dat kan een gevaar in zich bergen, namelijk dat er veranderd wordt om de verandering. Er zijn helaas akelige voorbeelden van grote operaties die uitliepen op een debâcle omdat oorspronkelijke doelstellingen allengs verwaterden of onhaalbaar bleken. Maar desalniettemin, het veranderingsproces werd dan toch doorgezet. Ik wil hier geen onnodige scepsis ten toon spreiden, maar ik vind het toch belangrijk om erop te wijzen, doodgewoon omdat wij het ons niet kunnen permitteren dat door een ingrijpende verandering als de herziening rechterlijke organisatie, een vitaal onderdeel van onze rechtsstaat, de rechterlijke macht, komt te disfunctioneren. Deze vaststelling heeft gevolgen voor de opstelling van mijn fractie. Wij onderschrijven de doelstellingen van de herziening, maar zullen tegelijkertijd kritisch blijven over de wijze waarop deze vorm wordt gegeven. Niet uit de behoefte om het proces te vertragen of iets dergelijks ik hecht eraan, dat te benadrukken maar uit de overtuiging dat de grootst mogelijke zorgvuldigheid geboden is. Om die reden is mijn fractie kritisch geweest tijdens de schriftelijke voorbereiding van dit wetsontwerp. Het kabinet heeft ervoor gekozen om niet bij de aanvang van de herziening een standpunt te bepalen over het totaal van de herziening, maar om dat gaandeweg te doen. Mijn fractie heeft daarop als volgt gereageerd: goed, dat zij dan een keuze, maar één ding: het is nodig dat zoveel zicht wordt geboden op het totaal van de herziening dat wij op elk onderdeel niet alleen kunnen zien of dat op zichzelf zinnig is, maar vooral ook kunnen beoordelen of dat in het zicht van het totaal wenselijk en nodig is. Het kabinet heeft daarop geantwoord met een uitgebreide memorie van antwoord. Daarin is inderdaad meer zicht geboden op de hoofdlijnen van het geheel. In ieder geval zoveel, dat de voorintegratie nu afgehandeld kan worden en dat te meer, nu ook het tweede deel van de eerste fase bij de Kamer is ingediend. Natuurlijk betekent meer zicht op het geheel nu niet dat voor elk onderdeel van het vervolg geldt dat het kabinet het parlement, althans mijn fractie want alleen namens haar kan ik spreken gecommiteerd heeft. De minister van Justitie is zich daar bewust van, zo blijkt uit de schriftelijke gedachtenwisseling. Hij neemt daarmee een risico, maar naar mijn fractie meent, is dit geen onaanvaardbaar risico. Straks zal mijn collega Jurgens namens de PvdAfractie ingaan op de hoofdlijnen van de herzieningsoperatie. Nu al wil ik zeggen dat mijn fractie het eens is met het starten van deze operatie. De doelstellingen zijn het waard en de rechterlijke macht is inmiddels op de start geprepareerd. Nu starten dus. In het vervolg van mijn betoog wil ik vooral aandacht geven aan de randvoorwaarden waarbinnen de herziening van de rechterlijke organisatie moet plaatsvinden. Over de voorintegratie zeg ik echter nog even dit. De inwerkingtreding van de voorintegratie is beoogd voor 1 juli 1992. Dat lijkt nu haalbaar, zij het net. Uit gesprekken die mijn fractie heeft gevoerd met vertegenwoordigers van de rechterlijke macht hebben wij ook afgeleid dat 1 juli 1992 een wenselijke datum is. Nu deze datum nog net haalbaar blijkt, brengt het tijdschema in meer algemene zin ook andere woordvoerders hebben daarop gewezen toch wel wat zorgen met zich. Het siert de minister dat hij serieus werk maakt van de herziening en daar de vaart in wil houden. Er is echter wel een paar keer gebleken dat de tijdschema's voor dit onderwerp wel erg krap zijn en telkens moeten worden bijgesteld. Dat hoeft geen ramp te zijn, ware het niet dat vele betrokkenen zich natuurlijk toch gaan instellen op zo'n tijdschema. En als dat dan niet gehaald wordt, is dat vervelend. Mijn vraag is of het niet beter zou zijn, een realistischer tijdschema te hanteren. Zo wordt alom betwijfeld of de voltooiing van de eerste fase, met daarin opgenomen het bestuursrecht, wel gehaald kan worden op 1 juli 1993. Daarbij moet aangetekend worden dat hier al sprake is van een bijstelling met een halfjaar. Ik besef terdege dat door het onmogelijke te plannen, het mogelijke haalbaar wordt. In die zin kunnen strakke tijdschema's een functie hebben. Maar de nadelige kant heb ik ook genoemd: betrokkenen rekenen erop en dan is het vervelend als een tijdschema niet wordt gehaald. Daarom koppel ik aan dit betoog de volgende vraag. Waar denkt de minister dat het tijdschema bijstelling behoeft, als hij de situatie nu overziet?
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4132-4133): Voorzitter! Het wetsvoorstel inzake de eerste fase dat mede aan de orde is, telt bijna 600 pagina's. Degenen die zich hebben afgevraagd waarom ook de minister van Binnenlandse Zaken aan tafel zit, zullen misschien gedacht hebben dat zij meegekomen is om die zware last te helpen torsen. In ieder geval geestelijk is zij daartoe zeker in staat. Een andere gedachte die zou kunnen opkomen, is dat een nieuwe kerntaak van de overheid nu in het gezamenlijk optreden van beide ministers bewaarheid is geworden. Ook dat zullen wij straks nog wel zien.
Voorzitter! U heeft hier de klok stilgezet en het lijkt ook of de tijd 100 jaar heeft stilgestaan. Beide ministers visualiseren de dualiteit die steeds heeft bestaan tussen de mogelijkheid voor de burger om zijn rechten te halen door een beroep op een hogere macht binnen de overheid, een beroep binnen de administratie, dan wel via een beroep op de rechter buiten de administratie. Die strijd tussen een rechterlijk en een bestuurlijk orgaan heeft 100 jaar geduurd. Velen hebben al gesproken over de, ook vanwege de omvang, zo belangrijke ontwikkeling die nu gaande is. Ik denk dat het pendulum nu zo ver mogelijk is doorslagen naar waar het in 1887 is begonnen, toen in de Grondwet de mogelijkheid werd geopend om een college, belast met administratieve rechtspraak, bij wet in te stellen.
Voorzitter! De ministers kennen de geschiedenis daarvan natuurlijk uit het hoofd. Het is een lange. Nadat de hoogleraar Buijs uit Leiden op basis van Duitse staatsrechtelijke dogmatiek was gaan denken dat het beter zou zijn om te denken aan administratieve rechtspraak, terwijl wij tot dan toe de Franse traditie hadden om te denken dat de burger beter was gezegend was met een beroep binnen de administratie, werd in de Grondwet van 1887 die net door mij genoemde mogelijkheid opgenomen.
Maar die dualiteit bleef bestaan. Eerst was er de staatscommissieKappeyne van de Coppello die kwam met het voorstel inzake een administratief gerechtshof. Vervolgens was er een Beroepswet in 1901. Op grond daarvan worden een raad van beroep en de Centrale Raad van Beroep ingesteld. Ik neem aan dat de minister van Justitie de heer Loeff op dit gebied als zijn grote voorganger beschouwt. Welnu, minister Loeff komt in 1905 met een ontwerp dat in veel opzichten lijkt op hetgeen de huidige minister voor ogen heeft.
Dat alles gebeurde in een periode waarin het vertrouwen in de rechter niet bijster groot was. Daarvan was niet alleen in Nederland sprake. Met name gezien de nieuwe ontwikkelingen in de maatschappij leek de rechter een beetje buiten de werkelijkheid te staan. Er waren bezwaren tegen om aan de rechter beslissingen over te laten op zulke fundamentele punten als de sociale zekerheid. Zo heeft de rechtspraak in de Verenigde Staten er tot aan Franklin D. Roosevelt voor gezorgd dat de federale regering zich niet met sociale zekerheid mocht bezighouden.
De grote Struycken wist het wetsontwerpLoeff met krachtige slagen neer te sabelen. Vervolgens kwam in 1932 de commissieKoolen met een rapport dat een voorstel bevatte voor de instelling van een centraal administratief gerechtshof. Door de andere zorgen die men in de jaren dertig had, is het er niet van gekomen. Pas na de oorlog is er sprake van een breuklijn. Daarbij wordt een soort compromis bereikt tussen degenen die van mening zijn dat zulks door de rechter beslist moet worden en degenen die menen dat dit door de administratie gedaan moet worden. Dat betrof een buitengewoon slimme actie van de voorstanders van de administratieve rechtspraak.
Via de commissieDe Monchy werd de schijn gewekt dat er niet meer werd gedaan dan een beroep binnen de administratie te creëren. Dat werd geplaatst bij de Raad van State. Immers, die wist er veel van, vanwege de Afdeling geschillen van bestuur. De minister heeft daar doorheen geprikt, want in de memorie van toelichting zegt hij op bladzijde 17[7] dat er toen een rechtmatigheidstoetsing is ingevoerd. Maar de Wet BAB had in 1963 geen rechtmatigheidstoetsing in de strikte zin van het woord. Het was namelijk een ruimere toetsing dan een puur rechtmatigheidstoetsing. De volgende stap was gauw gezet, toen het eenmaal zover was. Ik denk aan de commissieWiarda. Ik noem ook de AROBwet, waaraan ik in dit huis indertijd mijn bijdrage heb mogen leveren. De AROBwet maakte dus eindelijk weliswaar een administratiefrechtelijk beroep mogelijk, maar alleen bij de Raad van State. Dit bevatte dus toch nog iets van de oude gedachte, als gevolg waarvan de minister van Binnenlandse Zaken nu ook achter de regeringstafel zit. Ik begrijp dat deze minister van Justitie en zijn voorganger de heer Korthals Altes nu de eenheidsbrengers in de verscheidenheid zijn. Wat is nu het wetsontwerp inzake de eerste fase van de rechterlijke organisatie? In feite betreft dit een wetsontwerp op de administratieve rechtspraak. Het bevat een algemene rechtsbescherming tegen de overheid bij een administratieve rechter. Wat is hiervan te denken? "Vooreerst treft dan het toekennen van absolute waarde aan de gerechtigheidsgedachte, zoals de ontwerper die in de vorm van het legalistisch justitialisme heeft geformuleerd." De minister zal denken: dat heb ik eerder gehoord. Dat moet ook, want die staan in de brochure van Struycken van 1910 "Administratie of rechter". Daarin sabelt hij het ontwerpLoeff neer, juist vanwege dat legalistisch justitialisme. Ik citeer een gedeelte uit het desbetreffende betoog van Struycken: "Gevraagd wordt niet of de administratie in hare samenstelling, hare procedure, hare interne waarborgen meer of minder kansen biedt voor verwaarlozing der individuele belangen; of de nieuwe rechtspraak belemmerend en verzwakkend kan werken op de administratie, en daarmede op ons gemeenschappelijke cultuurarbeid; of ze inderdaad meer kans biedt op ware sociale gerechtigheid; of die kans het offer waard is dat men ervoor gaat brengen; of een eindeloze reeks instanties in overprikkeling van het individuele gerechtigheidssentiment een ziekelijk, nooit voldaan proceslustig geslacht zal kweken, het is alles onverschillig: recht moet er zijn, wat het ook koste, en recht vindt men alleen bij wet en rechter", zo spreekt de grote Struycken sarcastisch. Deze minister zet zich dus aan het kweken van een ziekelijk, nooit voldaan, proceslustig geslacht. Dat zou Struycken zeker gevonden hebben. Er is sinds 1910 natuurlijk wel wat gebeurd. De waarde van de rechtmatigheidstoetsing is ons intussen duidelijk geworden. De centrale gedachte van Struycken en anderen dat recht en rechtspraak geen automatische ingang geven voor een billijke afweging van belangen tussen individu en gemeenschap, is echter niet verdwenen en behoort ook nooit te verdwijnen. Er blijft een spanning tussen een ontwikkeling in de richting van een algehele juridisering van de samenleving, en de oude opvatting dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten, dat immers democratisch is gelegitimeerd. Met deze wetsontwerpen wordt een bepaalde keuze gedaan, maar wij blijven ons ervan bewust dat beide wegen bijdragen tot het gerechtigheidsidee waarover Struycken in zijn tekst spreekt. Het is dus niet het een ten koste van het ander. Hiermee wil ik zeggen dat het werk van deze Kamer, de controle van de regering, niet minder belangrijk is dan dat van de rechter, die de daden van de administratie controleert. Het is goed om in dit geval soms ook aan onze eigen arbeid te denken. De grote lijnen van de voornemens van de regering op het gebied van de rechterlijke organisatie hebben de instemming van de fractie van de Partij van de Arbeid. Dit wil niet zeggen dat er geen vragen en opmerkingen zijn. Een aantal ervan heeft mevrouw Kalsbeek al gemaakt, vooral in de sfeer van de fasering, de evaluatie en het financiële en personele draagvlak van het geheel. Wij kennen er pijnlijke voorbeelden van dat grote projecten van de overheid zijn verzand doordat randvoorwaarden niet aanwezig waren. Ik heb het gevoel dat er bij vrijwel alle fracties in deze Kamer grote behoefte is aan de mogelijkheid, stapsgewijze te controleren of wij binnen de planning blijven en bij te sturen als blijkt dat het niet lukt. Ik zeg dit ter versterking van het zeer inhoudelijke betoog van mevrouw Kalsbeek op dit punt. Wij zijn het dus eens met de hoofdlijnen, voor zover deze uit de onderhavige wetsvoorstellen blijken, en met een aantal voorbehouden en onzekerheden. Eerst ga ik in op het "voor zover" en dan op de voorbehouden en onzekerheden. Het zicht op fase drie ontbreekt. Dat zicht is nodig voor een goede visie op fase een, want fase drie gaat ook over de administratieve rechtspraak. Ik denk dat fase drie bewust een beetje in de nevelen wordt gehouden. Vanwaar die voorzichtigheid en het zich niet uitspreken? Ik heb daar een vermoeden over. Ik vermeldde al de oude geschiedenissen over het neersabelen van vorige pogingen om een administratieve rechtspraak tot stand te brengen. Dat neersabelen is gelukt doordat telkens een geheel project werd voorgelegd. Alle tegenstanders op delen van het project konden zich verenigen om te zorgen dat het geheel niet doorging. De regering is tegenwoordig wijzer. Zij brengt de zaak nu stapsgewijs, zodat zij maar één groep tegelijk voor het hoofd stoot. De kantonrechters bijvoorbeeld zijn nog niet beledigd; dat komt pas in de volgende fase. De Raad van State staat nog overeind, hoewel hij nu het lijvigste advies over een wetsontwerp heeft geleverd dat ik in jaren heb gezien, en dus duidelijk zeer betrokken is bij de zaak. Kortom, een aantal tegenwerkende instanties is in de nevelen gehouden. Dat kan politiek wel eens zeer verstandig beleid zijn. Ik vraag de ministers of dit inderdaad het beleid was. Zijn zij bereid de nevel wat te laten optrekken, opdat wij een betere visie krijgen op de volgende rondes? Ik wil van de ministers iets meer horen over een aantal problemen en vragen rond de derde fase: de integratie van de overige administratieve rechtspraak binnen de rechtbanken, de vraag over één of twee feitelijke instanties bijvoorbeeld voor milieuzaken, de definitieve beroepsinstantie en de rechtseenheidsvoorziening. Bij de rechtseenheidsvoorziening wil ik trouwens nog iets zeggen over onze eigen opstelling. Daar kan de minister de zijne tegenover stellen.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4135): Dan volgt nog een oranje licht en wel bij de derde fase. De helderste opzet de heer Wolffensperger verwees daar ook naar voor een beroepsinstantie van de eerste aanleg in bestuursrechtspraak is natuurlijk een kamer bij het hof, die zich bezighoudt met bestuursrechtspraak. Dat is overigens ook de weg geweest van zowel Kappeyne, Loeff als Koolen. Daar ik vermoed dat de minister van Justitie althans wat dit betreft eerder in de voetsporen van Loeff wil treden dan in die van Struycken hoewel beiden hem sympathiek zullen zijn moet ik erop wijzen, dat Loeff uitdrukkelijk een hogerberoepsinstantie als hof wilde. Hij zou er nooit aan gedacht hebben om dat bij de Raad van State onder te brengen. Daar zit dus een probleem. Als wij logisch doorvoeren waar wij nu mee begonnen zijn, zouden er vijf hoven moeten komen. Maar als wij vijf hoven maken, creëren wij ook de noodzaak van cassatie, terwijl deze noodzaak van cassatie niet meer aanwezig is, als er één administratief gerechtshof wordt gemaakt. Ik denk dat dit nog een alternatief is dat op zijn minst overwogen zal kunnen worden. Ik zeg niet dat dit het standpunt is van mijn fractie, maar ik noem de mogelijkheid om de reactie van de minister op de verschillende alternatieven te peilen. Misschien wil de minister wat nevelen doorbreken. Als hij hier krachtig tegen ingaat, weet ik hoe hij erover denkt; als hij bereid is het als een mogelijkheid naast andere alternatieven te accepteren, weet ik dat ook. Met anderen wil ik graag voorkomen dat wij nog eens een Benthemarrest krijgen. Wij moeten echter niet op dit moment al kunnen zeggen hoe wij het precies in fase drie willen hebben. Maar dat de vraag op zal komen wat de rol van de Raad van State daarin zal zijn, is duidelijk. Ik merkte eerder al op dat de Raad van State pas in de jaren zestig van deze eeuw aan rechtmatigheidstoetsing te pas is gekomen. De raad deed wel al aan rechtmatigheidstoetsing als bijkomstigheid bij de toetsing van geschillen van bestuur, maar dat gebeurde niet in de rol die de raad nu bij de AROB heeft. Ik kan mij voorstellen dat de Raad van State terugkeert naar zijn oorspronkelijke taak. Ook is denkbaar dat de situatie blijft zoals ze is. Ook is denkbaar dat er een nieuwe taak ontstaat in het kader van de notitie over constitutionele toetsing die wij nog steeds van de minister tegoed hebben, waarbij de Raad van State een soort "conseil constitutionnel" zou worden, die een toetsing vooraf doet ten aanzien van de grondwettigheid van wetsontwerpen. Kortom, de taak van de Raad van State zal in de loop van de komende jaren voorwerp van discussie moeten zijn. Ik hoop dat dit debat die discussie opent. Wat de Raad van State daar zelf van denkt, kunnen wij in de talrijke adviezen op dit punt tot ons nemen, nog afgezien van de persoonlijke benaderingen die kamerleden op dat punt van leden van de raad krijgen. Zo van "mene mene tekel", als er iets met de Raad van State gebeurt. Nou, dat is ook erg, hoor, als er iets met de Raad van State zou gebeuren. De minister van Binnenlandse Zaken zit hier om voor die belangen op te komen. Voorzitterl Ik rond af door te zeggen dat het pendulum van de geschiedenis van Loeff via Stuycken en De Monchy eindelijk bij Hirsch Ballin terecht is gekomen. Hij zal het lot van Loeff niet willen delen, denk ik, dat hij zal worden neergesabeld omdat hij een voorstander zou zijn van legalistisch justitialisme. (Een prachtige term, maar moeilijk uit te spreken.) Ik hoop dat de minister dit niet zal overkomen. Mijn fractie zal daaraan in ieder geval geen bijdrage leveren.
De heer Korthals (VVD) (p. 4135-4137): Voorzitter! Allereerst dank aan collega Jurgens, die omstandig uiteen heeft gezet waarom de minister van Binnenlandse Zaken hier aanwezig is, namelijk ook nog om de belangen van de Raad van State te behartigen. Ik dacht aanvankelijk dat zij hier was om de heer Hirsch Ballin in de gaten te houden, maar dat blijkt dus niet waar te zijn. De herziening van de rechterlijke organisatie is een groot en belangrijk project. Mocht u het niet geloven, uit het feit dat er geen visuele camera's aanwezig zijn, blijkt al dat wij met een belangrijk project te maken hebben. Ook de VVDfractie is van mening dat er een herziening behoort te komen. Wij moeten evenwel oppassen dat een herziening geen doel op zichzelf gaat worden. Sommige elementen daarvoor zijn wellicht wel aanwezig. Mij is opgevallen dat over het algemeen degenen die direct betrokken zijn bij de herziening van de rechterlijke organisatie op dit moment bijzonder positief zijn. Er is dus een zeer sterk momentum aanwezig, wat waarschijnlijk ook de reden is waarom de regering voorstelt om een strak tijdschema te hanteren. Maar ook daarbij, en ik kom daar in een latere fase op terug, moeten wij enige voorzichtigheid betrachten. Degenen die erbij betrokken zijn, zijn ook vaak belanghebbend. In verband daarmee zou ik wel eens van de minister willen vernemen in hoeverre de rechtspositie van rechters werkelijk aan het veranderen is, of mensen die van de centrale raden komen en lid worden van de arrondissementsrechtbank, er nu financieel op voor of achteruitgaan en of een president van het nieuwe gerecht in eerste aanleg nu meer of minder gaat verdienen. Dit lijken mij allemaal belangrijke feiten die de minister mij wellicht zal kunnen verstrekken. Het tweede punt is natuurlijk dat er over het algemeen ambtenaren aangesteld worden om dit te begeleiden. Die krijgen altijd iets vasthoudends in zich en die willen op een gegeven moment de zaak helemaal rond krijgen. Een project zou een vorm van bezetenheid in zich kunnen krijgen. Dat zie je bij veel grote projecten. De Kamer moet in dezen voorzichtig zijn en kan niet zeggen dat zij eigenlijk nogal wat bedenkingen heeft, want dan stuurt ze alles in de war. Juist wat dergelijke grote projecten betreft, is het van het allergrootste belang dat de Kamer daarbij ook kanttekeningen kan zetten. De hele discussie over de herzieningen is al in de jaren zestig begonnen, toen alle instituten in de maatschappij aan kritiek onderhevig waren. Die discussie werd voortgezet in de jaren zeventig, toen men wilde komen tot maatschappelijke vernieuwingen. Uiteindelijk is daarbij in de jaren tachtig ook heel duidelijk het element van de werklast van de rechter een rol gaan spelen. Voorzitter! Wat nu precies de werkelijke reden is dat alles wordt doorgezet, wordt aangegeven in de memorie van toelichting in de tweede tranche van de eerste fase. Dat wil zeggen dat men wil dat de kwaliteit van de rechtspraak verbeterd wordt. Men wil ook dat het verbrokkelde systeem wordt teruggebracht. Dat zijn allemaal doelstellingen die van het allergrootste belang zijn, maar het is de vraag of je niet langs andere weg dezelfde doelstelling zou kunnen bereiken. Wat dit betreft, blijft het voor mij de vraag waarom er niet meer alternatieven met een financiële onderbouwing aan de Kamer zijn voorgelegd. Ik meen dat de Raad van State daarover in zijn advies opmerkingen heeft gemaakt. Wij zouden dan een daadwerkelijke keuze hebben kunnen maken. Het is nu geweldig moeilijk om het voorstel van de regering, dat op zich veel positieve kanten heeft, daadwerkelijk op bepaalde essentiële punten te doorbreken. Waarom is de minister van Justitie niet met meer alternatieven gekomen? Een ander belangrijk punt, waar de Raad van State ook op wijst, is dat men in feite al met de uitvoering begonnen is. Dat is mijns inziens een gevaarlijke ontwikkeling. Er zijn natuurlijk diverse redenen aan te geven waarom men hiertoe is overgegaan, maar op die manier is de vrijheid van beslissen voor de Kamer toch wel wat teruggebracht. Je gaat immers behoorlijk wat in de war sturen als je niet meer akkoord gaat met de ontwikkeling. Natuurlijk zijn er geen onomkeerbare stappen gezet en kan het ook allemaal nog teruggedraaid worden, maar men is wel al begonnen en er zijn bij betrokkenen verwachtingen gewekt. Dat maakt het ongetwijfeld moeilijker om daarop terug te komen.
Voorzitter! Dan een enkel woord over de voorintegratie. In algemene zin kan ik zeggen dat de VVDfractie daarmee akkoord gaat. Natuurlijk is er, wat de administratieve rechtspraak betreft, sprake van een verbrokkeld systeem. Het is goed dat een en ander bij elkaar gebundeld wordt. Het is de vraag waarom dat direct moet gebeuren te zamen met de arrondissementsrechtbanken en waarom dat met één gerecht in eerste aanleg moet worden samengebracht. Er zijn grote verschillen tussen administratieve rechtspraak en gewone rechtspraak. Het is dan ook de vraag of er nu werkelijk zo'n bevruchtende werking over en weer uitgaat van de rechters die in dezelfde administratieve rechtspraak zitting hebben en de gewone rechters. Geweldig veel rouleren zal in de praktijk een illusie blijken te zijn en wel om de doodeenvoudige reden dat het procesrecht waarmee je te maken hebt, anders is. Ook de aard van het recht is anders. Het is bekend dat rechters in gewone procedures lijdelijk zijn. In het administratieve recht is de rechter meer actief bezig. Dat heeft ook te maken met de clientèle waarover zij beslissingen moeten nemen. Met andere woorden: men moet niet denken dat de mensen in een dergelijk gerecht over en weer uitwisselbaar kan zijn.
Voorzitter! Ik vraag mij af of de minister enig idee heeft wat de ideale grootte is van een gerecht in eerste aanleg. Zou dat niet te groot kunnen worden? Het zou ook kunnen gebeuren dat het organisatorisch nauwelijks meer te behappen is. Misschien zal men in dat geval weer uit elkaar kunnen vallen. Dan wordt het paard in wezen een beetje achter de wagen gespannen. Ik vraag de minister, op deze opmerkingen commentaar te geven.
Voorzitter! De Kamer heeft afgesproken in hoofdlijnen over de tweede tranche van de eerste fase te spreken. Ik vind dat een verstandige zaak. Het was aanvankelijk ook de bedoeling om over de nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie en over de invoering van de AROBprocedure in twee instanties te spreken, nadat de nota naar de Kamer was gekomen. Het huidige kabinet heeft echter besloten dat daarover beter kan worden gesproken aan de hand van concrete wetsvoorstellen. Ik denk niettemin dat het goed is om het nu te bespreken, omdat de onderlinge samenhang tussen de verschillende fases erg groot is. Verschillende collega's hebben daar al op gewezen. Zelf denk ik dan aan de positie van de Raad van State, die heel sterk onder druk komt te staan. Als wij gewoon op de huidige wijze doorgaan, zal de Raad van State geen rechtsprekende instantie meer zijn, maar uiteindelijk alleen maar adviseren over wetgeving. Als dat de bedoeling van de minister is, laat hij dat dan op een gegeven moment duidelijk zeggen. Bij de tweede tranche worden enkele belangrijke dingen gedaan; in de eerste plaats de instelling van enkelvoudige en meervoudige kamers ter afdoening van bestuursrechtelijke zaken. Daarmee gaan wij akkoord. In de tweede plaats wordt een beroep in twee instanties, dus een hoger beroep, ingevoerd. Uiteraard is de VVDfractie over het algemeen voor rechtspraak in twee instanties. Het is nuttig, het is goed voor de kwaliteit van de rechtspraak en voor het vertrouwen van de burger in de rechtspraak en het is bevorderlijk voor een goede samenleving. Ik denk echter toch dat het iets te veel van het goede aan het worden is. Veel collega's hebben daar al de aandacht op gevestigd. Er komt een tamelijk uitvoerige bezwaarschriftprocedure, rechtspraak in eerste instantie, rechtspraak in tweede instantie en dan vervolgens nog rechtspraak in cassatie. De lengte van de procedures wordt veel te groot. Ik weet niet wat uiteindelijk het zwaarst moet wegen, maar in dit stadium geef ik in ieder geval aan dat mijn fractie er op dit punt nog niet helemaal uit is.
(…) Ik kom tot de conclusies. De fractie van de VVD vindt het noodzakelijk dat er een herziening komt van de rechterlijke organisatie. Wij zijn voorts van mening dat het er voorlopig naar uitziet, dat het tempo te hoog is. De financiële middelen zijn onzes inziens eigenlijk onvoldoende. Met de voorintegratie zijn wij in algemene zin akkoord, met inachtneming van mijn eerder gestelde vraag of het echt zo noodzakelijk is dat de rechtbank en de administratieve rechtspraak worden samengevoegd. Over de kwestie van het hoger beroep zijn wij intern nog in discussie. Daar kunnen wij nu dus bepaald niet het groene licht voor geven. Mijn fractie heeft zeer veel aarzelingen over het prejudicieel stelsel dat ingang zou moeten vinden. Over het algemeen wordt aan de Hoge Raad advies gevraagd over dit soort zaken. Is dat in dit geval ook gebeurd? Zo ja, is de minister bereid, aan te geven in welke zin de Hoge Raad daarover heeft geadviseerd?
Voorzitter! Met deze opmerkingen wil ik aangegeven dat de fractie van de VVD wat de hoofdlijnen betreft geen definitieve standpunten kan innemen om de doodeenvoudige reden dat de zaken in dit stadium nog niet geheel zijn te overzien. Mijn fractie zal positief meewerken, maar wel kritisch zijn.
Minister Hirsch Ballin (p. 4137-4139): Mijnheer de voorzitter! Van verschillende kanten is door uw Kamer gewezen op het belang van het onderwerp dat vandaag aan de orde is. Inderdaad, met het oog op het belang van de justitiabele en het grote aantal zaken, vormt dit onderwerp de hoofdmoot van de reorganisatie van de rechtspraak. Wat dit betreft sluit ik mij aan bij de heer Wolffensperger. Hij zei dat het tot stand brengen van deze reorganisatie een noodzaak is. Alleen dan kan de toerusting van de Nederlandse rechtspraak op orde zijn voor de taken die in de komende tijd te verwachten zijn. Ik stel het bijzonder op prijs dat de heer Biesheuvel, mevrouw Kalsbeek en de heer Jurgens zich in dezelfde geest hebben uitgelaten. De heren Schutte en Van den Berg hadden twijfels, maar zij wezen de zaak als zodanig niet af. Hun bedenkingen concentreerden zich op een onderdeel van de tweede fase, namelijk de positie van de kantonrechters. Uit het betoog van de heer Korthals maakte ik op dat hij de hoofdlijnen zeer positief bejegent. Mevrouw Brouwer maakt zich behalve over de kantongerechten ook zorgen over de raden van beroep. Ik hoop dat ik die zorgen weg kan nemen.
Voorzitter! Tegen de achtergrond van deze instemming met het voorliggende wetsvoorstel en met de hoofdlijnen van het tweede wetsvoorstel, ga ik graag in op de kwesties die aan de orde zijn gesteld rondom de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Deze fase heeft betrekking op een zeer belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg en wordt ondersteund door een harmonisatie van het procesrecht van bijna alle colleges die met administratieve rechtspraak zijn belast. Ik realiseer mij dat er een paradoxale situatie ontstaat als juist die tak van administratieve rechtspraak die al geïntegreerd is in de gewone rechterlijke organisatie, namelijk de belastingrechtspraak, buiten de kaders van het geharmoniseerde procesrecht wordt gehouden. Ik hoef hier niet uiteen te zetten dat de beoefenaars van het fiscale recht dit rechtsgebied beschouwen als een bijzonder deel van het bestuursrecht. Dat neemt niet weg dat het bestuursrecht is en dat voor het fiscale procesrecht in belangrijke mate dezelfde lijnen gevolgd moeten worden als voor de rest van het bestuursprocesrecht. Graag zal ik in overleg met de ter zake meest betrokken collega, staatssecretaris Van Amelsvoort, bezien of die van verschillende kanten ter sprake gebrachte oneffenheid nog wat sneller weggenomen kan worden dan oorspronkelijk de bedoeling was. Daarmee heb ik eigenlijk al aangegeven dat een deel van de administratieve rechtspraak is toevertrouwd aan de gerechten bedoeld in de Wet op de rechterlijke organisatie. Zodra het wetsvoorstel in werking is getreden naar ik hoop per 1 juli a.s. voegen zich daarbij de raden van beroep en de ambtenarengerechten. Ik kom dan meteen op de noodzaak van deze fasering, want daarmee wordt ook de basis gelegd voor de mogelijkheid om de AROBrechtspraak de bestuursrechtspraak in eerste aanleg waar in de nieuwe opzet in hoger beroep de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt te ontvangen. Dat daar een goed bed gespreid kan worden voor de bestuursrechtspraak in eerste aanleg, is inderdaad een van de redenen waarom deze herziening van de rechterlijke organisatie nodig is. Het is tevens de reden dat er sprake is van een hoge graad van urgentie. Dat kan soms wat tegenstrijdig klinken, wanneer men tegelijkertijd weet dat dit allemaal al zo lang sleept. Ik herinner mij levendig ook uit een eerdere functie dat aan het eind van de jaren zeventig de Raad van State erop attendeerde dat er een urgente behoefte was aan de invoering van AROBrechtspraak in twee instanties, omdat tal en last van de AROBzaken buiten de oorspronkelijke verwachtingen om de Raad van State boven het hoofd groeiden. Sindsdien is dat nog erger geworden. Collega Dales zal straks nader ingaan op een aantal aspecten die de Raad van State betreffen wegens haar verantwoordelijkheden ter zake van begroting en beheer bij de Raad van State. Sindsdien is de situatie nogal verergerd. De problemen zijn alleen maar groter geworden en zij worden ook nog steeds erger. De Raad van State is zwaar belast.
Voorzitter! Diverse sprekers hebben opgemerkt dat het van belang zou zijn dat de Raad van State terugkeert naar zijn oorspronkelijke kerntaken van de wetgevingsadviseeing. Men zal uit de voorstellen die nu aan de orde zijn, hebben begrepen dat die niet de strekking hebben, de Raad van State van rechtsprekende taken te ontdoen. Wel stellen wij voor om de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een takenpakket te geven dat hanteerbaar is. Het huidige takenpakket is dat, met deze enorme aantallen geschillen in de AROB en de Twksector, duidelijk niet. De Raad van State is zwaar belast wij merken dat overigens ook op andere terreinen mede op het punt van de wetgevingsadvisering. In de UCV over "Zicht op wetgeving" is gezegd dat er daarvoor in ieder geval voldoende ruimte moet zijn. Ik meld zonder enige bijklank van ongenoegen misschien wel met enige teleurstelling, maar die hoeft niet altijd ongenoegen te betekenen dat het wetsvoorstel over de gefinancierde rechtsbijstand, waarover in deze Kamer een en andermaal gesproken is, sinds juli vorig jaar bij de Raad van State ligt. Ik noem dit voorbeeld, maar ook bij andere wetsvoorstellen blijkt dat de werkdruk voor staatsraden, die vaak èn in de rechtspraak èn in de wetgeving een zware kar te trekken hebben, bijzonder groot is.
Voorzitter! Ik kom daarmee op de tijdschema's. Mede hierom zullen wij er graag van onze kant zoveel als ons gegeven is, aan meewerken om verdere vertraging in de behandeling van de wetgeving te voorkomen. Daarbij komt nog het punt waaraan collega Dales wellicht ook enkele woorden zal willen wijden, namelijk dat de Tijdelijke wet kroongeschillen volgend jaar expireert. Wij hebben de instemming van de Kamer genoteerd met een korte verlenging daarvan, maar ook wij willen er graag aan meewerken om die zo kort mogelijk te houden. Gelet op de contacten met de vaste Commissie voor justitie in de Eerste Kamer acht ik inwerkingtreding per 1 juli a.s. van het wetsvoorstel voor integratie nog steeds mogelijk. Wanneer dat het geval is, zou wat mij betreft het streven erop gericht kunnen blijven om de voltooiing van de eerste fase per 1 juli 1993 te realiseren, maar wanneer dat niet mogelijk is in de stukken is al aangegeven dat wij met vertraging rekening houden zou ik graag zien dat wij tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994 een realistische streefdatum neerzetten voor de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Voorzitter! De heer Jurgens is uitgebreid ingegaan op de voorgeschiedenis. Dat deed mij weer aan zijn en mijn eigen voorgeschiedenis denken. Ik geloof dat het een jaar of twintig geleden was dat ik al eens een college van de heer Jurgens heb mogen horen over de geschiedenis van de administratieve rechtspraak. Het kan zijn dat daarbij toen ook aan de orde was het karakter van de toetsing op grond van de Wet BAB, die in 1963 het stelsel verrijkte of bijstelde, of hoe je dat ook wilt zeggen. Misschien heb ik destijds geen behoefte gevoeld, daar een kritische kanttekening bij te plaatsen tijdens de colleges van de heer Jurgens. Ik doe dat bij dezen alsnog wel. Ik kan in de Wet BAB niets anders zien dan een rechtmatigheidstoetsing, namelijk de toetsing aan het geschreven recht en aan de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals in de toenmalige Wet BAB opgesomd. De Fransen kennen weliswaar tot op de dag van vandaag de "Conseil d'état" als rechtsprekend college dat eerst voorzien werd van één instantie daaronder en vervolgens in de dagen van de huidige Franse regering van een intermediaire instantie daartussen, maar zij hebben al in 1872 gedaan wat wij bij de Tijdelijke wet kroongeschillen hebben gedaan, namelijk de overgang van de "justice retenue" naar de "justice déléguée", dat wil zeggen van het administratief beroep naar de administratieve rechtspraak. Over Loeff merk ik nog op dat één stukje van zijn wetgeving, namelijk het administratief hooggerechtshof, tot stand gekomen is, waarbij de taak zeer beperkt is gebleven en de naam een andere is geworden. Het administratief hooggerechtshof in Utrecht dat in het oorspronkelijke wetsvoorstel zo werd genoemd, is de Centrale Raad van Beroep geworden. Daarmee kan mogelijk een historisch aanknopingspunt gevonden worden voor de manier waarop wij de tweede fase zouden kunnen regelen.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4139): Dat betrof de afhandeling van de Beroepswet en niet van het ontwerpLoeff waarover wij het hadden.
Minister Hirsch Ballin (p. 4139): Inderdaad. Voorzitter! Ik kom nu toe aan de voorintegratie. De heer Biesheuvel heeft gevraagd of het schrappen van de lekenrechtspraak, waarmee hij evenals andere sprekens instemt voor het onderhavige wetsvoorstel, betekent of de regering op termijn alle lekenrechtspraak wil beëindigen. In zijn vraag klonk een negatief advies door. Het is inderdaad niet de bedoeling om de lekenrechtspraak te beëindigen. Ik noem de Ondernemingskamer en de Pachtkamer, waar de inbreng van leken naar mijn oordeel geen bezwaren ontmoet. Integendeel, er zijn sterke argumenten om deze te handhaven. De pachtkamers komen overigens in de tweede fase aan de orde. Ik ben er dus geen voorstander van om in den blinde de lekenrechtspraak af te schaffen. Een ander goed voorbeeld is misschien nog de Kamer voor het kwekersrecht en de Penitentiaire kamer.
Minister Hirsch Ballin (p. 4140): Over de eventuele vanzelfsprekendheid van het beginsel van de rechtspraak in twee instanties hebben de heren Schutte, Van den Berg, Biesheuvel en Wolffensperger gesproken. Ik heb aangegeven om welke kwalitatieve en kwantitatieve redenen rechtspraak in twee instanties zinvol is. Wij hebben inderdaad op een aantal punten uitzonderingen gemaakt. Ik noem de definitieve voorzieningen in kroongeschillen. Die uitzonderingen zijn voor een belangrijk deel te verklaren uit de aard en het gewicht van de voorafgaande procedures. De bedoeling is om na de uitgebreide voorprocedure die met name in de ruimtelijke sfeer en de milieusfeer aan de orde kan komen, de rechterlijke toetsing zo kort mogelijk te houden. Daarnaast zijn er nog enige andere uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld in de sfeer van het onderwijs. Daarbij spelen ook overwegingen een rol zoals de voortgang van de scholenplanning en de behoefte. Ook dat was voor ons aanleiding om het goede van de ene instantie zoveel mogelijk te behouden, zonder dat wij vervolgens weer zo ver zouden gaan met het maken van uitzonderingen dat het hele doel van de reorganisatie niet bereikt zou worden. Wanneer alles bij één instantie wordt gehouden, blijft ook het probleem van overbelasting van de Raad van State bestaan. Voor ons was dus rechtspraak in twee instanties de hoofdregel. Wij hebben daarop een aantal uitzonderingen gemaakt, in overleg met de betrokken collega's. Naar onze inschatting gaan die uitzonderingen niet datgene te boven wat verenigbaar is met het oogmerk van de herziening van de administratieve rechtspraak. Ik treed nu niet in de details van de diverse sectoren, indachtig het feit dat dit een debat op hoofdlijnen is. Ik kan mij wel voorstellen dat ervaringen op dat punt, waarover wij zullen rapporteren, een rol zullen moeten spelen.
De heer Schutte (GPV) (p. 4140): Ik heb aangehaald dat de Raad van State erop gewezen heeft dat het moeilijk is om een precies criterium aan te geven voor de regel en de uitzonderingen. In de stukken heeft u het in dit verband evenwel over kwetsbare zaken waarbij grote belangen in het spel zijn, in combinatie met een voorprocedure. Daar was nogal wat kritiek op. Wat is er de logica van om uitgerekend bij kwetsbare zaken met grote belangen met één instantie te volstaan?
Minister Hirsch Ballin (p. 4140): Ik zie de spanning die de heer Schutte aan de orde stelt. Ik realiseer mij dat je daar het argument tegenover kunt stellen dat in zo'n situatie juist de zorgvuldigheid van de mogelijkheid van hoger beroep aangewezen kan zijn. Maar hiermee wordt in feite aangegeven, dat er bij bepaalde categorieën zaken dat moet je per categorie kunnen motiveren een soort bijzondere kwetsbaarheid door het tijdsverlies ontstaat. Maar ik realiseer mij dat dit veronderstelt dat die ene instantie die overblijft, wel aan de hoogste eisen voldoet. Nogmaals, ik onderken de spanning, maar ik hoop hiermee te hebben aangegeven waarom ook de tijdsfactor daarbij een rol kan spelen.
De heer Schutte (GPV) (p. 4140-4141): Waarschijnlijk wordt dit in de schriftelijke voorbereiding verder concreet doorgesproken, maar ik heb al gesignaleerd dat de moeilijkheid voor ons in dit stadium van de discussie is dat wij op deze punten over een aantal reacties van adviserende instellingen beschikken. Ik noem de Onderwijsraad, de Raad voor de milieuhygiëne en het IPO. Ziet de minister een mogelijkheid, voordat wij in de schriftelijke voorbereiding hierover in detail verder discussiëren, of parallel hieraan te onderbouwen waarom op deze concrete punten keuze A is gedaan en niet keuze B?
Anders wordt de discussie in de schriftelijke voorbereiding erg breed. Misschien wordt die vergemakkelijkt als de minister een voorzet geeft.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141): Bedoelt de heer Schutte met een voorzet een brief naar aanleiding van dit debat?De heer Schutte (GPV) (p. 4141): Ja, in het licht van een aantal schriftelijke reacties, die u ongetwijfeld ook kent.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141): Als ik het goed begrijp, bedoelt de heer Schutte dat daarin de redenen moeten staan waarom in een aantal gevallen afgeweken is van de hoofdregel van twee instanties.
De heer Schutte (GPV) (p.4141): Ja.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141): Dat zullen wij doen.
Minister Hirsch Ballin (p. 4144): De heer Korthals heeft gevraagd of er gerouleerd wordt tussen de diverse sectoren van de rechtbanken. Welnu, dat kan individueel verschillen zoals dat nu al individueel verschilt. Ik teken daarbij aan dat het ongewenst zou zijn als iemand maar op een van de drie beschikbare markten thuis zou zijn. Dat is overigens een uitgangspunt dat wij ook nu hanteren, maar niet iedereen gaat bijvoorbeeld naar de handelskamer.
Minister Dales (p. 4144-4145): Mijnheer de voorzitter! Ik zal niet zo lang spreken.
In de pauze is nog eens nader bevestigd dat ik hier ben en naar mijn eigen opvatting behoor te zijn onder meer vanwege mijn begrotingsverantwoordelijkheid voor de Raad van State. Daarover zal ik dan ook wat zeggen. Tevens zal ik ingaan op enkele vragen die zijn gesteld met betrekking tot de verhouding tussen de onderhavige complexe wetgeving en het openbaar bestuur. Men zou kunnen zeggen dat de rechtsprekende afdelingen van de Raad van State aan hun eigen succes ten onder dreigen te gaan. Er is inderdaad sprake van een enorme groei. Bij de Afdeling rechtspraak was het aantal aangebrachte hoofdzaken in 1986 10.534. In 1990 waren dat er 17.983. Dat is een groei van ongeveer 7500. Bij de Afdeling geschillen van bestuur kan een soortgelijke ontwikkeling gesignaleerd worden. Ondanks de sterke groei van de ondersteunende stafafdelingen en de secretarie, waarvoor ik mij mede heb ingespannen, moet worden geconstateerd dat de werkvoorraden zo sterk zijn gegroeid dat de afdoening binnen een redelijke termijn niet langer is gewaarborgd. In het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase is hieruit de structurele consequentie getrokken. In de toekomst zal het merendeel van de geschillen die nu nog in één instantie door beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State worden beslecht, in eerste instantie moeten worden aangebracht bij de rechtbank. Hoger beroep is daarna mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ik denk dat alleen op deze wijze een goede en snelle rechtsbedeling wordt verzekerd. Wij gaan er immers van uit, dat toch slechts in een beperkt aantal gevallen hoger beroep zal worden ingesteld. Bovendien kan op die wijze worden voorkomen dat is hard nodig dat de andere taak van de Raad van State, namelijk advisering op het terrein van de wetgeving, wordt ondergesneeuwd.
Mijnheer de voorzitter! Ik heb begrepen dat de Kamer overtuigd is van de noodzaak om de overbelasting van de Raad van State op structurele wijze te lijf te gaan. Daarom wil ik nu de woorden van mijn collega van Justitie met kracht onderstrepen en bij de Kamer aandringen op een voortvarende behandeling van het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Niet alleen de overbelasting van de Raad van State, die evident is, noopt tot een snelle actie, ook de definitieve regeling voor kroongeschillen noopt daartoe. Het heeft mij enigszins verrast dat een uitstel niet meer bezwaarlijk werd geacht door de Kamer. Eertijds heeft de Kamer er nogal tegen gefulmineerd dat het allemaal zo lang duurde. Dus ik wil graag onderstrepen dat het ook mijn wens is, daarvoor zo snel mogelijk een definitieve voorziening te treffen. Dezer dagen zal de Kamer een voorstel tot verlenging van die Twkwet bereiken.
De heer Schutte (GPV) (p. 4145): Voorzitter! De minister houdt een pleidooi voor een snelle voortgang van de procedure, ook in het belang van de Raad van State. Dat begrijp ik, maar in het advies van de Raad van State op het voltooiingswetsvoorstel staat nu juist dat kalm aan gedaan moet worden.
Hoe verhoudt zich het een tot het ander?
Minister Dales (p. 4145): Voorzitter! Ik zal daar straks op ingaan. De zaak is al lang geleden aan de horizon verschenen. Het is waar dat er daardoor een zekere onrust bij het personeel is ontstaan. Nu is dat zo bij elke reorganisatie die men zich voorneemt, maar mijn persoonlijke opvatting en die maak ik in de praktijk waar is dat die onrust niet langer voort mag duren dan onvermijdelijk is. Rekken werkt storend. Het is ook zo dat het personeelsverloop bij een organisatie in beweging groter is dan bij een organisatie in rust. Wij proberen die onrust zoveel mogelijk weg te nemen. Vandaag is ook gezegd dat er een nonontslaggarantie is afgegeven. Maar dat neemt niet weg dat er pas volstrekte duidelijkheid ontstaat over de vormgeving van de eerste fase en de consequenties daarvan voor de Raad van State wanneer het parlement zich daarover heeft uitgesproken. Nogmaals, hoe langer de onrust zal voortduren, des te meer negatieve consequenties er volgen. Met alle begrip voor het feit dat dit wetsvoorstel omvangrijk en ingrijpend is en daarom een zorgvuldige behandeling vereist, het zou mij een lief ding waard zijn wanneer het wetsvoorstel in werking kon treden op een tijdstip gelegen tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994 ten uiterste, zoals door sommigen ook is gesteld. Door verschillende leden is gesproken over de toekomstige positie van de Raad van State nadat de herziening van de rechterlijke organisatie zal zijn voltooid. Zojuist stelde de heer Schutte hier bij interruptie nog een vraag over. Dient de raad op enigerlei wijze met rechtspraak belast te blijven of zou de rechtsprekende taak moeten verdwijnen en zou de raad uitsluitend de rol moeten vervullen van hoogste adviescollege van de regering? Dit nu vergt een fundamentele bezinning op de positie van de Raad van State en dat is nog niet op uitputtende wijze gebeurd. Deze bezinning zal zeker ook tijd en studie vergen. Dan gaat het om tijd waarover wij naar mijn stellige overtuiging nu, gelet op de werklastproblematiek van de raad, niet beschikken. Ik zeg dan ook, in navolging van mijn collega, dat wij deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie niet willen belasten met een discussie over de positie van de Raad van State. Wij willen die echter ook niet uitstellen. Op dat punt ligt de verbinding waar de heer Schutte naar heeft gevraagd. Deze kwestie zal in de derde fase in samenhang met de andere onderdelen van die fase, tot een oplossing gebracht moeten worden. De beslissingen die thans in verband met de eerste fase door de Kamer worden genomen, lopen niet vooruit op de discussie in de derde fase over de positie van de Raad van State. Dat kan nu niet. Er wordt dus geen voorschot genomen op die discussie. Hoewel de conceptie van integratie aan de herzieningsoperatie ten grondslag ligt dat is in alle duidelijkheid vast komen te staan is zowel een definitieve herstructurering van de administratieve rechtspraak met een rol voor de Raad van State als een herstructurering zonder die rol, in de nu aan de orde zijnde voorstellen heel goed inpasbaar. Samenvattend: wij hebben dus haast met het starten van de fundamentele discussie. Mijn collega van Justitie heeft de verschillende varianten al geschetst.
De heer Schutte (GPV) (p. 4145): Voorzitter! Ten aanzien van het al dan niet vooruitlopen daarop, gaat het mij met name om de onderlinge relatie tussen Raad van State en Hoge Raad, hetgeen natuurlijk alles te maken heeft met de prejudiciële toetsing.
Minister Dales (p. 4145): Ik heb dat wel verstaan, maar daar heb ik het niet opnieuw over. In aansluiting daarop zeg ik wel, dat hierop niet geprejudicieerd wordt, omdat beide varianten echt nog mogelijk zijn. De tijd dringt om met die fundamentele discussie te starten. Wij kunnen dat niet doen zolang er nog steeds sprake is van nog immer groeiende werklast.
De heer Schutte (GPV) (p. 4145): U spreekt over het al dan niet handhaven van een rechtsprekende functie van de Raad van State. Dat is inderdaad nu niet in discussie. De kritiek die echter ook de Raad van State heeft op het voorstel van de prejudiciële toetsing is, dat op dat onderdeel nu een stap wordt gezet die beschouwd kan worden als het prejudiciëren op een nieuwe situatie, waarin de rechtsprekende functies van de Raad van State en van de Hoge Raad niet meer nevengeschikt zijn.Minister Dales (p. 4145-4146): Voorzitter! Dat is mij zeer wel bekend, want men begrijpt dat dit "wetje" niet uit de lucht is komen vallen. Wij hebben daarover zeer lang en vrijwel immer in gezamenlijkheid met met name de Raad van State, gesproken. Ik wil dat element nu niet opnieuw aan de orde stellen. Ik heb dat gehoord en het was mij bekend. Het is dus wel een element van spanning. Ik ontken dat zeker niet.
Voorzitter! Ik heb kennis genomen van de opvattingen van de leden van de Kamer over de positie van de Raad van State. Ik zal
die zeker in de verdere overwegingen betrekken. De bewerking daarvan hoort echter thuis in een iets latere fase. Het zou wel eens kunnen zijn dat een groot deel van de voorbereiding van de derde fase zonder dat ik nu vertragingen probeer in te bouwen na deze kabinetsperiode zal geschieden. Voor mijn opvolger zal hetgeen in een eerdere fase in de Kamer naar voren is gebracht in ieder geval vindbaar zijn.
Voorzitter! Er is door verschillende woordvoerders aandacht gevraagd voor de lengte van de besluitvormingsprocedures. Er is uiting gegeven aan zorg. Het is natuurlijk duidelijk dat wij moeten werken aan de bevordering van slagvaardige en zorgvuldige procedures. Ik ben daar geheel van doordrongen. Dat moet aan twee kanten gebeuren. Het wetsvoorstel zoals wij dat vandaag in hoofdlijnen bespreken, is een bijdrage aan de vereenvoudiging en stroomlijning van de procedures, hetgeen pas mogelijk is nadat het bestuur een besluit heeft genomen. Het bestuursprocesrecht bijvoorbeeld verschaft de rechter de middelen om een zaak af te doen die bij het gewicht van die zaak passen. Hierbij heeft de rechter weer verschillende middelen om een zaak kort te sluiten. Indien bijvoorbeeld bij de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening de rechter blijkt dat hij ook de zaak ten gronde kan afdoen, heeft hij die bevoegdheid. Hierdoor wordt een vlotte afwikkeling bevorderd en de lengte van de procedure bekort. Voorts zullen wij ons bij het ontwikkelen van nieuwe wetgeving en het herzien van oude wetgeving, op welk beleidsterrein dan ook, telkens moeten afvragen of de gekozen besluitvormingsprocedure de meest adequate is. Een rechtsbeschermingssysteem, hoe goed ook gestroomlijnd, is immers voor zijn effectiviteit voor een groot deel afhankelijk van de inrichting en de zorgvuldigheid van de primaire besluitvorming. Ik wijs er daarbij op dat een overheid die met veel taken is belast, wel onontkoombaar veel besluitvormingsprocedures kent. De uitkomsten van de thans lopende kerntakendiscussie bij andere gelegenheden heb ik de Kamer aangegeven hoever het daarmee stond kunnen in dit opzicht tot ontlasting van de druk op het bestuurlijke besluitvormingsproces leiden. Daarnaast is het zaak om de besluitvormingsprocedures waarvan het nodig wordt geoordeeld dat zij blijven bestaan, sober en adequaat in te richten. Een behoorlijke inrichting van de besluitvorming binnen het bestuur leidt tot minder procedures bij de rechter, naast nog andere voordelen die vandaag minder ter zake doen. Wij moeten, wanneer wij ons zorgen maken over lange procedures, derhalve bepaald niet alleen het rechtsbeschermingsstelsel nauwkeurig onder de loep nemen, maar vooral ook de besluitvormingsprocedures binnen het bestuur, die de roep om rechtsbescherming genereren. De heer Van den Berg vroeg naar de gevolgen van dit wetsvoorstel voor het bestuurlijk landschap, in het bijzonder door de afschaffing van het kroonberoep. Hij noemde de bestemmingsplanprocedure en het oppertoezicht in het waterschapsrecht. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel lag uiteraard het accent op de rechterlijke organisatie, maar wij zijn het bestuur zeker niet vergeten. Dat mag de Kamer ook niet verwachten als de minister van Binnenlandse Zaken daarbij betrokken is. Het voorstel is vooral op het gedeelte van de kroongeschillen voorbereid in nauw overleg met de andere departementen en ook zijn er adviezen ingewonnen van diverse adviesorganen waarin het bestuur, de mede overheden, ruim vertegenwoordigd is. Ik noem als voorbeelden de RARO, de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening, en de CRMH, de Centrale raad voor de milieuhygiëne. Voor vanmiddag moet ik het hierbij laten. Ik wacht met belangstelling de inbreng juist van de SGPfractie in het verslag over het wetsvoorstel af, want wij zijn niet klaar met deze materie.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4146-4147): Voorzitter! Ik dank de beide bewindslieden voor hun antwoorden. Ik heb niet op al mijn vragen antwoord gekregen, maar ik vind dat niet zo erg, gezien het karakter van een hoofdlijnendebat. Ik heb voor de meeste andere dingen nog twee schriftelijke instanties en misschien nog wel volgende fasen om mijn vragen te herhalen.
Voorzitter! De waarde van het debat van vandaag, voor zover het niet het wetsvoorstel inzake de voorintegratie betreft, is vooral dat wij niet tot besluitvorming komen, maar dat op een aantal vrij cruciale punten toch vrij geprononceerd en vrij overeenstemmend over bepaalde aspecten wordt gedacht. Naar mijn gevoel zou dat bij de verdere vormgeving van de herziening wel degelijk een rol kunnen spelen. Voordat ik inga op de drie hoofdlijnen die ik heb genoemd, behandel ik eerst even de kwestie van de AROB in twee instanties. De minister begon met opnieuw te wijzen op de hoge nood bij de Raad van State. Ik beklemtoon nogmaals dat mijn in eerste termijn uitgesproken twijfel zich niet vastknoopt aan de voltooiing van de eerste fase. Daarover bestaat geen verschil van mening. Mijn twijfel betreft de vraag of je straks naar een systeem moet dat in feite vier instanties kent. Ik heb deze geschetst. Wij hebben gesproken over de kwestie van AROB in twee instanties. De minister heeft voornamelijk volstaan met het herhalen van zijn argumenten: kwantiteit en kwaliteit. Dat betekent volgens hem dat twee instanties de hoofdregel moet zijn. De minister is helaas niet uitvoeriger ingegaan op de veelvuldig in de Kamer uitgesproken twijfel of er aan de uiteindelijke opzet van vier instanties ook geen nadelen kleven. Over kwaliteit en kwantiteit ben ik het met de minister eens. Er zijn echter ook nadelen zoals een langere duur van de procedure en eventueel een daardoor blijvende belasting van de rechterlijke macht. Ik zou het op prijs stellen indien de minister zou willen stilstaan bij de vraag naar eventuele alternatieven, gezien de plaats die dit onderwerp in mijn betoog heeft ingenomen. Ik heb er twee genoemd die ik niet zal herhalen. De essentie van het ene alternatief was of de bezwaarschriftprocedure niet meer gemodelleerd kan worden naar de zwaardere procedure die wij nu al in de Awb kennen en de tweede instantie weglaten. De andere gedachte was of niet voor een andere opzet van de eerste feitelijke instantie kan worden gekozen zodat deze lichter is en de procedure korter is? Het is belangrijk nu die keuze te maken, omdat wij bij de voltooiing van de eerste fase wel degelijk praten over de uiteindelijke vormgeving van de bestuursrechtspraak in een of twee instanties. De minister heeft over een tijdschema gesproken voor de eerste fase. Ik meen dat hij ook nog iets behoort te zeggen over een indicatie voor de tweede en de derde fase. Voor alle betrokkenen is dat belangrijk. Daarom vraag ik om een uitspraak die een richting aangeeft. Is het nog steeds de bedoeling ik zou dat uit de opmerking van de minister van Binnenlandse Zaken kunnen opmaken dat tussen eerste en tweede fase en tweede en derde fase perioden van respectievelijk twee en vijf jaar liggen? Is dat nog altijd het uitgangspunt?
(…) Ik heb er met grote belangstelling kennis van genomen dat de minister in zijn overwegingen met betrekking tot het appel in bestuursrechtelijke zaken aan een concentratiestelsel denkt. Ik zal daar graag verder met hem over praten. Ik wil hem uitdrukkelijk vragen of hij het eens is met mijn uitgangspunt dat in het appel de unus een goed gemotiveerde uitzondering behoort te blijven, dat die daar nimmer tot een regel mag verworden.
Voorzitter! Ik zou het zo vreselijk leuk vinden als de minister van Justitie mijn nieuwsgierigheidsvraag over de lexMulder wil beantwoorden. Ik heb er met al die stukken in de hand zo op zitten puzzelen en ik kwam er niet uit.
Minister Hirsch Ballin (p. 4147): Waar is de heer Wolffensperger nieuwsgierig naar? Wil hij weten hoe het nu loopt met de wetMulder? Wil hij weten of er een relatie is met het voorliggende wetsvoorstel?
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4147): De lexMulder heb ik steeds in gedachten. Met alle stukken over de drie fasen kon ik gewoon niet goed voor ogen krijgen welke wijzigingen dit in de uitvoering en de toepassing van de lexMulder met zich brengt. Betekent dit in enige fase wijziging van het procesrecht? De kantonrechter gaat op een gegeven moment verschuiven. Ik kon dat beeld niet helder krijgen. Ik hoor er graag iets meer over.
Voorzitter! De minister van Binnenlandse Zaken zegt: met de Tijdelijke wet kroongeschillen hebben wij het niet gehaald en jullie hadden daar nog wel zulke dreigende taal over gesproken. Het klinkt een beetje masochistisch, alsof zij had gehoopt op een flinke schrobbering dat het kabinet niet op tijd was. Ik denk dat het heel simpel is. Er ligt nu zo'n duidelijke, naar ik begrijp, breed onderschreven oplossing voor dit probleem op tafel dat de Kamer nu kennelijk iets milder is gestemd en bereid is, de bewindslieden nog enige maanden te geven.
De heer Schutte (GPV) (p. 4147-4148): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de bewindslieden voor hun antwoord. De discussie is tot nu toe een goede aanzet voor de schriftelijke behandeling van het voltooiingswetsvoorstel. Ik kan nu dan ook kort zijn. De minister van Justitie heeft de argumenten voor de twee feitelijke instanties herhaald. Hij heeft ook gezegd dat er in de keuze tussen hoofdregel en uitzonderingen zeker een spanning te constateren is. Hij heeft toegezegd dat hij in een brief, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken, aan de Kamer ingaat op de argumenten pro en contra de gemaakte keuzen, ook in het licht van de schriftelijke reacties die hem en de Kamer hierop bereikt hebben. Is het mogelijk dat wij die brief hebben voor onze inbreng voor het voorlopig verslag? Dat lijkt mij ook het meest effectief. De datum voor het voorlopig verslag hoort de minister wel, als de commissie de procedure ter zake vastgesteld heeft.
(…) Ik breng de relatie met de herinrichting van de Algemene bijstandswet en de herziening van de Vreemdelingenwet nog eens in herinnering.
Ik heb die expres genoemd, omdat er in het hele proces van het voorintegratiewetsvoorstel steeds gezegd is dat er een directe samenhang is met de eerste fase. Ook is steeds gezegd: het is bijna zover; het komt. Beide voorstellen moeten wij nog formeel krijgen. Vandaar de vraag: wat is de betekenis van de onderlinge samenhang tussen deze twee wetsvoorstellen en de eerste fase? Is het nog wel reëel om dat vol te houden? Ik heb er namelijk steeds grotere twijfel over gekregen. Zeker over de herziening van de Vreemdelingenwet staat ons een inhoudelijk zeer moeizame discussie te wachten, gezien de moeizame discussies die er steeds op dat terrein geweest zijn. Welke consequenties heeft dat voor het voorstel over de realisering van de eerste fase?
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4148): Voorzitter! Ik dank beide bewindspersonen voor de gegeven antwoorden. Dit debat heeft enige helderheid gegeven. Het zou helemaal geslaagd zijn als wij er inderdaad in slagen, de voorintegratie vandaag af te ronden, zodat het voorstel in juli wet kan worden. Voor het laatste zijn wij ook afhankelijk van de Eerste Kamer. Ik noemde een datum. Je merkt in de praktijk hoe de betrokken werkers naar een datum toewerken. Dit is tegelijkertijd het bezwaar van een tijdschema voor de voltooiing van de eerste fase. Het zou mij ook heel wat waard zijn als 1 januari 1994 de datum daarvan is. Als de mensen zich daarop hebben ingesteld, is de terugslag echter des te erger als je die datum niet haalt. Ik hoop op een inwerkingtreding op 1 juli 1994 en wil daar best aan meewerken. Ik hoorde beide bewindspersonen steeds zeggen: tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994. Ik help hun dat hopen, maar gelet op de punten die hierbij aan de orde zijn gesteld, is een heel zorgvuldige afweging van een en ander nog nodig. Ik vermoed daarom dat de datum van 1 juli 1994 reëler is dan een datum in de periode tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994. Ik constateer dat het debat over de hoofdlijnen twee relevante politieke feiten oplevert. Dat is allereerst een duidelijke terughoudendheid in de Kamer voor een AROBprocedure in twee instanties. Beide ministers hebben er argumenten voor naar voren gebracht. Als je het naast elkaar legt, lijkt het alsof het volgende aan de hand is. De Kamer vraagt om terughoudendheid, maar de ministers zeggen dat AROB in twee instanties moet, tenzij. Gelukkig wordt dat "tenzij" toegelicht in een brief. Als je het totaal bekijkt, blijkt dat er op dit moment ontzettend veel uitzonderingen zijn. Wellicht ligt de feitelijke constatering in hoeveel gevallen er sprake is van twee instanties, en dat wat de Kamer wil niet zover uit elkaar. Het lijkt mij dus verstandig dat de brief waar de heer Schutte om heeft gevraagd, er op redelijk korte termijn is. Ik zie de minister van Justitie aangeven dat de brief er binnen twee weken zal zijn. Dat is goed wat mij betreft. Als de brief er is, kunnen wij bij de schriftelijke behandeling het punt nog eens goed uitdiepen. Het is op zich, voor mij althans, niet geheel duidelijk dat het belangrijkste argument dat genoemd wordt, de overbelasting van de Raad van State, een AROBprocedure in twee instanties nodig maakt. Ik heb die relatie nog niet in alle duidelijkheid gehoord. Als de brief er is, moeten wij hierover nog maar eens nader van gedachten wisselen in de schriftelijke behandeling.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4149): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de bewindslieden graag voor hun reactie op onze inbreng. Ik constateer dat niet op alles concreet is geantwoord. Ik vind dat ook niet zo bezwaarlijk gelet op het karakter van dit debat. Wat betreft het wetsvoorstel dat hier vandaag ter finale besluitvorming ligt, heb ik verder geen vragen of opmerkingen. Het zou wat mij betreft ten snelste naar de overzijde kunnen worden getransporteerd. De overige zaken kunnen natuurlijk aan de orde komen bij de verdere schriftelijke voorbereiding van het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase. Daar zullen een aantal onderwerpen wat onze fractie betreft zeker weer naar voren worden gebracht. Ik neem overigens aan dat de bewindslieden alles wat hier gezegd is, ook hunnerzijds op zich laten inwerken en dat ook meenemen.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4149): Voorzitter! De minister is niet ingegaan op mijn betoog over de spanning tussen integratie en specialisatie. Ik behoef daar nu geen uitgebreide beschouwingen over te horen, maar voor de mensen in de praktijk is dat toch een dilemma. Om die reden heb ik daarvoor de aandacht gevraagd.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4150): Tot slot zeg ik minister van Binnenlandse Zaken dank voor de aandacht die zij aan de bestuurlijke aspecten heeft besteed. Ik denk dat zij het juist heeft geanalyseerd, dat in de aanvang het zwaartepunt wellicht heeft gelegen op de aspecten van de reorganisatie van de rechterlijke macht. Ik ben erg blij met haar reactie en ik heb er ook alle vertrouwen in dat ook de meer bestuurlijke aspecten volop aan bod zullen komen. Wij moeten daar zorgvuldig naar kunnen kijken. Ook ik ben van mening dat er op dat punt ruimte moet zijn voor bestuurlijk overleg, dus niet alleen de inschakeling van de lagere overheden via de adviesraden, maar ook rechtstreeks bestuurlijk overleg, gezien de verstrekkende consequenties voor provincies, gemeenten en waterschappen. Ik krijg op dat punt ook graag een toezegging.
Voorzitter! Niet alle vragen zijn beantwoord. Dat kan ook niet, zoals ik al constateerde. Maar ik moet zeggen dat ik uit de vandaag gevoerde dialoog toch de indruk heb gekregen dat wij in gemeen overleg tot goede resultaten bij de voortgang van dit proces kunnen komen.
Mevrouw Brouwer (Groen Links) (p. 4150-4151): Ook ik wil beide bewindslieden danken voor hun antwoorden in eerste termijn. Ik kan in deze tweede termijn kort zijn. Wij komen ongetwijfeld nog op veel aspecten terug bij de behandeling van de diverse onderwerpen en wetsontwerpen. Mijn inbreng in eerste termijn ging vooral over de voordelen van de rechtspraak van de raden van beroep en kantongerechten en over de nadelen van de opheffing ervan. Het is een van de onderdelen, maar in mijn ogen niet onbelangrijk. Voor de zekerheid noem ik de voordelen van de rechtspraak van de raden van beroep en het kantongerecht nog een keer: laagdrempelig, gespecialiseerd, goedkoop, ook voor de justitiabele, geen verplichte rechtsbijstand, mogelijkheid van middeling en de bekendheid in de omgeving. Als ik het antwoord van de minister goed heb beluisterd, beschouwt ook hij dit alles als voordelen van deze vormen van rechtspraak en is het ook zijn bedoeling, die voordelen te handhaven, zij het dat hij dat in één gebouw bereikt ziet, terwijl ik de spreiding en bereikbaarheid van de justitiabele juist voorop heb gesteld, dus de andere kant op redeneer. Ook als ik dat goed heb begrepen, heb ik toch nog enkele verdere vragen. Ik vraag mij namelijk af hoe de minister kan garanderen dat deze voordelen worden gehandhaafd, waar in de voorstellen toch alle zaken in één rechtbank behandeld zullen worden, zowel de huidige kantongerechtzaken en de zaken bij de raden van beroep als de traditionele rechtbankzaken. Ik wil dus concreter aangegeven zien hoe in het verdere proces die invalshoek gegarandeerd blijft. Want wat mij in de gehele discussie opvalt, is dat de gekozen invalshoek heel vaak de invalshoek is vanuit het bestuur en vanuit de rechterlijke macht, vanuit het systeem als zodanig, wat natuurlijk belangrijk is, terwijl de specifieke invalshoek van de justitiabele onderbelicht is. Daarbij wil ik niet zeggen dat het een altijd strijdig is met het ander. Ik zou het heel jammer vinden als de vooruitgang in de toegankelijkheid van de rechtspraak, een vooruitgang die uitdrukkelijk in de jaren zeventig is bevochten, een vooruitgang die ik beschouw als een democratisch goed, in de omvang van deze operatie geruisloos zou verdwijnen. Ik voeg hieraan toe dat de toegankelijkheid dat is een nuancering van mijn eigen betoog na de interruptie van de minister niet alleen in het gebouw zit. Daar heeft de minister gelijk in, hoewel het natuurlijk ook wel iets met gebouwen te maken heeft. Het een is niet altijd het tegenovergestelde van het ander. Neem bijvoorbeeld pachtzaken, die traditioneel heel sterk verbonden zijn met de diverse zittingsplaatsen van de kantongerechten. Daarvoor zijn de omvang en de ligging, of het er 19 zijn dan wel meer, wel degelijk van belang, ook met het oog op bekendheid met de plaatselijke omstandigheden. Als men die voordelen wil handhaven, zal men die expliciet in het proces moeten benoemen en garanderen. Hiervoor moet men een paar toetsingspunten hebben. Als de kantongerechten en de eventuele nevenvestigingen in de rechtbank nieuwe stijl ondergebracht zullen worden, ben ik erg benieuwd hoe het zal gaan met zaken zoals verplichte rechtsbijstand, griffierechten, procesrechten enzovoort. Wat deze zaken betreft, is er natuurlijk een groot verschil tussen rechtbank kantongerecht en raden van beroep. Ik nodig de minister graag uit om hierin een concreet inzicht te geven. Dat hoeft natuurlijk niet vandaag, maar ik verneem wel graag hoe hij dat voor zich ziet. Voorts heb ik nog wat vragen over het rouleren van rechters. Ik begrijp dat de minister dat wel voor zich ziet. Aan de leden van de rechterlijke macht die nu worden aangetrokken, wordt gevraagd om zich in twee rechtsgebieden te specialiseren. Ik meen dat men op twee terreinen gespecialiseerd moet zijn. Hoe wordt dit rouleren bepaald? Ziet de minister dat als een interne organisatie binnen de rechtbank of wordt dit op de een of andere wijze voorgeschreven? Ik ben dan ook zeer benieuwd hoe het zal gaan met plaatsvervangende rechters. Dat zijn toch vaak rechters die de rechterlijke macht slechts parttime beoefenen. Vaak zijn zij juist gerekruteerd, omdat zij uit diverse maatschappelijke groeperingen afkomstig zijn. Hun achtergrond kan ook weer van belang zijn voor de rechtspraak. Hoe moet ik deze eis, die toch vrij zwaar kan zijn, in dat verband zien? Vraagt men dan niet aan de toekomstige rechter, niet een maar twee soorten specialismen te beoefenen? Wat de zaken die nu bij de raad van beroep liggen betreft, heb ik er geen bezwaar tegen dat de lekenrechters verdwijnen. In het hele model is er echter wel een sterke benadrukking van de unusrechtspraak. Ik wil nog even de voordelen noemen van de rechtspraak door een meervoudig college. Door de rechterlijke macht is ook gezegd dat er in een meervoudige kamer van een soort opleiding sprake is. Er zijn jongere rechters die meedoen aan de discussies. Daardoor krijgen zij een flinke ervaring en kunnen zelfstandiger werken in de rechterlijke macht. Gaan die voordelen nu verloren?
De heer Leerling (RPF) (p. 4151): Voorzitter! Ik dank de bewindslieden voor hun antwoorden. De lengte van de reactie die het kabinet heeft gegeven op de inbreng van de Kamer is daar omgekeerd evenredig aan. Dat is begrijpelijk maar toch niet gebruikelijk in dit huis. Ik signaleer dat maar even. Wij voeren vandaag toch een merkwaardig debat, omdat het wetsvoorstel dat voor ons ligt nauwelijks of geen discussie behoeft. Wij kunnen ons dus concentreren op de hoofdlijnen van de hele reorganisatie van de rechtspraak. De desbetreffende integratie maakt nadrukkelijk onderdeel uit van het debat dat wij nu voeren. Vandaar dat wij ons vandaag beperken tot de hoofdlijnen. Wij nemen als het ware een voorschotje op de reorganisatie. Het gaat echter in dit debat om de intenties van regering en parlement met betrekking tot die reorganisatie. De Kamer heeft in eerste termijn de grote lijnen die in die reorganisatie te herkennen zijn, beoordeeld. Wij zullen er uiteraard bij de komende schriftelijke behandeling van wetsvoorstel 22 495 over de eerste fase ongetwijfeld nog dieper op ingaan. Dat relativeert enigszins de betekenis van dit debat, hoewel het uiteraard zeker betekenis heeft. Ik sluit mij dan ook aan bij wat andere collega's op dit punt hebben gezegd. Niettemin heeft de minister van Binnenlandse Zaken heel nadrukkelijk en terecht gezegd dat veel vragen die nu aan de orde zijn gesteld, straks in de schriftelijke gedachtenwisseling verder zullen worden uitgediept. Toch verbaast het mij enigszins dat de bewindslieden en met name de minister van Justitie niet uitvoeriger zijn ingegaan op het feit dat alle besluiten in de voorfase en in de eerste, tweede en derde fase zeker inhoudelijk niet los van elkaar kunnen worden gezien. Dat heeft gevolgen voor de besluitvorming waartoe wij vandaag met de besluitvorming over de voorfase een eerste stap zetten. Je zou kunnen zeggen dat de koers nu definitief wordt bepaald. De minister heeft in de toelichting wel gezegd dat er bij elke fase uiteraard nog wel wat valt te repareren, maar wij moeten vandaag toch weten waar wij op afkoersen. Bij zo'n ingrijpende reorganisatie is het heel belangrijk dat wij weten waar wij aan toe zijn. Het gaat uiteraard niet om een breed exposé, maar ik hoop dat de minister wel onderkent dat het een niet los gezien kan worden van het ander.
Voorzitter! Ik wil overigens niet terugkeren op een aantal aangesneden aspecten en vragen. Ik zei al dat wij daar straks bij de schriftelijke voorbereiding royaal gebruik van kunnen maken. Ik zou het niettemin op prijs stellen als de minister van Justitie wil ingaan op de vraag of een van de belangrijkste gesignaleerde knelpunten wat sneller kan worden opgelost door invoering van AROB in twee instanties. Volgens ons kan dit, althans op voorlopige basis, worden losgekoppeld van de eerste fase. Hierdoor zou ook wat meer ruimte voor de overige plannen worden geschapen.
(…) Binnenkort zullen wij ons zetten aan de schriftelijke behandeling van de eerste fase van het herstructureringsproces. Dan zal ook blijken hoe snel het allemaal kan gaan. De ervaring leert immers dat, als wij kunnen gaan schrijven en als daar weer een reactie op komt, de Kamer dikwijls toch niet zo tam is als zij vandaag misschien lijkt te zijn. Het zou mij met andere woorden niet verbazen als achteraf moet worden geconstateerd dat de minister toch te optimistisch is geweest over de afronding van de hele operatie. Het zal in het kader van het geheel slechts een bescheiden bijdrage zijn, maar ik wil heel nadrukkelijk zeggen dat ik mij coöperatief zal opstellen en dat ik hoop dat de minister gelijk krijgt. Ik heb daarover echter mijn reserves.
Mevrouw KalsbeekJasperse (PvdA) (p. 4151-4152): Mijnheer de voorzitter! Ook ik dank de bewindslieden voor hun beantwoording. De meeste, zo niet alle vragen heb ik aan de minister van Justitie gesteld. De minister van Justitie kan blij zijn, omdat de voorintegratie het lijkt te hebben gehaald. Nu wij dit debat vandaag nog kunnen afronden, kan een en ander nog voor 1 juli plaatsvinden. Ook voor mij geldt dat een aantal vragen niet is beantwoord. Een aantal collega's heeft royaal gezegd, dat dit niet zo erg is, omdat het maar om een hoofdlijnendebat gaat. Voor het type punten dat ik heb ingebracht, ligt dat toch een beetje anders. Ik heb de randvoorwaarden genoemd inzake de herziening van de rechterlijke organisatie op het gebied van de financiën, de huisvesting etc. Ik krijg graag alsnog antwoord op mijn vragen ter zake die ik in eerste termijn heb gesteld. Ik zou mij overigens kunnen voorstellen dat gelet op de aard van mijn vragen de minister niet in staat is dat antwoord nu te geven. Mogelijkerwijs kan hij ons dan bij brief informeren. De datum van 1 juli 1993 waarop het wetsvoorstel inzake de voltooiing eerste fase in werking zal moeten treden, is vandaag eigenlijk verlaten. Na 1 juli 1993 moeten wij dan eventueel maar een realistische datum vaststellen, heeft de minister van Justitie gezegd. Ik vraag mij af of dat een heel verstandige optie is. Dan laat je namelijk lang onzekerheid bestaan over de werkelijke inwerkingtredingsdatum. Collega Biesheuvel heeft voorgesteld als inwerkingtredingsdatum vast te stellen 1 juli 1994. Daarmee wordt in feite tegemoet gekomen aan onze behoefte aan meer zekerheid. Ik heb er echter wel een vraag bij. Bij de behandeling van de Algemene wet bestuursrecht heb ik er namens mijn fractie op gewezen dat niet al te lang gewacht mocht worden met de inwerkingtreding van die wet. Aangezien de minister hecht aan een koppeling van het bestuursprocesrecht en de Algemene wet bestuursrecht, gaan de zaken nu wat door elkaar lopen. Ik herhaal wat ik bij de UCV over de Algemene wet bestuursrecht heb gezegd: wat ons betreft zo snel mogelijk in werking laten treden. Overigens, zal er meer duidelijkheid moeten zijn over het verloop van het traject.
De heer Korthals (VVD) (p. 4153-4154): Voorzitter! Ook ik dank beide bewindslieden voor hun beantwoording, alhoewel ik enige teleurstelling niet kan onderdrukken, omdat ik vind dat er op bepaalde vragen niet duidelijk geantwoord is. De belangrijkste reden daarvoor kan zijn, dat er op hoofdlijnen wordt gediscussieerd. De minister zou echter wat de voorstellen betreft, toch iets sterker stelling kunnen nemen. Ik stel vast dat er in de Tweede Kamer nogal twijfels zijn over de twee instanties in hoger beroep, dat er in het algemeen nogal afwijzend wordt gereageerd op het prejudicieel stelsel en dat er ook nog wel twijfels zijn over de integratie van kantonrechters. De minister heeft in ieder geval toegezegd dat het intern appel niet zal plaatsvinden in de nabije toekomst. Ik heb de minister duidelijk gevraagd, precies aan te geven waarom de alternatieven die er ongetwijfeld zijn geweest voor de herziening van de rechterlijke organisatie, niet ook aan de Kamer zijn voorgelegd, opdat wij een naar mijn gevoel meer verantwoorde keuze hadden kunnen maken. Een tweede aspect daarbij was het punt van kritiek van de Raad van State, gericht op het feit dat er al wordt begonnen met de uitvoering, waardoor de Kamer in een wat lastig parket komt. Voorzitter! Ik heb ten aanzien van de voorintegratie toch wel een punt van twijfel geuit. Er moet van de verbrokkelde administratieve rechtspraak een eenheid worden gemaakt, maar waarom moet een en ander dan ook direct weer bij de arrondissementsrechtbank worden ondergebracht? Wil de minister dat nog eens duidelijk aangeven? Ik vraag dat omdat wij in Nederland een beetje de gewoonte hebben om, als iets eenmaal fout is, dan ook werkelijk alles te herstructureren en over de kop te halen, met alle nadelige gevolgen vandien.
Minister Hirsch Ballin (p. 4154-4155): Mijnheer de voorzitter! De heer Wolffensperger is begonnen met nogmaals te verklaren dat er bij hem geen twijfels zijn over de eerste fase. Bij mij ook niet, eerlijk gezegd. Ik ben blij dat van zijn kant en ook van andere kanten zo duidelijk steun voor deze voorintegratie is gekomen. Voor zover er nog punten in tweede termijn aan de orde zijn geweest, zal ik daarop ingaan. Ik wil daar iets aan toevoegen en daarmee kom ik meteen op een punt dat ter sprake is gebracht door de heer Van den Berg, namelijk de kwestie van tijdschema's en dergelijke. Er kunnen inderdaad situaties bestaan waarbij de wetgeving voortgaat of voortkabbelt en er onder de betrokkenen in de organisatie het gevoel bestaat dat men nog moet zien of het er ooit van komt. Op het moment dat er wetgeving tot stand is gekomen, blijkt dat met de uitvoering nog moet worden begonnen en dat soms dan pas de problemen zichtbaar worden, doordat men op dat moment nog over de organisatorische vormgeving moet denken. Ik ben blij en erkentelijk jegens degenen die eraan hebben meegewerkt dat wij die situatie hebben kunnen voorkomen. Daarbij denk ik zowel aan de inspanningen van de medewerkers op onze departementen als die van de rechterlijke organisatie zelf. Misschien mag ik bij deze gelegenheid vermelden dat in de rechtbanken en de raden van beroep met veel inzet en enthousiasme eraan gewerkt is om zich voor te bereiden op de integratie in de rechtbanken nieuwe stijl. Deze voorbereiding is zo ver gegaan dat men niet alleen heeft gedacht over bijvoorbeeld organisatorische plaatjes. Er was ook een opvallende behoefte en zin om kennis te nemen van elkaars manieren van recht spreken. Dit heeft zich gemanifesteerd in voorstellen van de raden van beroep en de rechtbanken tot wederzijdse benoemingen tot plaatsvervangers. Dit heeft vooral het afgelopen jaar ertoe geleid dat heel wat mensen uit de raden van beroep hebben geparticipeerd aan het werk van de rechtbanken en omgekeerd. Dat geeft mij het vertrouwen dat straks als naar ik hoop per 1 juli deze integratie voltrokken zal zijn, een echte integratie tot stand komt en dat men van het goede uit elkaars werkwijze en werkstijl weet te leren. Daarom heb ik, anders dan de heer Korthals, niet het idee dat zomaar wat dooreen wordt gemengd. Hij zei dat in verband met de kantongerechten. De mensen die het werk doen in de rechtspraak hebben de wens om de werkwijze mede lerend van elkaar te ontwikkelen. Ik zie dat ook gebeuren ten aanzien van de kantongerechten. Er zijn tenslotte heel wat zaken bij de rechtbanken waar je nu al aan het type procesvoering ziet dat men bij de kantongerechten in de richting koerst van tradities die wij kennen van de raden van beroep. Bij de kantongerechten treedt een zekere deformalisering op in de behandeling van de zaken. Daarvoor is het van belang dat puur historisch te verklaren schotten tussen de rechtspraak worden weggenomen. Ik wil in dit verband erop wijzen dat bij de advocatuur in een aantal gevallen die schotten al eerder zijn weggenomen. Ik herinner mij de naam van mevrouw Brouwer uit een procesdossier dat ik als plaatsvervanger in de Centrale Raad van Beroep heb gehad. Zij trad daarin op in een zaak die in eerste aanleg voor de raad van beroep te Groningen had gediend. Ik maak mij sterk dat mevrouw Brouwer dit combineerde in een praktijk waarin ook zaken speelden die voor de rechtbanken dienden of misschien zelfs het merendeel van de zaken vormde. In de advocatuur is men kennelijk al veel langer in staat gebleken om niet alleen de praktijk te combineren ten aanzien van de verschillende gerechten, maar bovendien in de manier van het bepleiten van zaken de ervaringen uit de verschillende takken van rechtspraak te verdisconteren en ten nutte te maken. De heer Wolffensperger heeft gevraagd, in te gaan op zijn opmerking dat er geen situatie moet ontstaan met vier instanties. Vier instanties achter elkaar klinkt inderdaad nogal huiveringwekkend. Ik heb prima vista de neiging, op dat punt met hem in te stemmen. Wij moeten ons daarbij wel realiseren dat een bezwaarschriftprocedure geen rechtspraak is, maar verlengde bestuurlijke besluitvorming. Je kunt zeggen zoals in de jaren zeventig en tachtig werd gedaan: laten wij de bezwaarschriftprocedure zo optuigen dat zij heel veel op rechtspraak gaat lijken met onafhankelijke voorzitters en een uitgewerkt procesrecht. Mij lijkt dat geen begaanbare weg. Het is zeker goed als wij de kwaliteit van de bezwaarschriftprocedure verbeteren. Dat is een van de strekkingen van het wetsvoorstel dat ik met collega Dales eerder in deze Kamer heb mogen verdedigen, namelijk de Algemene wet bestuursrecht. Het is heel wat om de bezwaarschriftprocedure equivalent te maken aan rechtspraak, ook gelet op de eisen die daaraan gesteld worden in de Grondwet en in verdragen. Dit zou weerstanden oproepen bij het bestuur vanuit een oogpunt van bestuurslasten en dergelijke. Door het bestuur wordt veeleer en veel meer bepleit om ruimte te creëren en te behouden voor een zekere differentiatie in de manier waarop de bezwaarschriftprocedure wordt uitgevoerd.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4155): Voorzitter! Ik zou het nog sterker willen zeggen. Als wij de bezwaarschriftprocedure op die manier zouden willen uitbreiden, zouden wij doen wat is beschreven door de commissieDe Monchy. Wij zouden weer een stukje beroep binnen de administratie naar de rechtsbescherming brengen. Het compromis is hierin gevonden dat er een eerste fase is van beroep binnen de administratie met daarboven rechtsbescherming.
Minister Hirsch Ballin (p. 4155): Er zijn inderdaad ook nog uit een oogpunt van een vermenging van functies bepaalde bezwaren aan verbonden. De heer Wolffensperger heeft gesuggereerd om de eerste instantie waar mogelijk, een informeel karakte; te geven en daarmee ook de snelheid van procesvoering te ondersteunen. Daar zie ik eigenlijk veel meer in. Wij zullen die suggestie graag betrekken in het verder denken over de verhouding tot het hoger beroep. Ik wil aantekenen dat de manier waarop het bestuursprocesrecht is ingericht, daartoe ook mogelijkheden biedt. De vraag van de heer Wolffensperger reikt natuurlijk verder; die treft ook het civiele procesrecht. Voor het civiele procesrecht zal ik graag bekijken of wij dat ook op die manier kunnen inrichten. In het bestuursprocesrecht zoals het voorligt, zijn mogelijkheden voor een snelle eenvoudige afdoening, zeker in de gevallen dat iets kennelijk positief of kennelijk negatief beoordeeld moet worden. Misschien kunnen wij dat verbreden.
De heer Korthals (VVD) (p. 4155): Voorzitter! Wij krijgen nu de merkwaardige situatie dat de heer Wolffensperger iets vraagt voor het bestuursprocesrecht en dat de minister het toezegt voor het andere recht.
Minister Hirsch Ballin (p. 4155): De heer Wolffensperger had zijn vraag in algemene termen gesteld.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4155): Het antwoord van de minister was mij duidelijk, maar de opmerking van de heer Korthals is ook terecht. Ik had het gevraagd als een van de mogelijkheden in de bestuursrechtelijke keten. De minister zegt dat het ook in de bestuursrechtelijke keten een bespreekbare gedachte is.
Minister Hirsch Ballin (p. 4155-4156): Voorzitter! Mijn woorden over een zekere selectie die je mag verwachten in hoger beroep wil ik onderstrepen. De griffierechten, de mogelijkheid van kostenveroordeling en het ontbreken van schorsende werking kunnen hierin een rol spelen, uiteraard binnen redelijke grenzen van faire rechtspleging.
(…) Voorzitter! Ik kom te spreken over het tijdschema. Ik heb er geen behoefte aan om, wat de inzet van regeringszijde betreft, nu op iets anders te koersen dan tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994. Ik hoop dat de Kamer dat zal merken aan de manier waarop wij haar bedienen met antwoorden van de vereiste kwaliteit op de verslagen van haar kant. Mevrouw Kalsbeek heeft de relatie gelegd met het tijdschema van de Algemene wet bestuursrecht. Deze wet ligt nu bij de Eerste Kamer. Ik heb goede hoop dat wij daar voor het zomerreces tot afhandeling kunnen komen. In dat geval zouden wij niet bevreesd hoeven te zijn voor de juiste volgorde en enige relatie in de tijd tussen de eerste fase van de Algemene wet bestuursrecht en de tweede fase, het bestuursprocesrecht.
(…) De vraag over de lexMulder heb ik in eerste aanleg over het hoofd gezien. Hierbij zijn een paar punten relevant. Het lijkt mij dat een aanpassing aan het bestuursprocesrecht in de geharmoniseerde vorm nodig zal zijn. Ik zal dit bekijken. Naar mijn inzicht gaat het om beperkte aanpassingen, maar waar nodig zullen wij deze nog bij nota van wijziging inbrengen. Ik verwacht dat het niet zo ingrijpend is dat het niet goed in dit wetsvoorstel te passen is. Pas in tweede instantie zijn er verderstrekkende gevolgen voor het systeem van de wetMulder. Dan neemt de rechtbank de plaats van het kantongerecht in bij de behandeling van de beroepen op grond van de wetMulder. Dit is inderdaad een consequentie van de tweede fase, die wij ook hebben onderkend. Het is denkbaar dat er naderhand, als het om de rechtsmiddelen en de appelmogelijkheden gaat, nog iets aan de orde komt. Dit lijkt mij iets voor de derde fase. Het is buitengewoon belangrijk dat het systeem van de wetMulder in ieder geval ongestoord kan blijven functioneren. Op dit moment zijn alleen heel kleine aanpassingen nodig.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4156): Dat is precies wat ik weten wilde. Als ik het goed begrijp, treedt op het moment dat de Mulderzaken naar de rechtbank gaan, automatisch het uniforme bestuursprocesrecht in werking. Alleen voor de fase waarin dit niet zo is, wilt u bekijken of de twee met elkaar sporen. Begrijp ik het goed?
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): Ja, op dit moment treedt dus nog niet het uniforme bestuursprocesrecht in werking.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4156): Maar wel bij de overgang?
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): Dat is inderdaad de bedoeling.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4156): Is het dan niet automatisch zo?
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): De wetMulder bevat een speciale regeling voor de procesvoering. Ik veronderstel evenals de heer Wolffensperger dat het uniforme bestuursprocesrecht behoudens enige aanpassingen straks toepasselijk kan zijn en dus moet zijn.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4156): Ik heb een plagerig vraagje. Ik neem aan dat dit probleem op het departement al bedacht was voordat de heer Wolffensperger deze vraag stelde. Of vergis ik mij nu?
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): Ik heb die indruk ook.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4156): Ik had die indruk niet uit uw beantwoording.
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): Ik kan de heer Jurgens niet informeren over het precieze moment waarop die gedachte zichtbaar is geworden. In ieder geval was het niet tijdig voor het moment waarop dit wetsvoorstel naar de Raad van State ging. Anders was het natuurlijk van meet af aan enn meegenomen. Voorzitterl De heer Schutte heeft mij gevraagd om ervoor te zorgen dat de brief met de uiteenzetting ten aanzien van de vraag wat de bijzondere redenen zijn voor rechtspraak in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, uw Kamer bereikt op het moment dat het voorlopig verslag wordt vastgesteld. Zoals al werd opgemerkt uit een gebaar dat ik maakte, denk ik daarbij aan een termijn van twee weken. Het is voor mij een bijzondere aanmoediging om aan die termijn te denken, nu de heer Schutte deze relatie heeft gelegd. Op de opmerking van de heer Schutte over de prejudiciële rechtseenheidsvoorziening ben ik al ingegaan. Ik proefde ook bij hem zo'n soort lijn van: doe het liever in één keer goed, voorlopig, en dan misschien later anders. De heer Biesheuvel heeft…
De heer Schutte (GPV) (p. 4156-4157): Ik denk dat de minister één vraag overslaat, namelijk over de Vreemdelingenwet en in verband daarmede over de Algemene bijstandswet.
Minister Hirsch Ballin (p. 4157): Ja, dat is een van de punten waarnaar nu speciaal wordt gekeken door staatssecretaris Kosto en mij en door degenen die ons daarin terzijde staan, naar aanleiding van het advies dat wij inmiddels hebben ontvangen van de Raad van State over de wijziging van de Vreemdelingenwet.
De heer Schutte (GPV) (p. 4157): Maar ook in procedurele zin, in hoeverre er een inhoudelijke samenhang is en dient te zijn met de eerste fase?
Minister Hirsch Ballin (p. 4157): Ja. Dat is juist.
De heer Schutte (GPV) (p. 4157): En dat geldt ook voor de Algemene bijstandswet?
Minister Hirsch Ballin (p. 4157): Ten aanzien van de Algemene bijstandswet hebben wij alle afstemmingen reeds gepleegd, samen met Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De heer Schutte (GPV) (p. 4157): Dat komt dus binnenkort?
Minister Hirsch Ballin (p. 4157): Ja. Voorzitter! De heer Biesheuvel heeft opgemerkt ik heb het ook van mijn kant gezegd dat de werkers in de praktijk er naartoe werken. Hij heeft ook het een en ander gezegd ik ben het daar zeer mee eens over het belang om nu tot een spoedige afwikkeling te komen van de voorintegratie.
(..) Mevrouw Brouwer heeft gevraagd of het rouleren wordt geregeld. Welnu, de rechterlijke colleges bepalen zelf welke regels zij hanteren en welke werkzaamheden zij verrichten. Wij zouden hooguit kunnen zeggen, dat het in een goed beleid ten opzichte van de betrokken rechters past om desgewenst te rouleren, zoals nu ook vastligt voor de rechterplaatsvervanger. Deze is vaak aangetrokken met het oog op specifieke deskundigheid, met als uitgangspunt de mogelijkheid om in ten minste twee sectoren werkzaam te zijn. De rechtersplaatsvervangers werken vaak alleen maar in één van de sectoren van het betrokken college.
Minister Hirsch Ballin (p. 4158): De heer Jurgens heeft mij op een gegeven moment "legalistisch justitialisme" voorgehouden. Ik had de neiging deze term bij te schrijven op de kalender met scheldwoorden die aan Kuifje zijn ontleend, waar ook "anakoloet" functioneert. Ik zal de term in ieder geval in gedachten houden als een fatsoenlijk scheldwoord: "legalistisch justitialist" moet toch heel verschrikkelijk klinken. Ik hoop dat mijn inhoudelijke antwoord niet tot herhaling van dit "scheldwoord" aanleiding zal geven.
De heer Jurgens vroeg zich voorts af of de derde fase niet te veel in nevelen is gebleven. Ik heb gereageerd op de kwestie van de rechtseenheidsvoorziening. Wij hebben, om de redenen die collega Dales net weergaf, niet geprobeerd om nu alles mee te beoordelen wat met de derde fase te maken heeft. Ik heb er dus bewust op dit moment geen definitieve uitspraken over gedaan.
(…) De heer Korthals heeft zijn twijfels uitgesproken op het punt van de regeling van het hoger beroep. Ik heb voor dit stadium enige lijnen van verder denken aangegeven. Ik hoop dat dat voor hem voldoende is. Ook heeft hij gevraagd in hoeverre alternatieven zijn overwogen. Ik wijs hem erop dat in dit verband een aantal alternatieven aan de orde is geweest, bijvoorbeeld de kwestie van het hoger beroep na integratie van de kantongerechten. Voorts is in discussie geweest de gedachte van mijn ambtsvoorganger inzake het interne appel. Hardop denkend heb ik daar het een en ander naast gelegd: het echte Antilliaanse stelsel of een zekere concentratie in de appellen bij de gerechtshoven. Wat hierover in deze Kamer gezegd is, zullen wij bij de verdere vormgeving van die fasen zeker verdisconteren.
Brief 10 april 1992
1. In het debat van 26 maart 1992 over het wetsvoorstel voorintegratie (21 967) en de hoofdlijnen van de (voltooiing van de eerste fase van de) herziening van de rechterlijke organisatie hebben wij u een nadere motivering toegezegd inzake de keuze tussen bestuursrechtspraak in een of twee instanties.
Adviezen
2. De adviezen hierover van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) van 19 december 1990 en 14 mei 1991, van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) van 15 mei 1991, van de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne (CRMH) van 12 juli 1991 en van de Onderwijsraad van 6 september 1991 zijn tezamen met de overige adviezen met het wetsvoorstel aan de griffie van Uw Kamer gezonden. De adviezen zijn in een bijlage samengevat.[8]
Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Wat de eerste fase betreft wordt in de memorie van toelichting inzake het wetsvoorstel voltooiing eerste fase in algemene zin (blz. 24, 25, 52, 79, 80 en 183)[9] en ten aanzien van specifieke onderdelen (blz. 188 tot en met 190, 192, 195, 196, 226, 232, 238 en 239)[10] verantwoording afgelegd van de gemaakte keuzen. Ook in het nader rapport wordt uitvoerig aandacht geschonken aan het onderwerp bestuursrechtspraak in een of twee instanties (nrs. 7 en 30).[11]
3.2 Ons huidige stelsel van bestuursrechtspraak is onevenwichtig op het punt van de regeling van de rechtsmiddelen. Rechtspraak in één instantie, rechtspraak in twee feitelijke instanties en rechtspraak in één instantie, gevolgd door beroep in cassatie, bestaan immers naast elkaar, zonder dat daarvoor thans nog goede gronden aanwezig zijn. Het wetsvoorstel voltooiing eerste fase zet de eerste stap naar een evenwichtiger regeling op dit punt.
3.3 Bij de opzet van de reorganisatie van de Arobrechtspraak en de definitieve regeling van de kroongeschillen is rechtspraak in twee feitelijke instanties uitgangspunt geweest. Daarvoor gelden twee hoofdoverwegingen. Ten eerste de bevordering van de kwaliteit van de bestuursrechtspraak in ruime zin (breder draagvlak, mogelijkheid van herstel van fouten van de rechter in eerste aanleg en van partijen, geografische spreiding van rechtspraak, waardoor het recht dichter bij de burger komt). Ten tweede de vermindering van de structureel hoge werkbelasting van de beide met rechtspraak belaste afdelingen van de Raad van State. Een belangrijk gevolg van invoering van rechtspraak in twee instanties is dat belanghebbenden sneller kunnen beschikken over een uitspraak van de administratieve rechter in eerste aanleg. Rechtspraak in twee instanties verzekert eveneens dat wordt voldaan aan het in artikel 14, vijfde lid, van het IVBP neergelegde vereiste van rechtspraak in twee instanties in de gevallen waarin sprake is van een «criminal charge».
3.4 In deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie wordt de invoering voorgesteld van rechtspraak in twee instanties voor nagenoeg alle huidige Arobzaken (uitgezonderd Kieswetzaken en zaken betreffende vordering van woonruimte) en voor een deel van de huidige TwK en kroongeschillen. Voor bepaalde categorieën van TwK- en kroongeschillen is voorshands gekozen voor rechtspraak in één instantie. Het gaat om geschillen op grond van de WRO voor zover betrekking hebbend op bestemmingsplannen, milieugeschillen, en bepaalde geschillen op grond van: de onderwijswetgeving, de Ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet, de landinrichtingswetgeving, de Dienstplichtwet, de Wet gewetensbezwaren militaire dienst, de Wet op de bejaardenoorden, de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.
Wij hebben derhalve in deze eerste fase niet gestreefd naar de verwezenlijking van een uniform stelsel. Wel hebben wij, zoals we hieronder nader zullen uitwerken, gestreefd naar de totstandkoming van een stelsel dat enerzijds uit een oogpunt van rechterlijke organisatie evenwichtig is en recht doet aan het door ons gekozen uitgangspunt, en anderzijds doelmatig en praktisch is met het oog op een goede en verantwoorde invoering van deze eerste fase en de in het geding zijnde bestuurlijke belangen. De vraag of het wenselijk en mogelijk is om een uniform stelsel van bestuursrechtspraak te verwezenlijken, is aan de orde bij een definitieve regeling van de bestuursrechtspraak. Nadat met het in de eerste fase tot stand gekomen stelsel ervaring zal zijn opgedaan, kan een definitieve regeling van de berechting van bestuursrechtelijke zaken haar beslag krijgen.
4.1 Het stemt tot voldoening dat in het algemeen instemming bestaat met de thans gemaakte keuzen. Er zijn evenwel in het debat en in de adviezen vragen gesteld die aanleiding zijn voor een nadere uiteenzetting op twee punten: ten eerste het uitgangspunt van bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties en vervolgens de daarop voorgestelde uitzonderingen.
4.2 Wat het eerste punt betreft begrijpen wij dat er zorg bestaat voor te lange procedures. Die zorg is reeds naar voren gekomen bij de uitgebreide commissievergadering inzake de eerste tranche van de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) op 16 december 1991. Een bezwaarschriftprocedure, soms nog voorafgegaan door een uitgebreide voorbereidingsprocedure, en vervolgens de mogelijkheid van twee rechterlijke procedures (in eerste aanleg en in hoger beroep) zou van het goede teveel zijn.
4.3 Lange procedures zijn inderdaad fnuikend voor burgers en bestuur en slecht voor het recht. Een van de hoofddoelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie, en dus ook van het wetsvoorstel voltooiing eerste fase, is nu juist de bevordering van goede en snelle bestuursrechtspraak. De beide afdelingen van de Raad van State zijn overbelast. Daardoor duren procedures bij de Raad van State langer dan redelijkerwijs aanvaardbaar is. Die problematiek vraagt om een structurele oplossing: een spreiding van het enorme aanbod van zaken over de negentien rechtbanken, zodat sneller een uitspraak van de administratieve rechter beschikbaar komt. De rechtbanken zullen hun nieuwe taak naar behoren kunnen vervullen, mede doordat in de regel aan het beroep bij de rechtbank een bestuurlijke voorprocedure vooraf gaat. Daarin voorziet artikel 6.3.1a van de Awb. Wij schrijven «in de regel», omdat uitzonderingen soms geboden zijn. Wij verwijzen naar de zware voorbereidingsprocedure van de toekomstige afdeling 3.4A van de Awb: indien de primaire besluitvorming met zware waarborgen zoals daarin voorzien is omkleed, zou het volgen van een bezwaarschriftenprocedure daarna minder zinvol zijn en de bestuurlijke besluitvorming derhalve zonder noodzaak verlengen.
4.4 Het voorgestelde stelsel van bestuursrechtspraak in twee instanties zou uit zijn voegen barsten, indien in de praktijk in de meerderheid van de daarvoor in aanmerking komende gevallen tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep zou worden ingesteld. Dan ontstaat een situatie die wij juist door de invoering van rechtspraak in twee instanties willen voorkomen: een overbelaste Raad van State en te lange procedures. Wij verwachten mede op grond van bestaand cijfermateriaal over rechtspraak in twee instanties op andere terreinen van het bestuursrecht dat veruit de meerderheid van de belanghebbenden (burgers en bestuursorganen) die door de rechtbank in het ongelijk zijn gesteld, geen behoefte zal hebben om hoger beroep in te stellen tegen een uitspraak die vatbaar is voor hoger beroep. Dat is ook de ervaring in andere Europese landen, waar meestal reeds bestuursrechtspraak in twee of drie instanties bestaat.
Belanghebbenden procederen in de regel niet (door) voor hun genoegen. Men zal, mede gelet op de kosten en de lasten die het voeren van een appèlprocedure met zich brengt, afwegen of deze zin heeft. Wij wijzen in dit verband op factoren die een zorgvuldige afweging in dezen extra kunnen bevorderen: het in hoger beroep verschuldigde griffierecht, de mogelijkheid van een kostenveroordeling, de eigen bijdrage in de kosten van rechtshulp, de toetsing van de zin van een appèlprocedure door anderen dan de direct betrokkene (rechtshulpverlener, bureau voor rechtshulp, rechtsbijstandverzekeraar, belangenorganisatie, en een hoger echelon binnen het bestuursorgaan dan het echelon dat bij de procedure in eerste aanleg betrokken is geweest), en de nietschorsende werking van het hoger beroep. Voorts vermelden wij het voorgestelde artikel 6.2.6a juncto artikel 6.2.16 van de Awb: het recht van hoger beroep bestaat niet voor de belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen beroep bij de rechtbank te hebben ingesteld.
Voorts mag niet worden vergeten, dat niet elk ingesteld hoger beroep ook daadwerkelijk leidt tot een behandeling, gevolgd door een uitspraak. Een deel van de ingestelde appellen wordt pro forma ter bewaring van rechten ingesteld en weer ingetrokken wanneer partijen alsnog tot overeenstemming zijn gekomen dan wel doorzetten van het hoger beroep bij nader inzien niet langer zinvol wordt geacht.
Ten slotte is van belang dat de appelrechter beschikt over processuele instrumenten om een zaak snel af te doen. Die instrumenten zijn afdoening buiten zitting wegens kennelijke nietontvankelijkheid dan wel kennelijke (on)gegrondheid van het hoger beroep, een versnelde behandeling en de zogenoemde kortsluiting van de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening en het hoger beroep in de hoofdzaak.
Mogelijke alternatieven
5.1 In het debat zijn twee alternatieven gesuggereerd voor een stelsel van rechtspraak in twee instanties.
5.2 In de eerste optie gaat het om de vraag of niet over de hele linie met één feitelijke rechterlijke instantie kan worden volstaan, indien aan het beroep op de administratieve rechter een zwaar opgetuigde bezwaarschriftprocedure vooraf gaat. Daarbij wordt gedacht aan een bezwaarschriftprocedure waarin het bestuursorgaan een beslissing op bezwaar neemt na behandeling van het bezwaar en advisering over de op het bezwaar te nemen beslissing door een onafhankelijke adviescommissie. Hierbij plaatsen wij in algemene zin enkele kanttekeningen.
Een bezwaarschriftprocedure, ook als deze met zware procedurele waarborgen is omkleed, en een rechterlijke instantie zijn geen uitwisselbare grootheden. Daarvoor dienen zij te verschillende doeleinden. Een bestuurlijke heroverweging kan immers op één lijn worden gesteld met een toetsing door een onafhankelijke rechter.
Invoering van een dergelijke zware bezwaarschriftprocedure kan voor een aantal categorieën van zaken zinvol zijn. Een dergelijke procedure is echter voor de meeste zaken veel te zwaar en derhalve niet nodig. Invoering van een dergelijke zware bezwaarschriftprocedure als standaardbezwaarschriftprocedure zou de bestuurslasten verhogen, niettegenstaande een vermindering van de bestuurslasten als gevolg van het ontbreken van een rechterlijke instantie.
Bij een stelsel van rechtspraak in één feitelijke instantie zal de rechtspraak in eerste aanleg, gelet op het grote aantal zaken, niet door één college kunnen worden afgedaan. Wij verwachten dat verzwaring van de bezwaarschriftprocedure het aantal beroepen op de rechter nauwelijks extra zou terugdringen. Dat betekent dat ook in deze optie een hogere voorziening nodig is die zo nodig onderzoek kan doen naar de feiten.
5.3 De andere optie betreft een verlichting van de procedure in eerste aanleg en een verzwaring van de appèlprocedure. De gedachte aan een eenvoudige en lichte procedure bij de rechtbanken is in belangrijke mate al in ons voorstel neergelegd. De behandeling van het beroep geschiedt in de regel immers door een unus iudex en bovendien zal, evenals thans, een substantieel aantal zaken buiten zitting kunnen worden afgedaan. Verdergaande processuele vereenvoudigingen zouden echter leiden tot kwaliteitsverlies, tot minder vertrouwen in de rechtspraak in het algemeen en in de rechtspraak in eerste aanleg in het bijzonder een conditio sine qua non voor een goed functionerend stelsel van rechtspraak , en derhalve tot meer doorprocederen bij de «zware» appèlrechter. Dan gebeurt wat deze optie nu juist beoogt te voorkomen.
Wij menen derhalve dat ook in het bestuursrecht rechtspraak in twee feitelijke instanties uitgangspunt moet zijn.
Overwegingen voor afwijking van de hoofdregel
6.1 Aan de door ons gedane keuze voor rechtspraak in één instantie voor bepaalde categorieën van zaken ligt een samenstel van in hoofdzaak praktische overwegingen ten grondslag. Aan deze keuze ligt niet de gedachte ten grondslag dat bepaalde typen van zaken om principiële redenen niet geschikt zouden zijn voor rechtspraak in één instantie dan wel voor rechtspraak in twee instanties. Principiële beschouwingen kunnen pas worden gegeven wanneer met een gedifferentieerd stelsel, waarin op typen zaken die op elkaar lijken een verschillend stelsel van rechtspraak van toepassing is, ervaring is opgedaan.
Wij noemen een aantal van de praktische overwegingen die hebben geleid tot de voorgestelde uitzonderingen op het stelsel van aanspraak in twee instanties.
Bij de gefaseerde herziening van onze rechterlijke organisatie dient rekening te worden gehouden met de grote kennis en de ruime ervaring bij de Raad van State met de afdoening c.q. de behandeling van bepaalde specifieke categorieën van zaken. Het is verstandig om de berechting van enkele van die categorieën van zaken voorshands op te dragen aan de Afdeling bestuursrechtspraak, en derhalve niet al die zaken terstond bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel voltooiing eerste fase over te hevelen naar de rechtbanken.
De personele problematiek wordt verkleind, doordat niet tegelijkertijd teveel personeel van de Raad van State overgaat naar de rechtbanken. De gemaakte keuze dient derhalve een goed verloop van het implementatieproces.
Er bestaan geschillen die wij kortheidshalve hebben aangeduid als kwetsbare geschillen. Wij doelen daarbij op zaken waarin grote en doorgaans tegengestelde belangen op het spel staan, met name geschillen op het terrein van de ruimtelijke ordening en het milieu en daarmee verwante beleidsterreinen zoals landinrichting, ontgrondingen en natuurbescherming. Kenmerk van deze geschillen is onder meer dat doorgaans vele belanghebbenden met tegengestelde belangen daarbij betrokken zijn. Voor de bescherming van deze onderscheiden belangen wordt vaak met grote inzet en volharding gestreden. Met het oog op de zorgvuldige afweging van die belangen en een evenwichtige besluitvorming gaat aan de bestuurlijke besluitvorming een uitgebreide voorbereidingsprocedure vooraf. Juist in dit soort geschillen dient het geheel van procedures gelet op de gewenste snelle rechtszekerheid niet te lang te duren. Het is evenwel onzeker in welke mate juist in dit soort geschillen, waar zelden alle partijen tevreden kunnen worden gesteld, zal worden doorgeprocedeerd indien de mogelijkheid van hoger beroep zou worden opengesteld. Het is naar ons oordeel verstandig om in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voorshands te kiezen voor rechtspraak in één instantie voor een aantal van die geschillen.
Wij ontkennen niet dat een andere afweging in dezen denkbaar is. Men kan argumenteren dat de hiervoor genoemde indicaties voor rechtspraak in één instantie weliswaar zwaar wegen maar niettemin de uitzondering op de hoofdregel niet kunnen rechtvaardigen. Men zou immers kunnen betogen en dat is in het debat en sommige adviezen ook gebeurd dat het ongerijmd is dat als gevolg van de gemaakte keuzen juist ten aanzien van enkele categorieën van vaak zware en ingewikkelde zaken niet de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties wordt geopend. Ook in die zaken worden zo is de redenering fouten gemaakt en kan het wenselijk zijn het juridisch oordeel van een tweede rechter te vernemen. Zoals wij hiervoor reeds hebben uiteengezet zien wij geen principiële bedenkingen tegen rechtspraak in twee instanties voor deze genoemde kwetsbare geschillen. Een aantal praktische overwegingen heeft geleid tot de voorgestelde uitzonderingen. Wij achten deze keuze verantwoord.
Naast deze meer algemene overwegingen is er ook een aantal specifieke overwegingen voor bepaalde categorieën zaken.
Bij sommige onderwijsgeschillen heeft met name een grote rol gespeeld het bestaan van een bijzondere voorbereidingsprocedure (zoals bij het opstellen van het scholenplan) en het bijzondere belang dat op korte termijn, dat wil zeggen vóór het begin van het desbetreffende schooljaar een einduitspraak beschikbaar is (bij voorbeeld bij extra formatie of materiële instandhouding). Vergelijkbare overwegingen gelden voor de Wet op de bejaardenoorden en de Wet ziekenhuisvoorzieningen. Ten aanzien van een aantal besluiten ingevolge de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten die ingrijpend van aard zijn, wordt eveneens rechtspraak in één instantie voorgesteld.
6.2 Wij hebben bij de concrete vaststelling van de uitzonderingen op het stelsel van rechtspraak in twee instanties gestreefd naar een helder onderscheid tussen de categorieën van zaken. Wij ontveinzen ons niet dat andere scheidslijnen denkbaar zijn. Wij erkennen daarbij dat een consequentie van ons voorstel is dat niet alle zaken die aan elkaar verwant zijn, steeds op dezelfde wijze worden berecht. Wij zijn van oordeel dat het voorliggende gedifferentieerde pakket uit praktische overwegingen thans de voorkeur verdient. Dit stelsel zal informatie kunnen opleveren die bruikbaar is bij de voorbereiding van de voltooiing van de herstructurering van de bestuursrechtspraak.
Bijlage
Samenvatting van de adviezen
1. De VNG gaat er voor de komende periode mee akkoord dat tegen provinciale besluiten inzake bestemmingsplannen rechtstreeks beroep komt open te staan bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Zij stemt in met rechtspraak in twee instanties bij met de verlening van bouwvergunningen samenhangende besluiten omtrent vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO. Zij kan zich evenwel niet vinden in ons voorstel, tegen besluiten van de minister of gedeputeerde staten op grond van de artikelen 37 en 38 van de WRO (opdracht tot vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, aanwijzingen met betrekking tot de inhoud van het plan, uitnodigingen tot het verlenen van een bouw of aanlegvergunning) rechtstreeks beroep open te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Het gaat daarbij om feitelijk en juridisch ingewikkelde zaken. Daarom acht zij rechtspraak in twee instanties gewenst.
2. De RARO stemt in met de algemene lijn van het wetsvoorstel, maar spreekt tegen dat aanwezigheid van grote maatschappelijke belangen voorshands rechtspraak in één instantie rechtvaardigt. Toch heeft de Raad begrip voor ons voorstel, nu de bestemmingsplanprocedure zwaar is en het wellicht niet is aan te bevelen om teveel ineens te veranderen. De Raad meent evenwel dat één lijn moet worden getrokken en dat alle betreffende besluiten (naast bestemmingsplannen, aanwijzingen en uitnodigingen ook de besluiten ex artikel 19 van de WRO) voorshands in één instantie moeten worden beslecht. Een verschil in rechtsgang voor sterk vergelijkbare besluiten schept naar zijn oordeel verwarring en kan problemen en/of doublures opleveren bij het feitenonderzoek.
3. De CRMH stemt in met beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak bij milieugeschillen, maar is er niet van overtuigd dat met een tijdelijke regeling van vijf jaren kan worden volstaan. Gezien de dynamiek van de milieuproblematiek verwacht hij niet dat na die vijf jaren, met name door de vorming van jurisprudentie, de door ons gehanteerde argumenten om voorshands te kiezen voor rechtspraak in één instantie, aan gewicht zullen hebben verloren. De Raad acht het voorts niet doelmatig dat geschillen inzake bestuursdwang op grond van de gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in twee instanties worden beslecht, terwijl ten aanzien van geschillen inzake bestuursdwang op grond van de Wet milieubeheer berechtiging in één instantie plaatsvindt.
4. De Onderwijsraad is niet overtuigd door de argumentatie voor de voorgestelde uitzonderingen op het stelsel van rechtspraak in twee instanties. Allereerst zou, naarmate de belangen groter zijn, ter bereiking van een juiste rechtsbedeling, juist eerder hoger beroep moeten openstaan, met name in moeilijke zaken. De frequentie waarmee rechtszoekenden hiervan gebruik maken, mag zijns inziens geen tegenargument opleveren. De Raad verwijst naar artikel 14, vijfde lid, van het IVBP, waarin ten aanzien van strafbare feiten de waarborg van twee instanties wordt gegeven.
De Raad wijst erop dat bij vele van de in het voorstel genoemde geschillen die in één instantie zullen worden berecht, voor betrokkenen ook zwaarwegende belangen op het spel staan. Het argument dat rechtspraak in twee instanties inzake geschillen die van een zware voorbereidings c.q. voorprocedure zijn voorzien, wellicht de procedure onwenselijk verlengt, acht de Raad op zichzelf niet voldoende, omdat een dergelijke procedure een ander karakter heeft dan een toetsing door de rechter. De Raad acht verduidelijking nodig waarom in het ene geval wordt gekozen voor twee instanties en in het andere voor één instantie.
De Raad heeft dan ook bedenkingen tegen het voorstel om eerst in de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie te bepalen in hoeverre de geschillen waarvan thans wordt voorgesteld dat deze voorshands worden beslecht door één instantie, in aanmerking komen voor rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Voorlopig verslag II
De leden behorende tot de CDAfractie hadden met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij meenden dat, gezien de uitvoerige gedachtenwisseling die reeds plaats had gevonden bij het hoofdlijnendebat in maart 1992, de schriftelijke behandeling niet alleen beknopter, en hopelijk sneller, zou kunnen zijn dan zonder hoofdlijnendebat het geval zou zijn geweest, maar zich ook meer op de wetsartikelen en tijdens het hoofdlijnendebat niet of minder aan de orde geweest zijnde onderwerpen zou kunnen richten. Zoals deze leden reeds bij het hoofdlijnendebat kenbaar maakten stonden zij positief tegenover de hoofdlijnen van de voorstellen inzake administratieve kamers bij de rechtbanken en inzake het uniforme bestuursprocesrecht. Aan deze onderwerpen zouden de CDAfractieleden dan ook vooral aandacht willen besteden in het kader van de artikelsgewijze opmerkingen in dit voorlopig verslag.
De leden van de CDAfractie vroegen de regering of de AMvB inzake de nevenzittingsplaatsen van kantongerechten aan de kamer zal worden voorgelegd. Wat is overigens de reden dat dit bij AMvB plaats moet vinden? Deze leden herhaalden hier hun uitdrukkelijke wens dat de voordelen van de kantongerechtsprocedure voor de burger (bereikbaarheid, lage drempel, snelle uitspraak) behouden blijven. Zij informeerden in dit verband of de nietverplichte procesvertegenwoordiging in bijvoorbeeld geschillen omtrent arbeidsovereenkomsten in de visie van de regering gehandhaafd moet blijven of niet.
Deze leden riepen voorts hun opmerkingen terzake van de vreemdelingenwet in herinnering en vroegen de regering wanneer zij de Kamer denkt te informeren over de gevolgen van de nieuwe Vreemdelingenwet voor de eerste fase van de herziening.
De leden van de CDA-fractie verzochten de regering aan te geven waar in het wetsvoorstel de positie van de Onderwijsraad geregeld wordt. Zij verwezen naar de discussie in de UCV AWB op 16 december 1991[12].
Deze leden hadden moeite met het op brede schaal toepassen van bestuursrechtspraak in twee instanties. Zij vroegen de regering aan te geven waar de op blz. 53 memorie van toelichting[13] genoemde uitzonderingen op het systeem van twee instanties in het wetsvoorstel te vinden waren. De tot de CDAfractie behorende leden huldigden het standpunt dat voorkomen moet worden dat de hoofdregel er op neer gaat komen dat én een uitgebreide voorbereidingsprocedure én een bezwaarschriftfase en minimaal twee rechterlijke instanties zich over een zaak gaan buigen. Bij wetsvoorstel 22 601 kwamen deze leden daar op terug. Hier volstonden zij met het hier opgemerkte én met de opmerking dat het in de visie niet verstandig is om besluitvorming over twee instanties of een instantie te lang vooruit te schuiven. Naar hun mening dient daarover bij dit wetsvoorstel helderheid te komen.
De leden behorende tot de PvdAfractie hadden met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. Tijdens het debat op hoofdlijnen dat eerder aan dit wetsvoorstel werd gewijd, was door deze leden reeds ingegaan op hoofdpunten in het wetsvoorstel, alsmede op enkele onderwerpen die in de volgende fasen regeling zullen vinden. Deze leden hadden tijdens het debat gewezen op de blijvende spanning «tussen een ontwikkeling in de richting van een algehele juridisering van de samenleving, en de oude opvatting dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten, dat immers democratisch is gelegitimeerd». Zij hadden betoogd dat de keuze voor een systeem van bestuursrechtspraak boven dat van beroep binnen de administratie niet mag leiden tot een «legalistisch justitialisme» waarvan Struycken (Administratie of Rechter?, 1910) sarcastisch gezegd heeft dat het «een ziekelijk, nooit voldaan proceslustig geslacht zal kweken» vanwege «overprikkeling van het individuele gerechtigheidssentiment»!
De leden behorende tot de PvdAfractie wilden de regering vragen om op dit wezenlijke punt (hoe te voorkomen dat de keuze voor een algemene bestuursrechtspraak leidt tot een te verregaande juridisering van het openbaar bestuur) een meer principiële uiteenzetting te geven, dan tijdens het debat op hoofdlijnen mogelijk was. Deze leden hadden in het debat op hoofdlijnen voorts een aantal problemen en vragen aan de orde gesteld rond de derde fase: de integratie van de overige administratieve rechtspraak binnen de rechtbanken, de vraag over één of twee feitelijke instanties bijvoorbeeld voor milieuzaken, de definitieve beroepsinstantie en de rechtseenheidsvoorziening. In dit kader werden ook de rechtsprekende taken van de Raad van State ter discussie gesteld. Voorts werd door de leden ingegaan op het uitsluiten in artikel 8.1.1.2 van beroepen tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. De leden plaatsten tenslotte een oranje licht bij het voornemen van de regering tot integratie van de kantongerechten in de rechtbanken (Handelingen 2, 19911992, 22 495, pag. 674132 e.v.).[14]
Met de voorintegratie werd reeds een operatie in gang gezet die zijn weerga in de geschiedenis van de rechterlijke organisatie niet kent. Met recht wordt in de memorie van toelichting in dit verband gesproken van een mijlpaal. Het voorliggende wetsvoorstel vormt weliswaar het hoofdbestanddeel van deze omvangrijke operatie, doch staat bepaald niet op zichzelf. Vooral ten aanzien van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming blijven belangrijke vragen onbeantwoord zolang geen duidelijkheid bestaat omtrent de inhoud van de derde fase. De leden behorende tot de PvdAfractie betwijfelden of enkele keuzes die in het kader van de derde fase moeten worden gemaakt, een jarenlang uitstel dulden. Zij waren daarentegen van mening dat het creëren van een tijdelijke rechtseenheidsvoorziening in de onderhavige fase niet opportuun is.
Deze leden constateerden met waardering dat een begin is gemaakt met het doorhakken van knopen ten aanzien van een aantal vraagstukken op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming dat de gemoederen gedurende een eeuw lang heeft beziggehouden. De leden onderschreven de principiële keuze die in dit verband is gemaakt voor algemene administratieve rechtspraak. De leden konden zich in grote lijnen vinden in de richting die wordt aangegeven, teneinde de doelstellingen die met een nieuwe structuur voor de rechterlijke organisatie worden nagestreefd, te kunnen verwezenlijken. De leden betreurden het daardoor des te meer dat in de uitwerking van een en ander die lijn niet wordt doorgetrokken. Van de helderheid en overzichtelijkheid die met het thans voorliggende stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt beoogd gaat veel verloren door het grote aantal uitzonderingen dat op onderdelen van het bestuursprocesrecht is aangebracht.
De tweede fase is gereserveerd voor de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken, zo spraken de leden behorende tot de PvdAfractie. Een uitgewerkt wetsvoorstel terzake is nog niet voorhanden. De leden behorende tot de PvdAfractie wilden echter steeds in dit stadium benadrukken dat zij eraan hechten dat de voordelen van de kantongerechtsprocedure voor de burger ten aanzien van de functie van de kantonrechter en de plaats waar deze zitting houdt, behouden blijven.
De leden van de fractie van D66 vroegen de regering om een nadere onderbouwing van de keuze om in een relatief groot aantal zaken af te zien van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Naar zij begrepen is deze keuze overigens een voorlopige: in de derde fase van de herzieningsoperatie zou alsnog de keuze voor twee instanties kunnen worden gemaakt. Deze leden wilden graag meer inzicht in de gedachtengang die de regering in dat opzicht volgt: welke argumenten zouden in die derde fase pleiten voor rechtspraak in twee instanties, die op dit moment nog niet opgeld doen?
In aanvulling op het debat op hoofdlijnen over de herzieningsoperatie rechterlijke organisatie, op 26 maart j.l., wilden de leden van de Groen Links fractie een aantal opmerkingen maken. De hele herziening was in hun ogen een dermate ingewikkelde operatie, dat zij alle gevolgen die deze met zich meebracht nog niet tot in alle details konden overzien. Zij volstonden daarom in deze bijdrage met het plaatsen van een aantal vraagtekens die deze operatie bij hen opriep, waarbij zij dus allerminst pretendeerden volledig te zijn.
Zij herhaalden nog eens nadrukkelijk hun in het genoemde debat opgeworpen vraag of in dit stadium niet opnieuw de afweging moest worden gemaakt of deze totale reorganisatieoperatie nog wel paste in het huidige tijdsgewricht. Omdat immers ten tijde van de instelling van de Staatscommissie in 1976, de opvattingen over een reorganisatieproces als dè oplossing voor alle problemen binnen de rechterlijke organisatie wel eens achterhaald konden zijn.
De aan het woord zijnde leden waren met name beducht voor de integratie van de Raden van beroep in een «mammoet» rechtbank waarmee de specifieke deskundigheid die bij de Raden in de loop der jaren was opgebouwd, verloren dreigde te gaan. Immers, de rechters bij de Raden en de Ambtenarengerechten kregen tot voor kort een speciale zes jaar durende opleiding. Het gevolg, gespecialiseerde rechters, die de wetten waarvan zij de geschillen beslechten, uitstekend beheersen. In plaats daarvan krijgen nu alle rechters in wording een gemeenschappelijke opleiding (zowel straf, civiel, als het gehele bestuursrecht). Bovendien moeten rechters straks op twee terreinen inzetbaar zijn. Het moet niet worden uitgesloten, dat in de toekomst een rechter bijvoorbeeld een WAOgeschil moet beslechten, terwijl hij de WAO nauwelijks kent.
Hun zorg gold evenzeer de teloorgang van de laagdrempelige voorzieningen die de integratie van Raden van beroep, Kantongerechten, etc. met de Arrondissementsrechtbanken, teweeg zou brengen in de beleving van rechtzoekenden. Met andere woorden was het nog maar de vraag, dachten de fractieleden van Groen Links, of met name de kliëntgerichtheid van de rechtspraak, die tenslotte één van de doelstellingen van de herzieningsoperatie was, daadwerkelijk zou worden bereikt. Terwijl de invoering van de mogelijkheid om bij verlies in de proceskosten veroordeeld te worden, eveneens gezien moest worden als een verhoging van de drempel voor toegang tot de rechter.
Bezien in het licht van de huidige diversiteit aan regelingen, signaleerden de leden van de GroenLinksfractie wel een aantal verbeteringen die met name de Algemene wet Bestuursrecht met zich mee kon brengen. Uit het oogpunt van rechtsbescherming noemden zij de invoering van het kort geding voor de sociale verzekeringswetten, de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen het uitblijven van beslissingen, alsmede het opnemen van een termijn, waarbinnen beslist moet worden op een aanvraag.
Deze leden vroegen echter of die voordelen konden opwegen tegen het grote aantal nadelen dat het wetsvoorstel met zich meebracht en waartegen zij uitdrukkelijk hun bezwaar kenbaar maakten. Zij wezen op het bezwaar tegen de verhoging van het griffierecht, die in veel rechtzaken een verdubbeling van de huidige bedragen betekende. Daarnaast noemden zij de langere termijnen voor afdoening van zaken, waardoor rechtzoekenden langer in onzekerheid kwamen te verkeren. De mogelijkheid van proceskostenveroordeling, die de aan het woord zijnde leden in het voorgaande al aan de orde stelden, alsmede de voorgestelde verhoging van de eigen bijdragen voor rechtshulp in de onlangs bij de Kamer ingediende Wet op de Rechtsbijstand, droegen evenmin bij aan de toegankelijkheid tot de rechter.
De leden van de SGPfractie hadden met bijzondere belangstelling van het ingediende wetsvoorstel kennis genomen. Zij herinnerden aan het feit dat zij hun reactie op hoofdlijnen reeds kenbaar hadden gemaakt middels hun bijdrage aan het plenaire Tweede Kamerdebat van 26 maart 1992.
Zij verwezen daarbij in het bijzonder naar de Handelingen van dit debat: TK 67, blz. 41194123 en 41494150.[15]
Wat betreft hun schriftelijke reactie op het voorstel, namen zij zich voor, behalve het voorstel als zodanig en de memorie van toelichting, ook de brief van de minister van Justitie en van Binnenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 10 april 1992 (22 495, nr. 4)[16] in hun beschouwing te betrekken. Zij vroegen of en op welke wijze de inhoud van de brief in het voorstel is/wordt verwerkt.
De leden van de GPVfractie konden veel waardering opbrengen voor het wetsvoorstel. Zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin is sprake van een grote prestatie op wetgevingsgebied. Zij realiseerden zich dat aan de redactie van het wetsvoorstel reeds veel werk van derden was voorafgegaan, maar dat neemt niet weg dat het wetsvoorstel, gezien aard en omvang, in een vlot tempo tot stand is gekomen.
Dat neemt niet weg dat deze leden enkele kritische kanttekeningen wilden plaatsen bij de gevolgde procedure. Een groot aantal belanghebbende instanties is in de gelegenheid gesteld op concepten van het wetsvoorstel te reageren. Vrijwel al deze instanties klaagden over de korte adviestermijn, welke ertoe leidde dat zij het uit te brengen advies beperkten tot hoofdpunten of dat interne discussie over een uit te brengen advies niet mogelijk was. Deze leden hadden wel begrip voor het feit dat geen lange adviestermijnen konden worden gesteld en meenden dat dit op zichzelf ook niet zo bezwaarlijk was nu de materie als zodanig al langer bekend was. Zij vonden echter dat dan wel met grote zorgvuldigheid met de ontvangen adviezen dient te worden omgesprongen. Van een inhoudelijke reactie op de ontvangen adviezen is in de memorie van toelichting weinig terug te vinden.
Het lid van de fractie van de RPF memoreerde nog eens zijn bijdrage aan het hoofdlijnendebat over de herziening van de rechterlijke organisatie. Uit dat debat bleek steun in grote lijnen van de zijde van de Kamer voor de voorziene operatie. Een en ander nam overigens niet weg dat op onderdelen nog vragen waren overgebleven, dan wel verschillende keuzen nog niet volledig waren verhelderd.
Memorie van antwoord II
In deze memorie van antwoord zetten wij, ten vervolge van het hoofdlijnendebat van 26 maart 1992 en het voorlopig verslag, graag de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer voort over de (voltooiing van de eerste fase van de) herziening van de rechterlijke organisatie. Wij houden ons ervan overtuigd dat de tot dusverre gevolgde procedure met name het hoofdlijnendebat en de inhoud van het overleg een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan zowel de kwaliteit van het besluitvormingsproces als aan het tempo waarin dit zich voltrekt. Wat dat laatste betreft spreken wij op deze plaats graag de naar ons oordeel reële verwachting uit, dat het onderhavige wetsvoorstel, samen met de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de daarmee samenhangende wetgeving, op 1 januari 1994 in werking zal kunnen treden.
De opbouw van de memorie van antwoord is vrijwel gelijk aan die van het voorlopig verslag. Na deze inleiding volgen een algemeen en een artikelsgewijs gedeelte. In het algemeen gedeelte wordt in onderdeel 1 allereerst ingegaan op enkele in het voorlopig verslag aan de orde gestelde algemene, buiten de directe reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel liggende, kwesties inzake de rechtspraak en de (herziening van de) rechterlijke organisatie. Vervolgens komen in de onderdelen 2, 3 en 4 enkele centrale thema's aan de orde die rechtstreeks verband houden met dit wetsvoorstel. Onderdeel 2 heeft betrekking op het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het is onderverdeeld in vier subthema's: het uiteindelijke stelsel (onderdeel 2.1), de keuze voor rechtspraak in één of twee feitelijke instanties in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie (onderdeel 2.2), de definitieve voorzieningen in kroongeschillen (onderdeel 2.3) en de voorlopige rechtseenheidsvoorziening (onderdeel 2.4). Onderdeel 3 heeft betrekking op enkele kernonderdelen van het nieuwe bestuursprocesrecht. In onderdeel 4 wordt ingegaan op de vragen en opmerkingen inzake de personele, organisatorische en financiële gevolgen van het wetsvoorstel. In het artikelsgewijze gedeelte wordt gereageerd op het artikelsgewijze commentaar in het voorlopig verslag. Daarbij wordt, evenals in het voorlopig verslag, de indeling van het wetsvoorstel gevolgd. Anders dan in het algemeen gedeelte hebben wij er hier in het algemeen van afgezien de gestelde vragen te herhalen dan wel samen te vatten, en telkens volstaan met een verwijzing naar de respectieve artikelen. Waar dat voor een goede beantwoording wenselijk leek, zijn in de memorie van antwoord enkele vragen en opmerkingen op een andere plaats behandeld dan in het voorlopig verslag.
Door enkele fracties is uitdrukkelijk verwezen naar hun inbreng in het hoofdlijnendebat, soms onder aanvulling van hetgeen toen door hen naar voren is gebracht. Vanzelfsprekend besteden wij daaraan in de memorie van antwoord aandacht. Wij nemen aan, dat ook de fracties die niet expliciet naar hun inbreng in het hoofdlijnendebat hebben verwezen, ervan zijn uitgegaan dat wij in de memorie van antwoord voor zover nog nodig ingaan op hetgeen toen door hen aan de orde is gesteld.
Bij de memorie van antwoord is een nota van wijziging met toelichting gevoegd.
Algemeen
1. Enkele algemene kwesties
De leden van de CDAfractie vroegen of de algemene maatregel van bestuur waarin, in het kader van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken in de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, de nevenzittingsplaatsen voor de rechtbanken «nieuwe stijl» zullen worden neergelegd, aan de Tweede Kamer zal worden voorgelegd. Zij vroegen tevens naar de reden waarom deze materie bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld.
Een van de belangrijkste onderdelen van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken is de ontwikkeling van een beleid met betrekking tot de nevenzittingsplaatsen van de rechtbanken «nieuwe stijl». Daaraan zijn twee aspecten verbonden. In de eerste plaats zal, volgens objectieve maatstaven, moeten worden vastgesteld in welke gemeenten de negentien rechtbanken «nieuwe stijl» ook buiten de hoofdplaats van het arrondissement terechtzittingen (kunnen) houden. Daarbij gaat het uiteraard niet uitsluitend om strikte geografische criteria. Deze maatstaven worden thans, met inschakeling van een extern adviesbureau, ontwikkeld. Op basis daarvan zal vervolgens worden bezien welke nevenzittingsplaatsen moeten worden aangewezen. In de tweede plaats zal moeten worden vastgesteld welk «dienstenpakket» in de verschillende nevenzittingsplaatsen zal worden aangeboden. De leidende gedachte daarbij is, dat dat pakket dankzij de integratie groter zal kunnen zijn dan thans het geval is. Daardoor komt het recht in veel gevallen ook in geografische zin dichter bij de burger. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tweede fase herziening rechterlijke organisatie zal het dan ontwikkelde beleid met betrekking tot de nevenzittingsplaatsen worden uiteengezet. Daarbij zal ook een overzicht worden gegeven van de concrete keuzen. Daarover kunnen de Staten-Generaal zich uitspreken. Pas daarna zal de algemene maatregel van bestuur in procedure worden gebracht. De aanwijzing van nevenzittingsplaatsen is een zaak van openbare orde, die reeds om die reden niet aan de afzonderlijke gerechten kan worden overgelaten. Zij geschiedt daarom sinds jaar en dag bij algemene maatregel van bestuur. De delegatiegrondslag is sinds de Wet van 3 juni 1992 (Stb. 278) neergelegd in de artikelen 34, tweede lid, (voor de kantongerechten), 50, tweede lid, (voor de rechtbanken) en 71, vierde lid, (voor de belastingkamers van de gerechtshoven) van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Gelet op de aard van de materie en de wenselijkheid van de mogelijkheid om in dezen slagvaardig te kunnen handelen, acht de regering het niveau van een algemene maatregel van bestuur adequaat.
De regering onderschrijft de door de leden van de fracties van CDA en PvdA geuite wens dat bij de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken de voordelen voor de burger van de huidige kantongerechtsprocedure behouden blijven. De vormgeving van die integratie is daarop dan ook uitdrukkelijk gericht. Daarbij gaat het om de laagdrempelige procedure, de werkwijze van de kantongerechten, die onder meer tot uitdrukking komt in relatief snel beschikbare uitspraken, en de goede geografische bereikbaarheid. Het streven is er niet alleen op gericht die voordelen te behouden, het is ook gericht op een verdere verbreiding van die voordelen binnen de rechtbanken «nieuwe stijl». In dat verband is het verheugend, dat de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie op 6 november 1992 in deze zin aan de eerste ondergetekende heeft geadviseerd over de vormgeving van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Overeenkomstig de in het hoofdlijnendebat gedane toezegging is dit advies inmiddels ter kennis gebracht van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer en de vaste Commissie voor Justitie uit de Eerste Kamer.
Naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDAfractie bevestigen wij dat de nietverplichte procesvertegenwoordiging in geschillen over arbeidsovereenkomsten in het kader van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken zal worden gehandhaafd.
De leden van de CDAfractie vroegen naar de gevolgen van de in de Vreemdelingenwet aan te brengen wijzigingen voor de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en het Wetboek van Strafrecht (22 735) is op 28 augustus 1992 ingediend. Een van de onderdelen van het wetsvoorstel is de herziening van het stelsel van rechtsbescherming in vreemdelingenzaken. Dat wetsvoorstel zal, zo is in de memorie van toelichting uiteengezet, in werking treden tegelijk met, althans niet eerder dan, het onderhavige wetsvoorstel en de eerste tranche van de Awb. Daarmee is bij de redactie van wetsvoorstel 22 735 al rekening gehouden. Wat de wetgeving betreft zijn aan de herziening van het stelsel van rechtsbescherming in de Vreemdelingenwet dus geen gevolgen verbonden voor de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Voor de implementatie ligt dat anders. Daarbij is gekozen voor een geïntegreerde benadering. Dat wil zeggen dat de personele, organisatorische en financiële gevolgen geheel zijn ingebed in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Zij zijn derhalve reeds verdisconteerd in de onderdelen 5 en 6 van de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel. Wij verwijzen ook naar onderdeel 4.2 van deze memorie van antwoord.[17]
De leden van de PvdAfractie vroegen de regering een meer principiële uiteenzetting te geven over de vraag hoe kan worden voorkomen dat de keuze voor algemene bestuursrechtspraak leidt tot een te vergaande juridisering van het openbaar bestuur. Zij herinnerden er in dit verband aan, dat zij in het hoofdlijnendebat hadden gewezen op de spanning «tussen een ontwikkeling in de richting van een algehele juridisering van de samenleving en de oude opvatting dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten, dat immers democratisch is gelegitimeerd».
Wij stellen voorop, dat de primaire bron van de juridisering is gelegen bij wetgever en bestuur zelf. Door het feit dat de overheid in de loop van de tijd steeds meer taken aan zich heeft getrokken is de hoeveelheid wetgeving en andere regels sterk gegroeid. De vraag naar rechtsbescherming is navenant gestegen. De rechtsstaat eist immers dat een belanghebbende aan de rechter de vraag moet kunnen voorleggen of een besluit in overeenstemming is met het recht. Naar de mate waarin het bestuursoptreden meeromvattend is, neemt de behoefte aan rechtsbescherming in absolute zin toe. Voor zover er al sprake zou zijn van ongewenste juridisering, zal men deze bij de bron de taken van het bestuur en de daaruit voortvloeiende regelingen moeten aanpakken.
De introductie van algemene bestuursrechtspraak betekent niet, dat de rechter op de stoel van het bestuur terecht komt. Weliswaar is de rechter door de steeds verfijndere toetsingsmethodieken die hij heeft ontwikkeld, steeds beter in staat het bestuurlijk handelen na te rekenen, maar het blijft narekenen. Narekenen of het bestuur zich heeft gehouden aan de door de wetgever en soms ook door het bestuur zelf vastgestelde regels. En wat de vaststelling van die regels betreft hebben de wetgever en in mindere mate het bestuur een grote mate van beleidsvrijheid, die haar legitimatie vindt in het feit dat de regels worden gesteld door hetzij een democratisch tot stand gekomen volksvertegenwoordiging, hetzij door aan politieke controle onderworpen bestuursorganen, en die haar begrenzing vindt in de eisen die het recht stelt.
Door het recht worden steeds meer eisen gesteld aan de transparantie van het beleid. Het bestuur moet kunnen uiteenzetten waarom in het ene geval voor deze en in het andere geval voor een andere oplossing is gekozen. Het zal ook telkens inzicht in zijn overwegingen moeten kunnen geven. Daarbij is onmiskenbaar de ontwikkeling te bespeuren dat beslissingen niet ad hoc behoren te worden genomen, maar aan de hand van daaromtrent van tevoren vastgestelde regels, hetzij algemeen verbindende voorschriften, hetzij in de huidige tijd zeer belangrijk beleidsregels. Deze normering van beslissingen leidt ertoe, dat meer dan in het geval van ad hocbeslissingen de consistentie in het bestuursoptreden wordt gewaarborgd. Stellig leidt dit feitelijk tot een vermindering van de vrijheid van bestuursorganen om nu eens zus dan weer zo te beslissen. Wij zijn echter van mening dat een dergelijke vrijheid bestuursorganen ten principale niet toekomt en dat deze vrijheid ook niet in het begrip beleidsvrijheid is begrepen (zie artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). Beleidsvrijheid betekent niet meer maar ook niet minder dan dat het bestuursorgaan de vrijheid heeft om binnen de grenzen van de redelijkheid een bepaald beleid te voeren en een ander beleid af te wijzen. Het betekent niet dat het bestuur de bevoegdheid heeft om zo maar van het gekozen beleid af te wijken. Anders gezegd: voor zover er al sprake zou zijn van juridisering, heeft deze onzes inziens geen aantasting van de beleidsvrijheid tot gevolg, maar werpt zij een dam op tegen willekeur. Wij verwijzen ook naar artikel 8.2.6.12 in het artikelsgewijze gedeelte.
De hartekreet van Struycken waaraan de leden van de PvdAfractie refereren, dateert uit 1907. Sindsdien is er een gestage, zij het grillige ontwikkeling van de bestuursrechtspraak geweest (zie onderdeel 1.4 van de memorie van toelichting[18]). Op steeds meer terreinen is de mogelijkheid gecreëerd om bij de administratieve rechter op te komen tegen beweerdelijk onrechtmatig handelen van het bestuur, en voor zover dat niet het geval was heeft de burgerlijke rechter de gaten gevuld. Men kan moeilijk volhouden dat de introductie van administratieve rechtspraak het gevolg heeft gehad dat Struycken vreesde. Hoewel het gebruik van de voorzieningen van rechtsbescherming zeker is toegenomen, is het beeld dat Struycken schetste een spookbeeld gebleken. Dat de rechter een juridische toetsing moet verrichten, geen politieke, is onomstreden. In dit verband willen wij wijzen op het recente artikel «De open grenzen van de Nederlandse advocatuur» van prof. dr. E. Blankenburg in Justitiële Verkenningen (1992, nr. 6, blz. 92), waarin deze over de omvang van het justitiële apparaat in Nederland het volgende opmerkt: «Toch is de advocatendichtheid in Nederland, in vergelijking met de buurlanden nog altijd laag te noemen. Het aantal advocaten per 100 000 inwoners bedraagt thans 45, terwijl dat in het naburige België 100 is en in WestDuitsland op meer dan 100 uitkomt».
Deze verschillen kunnen moeilijk worden verklaard uit de verschillende werkzaamheden van advocaten in Nederland, België en Duitsland. Het is waarschijnlijk dat het betrekkelijk geringe aantal advocaten één van de indicatoren is voor het bijzonder zuinige gebruik van het recht in Nederland. Andere aanwijzingen daarvoor zijn te vinden in de aantallen rechters, griffiers en officieren van justitie en in het aantal procedures van de eerste tot de hoogste instantie. In al deze opzichten is het justitiële bedrijf hier veel kleiner dan in de buurlanden en dan men voor een bevolking van 15 miljoen zou verwachten. Voor die nationale zuinigheid met het beroep op juridische instanties zijn veel redenen te noemen. De meeste ervan zijn gelegen in het patroon van institutionele voorzieningen die het mogelijk maken om conflicten in de «informele sfeer» – dat wil zeggen buiten juridische procedure om af te handelen. (J.R.A. Verwoerd, Beroep op de rechter als laatste remedie, Arnhem 1988).»
De leden van de PvdAfractie constateerden met waardering dat een begin is gemaakt met het doorhakken van knopen met betrekking tot het (uiteindelijke) stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Zij onderschreven in dat verband de principiële keuze die is gemaakt voor algemene bestuursrechtspraak. Zij konden zich ook in grote lijnen vinden in de richting die wordt aangegeven, zulks mede in het licht van de doelstellingen die met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel worden nagestreefd. Zij wezen er echter ook op, dat enerzijds op een aantal punten belangrijke vragen onbeantwoord blijven, terwijl anderzijds de gekozen lijn op enkele punten in de uitwerking niet geheel wordt doorgetrokken. Meer in het bijzonder wezen deze leden op enkele keuzen die in derde fase moeten worden gemaakt en waarvan zij betwijfelden of met het maken van die keuzen wel zo lang kan worden gewacht, op de voorlopige rechtseenheidsvoorziening en op het grote aantal uitzonderingen dat op onderdelen van het bestuursprocesrecht is aangebracht.
Wij constateren met voldoening dat de leden van de PvdAfractie de ingezette koers in grote lijnen onderschrijven. Op de door deze leden gemaakte kritische kanttekeningen, die wij op onderdelen terecht achten, zullen wij hierna ingaan.
De leden van de GPVfractie wilden zich beperken tot het voorliggende wetsvoorstel. Zij onderkenden dat de wetgever door de aanvaarding van het wetsvoorstel voorintegratie (Wet van 3 juni 1992, Stb. 278) heeft gekozen voor een aan de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel ten grondslag liggende centrale conceptie van integratie en voor de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken. Zij tekenden hierbij echter aan, dat dat nog niets zegt over de mate van integratie en over de verhouding tussen de hoofdregel en de mogelijke uitzonderingen daarop.
Met de leden van de GPVfractie zijn wij van mening dat de centrale conceptie van integratie die rechtstreeks is verbonden met de drie algemene aan de herziening van de rechterlijke organisatie ten grondslag liggende doelstellingen richtinggevend is voor de besluitvorming die na de voorintegratie nog dient plaats te vinden. De concretisering daarvar zal echter stapsgewijs plaatsvinden. Om die reden blijft in het kader van de voltooiing van de eerste fase, waartoe deze leden zich beperkten, de integratie beperkt tot (een belangrijk deel van) de bestuursrechtspraak in eerste aanleg en (een belangrijk deel van) de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Op de hoofdregel van twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken gaan wij in de onderdelen 2.1 en 2.2 nader in. Hier beperken wij ons tot de constatering, dat uit het gebruik van de term «hoofdregel» volgt dat goed gemotiveerde uitzonderingen daarop mogelijk zijn, uiteraard zolang daardoor het karakter van hoofdregel niet wordt aangetast.
De leden van de GPVfractie konden veel waardering opbrengen voor het wetsvoorstel. Naar hun oordeel was er sprake van een grote prestatie op wetgevingsgebied zowel in kwantitatieve zin als in kwalitatieve zin. Zij realiseerden zich dat aan de redactie van het wetsvoorstel reeds veel werk van derden was voorafgegaan maar dat het wetsvoorstel, gezien de aard en de omvang, toch in een vlot tempo tot stand is gekomen. Niettemin hadden deze leden enkele kritische opmerkingen bij de gevolgde procedure. Zij hadden geconstateerd dat vrijwel alle adviesorganen hadden geklaagd over de korte adviestermijn. Zij hadden wel begrip voor het feit dat geen lange adviestermijnen konden worden gesteld en oordeelden zulks ook niet zo bezwaarlijk, nu de materie waarover geadviseerd moest worden als zodanig al langer bekend was. Zij vonden echter wel dat met de ontvangen adviezen met grote zorgvuldigheid dient te worden omgegaan. Zij stelden vast dat van een inhoudelijke reactie op de adviezen in de memorie van toelichting weinig was terug te vinden.
Het thans voorliggende wetsvoorstel kon, mede dankzij de inbreng van vele deskundigen, de vele adviezen en de uitkomsten van evaluatieonderzoeken, binnen betrekkelijk korte tijd tot stand worden gebracht. De adviestermijn is inderdaad kort geweest. Dat was naar ons oordeel verantwoord omdat de materie, zoals de leden van de GPVfractie terecht opmerkten, bekend was, en ook geboden gelet op de beoogde datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel. In veel gevallen waren de adviseurs ook al in een eerdere fase in de gelegenheid gesteld hun zienswijze kenbaar te maken. Inhoudelijk hebben wij uiteraard veel aandacht aan de adviezen gegeven. Zij hebben ook op tal van punten tot aanpassingen geleid. Wij hebben er echter in het algemeen van afgezien om in de memorie van toelichting telkens uitdrukkelijk te reageren op de vele punten die in de verschillende adviezen naar voren zijn gebracht. Het afleggen van een min of meer volledige verantwoording over de wijze waarop met de adviezen is omgegaan, zou veel tijd in beslag hebben genomen, zou de omvang van de memorie van toelichting fors hebben doen toenemen en zou de leesbaarheid ervan niet hebben vergroot.
De leden van de SGPfractie hadden met bijzondere belangstelling van het wetsvoorstel kennis genomen. Zij herinnerden aan het feit dat zij hun reactie op hoofdlijnen reeds kenbaar hadden gemaakt bij gelegenheid van het hoofdlijnendebat.
Het lid van de RPFfractie memoreerde nog eens zijn bijdrage aan het hoofdlijnendebat. Uit dat debat bleek steun in grote lijnen van de zijde van de Tweede Kamer met de herzieningsoperatie. Dat nam overigens niet weg dat op onderdelen nog vragen waren overgebleven, dan wel verschillende keuzen nog niet waren verhelderd.
De leden van de GroenLinksfractie wierpen de vraag op of in dit stadium niet opnieuw de afweging moet worden gemaakt of deze totale reorganisatieoperatie nog wel past in het huidige tijdsgewricht.
Wij menen dat er ook nu nog alle aanleiding is om tot de voorgestelde reorganisatie over te gaan. Zoals wij in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel hebben uiteengezet, is de organisatie van de rechterlijke macht en met name de organisatie van de rechtsbescherming tegen het bestuursoptreden uitsluitend historisch verklaarbaar en niet gebaseerd op een systematische doordenking van de vraag, hoe het gebouw van de rechterlijke organisatie als geheel er in de huidige tijd dient uit te zien. Daardoor zijn vele onevenwichtigheden in het stelsel geslopen. Zo is er voor bepaalde categorieën geschillen rechtsbescherming in één instantie en voor andere in twee instanties zonder dat de verklaring daarvoor in de aard van de materie valt te vinden. De wijze waarop procedures moeten worden gevoerd, loopt eveneens uiteen zonder dat daarvoor een rechtvaardiging valt te geven, bij voorbeeld het feit dat de ene rechter wel en de andere niet de bevoegdheid heeft zelf in de zaak te voorzien. Daardoor wordt ernstig afbreuk gedaan aan de doorzichtigheid en de toegankelijkheid van het stelsel van rechtsbescherming, ook voor de burgers. Wij wijzen ook nog eens op het gebrek aan voorzieningen voor de rechtseenheid, de onevenwichtige inzet van mensen en middelen en het ontbreken van institutionele samenhang tussen de verschillende rechtsgebieden.
Met de herzieningsoperatie wordt beoogd datgene wat historisch is gegroeid te ordenen en te stroomlijnen, zulks gericht op een kwalitatieve verbetering van de rechtspraak. Dat is thans niet minder noodzakelijk dan het in 1976 was, integendeel.
De leden van de fractie van Groen Links waren beducht voor de integratie van de socialezekerheidsrechtspraak in de rechtbanken, nu daardoor naar hun oordeel de specifieke deskundigheid op dat terrein verloren dreigt te gaan.
Wij delen deze vrees niet. In de eerste plaats is het niet zo, dat integratie en specialisatie elkaars tegenpolen zijn. Integendeel, juist doordat in het kader van de totstandbrenging van de rechtbank «nieuwe stijl» als geïntegreerd gerecht van eerste aanleg grotere organisatie-eenheden ontstaan, wordt de ruimte voor specialisatie groter. Dat betekent dat op die terreinen waarop of in die gevallen waarin specialisatie wordt vereist, door een adequate inzet van de beschikbare kennis en ervaring voor elke categorie zaken en soms zelfs voor een specifieke individuele zaak de juiste expertise beschikbaar zal kunnen zijn. Het is aan de afzonderlijke rechtbanken om bij de verdeling van de werkzaamheden hieraan gestalte te geven. Tegelijkertijd is van belang, dat door de integratie van de bestuursrechtspraak enerzijds en de civiele en de strafrechtspraak anderzijds de wederzijdse doordringing en bevruchting van de verschillende rechtsgebieden belangrijk wordt bevorderd. Daarvan gaat zonder enige twijfel een opwaartse druk op de kwaliteit van de rechtspraak uit. Dat geldt ook maar zeker niet alleen voor de tot voor kort soms wat geïsoleerde socialezekerheidsrechtspraak. Wij wijzen er voorts op, dat inzetbaarheid op twee rechtsgebieden niet iets nieuws is. Immers, binnen de tot de rechterlijke macht behorende gerechten vindt sinds jaar en dag zowel civiele als strafrechtspraak plaats, terwijl van enig probleem met betrekking tot een adequate inzet van de verschillende rechters nimmer is gebleken. Ten slotte merken wij op, dat de aangepaste opleiding voor rechterlijke ambtenaren rekening houdt met de mogelijkheid tot specialisatie, nu het vierde jaar van de opleiding dat is het laatste jaar van de zogenoemde binnenstage volledig beschikbaar is voor een specifieke individuele invulling, aangepast aan het gewenste zwaartepunt van de toekomstige werkzaamheden.
Deze leden stipten voorts de laagdrempelige voorzieningen bij de voormalige raden van beroep en bij de kantongerechten aan.
Eerder hebben wij betoogd, dat het nu juist de bedoeling is deze ook door ons positief gewaardeerde voorzieningen te handhaven en waar mogelijk zelfs verder te verbreiden binnen de rechtbank «nieuwe stijl». Wat de voormalige raden van beroep betreft wijzen wij erop, dat veel van het goede van het procesrecht dat thans in de Beroepswet is opgenomen, terugkeert in het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht, dat zoals bekend ook buiten de socialezekerheidsrechtspraak zal worden toegepast. Wat de kantongerechten betreft verwijzen wij naar hetgeen wij daarover in het voorgaande al hebben opgemerkt. Van een verhoging van de drempel is naar ons oordeel geen sprake.
(…) De leden van de fractie van Groen Links noemden voorts als bezwaar tegen het voorliggende wetsvoorstel dat de afdoeningstermijn van zaken langer zou worden.
Deze stellingname, die niet wordt gemotiveerd, is naar onze overtuiging niet houdbaar. Door de introductie van de voorlopige voorziening op terreinen waar deze nu nog niet bestaat zoals de sociale zekerheid , zal men indien dat nodig is juist op veel kortere termijn dan thans mogelijk is een voorlopig maar niettemin gezaghebbend oordeel van een rechter kunnen verkrijgen. Op andere gebieden zal door de introductie van rechtspraak in twee instanties het oordeel van de eerste rechter, dat vaak het definitieve zal blijken te zijn omdat niet wordt doorgeprocedeerd, veel sneller kunnen worden verkregen dan thans van de overbelaste rechter in eerste en enige instantie.
Verslag mondeling overleg
Vragen en opmerkingen uit de commissies
De heer Jurgens (PvdA) wees erop dat in het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (22 495) gekozen is voor rechtspraak in twee feitelijke instanties. Hij verwees in dit verband naar het in augustus ingediende ontwerpVreemdelingenwet (22 735), waarin niet wordt voorzien in een beroep in tweede instantie, wanneer de rechtbank in Den Haag eenmaal een beslissing heeft genomen. Dit is dus in tegenstelling met hetgeen in de memorie van antwoord bij wetsvoorstel 22 495 als hoofdregel wordt gesteld.
Hij trof in de memorie van antwoord een zekere inconsistentie aan als het gaat om de zwaardere heroverwegingsprocedure volgens afd. 3.4A van de Awb (Algemene wet bestuursrecht). Op blz. 27[19] staat dat die bij de genoemde kwetsbare geschillen een reden kan zijn om af te zien van een tweede instantie. Op blz. 21[20] staat echter dat zij toch niet inwisselbaar is met een rechterlijke instantie. Ook op blz. 69[21] valt deze inconsistentie waar te nemen bij de bestemmingsplanprocedure.
(…) De heer Jurgens herinnerde eraan dat zijn fractie al eerder heeft gewezen op de onzekerheid over de wenselijkheid van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken en dat zij de indruk heeft dat vooruit wordt gelopen op de tweede fase. Hij wees er verder op dat de rechtbanken nu al bezig zijn om de administratieve rechtspraak in eerste instantie binnen hun organisatie op te nemen en vroeg zich af of het verstandig is vrij snel daarna te beginnen met de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Wordt zo de druk op de rechtbank niet nog verder verhoogd?
Blijkens de memorie van antwoord houdt de regering vol dat het noodzakelijk is om nu al tot een rechtseenheidsvoorziening te komen, mede als voorloper van cassatie over de gehele linie die zij later denkt in te voeren.
(…) Overweegt de minister inderdaad, zoals de heer Jurgens uit een artikel van de heer Chavannes in de NRC opmaakte, om na de administratieve kamer als hogerberoepsinstantie de hoven in te schakelen?
Mevrouw KalsbeekJasperse (PvdA) wees erop dat de doelstelling van de Awb harmonisatie en hercodificatie is. De PvdAfractie heeft bij de behandeling van de Awb haar zorgen geuit over de werking van die wet in de praktijk. Zullen er in de toekomst inderdaad slechts uiterst noodzakelijke afwijkingen optreden? Het begrip «belanghebbende» in de Vreemdelingenwet en in de Algemene bijstandswet (ABW) lijkt op verschillende manieren gebruikt te worden De ABW spreekt over «betrokken personen». Zal daardoor op den duur geen uitholling plaatsvinden van de Awb, hetgeen ook van belang is voor de wetgeving over de herziening van de rechterlijke organisatie?
Aanvankelijk was niet duidelijk of afdeling 3.4A van toepassing kon zijn op meer wetten dan alleen op de Wet milieubeheer. Inmiddels is er wetgeving aanhangig op het gebied van onderwijs (22 495), waarin ook gesproken wordt over zeer uitgebreide voorbereidingsprocedures. Als er voor een bepaald model gekozen dient te worden, is het dan niet beter om te kiezen voor de procedure uit afd. 3.4A van de Awb? Is er een procedurele of organisatorische waarborg dat de Awb de norm blijft? Uiteraard kunnen er in uiterste gevallen afwijkingen nodig zijn, maar deze dienen wel tot het minimum te worden beperkt.
Mevrouw Kalsbeek maakte zich zorgen over de voortgang van de herziening van de rechterlijke organisatie. Toen bij het hoofdlijnendebat groen licht werd gegeven voor de operatie is wel duidelijk gesteld en vastgelegd in een kamerbreed aangenomen motie, dat er een aantal tussenstations ingebouwd diende te worden, waar een grondige evaluatie moest plaatsvinden. Haar blijven berichten bereiken dat de herziening van de rechterlijke organisatie op zich problemen oplevert, terwijl er ook anderszins problemen zijn bij de rechterlijke macht. Dat kan worden afgedaan als incidenten, maar er staat te weinig consistente en geruststellende informatie van de regering tegenover. Zij signaleerde in dit verband de problemen met de doorloopsnelheden bij de Raad van State en met de verzoekschriftprocedure bij het nieuwe echtscheidingsprocesrecht. De doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie zijn op zich van veel belang, maar voor de burgers speelt vooral de efficiencyverbetering een rol. Hoe verhouden die zich nu tot elkaar?
(…) Voor mevrouw Soutendijkvan Appeldoorn (CDA) was het eindverslag het moment waarop haar fractie een aantal min of meer definitieve keuzes wil maken.
(…) In de voortgangsrapportage staan wat de kantonrechter betreft een aantal opmerkingen over de vervolgfase. Met het oog op een definitieve meningsvorming zou de CDAfractie graag tijdig beschikken over de nodige informatie. In hoeverre kunnen de plussen van het kantongerecht (karakter, bereikbaarheid, eenvoud, toegankelijkheid, deskundigheid) behouden blijven bij een voorgenomen integratie? Zijn er al gegevens beschikbaar over de problematiek van de nevenzittingsplaatsen? Blijkens de rapportage krijgt de Kamer deze informatie begin 1994 bij de indiening van het wetsvoorstel, maar kan de informatie die nu wordt verzameld niet wat eerder naar de Kamer worden gestuurd? Wil de minister toezeggen dat hij, vooruitlopend op de behandeling van het wetsvoorstel, geen stappen zal nemen die op een uitvoering van besluitvorming in de richting van integratie zouden kunnen lijken?
Volgens de heer Van den Berg (SGP) was de herziening van de rechterlijke organisatie een zeer ingrijpend en ambitieus proces.
Zijn fractie staat achter dit proces, maar vindt wel dat in iedere fase de nodige zorgvuldigheid past. In de Kamer wordt vaak de slogan «snel, maar zorgvuldig» gehanteerd. Zijn fractie geeft in dit proces prioriteit aan de zorgvuldigheid. Het gaat om een materie waarbij niet het risico van mislukkingen en chaos gelopen kan worden. Het goed bereiken van het einddoel is daarom belangrijker dan het op bepaalde data halen van bepaalde tussenfases.
Hij sprak daarom zijn zorgen uit over de ontwikkelingen op het terrein van de rechterlijke macht. Naast de reorganisatie zijn er het nieuwe B.W. en een aantal andere wetswijzigingen, terwijl de structurele overbelasting nog lang niet opgeheven is. Als dan bovendien een ambitieus reorganisatieproces in gang gezet wordt, moet voorkomen worden dat dit de spankracht van de organisatie en de mensen te boven gaat. Hij sprak de hoop uit dat de bewindslieden hun ogen en oren niet sluiten voor de signalen uit de praktijk.
(…) Hij wilde in het bijzonder stilstaan bij de tweede fase, de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. In zijn brief van 5 januari j.l. betoogde de minister met klem van argumenten dat van een vooruitlopen op de integratie geen sprake is. Hoewel er in formele zin niet op een integratie vooruitgelopen kan worden, omdat hiervoor een beslissing van de wetgever nodig is, had de heer Van den Berg de indruk dat er feitelijk volledig van wordt uitgegaan dat een integratie zal plaatsvinden. De voordelen van het huidige kantongerecht zouden hierbij zoveel mogelijk gewaarborgd worden, bijvoorbeeld door nevenzittingsplaatsen en procedurele waarborgen. Hij had daar grote moeite mee. ls het voor de wetgever nog wel mogelijk om te besluiten dat de integratie niet tot stand komt? De fractie van de SGP heeft zich nooit gecommitteerd aan de wenselijkheid van de integratie en zag graag allereerst meer informatie om een verantwoorde stap te kunnen zetten.
De heer Van den Berg had in de brief van 5 januari gelezen dat er reeds gebruik wordt gemaakt van convenanten, hetgeen toch ook een vooruitlopen betekent. Hij vindt dit qua moment en rechtsfiguur een merkwaardige gang van zaken. Als er al een aparte sector kantonzaken bij de rechtbanken zou komen, is zijn fractie voorshands van mening dat wettelijk vastgelegd dient te worden welke zaken hieronder vallen. Hij kreeg graag de garantie dat niet vooruitgelopen wordt op besluitvorming van de Kamer.
De heer Korthals (VVD) onderschreef de doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie; verbetering van de kwaliteit van de rechtspleging, clientgerichte aanpak en evenwichtigheid in de rechterlijke structuur. Volgens hem had de regering de Kamer een blauwdruk verstrekt van de wijze waarop de reorganisatie het beste kan worden verwerkelijkt, terwijl er geen alternatieven zijn, zodat met kan worden vergeleken.
Verder baarde het hem zorgen dat de regering voortdurend aandringt op spoed. Voor inwerkingtreding van de eerste fase wordt gedacht aan 1 januari 1994, ondanks met name de overbelasting bij de Raad van State. De achterstand ontstaat o.a. omdat er onvoldoende tijdelijke ondersteuning is, mede omdat de positie van de Raad van State nog zo onduidelijk is. Die overbelasting zou dus wellicht opgevangen kunnen worden door meer mensen aan te trekken of direct een tweede instantie in te voeren. Hij was er dan ook op tegen om zich vast te leggen op de datum van 1 januari 1994.
Ook volgens hem werd wel degelijk vooruitgelopen op de tweede fase. De regering ontkent dit, maar er worden allerlei convenanten afgesloten. Wat houden deze in en wat is de juridische betekenis ervan? De heer Korthals vond het van groot belang dat de voordelen van de kantongerechtsprocedure niet verloren gaan. Vastgesteld is dat de kantonrechters een aanzienlijk hogere produktiviteit hebben dan de rechters in rechtbanken. De regering gaat ervan uit dat de voordelen behouden zullen blijven, maar hij is wat dit betreft minder optimistisch over de gevolgen van de integratie. ls het de bedoeling dat binnen het gerecht in eerste aanleg voor kantongerechtszaken de huidige kantongerechtsprocedures worden gehandhaafd. Of is men al bezig met wetgeving voor de procedures bij het gerecht van eerste aanleg, zoals uit brieven van enkele kantonrechters blijkt? Zo ja, zullen bij de nieuwe kantongerechtsprocedure de voordelen van de oude procedure behouden blijven? Er wordt dan toch wel degelijk vooruitgelopen op de tweede fase, terwijl de Tweede Kamer hierover nog geen beslissing heeft genomen?
De heer Korthals had begrepen dat met de eerste fase van de operatie 18 mln. en met de tweede en derde fase rond de 10 mln. gemoeid is. Kunnen al concrete bedragen worden genoemd?
De heer Wolffensperger (D66) ging uit van de schets die in de memorie van antwoord wordt gegeven van het toekomstige stelsel van administratieve rechtsbescherming: eerst heroverweging, tenzij een zware voorbereidingsprocedure heeft plaatsgevonden, dan twee feitelijke instanties, behoudens uitzonderingen en met een appelremmende voorziening, en ten slotte een rechtseenheidsvoorziening met als hoogste instantie de Hoge Raad. Volgens de minister zijn de beletselen voor het invoeren, van de eerste fase weggenomen als de Kamer de knoop hierover doorhakt en kan de wet per 1 januari 1994 in werking treden.
In de schets van de minister wordt echter een cruciaal punt niet opgelost, namelijk de onzekerheid over de toekomst van de Raad van State, waar twee problemen cumuleren. De bestaande achterstanden hebben een tijdelijk karakter door de invoering van de eerste instantie bij de rechtbanken, hetgeen onzekerheid met zich brengt. Daarnaast bestaat er onduidelijkheid over de vraag of de Raad van State in de toekomst nog een rechtsprekende taak in tweede of andere instantie zal houden.
De heer Wolffensperger maakte zich zorgen over de werksituatie bij de Raad van State. Hoewel de achterstanden niet voor 1996 of 1997 zullen zijn weggewerkt, worden geen vaste aanstellingen meer gegeven aan het administratieve en juridische personeel, waardoor een voortdurende uitstroom van hoger personeel plaatsvindt. Dient aan de Raad van State niet eerder zekerheid gegeven te worden over zijn toekomst? Welke voorzieningen moeten getroffen worden om de cumulerende achterstanden op te lossen? Wat is de garantie dat bij de rechtbanken in eerste instantie bij Arobzaken geen nieuwe achterstanden ontstaan?
Volgens hem was de onvrede van de Raad van State aanleiding tot het verwijt van een tè technocratische benadering. Dit verwijt treft allereerst de minister en vervolgens de Tweede Kamer die onvoldoende in de gaten zou hebben wat er aan de hand is. In de artikelenreeks van de heer Chavannes in de NRC wordt dit gevoel zeer treffend onder woorden gebracht. Hoewel hij diens mening respecteert en op een aantal punten diens zorgen deelt, accepteerde de heer Wolffensperger niet het verwijt dat de Kamer lichtvaardig om de problemen heengaat, zij het dat er aan de PR van de Kamer over de besluitvorming wel het een en ander kan worden verbeterd. Kan de minister een duidelijk beeld van de toekomst schetsen, opdat de Kamer de tussenliggende stappen met overtuiging kan zetten? Natuurlijk zal niemand ontkennen dat er een verbetering in de doorzichtigheid nodig is en dat achterstanden moeten worden wegge werkt, maar in feite gaat het om de vraag of de huidige historisch gegroeide structuur van de rechtspleging dermate waardevolle elementen bevat, dat deze ook in de nieuwe structuur behouden moeten blijven.
De twee meest controversiële punten uit de voorstellen tot herstructurering van de rechterlijke macht zijn de positie van de kantongerechten en van de huidige hoogste instanties in administratiefrechtelijke zaken. Het is mogelijk de integratie van de kantongerechten in de rechtbank zodanig vorm te geven dat er geen nadelen optreden in vergelijking met de huidige situatie (laagdrempelig, eigen procesregels, gemakkelijke toegankelijkheid) en bovendien de voordelen te realiseren door het debiet van de alleensprekende rechter (kantonrechter, gedecentraliseerde rechtbankrechter) en diens procesrecht in het nieuwe systeem te vergroten. Hierbij moet wel goed in de gaten worden gehouden dat niet de schijn wordt gewekt dat de kantonrechter al werkende weg de nek wordt omgedraaid. Kan de minister hierover op zo kort mogelijke termijn informatie verschaffen? Het lijkt erop dat het bij de toekomst van de kantonrechter eerder gaat om de financiën dan om de naamgeving.
In het voorlopig verslag werd de vraag gesteld: wat te doen met de rechtseenheidsvoorziening? In de memorie van antwoord wordt de knoop doorgehakt. Dan is het de vraag wat nu de tweede feitelijke instantie wordt. ls het niet gewenst om voor de behandeling van de administratiefrechtelijke geschillen het soort mensen te behouden dat nu in de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep deze geschillen behandelt? Hebben zij niet een zekere meerwaarde door hun bestuurlijke ervaring boven een louter juridisch opgeleide rechter? Door dit element te schrappen, vindt in feite een verdere juridificering van de bestuursrechtelijke geschillen plaats. In de memorie van antwoord wordt op dit punt een vrij technocratisch antwoord gegeven en wordt over de tweede feitelijke instantie geen beslissing genomen. Is het denkbaar dat de Centrale Raad van Beroep, het College van beroep voor het bedrijfsleven, en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State samen de tweede feitelijke instantie worden? Als deze mogelijkheid niet meer openstaat, zou hierover in een vroeg stadium duidelijkheid verschaft dienen te worden. Overigens zouden aan deze mogelijkheid enkele nadelen kleven. Met de eerste instantie bij de rechtbank wordt het juridische traject ingeslagen en is het onlogisch om in tweede instantie een bestuurlijke component in te voeren. Verder zal de Raad van State als Hoog college van staat weigeren zich te laten casseren door de Hoge Raad.
(…) Hoe de trechter van de rechtspraak in twee instanties uitwerkt, valt moeilijk te voorspellen. Het gaat hier om voorlopige standpunten. De discussie over een zo belangrijk onderwerp dient niet alleen intern maar ook naar buiten toe gevoerd te worden. Alle betrokkenen dienen de verzekering te krijgen dat er met hun belangen rekening wordt gehouden en dat er niet al te makkelijk tot modellen wordt gekomen die aan de realiteit van het rechtsbedrijf voorbijgaan.
Antwoord van de minister De minister onderkende het grote belang van een kwalitatief en kwantitatief op de huidige en toekomstige taken afgestemde rechterlijke organisatie. Er dient een consequent en niet een historisch toevallig evenwicht te bestaan tussen het gewicht van de zaken en de (procesrechtelijke) inrichting van de rechtspleging. Hier heeft duidelijk scheefgroei plaatsgevonden. Of bij voorbeeld een zaak in één, twee of zelfs drie instanties afgehandeld wordt, ligt in feite aan de historische fase waarin een bepaald gedeelte van de rechtspraak vorm heeft gekregen.
Er wordt vanuit de projectorganisatie voor de herziening van de rechterlijke organisatie wel degelijk nauw contact onderhouden met alle belanghebbenden. Er zijn overlegpatronen in de sfeer van de wetgeving en in de rechtspositionele sfeer. Er is sinds kort ook een overleg over een nieuw toedelingssysteem van financiële en personele middelen, waarbij rekening wordt gehouden met de in gang gezette veranderingsprocessen. Van zeer groot belang is de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie. Het duidelijke advies van deze raad over de tweede fase heeft de Kamer inmiddels bereikt.
Al in het begin van de jaren zeventig werd onderkend dat zich problemen voordeden in de opbouw van de rechterlijke organisatie. Verschillende werkgroepen en een staatscommissie hebben zich hiermee beziggehouden. In 1976 werd de Wet Arob ingevoerd. Enkele jaren later werd door de Raad van State reeds naar voren gebracht dat het aantal Arobzaken zodanig groeide, dat rechtspraak in eerste instantie nodig was. Over de vraag waar deze eerste instantie moest worden ondergebracht, is intensief overlegd met de Raad van State, de raden van beroep en de rechtbanken, hetgeen heeft geleid tot de invoering van de sectoren bestuursrechtspraak binnen de rechtbanken nieuwe stijl per 1 juli 1992. Bijkomende voordelen hiervan zijn een zodanige spreiding van de rechtspraak over het land dat de toegankelijkheid voor de burger wordt vergroot en de splitsing van een aantal uit de kluiten gewassen raden van beroep over de rechtbanken.
Het aantal zaken van de Raad van State groeit nog steeds en wel van 1989 tot 1991 met ca. 12% bij de Afdeling geschillen van bestuur en 37% bij de Afdeling rechtspraak. Volgens de minister bood een uitbreiding van de Raad van State dan ook geen soelaas meer. Het is daarom van groot belang om vast te houden aan het tijdschema, gericht op de vorming van de rechtspraak in Arobzaken in eerste aanleg per 1 januari 1994. Hij stemde de heer Van den Berg toe dat het belang van het project boven het tijdschema gaat, maar het zaaksaanbod bij de Raad van State baarde hem wel grote zorgen. Natuurlijk dient de invoering zorgvuldig te zijn, maar verder uitstel maakt de problemen alleen maar groter. Bovendien is het gewenst dat binnen afzienbare termijn uitspraken in zaken worden gedaan. Het leek hem mede daarom van belang om snel over te schakelen op het nieuwe stelsel van in beginsel rechtspraak in twee feitelijke instanties. Daarenboven dient het bestand van nu aanhangige zaken te worden weggewerkt. In 1992 zijn zo'n 20 000 zaken aangebracht, terwijl de werkvoorraad bij de Raad van State al goed is voor vier jaar. Het is dan ook van het allergrootste belang om de onzekerheid over de positie van de Raad met alle personele gevolgen van dien niet langer dan strikt nodig voort te laten bestaan. Het verheugde de minister dan ook dat niet in twijfel wordt getrokken dat rechtspraak in eerste instantie noodzakelijk is.
(…) Hij verwees naar het positieve advies van de Adviesraad voor de rechterlijke organisatie over de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken en benadrukte dat het de bedoeling is, het waardevolle van de kantongerechten te behouden en daaraan ook in de opzet van de rechtbank nieuwe stijl in de tweede fase een ruimere toepassing te geven. Dat is ook zeker mogelijk.
Uiteraard wordt thans gewerkt aan de voorbereiding van de wetgeving die nodig is voor de tweede fase en wordt in overleg met alle betrokkenen nagedacht over de wijze waarop die wetgeving te zijner tijd het beste kan worden ingevoerd. Er is echter zeer beslist geen sprake van vooruitlopen op beslissingen die de wetgever nog moet nemen Het parlement houdt alle ruimte; er is geen sprake van een onomkeerbaar proces.
In het kader van het nadenken over de vormgeving van de integratie is tussen de Kring van kantonrechters en de Vergadering van rechtbankpresidenten een ontwerpconvenant voorbereid over de rechtspositie van de kantonrechters in geval van integratie en de organisatie van de rechtbank nieuwe stijl.
Voorafgaand aan de indiening van het wetsvoorstel tweede fase zal de Kamer via periodieke voortgangsrapportages worden geïnformeerd over de ontwikkelingen met betrekking tot de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken.
Momenteel vindt in het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel tweede fase een stroomlijningsoperatie plaats van het procesrecht. De bedoeling is dat er straks een geschikt procesrechtelijk systeem zal zijn zowel voor de zaken die in een meer formele rechtsgang worden aangebracht met verplichte rechtsbijstand, als voor zaken zonder verplichte rechtsbijstand, dus de huidige kantongerechtszaken plus de andere die zich daarvoor lenen.
De minister dacht dat zo langzamerhand iedereen ervan overtuigd is dat een verdeling in 62 kantons niet meer van deze tijd is, maar de organisatie van de rechterlijke arbeid zal zeker een aantal nevenzittingsplaatsen kennen. In een recent rapport van een extern bureau wordt er op grond van bereikbaarheidsnormen van uitgegaan dat er naast de 19 rechtbankzetels 16 nevenzittingsplaatsen zullen moeten zijn.
Het is juist dat hoger beroep in vreemdelingenzaken volgens een aanhangig wetsvoorstel is uitgesloten. In de andere gevallen waarin dit het geval is, is gekozen voor onmiddellijk beroep bij de hoogste instantie. Die keuze heeft te maken met het grote aantal zaken, waarbij een trage afhandeling verstrekkende consequenties heeft voor een snelle afdoening van kennelijk ongegronde verzoeken om asiel. Wanneer deze zaken uitsluitend zouden worden ondergebracht bij de Afdeling bestuursrechtspraak dan zou, gezien de aantallen waarom het gaat, het probleem van de trage asielprocedures niet worden opgelost en zou ook de Raad van State onvoldoende worden ontlast. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Vreemdelingenwet zal wel duidelijk worden of de motivering van de regering door de Kamer voldoende wordt geacht.
De minister wees erop dat afd. 3.4A van andere aard is dan de bezwaarschriftprocedure. Het is een sterk verzwaarde voorbereidingsprocedure, afgestemd op een bepaald type besluiten met complexe belangenafwegingen en vaak veel belanghebbenden. Bovendien gaat het vaak om grote maatschappelijke belangen. Om te voorkomen dat de geconcentreerde en geïntensiveerde besluitvormingsprocedure onderuit wordt gehaald door een langdurige gefaseerde behandeling van de beroepen, is bij afd. 3.4Azaken gekozen voor de beroepsmogelijkheid op de rechter in één instantie. De keuze voor één instantie is ingegeven door de samenhang tussen de besluitvormingsprocedure en de beroepsprocedure en om te voorkomen dat de doelstelling van de ene door de andere wordt uitgehold.
De minister zegde toe in de nota naar aanleiding van het eindverslag in te gaan op de vraag over beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en het voorbeeld van de superheffing en de vraag of meervoudige rechtspraak in plaats van een unus iudex in de beginfase gewenst is.
Hij wees erop dat het ministerie van Justitie zich ten taak stelt in het kader van de toetsing van wetsvoorstellen van alle departementen te letten op het in acht nemen van de harmoniserende wetten. Het gaat dan niet alleen om de Awb, maar ook om de Wet economische delicten of de Algemene termijnwet, enz.
Eindverslag
De leden van de VVDfractie dankten de regering voor de uitvoerige memorie van antwoord. Zij constateerden, dat de regering nog steeds aan hetzelfde tempo vasthoudt. Bij de leden van de VVDfractie ontstond een toenemende zorg over de vraag of ten aanzien van de rechterlijke organisatie niet teveel tegelijk overhoop wordt gehaald. Enerzijds hadden zij er begrip voor, dat het momentum voor de reorganisatie moet worden behouden, anderzijds worden verwachtingen gewekt die niet kunnen worden waargemaakt. Bovendien blijft nog steeds onduidelijkheid bestaan over de uiteindelijke reorganisatie.
In dit verband vroegen zij de regering wat het belang is om zo strak vast te houden aan de inwerkingtreding van deze wet per 1 januari 1994. Is de situatie bij de gerechten in eerste aanleg zover gevorderd, dat geen stagnatie zal plaatsvinden indien de rechtspraak in Arobzaken in eerste aanleg per 1 januari 1994 zal plaatsvinden?
De leden van de Groen Linksfractie dankten de regering voor hun beantwoording. Het zou de regering niet verbazen dat de antwoorden op de door deze leden gestelde vragen hen niet bevredigde. Alvorens daar verder op in te gaan, maakten zij een opmerking van algemene aard.
Het was duidelijk, dat de regering haast had met de voortgang van de herzieningsoperatie. De regering spreekt immers de «reële» verwachting uit dat de eerste fase samen met de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1994 in werking treedt. Het was duidelijk dat de operatie al in volle gang was: de gespecialiseerde opleidingen voor rechters waren inmiddels al afgeschaft. In de nieuwe opzet moeten de rechters immers breed inzetbaar zijn. Met alle mogelijke verlies aan deskundigheid van dien.
De leden van de Groen Linksfractie waren beducht voor te snelle en te haastige ontwikkelingen. Zij spraken daar nogmaals hun uitdrukkelijke bezorgdheid over uit. Haastige spoed is zelden goed. Zoals zij al diverse keren hadden aangegeven, was de hele herzieningsoperatie zeer ingewikkeld en moest daar niet al te lichtvaardig mee worden omgesprongen. Inmiddels had de regering de eerste nota van wijziging ingediend, en naar zij hadden vernomen was een tweede nota van wijziging in voorbereiding. Voorzover zij dat konden overzien, week de nota van wijziging op vrij cruciale punten van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Uit oogpunt van zorgvuldige wetgeving meenden zij dan ook dat daarover het oordeel van de Raad van State op zijn plaats was. Is de regering bereid dit college opnieuw om advies te vragen? Daarbij kon dit adviesorgaan eveneens de vraag meenemen of het wenselijk was deze herzieningsoperatie door te zetten. Of dat anno 1993 niet een andere benadering dan die van de Staatscommissie in 1976 nodig is.
De leden van de SGPfractie hadden met veel belangstelling kennis genomen van de memorie van antwoord. Zij waren de regering erkentelijk voor de aandacht die de regering had geschonken aan de door hen gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. Niettemin had de beantwoording niet alle bij deze leden bestaande twijfels kunnen wegnemen. Op een aantal punten wilden zij derhalve in dit eindverslag nog nader terugkomen.
De leden van de SGPfractie wilden in dit verband ook verwijzen naar hetgeen hunnerzijds naar voren was gebracht in het mondeling overleg van 28 januari 1993. Zij hechtten, zoals zij meermalen naar voren hadden gebracht, groot belang aan de zorgvuldigheid bij deze belangwekkende en omvangrijke operatie. Zij achtten deze zorgvuldigheid belangrijker dan het strak vasthouden aan bepaalde termijnen voor de tussenliggende stadia. In dit verband vroegen zij, in hoeverre naar de stand van dit ogenblik de voltooiing per 1 januari 1994 van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie als realistisch moest worden aangemerkt. Verder wezen deze leden ook op de rechtspositionele aspecten van deze operatie. Kunnen ook deze op de genoemde datum afdoende zijn geregeld?
1. Enkele algemene kwesties
De leden van de CDAfractie constateerden verheugd dat de regering toch tot de slotsom is gekomen dat het wenselijk en zorgvuldig is om de drie fases in het project niet te strikt van elkaar te scheiden zowel in inhoud als in procedure. Dit kan in de visie van de leden van de CDAfractie de voortgang van het voorliggende wetsvoorstel alleen maar dienen. Deze leden merkten overigens op dat de regering de voortgang van dit wetsvoorstel voor een groot gedeelte zelf in de hand heeft door de Kamer tijdig de toegezegde informatie over met name de werkdruk en capaciteit bij de Raad van State te verschaffen.
De leden van de PvdAfractie betoonden zich erkentelijk voor de meer principiële uiteenzetting van de regering naar aanleiding van de door deze leden uitgesproken zorg voor verdergaande «juridisering» van de samenleving, die het gevolg zou kunnen zijn van de voltooiing van het streven naar een stelsel van administratieve rechtspraak. Zij deelden de mening van de regering dat het betoog van Struycken (in «Administratie of rechter»), dat de ontwerpenLoeff uit 1905 wegens legalistisch justitialisme afwees, inderdaad overtrokken is gebleken. Maar aan de andere kant bespeurden deze leden in het betoog van de regering op bladzijde 4 van de memorie van antwoord[22] weer een, naar hun mening, wellicht te optimistisch mensbeeld. Weliswaar, zo meent de regering, biedt het nieuwe bestuursrecht een uitgebreid stelsel van rechtsbescherming tegen onbevoegd of willekeurig overheidsoptreden, maar dit stelsel zal niet leiden tot een overdreven beroep op de rechter, gezien de huidige betrekkelijk geringe omvang van dat beroep, vergeleken met bijvoorbeeld België en Duitsland. Dit optimisme baseert de regering op het feit dat de rechter de beleidsvrijheid van de overheid zal blijven ontzien, en alleen marginaal zal toetsen. De overheid heeft niet de bevoegdheid om «zo maar van het gekozen beleid af te wijken» en moet haar beleid voeren «binnen de grenzen van de redelijkheid», zo stelt de regering. Echter, rechter en administratie kunnen, eveneens in redelijkheid, van mening verschillen over de vraag waar die grenzen liggen. Waarmee de vraag van Struycken terugkomt, waarom de mening van de rechter dan moet prevaleren boven die van de aan democratische controle onderworpen overheid.
De verwijzing naar de toelichting op het voorgestelde tweede lid van artikel 8.2.6.12 Algemene wet bestuursrecht (memorie van antwoord, bladzijden 60 en 61) versterkt deze indruk. Daarin beredeneert de regering waarom is afgezien van het opnemen van toetsingsgronden, en slechts wordt voorgeschreven om in de motivering van het vonnis te vermelden «welke geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel algemeen rechtsbeginsel geschonden wordt geoordeeld». Juist door het niet codificeren van de gronden waarop de rechter kan beslissen dat een overheid het betrokken besluit «bij afweging van de in aanmerking komende belangen niet in redelijkheid heeft kunnen nemen» (HR 1949, Doetinchemse woonruimtevordering, door G.van den Bergh destijds het objectiveringsbeginsel gedoopt), wordt ruimte gelaten voor de rechter om op de stoel van het bestuur te gaan zitten. De leden van de PvdAfractie vroegen, omwille van het belang van dit vraagstuk, om een sterkere onderbouwing van de kant van de regering voor haar stelling dat niet hoeft te worden gevreesd dat deze rechterlijke toetsingsvrijheid aan het «freies Ermessen» van het bestuur een onaanvaardbare afbreuk zal doen. De regering betoogt immers zelf dat de tot de rechter in de toetsingsgronden gerichte normen uitstraling hebben gehad in de richting van tot het bestuur gerichte normen. Wanneer de rechter nu zelf zijn toetsingsgronden kan bepalen, dan zal die uitstraling toch eveneens plaatsvinden? Het is dan niet meer de wetgever maar de rechter die de beleidsvrijheid van het bestuur bepaalt. Kan dat niet leiden tot de ontwikkeling die Struycken vreesde, zo vroegen de leden van de PvdAfractie.
Hoewel zij zich voor een deel konden vinden in de redenatie in de memorie van antwoord, waren de leden van de Groen Linksfractie nog niet overtuigd van het feit dat de herzieningsoperatie op de wijze zoals de regering thans voorstelde, moet worden uitgevoerd.
Deze leden deelden evenmin het optimisme dat de regering had in de integratie en het verlies aan specialisatie. Inderdaad was het zo, dat inzetbaarheid op twee rechtsgebieden niet iets nieuws is. Anderzijds wordt te gemakkelijk verondersteld dat de specifieke deskundigheid op bijvoorbeeld het terrein van sociale zekerheid behouden bleef. Deze leden bleven daar hun vraagtekens bij houden. De mogelijkheid tot specialisatie in het vierde jaar van de nieuwe opleiding stond immers in geen verhouding tot de zwaarte van de zesjarige opleiding die de rechters bij de Ambtenarengerechten en de Raden van Beroep pleegden te krijgen? En dat terwijl de regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid er allesbehalve eenvoudiger op wordt.
In het antwoord op de door de leden van de Groen Linksfractie opgeworpen vragen rondom het verlies aan laagdrempelige voorzieningen werd door de regering niet ingegaan op het probleem van de proceskostenveroordeling. Achtte de regering het denkbeeldig dat rechtzoekenden de mogelijkheid om bij verlies in de kosten veroordeeld te worden, gezien werd als een belangrijke drempel om in beroep te gaan?
Deze leden hadden eveneens gewezen op de verhoging van de eigen bijdragen voor rechtshulp in de voorgestelde Wet op de rechtsbijstand. Verwacht mocht worden dat een minder specialistische rechter zou leiden tot een grotere behoefte aan gespecialiseerde advocaten, dus een toename van de behoefte aan dure deskundige rechtsbijstand.
De regering ontkent dat de afdoeningstermijn van zaken in de nieuwe regeling langer zou zijn. De leden van de Groen Linksfractie wezen erop dat in tegenstelling tot de huidige regeling, de nieuwe regeling voorzag in verschillende handelingen tijdens het vooronderzoek. De facto zou het daarom voor cliënten langer duren rechtszekerheid te verkrijgen in hun zaak.
De leden van de GPVfractie meenden dat met het uitbrengen van de memorie van antwoord de contouren van het toekomstige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zijn verhelderd. Daardoor is het ook beter mogelijk geworden op concrete onderdelen van de voorstellen inzake voltooiing van de eerste fase een standpunt te bepalen.
2. Integratie van de kantongerechten en de rechtbanken
Inzake kantongerechten en nevenzittingsplaatsen merkten de leden van de CDAfractie op dat zij de voordelen van de huidige kantongerechtsprocedure per se wilden behouden. Of een systeem met 20 rechtbanken en 16 nevenzittingsplaaten, zoals de regering dat kennelijk voorstaat, die voordelen kan laten behouden konden zij op dit moment niet beoordelen. De leden van de CDAfractie wezen de regering op de door haar tijdens het recente mondeling overleg gedane toezegging dat de Kamer de informatie die nu wordt vergaard (extern bureau) over de kantongerechten en de toe te passen criteria bij al dan niet opheffing (bereikbaarheid, zaaksaanbod etc.) meteen ontvangt en dus niet pas bij indiening wetsvoorstel tweede fase. Ten overvloede benadrukten de leden van de CDAfractie dat zij er vanuit gaan dat door de regering op geen enkele wijze zal worden vooruitgelopen op de tweede fase. De leden van de CDAfractie wensten dan ook de optie van handhaving van de huidige kantongerechten, al dan niet vallend binnen het gerecht van eerste aanleg, uitdrukkelijk boven tafel te houden. De leden van de CDAfractie constateerden dat de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie positief is over de voordelen van een integratie maar zijn mening over het boven genoemde onderzoek voorbehoudt. Voorts zitten er, zo constateerden de leden van de CDAfractie, in het standpunt van de Adviesraad nogal wat impliciete vragen of stellingen richting de regering waarop de memorie van antwoord niet duidelijk ingaat. Genoemd kunnen worden de vraag of het aantal promotieplaatsen dat thans in de sfeer van de kantongerechten bestaat ook in de geïntegreerde rechtbanken beschikbaar komt, de vraag of de samenhang tussen de civiele sector van de kantonrechter en de civiele sector van de rechtbank (handelszaken met verplichte procesvertegenwoordiging) overeind blijft, de vraag of – en zo ja, hoelang – er een voorkeursrecht voor zittende kantonrechters komt om als ze dat willen op hun eigen terrein werkzaam te kunnen blijven, de vraag hoe dat voorkeursrecht moet worden vastgelegd (wet of memorie van toelichting), de vraag of in het dagelijks bestuur van de rechtbank ook de kantonrechter wordt benoemd die de leiding heeft over een bepaalde sector en de vraag of er een gentleman's agreement moet komen tussen rechtbankpresidenten en kantonrechters. Gaarne zagen de leden van de CDAfractie een reactie van de regering op deze vragen en/of stellingen tegemoet.
De leden van de CDAfractie informeerden of het nu de bedoeling van de regering is om, uitgaande van integratie, per arrondissement convenanten te gaan sluiten tussen kantongerechten en rechtbanken. Tot slot vroegen de leden van de CDAfractie of het gezamenlijk standpunt van de Vergadering van Rechtbankpresidenten en de Kring van kantonrechters van 18 november 1992 de regering nog aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen en/of kanttekeningen.
Wordt voorrang gegeven, in de tweede fase, aan het voltooien van de bestuursrechtelijke kolom dan biedt dit meer ruimte om na te gaan of, en zo ja hoe, integratie van de kantongerechten in de rechtbanken behoort plaats te vinden, zo meenden de leden van de PvdAfractie. Zij hechtten er aan dat de huidige voordelen van het kantongerechtstelsel (onder meer decentralisatie en laagdrempeligheid) in hun geheel behouden blijven, en dat meerwaarde wordt gevonden in de uitbreiding van het pakket voorzieningen dat aan de justitiabele kan worden aangeboden vanwege die integratie. Deze leden waren er niet gerust op dat de regering gezien het aantal nevenvestigingen of nevenzittingsplaatsen dat deze voor ogen lijkt te hebben het belang van de justitiabele goed heeft afgewogen tegen het belang van bedrijfsmatige doelmatigheid. Reden om bij dit gedeelte van de herziening van de rechterlijke organisatie even pas op de plaats te houden, en eerst vast te stellen in hoeverre de integratie van de bestuurlijke rechtspraak in de rechtbanken is gelukt.
Inmiddels hielden deze leden de regering aan haar uitspraak (in de antwoorden op de schriftelijke vragen van de leden Jurgens en Biesheuvel, Kamerstuknummer 199192 629 (Hilversum) en Kamerstuknummer 199293 284 (Hoofddorp)) dat op geen enkele wijze vooruit zal worden gelopen op de besluitvorming, doordat inmiddels kantongerechten of nevenzittingsplaatsen worden opgeheven. Deze leden wensten ook van de regering te vernemen dat geen druk op het personeel van bestaande kantongerechten zal worden uitgeoefend om plaats te maken, nu hun gerecht toch zou worden opgeheven. Een dergelijke druk kan bij grootschalige organisaties ook onuitgesproken worden ervaren, tenzij de verantwoordelijke autoriteit uitdrukkelijke garanties geeft van het tegendeel. Deze leden vroegen de regering dergelijke garanties ook feitelijk te willen geven.
De regering was, aldus de leden van de VVDfractie, uitvoerig ingegaan op de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. De leden van de VVDfractie herhaalden, dat zij omtrent deze integratie nog geen definitief oordeel hadden. Waar zij wel bezorgd over waren, was dat inmiddels blijkt, dat vooruitlopend op die integratie met man en macht daaraan wordt gewerkt. Daarbij wordt door de regering ontkend, dat de Kamer voor een voldongen feit wordt geplaatst. Dit is theoretisch misschien juist, maar in de praktijk zal dit anders kunnen uitvallen. Zo blijken er afspraken gemaakt te worden met kantonrechters over de wijze waarop zij bij de gerechten in eerste aanleg zullen worden ingeschaald. Kan de regering aangeven welke afspraken er met kantonrechters worden gemaakt?
Naar het oordeel van de leden van de VVDfractie moet de integratie van de kantongerechten in relatie gezien worden met de nevenzittingen van rechtbanken. Kan, zo vroegen deze leden, ook daarover informatie worden verstrekt? Is het juist, dat er vanuit gegaan wordt, dat de gerechten in eerste aanleg bereikbaar moeten zijn in 45 minuten? Is niet juist één van de doelstellingen van de reorganisatie om de rechter toegankelijker te maken. Zal het 45 minutencriterium niet leiden tot minder gerechtsgebouwen, hetgeen juist niet de toegankelijkheid bevordert? Inmiddels, zo merkten de leden van de VVDfractie op, is ook al een beleid ten aanzien van de nevenzittingsplaatsen in volle gang. Kan de regering ook daar meer informatie over verstrekken? Wat betekent dit overigens voor de positie van gerechtsdeurwaarders? Is het de bedoeling de nevenzittingsplaatsen te vestigen in de oude kantongerechten? Overigens zal de rechter in eerste aanleg meer bevoegdheden hebben, dan de kantonrechter. Brengt dit niet mee, dat ook meer zaken op een nevenzittingsplaats zullen moeten worden behandeld? Wat zijn daarvan de ingeschatte gevolgen voor de gebouwelijke voorzieningen?
De leden van de SGPfractie hechtten er aan nogmaals te onderstrepen, dat naar hun oordeel niet diende te worden vooruitgelopen op de besluitvorming door de wetgever wat betreft de voor de tweede fase van het reorganisatieproces voorziene integratie van kantongerechten in de rechtbankennieuwe stijl. Deze leden waren vooralsnog niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van deze ingrijpende operatie. Zij hechtten in het bijzonder aan de huidige voordelen van de kantongerechtsprocedure op punten als laagdrempeligheid en effectiviteit. De wetgever zal vrij moeten zijn terzake op basis van uitvoerige informatie en onderbouwing te zijner tijd een beslissing te nemen.
Met betrekking tot de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken stemden de leden van de GPVfractie in met de voorgenomen procedure van raadpleging nadat een voorlopig standpunt zal zijn bepaald aan de hand van het advies van het onderzoeksbureau. Zij hadden er goede nota van genomen dat bij die standpuntbepaling ook elementen een rol kunnen spelen die door het onderzoeksbureau niet of in onvoldoende mate bij het opstellen van zijn advies zijn betrokken. Zij vonden dit te meer van belang, omdat bijvoorbeeld het aanwijzen van nevenzittingsplaatsen alles te maken heeft met kwaliteit en doelmatigheid van de rechtspraak. Deze kunnen niet alleen worden afgemeten aan factoren als bereikbaarheid en kosten. Deze leden gingen ervan uit dat de memorie van toelichting bij het komende wetsvoorstel uitvoerig inzicht zal bieden in de afwegingen welke terzake zijn gemaakt.
Nota naar eenleiding van het eindverslag
Inleiding
In deze nota naar aanleiding van het eindverslag zetten wij, ten vervolge van het mondeling overleg van 28 januari 1993 en het eindverslag, graag de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer voort over de (voltooiing van de eerste fase van de) herziening van de rechterlijke organisatie.
De opbouw van de nota naar aanleiding van het eindverslag is gelijk aan die van het eindverslag. Waar dat voor een goede beantwoording wenselijk leek, zijn in de nota naar aanleiding van het eindverslag enkele vragen en opmerkingen op een andere plaats behandeld dan in het eindverslag. Anders dan in het algemeen gedeelte hebben wij er in het artikelsgewijs gedeelte in het algemeen van afgezien de gestelde vragen te herhalen dan wel samen te vatten, en telkens volstaan met een verwijzing naar de respectieve artikelen. Wij hebben er voorts tegen gewaakt, te vervallen in uitvoerige herhalingen van hetgeen wij reeds in de memorie van toelichting en de memorie van antwoord hebben gesteld. Waar dat verantwoord leek hebben wij in de beantwoording verwijzingen opgenomen naar hetgeen eerder door ons was betoogd, of dit kort samengevat.
In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt tevens ingegaan op enkele vragen en opmerkingen van de zijde van de Tweede Kamer waarop tijdens het mondeling overleg niet aanstonds kon worden gereageerd. Ook wordt zoals in de memorie van antwoord was aangekondigd een enkele overgebleven vraag uit het voorlopig verslag beantwoord. Verder worden zoals in de nota naar aanleiding van het eindverslag bij wetsvoorstel 22 601 is vermeld enkele vragen uit het eindverslag bij dat wetsvoorstel hier behandeld. Een tweede nota van wijziging met toelichting zal op korte termijn aan de Tweede Kamer worden gezonden.
Wij maken voorts van de gelegenheid gebruik om naar aanleiding van het mondeling overleg van 23 maart 1993 inzake de georganiseerde misdaad in te gaan op de vraag van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer (brief van 1 april 1993) over het gebruik van vergunningen als dekmantel voor criminele activiteiten, zulks mede in relatie tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb brengt geen wijziging in de gronden waarop vergunningen kunnen worden geweigerd. Gelet op de grote verschillen in aard en inhoud van vergunningen kunnen deze gronden alleen door de bijzondere wetgever worden bepaald. Voor zover de wet het vergunningverlenend orgaan beleidsvrijheid laat, wordt die vrijheid begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook op dat punt brengt de Awb geen wijziging in het geldende recht. Vaak kan een vergunning die kennelijk als dekmantel voor criminele activiteiten moet dienen, worden geweigerd, hetzij omdat de wet daartoe, gelet op de belangen die zij beoogt te beschermen, de ruimte biedt, hetzij omdat de aanvrager valse gegevens verstrekt, hetzij op grond van de eisen die de wet aan de persoon van de aanvrager stelt (bij voorbeeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet toezicht kredietwezen 1992). In andere gevallen heeft de wetgever, gelet op de beperkte strekking van de wet, bewust gekozen voor beperktere weigeringsgronden. Deze keuze hangt zo nauw samen met de strekking van de wet en de aard van de te beschermen belangen, dat zij alleen door de bijzondere wetgever kan worden gemaakt. Zowel naar huidig recht als volgens de Awb moet de weigering van een vergunning worden gemotiveerd. Het bestuursorgaan kan in bezwaar en beroepsprocedures echter bepaalde gegevens wegens gewichtige redenen geheim houden (zie de artikelen 7:4, zesde lid, 7:18, zesde lid, en 8.1.5.9 van de Awb).
De leden van de fracties van VVD, Groen Links en SGP vroegen opnieuw naar de noodzaak en de haalbaarheid van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel per 1 januari 1994. Zij uitten daarbij hun bezorgdheid over de vraag of ten aanzien van de rechterlijke organisatie niet teveel tegelijkertijd overhoop wordt gehaald, of niet sprake is van te snelle en te haastige ontwikkelingen en of de vereiste zorgvuldigheid niet in het gedrang komt.
Wij bevestigen onze eerdere uiteenzettingen dat de noodzaak van het zo spoedig mogelijk in werking treden van dit wetsvoorstel in het bijzonder voortvloeit uit de klemmende noodzaak een structureel halt toe te roepen aan de als gevolg van het almaar stijgende zaaksaanbod nog steeds aanzienlijk stijgende werkbelasting van de Raad van State. Verder uitstel zal de problemen verergeren en de periode die is gemoeid met het wegwerken van de werkvoorraden verder verlengen.
Wij bestrijden dat sprake zou zijn van een onaanvaardbaar beroep op de spankracht en de draagkracht van de rechterlijke organisatie. De gekozen fasering van de herziening van de rechterlijke organisatie en een goede afstemming met andere in de memorie van antwoord genoemde projecten die hun invloed op de rechterlijke organisatie doen gelden, staan daarvoor borg. Welbewust is en wordt toegewerkt naar inwerkingtreding per 1 januari 1994. Daarbij wordt uiteraard, in samenspraak met de rechterlijke organisatie en de Raad van State, bij voortduring bezien of aan de voorwaarden voor een succesvolle implementatie per 1 januari 1994 wordt voldaan. Daartoe zijn enkele zogenoemde ijkpunten ontwikkeld. Deze worden in onderdeel 5 geëxpliciteerd. Voorafgaand aan de indiening van de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben wij aan de hand van deze ijkpunten opnieuw bezien of inwerkingtreding per 1 januari 1994 naar de actuele stand van zaken reëel moet worden geacht. Wij menen dat dat inderdaad het geval is. In onderdeel 5 zullen wij hierop nader ingaan. Ook wat het wetgevingstraject betreft blijft 1 januari 1994 reëel. Het snel na het mondeling overleg verschijnen van het eindverslag en de snelle indiening van de nota naar aanleiding van het eindverslag maken een spoedige plenaire behandeling door de Tweede Kamer mogelijk. Het verheugt ons dat tijdens het mondeling overleg duidelijk is geworden dat de Tweede Kamer bereid is daaraan mee te werken. Aldus heeft ook de Eerste Kamer naar ons oordeel voldoende ruimte voor een zorgvuldige behandeling van dit wetsvoorstel. Intussen bereiden ook de bestuurspraktijk en de rechtspraktijk zich grondig voor op de inwerkingtreding per 1 januari 1994 van de (eerste en de tweede tranche van de) Awb en de wijzigingen in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming die in dit wetsvoorstel zijn vervat. Ook dat gegeven dwingt ertoe, met kracht te streven naar het halen van de in het vooruitzicht gestelde termijn.
De vragen van de leden van de VVDfractie en de SGPfractie naar enkele personele, organisatorische en financiële aspecten worden beantwoord in onderdeel 5.
De opmerking van de leden van de VVDfractie over het verband tussen de (voltooiing van de eerste) fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de verdere fasen komt in onderdeel 3 aan de orde.
Wij delen niet de niet nader toegelichte veronderstelling van de leden van de fractie van Groen Links dat de bij de memorie van antwoord gevoegde nota van wijziging op vrij cruciale punten afweek van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Er was daarom geen reden voor het vragen van een advies van de Raad van State ter zake. Wij verwijzen in dit verband ook naar blz. 7 van de memorie van antwoord.[23]
Algemeen
1. Enkele algemene kwesties
Het verheugt ons dat de leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de VVD, D66, de VVD, het GPV en de SGP op uiteenlopende plaatsen in het eindverslag positief oordeelden over het feit dat in de memorie van antwoord de contouren van het toekomstige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zijn uiteengezet.
Overeenkomstig de wens van de leden van de CDAfractie en de andere daarover tijdens het mondeling overleg aan het woord zijnde fracties wordt in onderdeel 5 onder meer de toegezegde informatie over de werkdruk en de capaciteit bij de Raad van State verschaft.
De leden van de PvdAfractie stelden opnieuw de vraag naar de «juridisering» van de samenleving en de verhouding tussen bestuur en rechter aan de orde. Zij leken er niet op voorhand van overtuigd te zijn, dat de rechter de beleidsvrijheid van het bestuur zal blijven ontzien. Zij wezen erop, dat rechter en administratie in redelijkheid van mening kunnen verschillen over de grenzen van die beleidsvrijheid. Nu het uiteindelijk de rechter is die die grenzen bepaalt, komt de vraag van Struycken terug waarom de mening van de rechter moet prevaleren boven die van de aan democratische controle onderworpen overheid, aldus de leden van de PvdAfractie.
Bij de beslechting van het concrete geschil is het inderdaad de rechter die de grenzen van de beleidsvrijheid bepaalt. Dat achten wij ook juist. In een democratische rechtsstaat dient het immers uiteindelijk de onafhankelijke rechter te zijn die in gebondenheid aan de democratisch gelegitimeerde wetgeving bepaalt wat tussen partijen rechtens geldt. Daarbij is niet van belang of die partijen twee burgers zijn, of een burger en een bestuursorgaan, of zelfs twee bestuursorganen. Ook de beoordeling door de rechter van de vraag of het bestuursorgaan de grenzen van zijn wettelijke beleidsvrijheid heeft overschreden, is een rechtsvraag. De beantwoording daarvan door de onafhankelijke rechter is een kernonderdeel van het stelsel van «checks and balances» dat in een democratische rechtsstaat is vereist. Voorts merken wij op, dat zelfs al zouden wij het anders willen regelen quod non , wij dat niet zouden kunnen. Artikel 6 van het EVRM verplicht immers de verdragsstaten ertoe, zorg te dragen voor een stelsel waarin de burgers hun rechtsconflicten ter beslechting aan de onafhankelijke rechter kunnen voorleggen, ongeacht of het gaat om een conflict met een andere burger of met een bestuursorgaan. Dat de rechter in concreto bepaalt wat rechtens is, is echter slechts één kant van het verhaal. Zoals wij in de memorie van antwoord al aangaven, zijn het primair de wetgever en in diens voetsporen het bestuur die het recht in abstracto vaststellen, althans de regels vaststellen aan de hand waarvan de rechter vervolgens in concreto toetst of het bestuursorgaan zich daaraan heeft gehouden. In dit verband is het onzes inziens niet zonder belang, op te merken dat het de wetgever in beginsel vrijstaat om uitspraken van rechters die naar zijn oordeel onwenselijk zijn, te «corrigeren» door middel van het aanpassen van de wetgeving. Een recent voorbeeld daarvan vormt de legislatieve reactie van de zijde van de regering op een uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State inzake de verlening van een vergunning op grond van de Hinderwet aan een veehouder. Een dergelijke reactie is volstrekt legitiem. Dat de rechter in concreto bepaalt hoe ver binnen de grenzen van het recht de beleidsvrijheid van het bestuur reikt, wettigt daarom geenszins de conclusie dat de mening van de rechter per definitie prevaleert boven die van de aan democratische controle onderworpen overheid. Ook de rechter is immers, evenals het bestuur, onderworpen aan het recht. Zo gezien is veeleer sprake van een evenwichtige bevoegdheidsverdeling tussen wetgever (en bestuur) enerzijds en de rechter anderzijds.
Vervolgens stelden de leden van de PvdAfractie in dit verband onze opvatting aan de orde, dat aan toetsingsgronden in het nieuwe bestuursprocesrecht geen behoefte bestaat. Deze leden leken hieruit af te leiden, dat aldus aan de rechter volledige toetsingsvrijheid wordt toegekend.
Ons betoog in de memorie van antwoord strekte ertoe, aan te geven dat in de Awb de normen die eertijds golden als (negatieve) toetsingsmaatstaven voor de rechter en langs die weg indirect als (positieve) normen voor het bestuurshandelen, thans rechtstreeks zijn geformuleerd als normen voor het handelen van bestuursorganen. Dit heeft geen enkel gevolg voor de verhouding tussen rechter en bestuur. Het blijft immers de taak van de rechter, te beoordelen of het bestreden bestuurlijke handelen rechtmatig of onrechtmatig was. Los hiervan wijzen wij er nog op, dat ook het ontbreken van toetsingsgronden in de Beroepswet niet heeft geleid tot een andere toetsing door de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep dan de toetsing die wordt verricht door de administratieve rechters die wel over wettelijke toetsingsgronden beschikken. Wij zien derhalve geen aanknopingspunt voor de stelling dat het niet meer opnemen van toetsingsgronden in de wet zou leiden tot de ontwikkeling die Struycken in het begin van deze eeuw vreesde.
Gelet op het voorgaande beklemtonen wij, dat wij noch in het huidige noch in het toekomstige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming enig gevaar zien voor een ontwikkeling die ertoe zou kunnen leiden dat de rechter buiten de grenzen van de aan hem in ons staatsbestel toekomende bevoegdheden treedt.
De leden van de fractie van Groen Links bleven vraagtekens houden ten aanzien van het punt van het behoud van de specifieke deskundigheid op het gebied van met name het socialezekerheidsrecht. Zij wezen erop dat de door ons genoemde mogelijkheid van specialisatie in het vierde jaar van de zogenoemde naar aanleiding van de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken per 1 juli 1992 aangepaste raioopleiding niet opweegt tegen de zwaarte van de oude opleiding voor toekomstige ondervoorzitters van de raden van beroep/Ambtenarengerechten.
Het komt ons voor, dat deze vergelijking niet geheel juist is. Immers, ook in de eerste drie jaren van de opleiding en zeker ook in de twee jaren van de buitenstage die volgen op het vierde jaar van de opleiding, zijn er mogelijkheden voor een (specifieke) oriëntatie op het socialezekerheidsrecht. Bovendien is het zo, dat grosso modo slechts de helft van de rechters wordt gerecruteerd uit de raioopleiding. De andere helft de zogenoemde buitenstaanders is afkomstig uit de rechtspraktijk. Om een bredere deskundigheid op het gebied van het socialezekerheidsrecht te verzekeren, worden in het bijzonder ook daarin geverseerde buitenstaanders aangetrokken. Wij verwachten daarom niet dat het aantal in het socialezekerheidsrecht gespecialiseerde rechters dat binnen de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken nodig is, als gevolg van de nieuwe opzet van de raioopleiding niet langer beschikbaar zal zijn. De rechtbanken kunnen en zullen bij hun wervingsbeleid en bij de vaststelling van de interne organisatie en de werkwijzen bij uitstek en «op maat» rekening houden met de vereiste specialistische kennis, ook maar zeker niet uitsluitend op het terrein van het socialezekerheidsrecht.
Anders dan de leden van de fractie van Groen Links veronderstelden, zijn wij in de memorie van antwoord wèl ingegaan op hun vraag over de proceskostenveroordeling in relatie tot de gestelde laagdrempeligheid van de toegang tot de bestuursrechter. Wij verwijzen naar blz. 57 en naar blz. 5859.[24]
Nog daargelaten of inderdaad sprake is van verminderde specialistische kennis bij de rechter, delen wij niet de verwachting van de leden van de GroenLinksfractie dat als gevolg daarvan de behoefte aan gespecialiseerde advocaten (en daarmee van de behoefte aan dure deskundige rechtsbijstand) zou toenemen.
2. De integratie van de kantongerechten en de rechtbanken
De leden van de fracties van CDA, PvdA, VVD, SGP en GPV maakten – vanzelfsprekend onder voorbehoud van alle rechten opmerkingen over de voorgenomen integratie van de kantongerechten en de rechtbanken in de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Alvorens op de gemaakte opmerkingen in te gaan, zouden wij met de leden van de SGPfractie en de GPVfractie erop willen wijzen dat de discussie ten gronde over dit onderwerp het beste kan worden gevoerd in het kader van het desbetreffende wetsvoorstel. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tweede fase herziening rechterlijke organisatie zullen wij uiteraard uitvoerig en gemotiveerd ingaan op de achtergrond van onze voorstellen ter zake en de afwegingen die daarbij zijn gemaakt. Dit wetsvoorstel zal naar verwachting in het najaar van 1993 aan de Raad van State worden voorgelegd, waarna het in het voorjaar van 1994 bij de StatenGeneraal kan worden ingediend. De voortgang van het onderhavige wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie is in elk geval niet afhankelijk van de beleidsvoornemens inzake de tweede fase.
Alle aan het woord zijnde fracties stelden uitdrukkelijk voorop, dat in geval van integratie van de kantongerechten en de rechtbanken de voordelen (voor de burger) van de huidige kantonrechtspraak behouden dienen te blijven. Daarbij gaat het kort gezegd om de laagdrempelige procedure, de onder meer in relatief korte doorlooptijden tot uitdrukking komende werkwijze en effectiviteit van de kantongerechten en de goede geografische bereikbaarheid van de rechtspraak in eerste aanleg.
Aan de voorgenomen integratie van de kantongerechten en de rechtbanken liggen vanzelfsprekend bepaalde doelstellingen ten grondslag. In de adviesaanvraag van de eerste ondergetekende aan de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie van 9 april 1992 over de vormgeving van de integratie zijn deze expliciet vermeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tweede fase zullen wij daarop in extenso ingaan. Wij streven er vanzelfsprekend naar, bij de verwezenlijking van die doelstellingen de positieve elementen van de huidige kantonrechtspraak in de rechtbanken nieuwe stijl te behouden. Maar daarmee is niet alles gezegd. Het uitsluitend conserveren daarvan zou naar ons oordeel een te beperkte benadering zijn. Waar het zeker ook om gaat, is het verder uitbouwen van die positieve aspecten en de verdere verbreiding daarvan binnen de rechtbank nieuwe stijl. Daarbij valt onder meer te denken aan het vergroten van het toepassingsbereik van de procedure voor civiele zaken zonder verplichte procesvertegenwoordiging tot bij voorbeeld f 10 000 of f 15 000, een verdere modernisering en deformalisering van het burgerlijk procesrecht, het overnemen van de waardevolle aspecten van de organisatie en de werkwijze van de kantongerechten ook in andere sectoren van de rechtbanken nieuwe stijl en uitbreiding van het aantal categorieën zaken dat op de nevenlokaties van de rechtbanken nieuwe stijl wordt behandeld. Wij kiezen derhalve uitdrukkelijk voor een offensieve strategie in dezen.
Alle aan het woord zijnde fracties wezen er vervolgens op, dat de wetgever vrij dient te zijn en te blijven om in het kader van het wetsvoorstel tweede fase een beslissing over de integratie te nemen. De regering dient derhalve niet op de beslissing ter zake van de wetgever vooruit te lopen, zo vatten wij de opmerkingen van deze fracties samen.
Met deze stelling zijn wij het uiteraard eens. Daarbij gaat het er niet alleen om dat de wetgever formeel de handen vrijhoudt, ook materieel dient de wetgever niet voor een voldongen feit te worden geplaatst. Wij hechten er ten zeerste aan, andermaal te verklaren dat in het kader van de voorbereiding van de (besluitvorming over de) tweede fase geen stappen zijn en zullen worden gezet die in redelijkheid niet meer omkeerbaar zijn en aldus inbreuk zouden maken op de keuzevrijheid van de wetgever. Dit betekent natuurlijk niet, dat geen voorbereidingen zijn en zullen worden getroffen om de indiening van het wetsvoorstel tweede fase op verantwoorde wijze te kunnen laten plaatsvinden. In dat verband wordt uiteraard bezien op welke wijze de vormgeving van de integratie op de beste wijze zou kunnen plaatsvinden, welke de rechtspositionele gevolgen zijn, welke aanpassingen in het procesrecht noodzakelijk en wenselijk zijn, welke de gevolgen voor de organisatie en de werkwijze van de rechtbanken nieuwe stijl moeten zijn, welk beleid inzake de nevenlokaties dient te worden gevoerd en hoe procedureel het beste kan worden geopereerd. Daartoe worden uiteraard afspraken gemaakt met de betrokken instanties en organisaties. Deze activiteiten vinden echter alle plaats, uitgaande van het te zijner tijd door een beslissing van de wetgever vervuld worden van de noodzakelijke voorwaarde dat de integratie daadwerkelijk haar beslag krijgt. Wordt die voorwaarde uiteindelijk niet vervuld, dan kan aan deze activiteiten en de gemaakte afspraken uiteraard geen feitelijk vervolg worden gegeven. Wij achten dit een zorgvuldige wijze van voorbereiding van (de behandeling van) het desbetreffende wetsvoorstel. In deze werkwijze kan naar ons oordeel bezwaarlijk een onaanvaardbaar vooruitlopen op de beslissing van de wetgever worden gezien. Dat zou anders liggen, als op welke wijze dan ook druk zou worden uitgeoefend op de betrokken instanties en organisaties of dit laatste in antwoord op een concrete vraag van de leden van de PvdAfractie op individuele functionarissen binnen de rechterlijke organisatie Daarvan is echter geen sprake.
De leden van de fracties van CDA en VVD vroegen naar enkele aspecten van de vormgeving van de integratie, de rechtspositionele gevolgen en de (verdere) procedure. De leden van de CDAfractie verwezen in dit verband naar het eerder ter kennisneming aan de Tweede Kamer toegezonden advies van de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie van 6 november 1992 naar aanleiding van de hiervoor genoemde adviesaanvraag. Zij verwezen ook naar het gezamenlijke advies van de Vergadering van rechtbankpresidenten en de Kring van kantonrechters van 18 november 1992 naar aanleiding van die adviesaanvraag. Dit advies wordt tegelijk met de nota naar aanleiding van het eindverslag ter kennis gebracht van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer.
Zoals hiervoor reeds gezegd, geven wij er de voorkeur aan de hier aan de orde gestelde aspecten ten gronde te behandelen in het kader van het wetsvoorstel tweede fase. Niettemin achten wij het, ter voorkoming van onduidelijkheden, aangewezen om reeds thans op enkele punten meer in het bijzonder in te gaan. Hiervoor legden wij de nadruk op de wenselijkheid van het behoud en de verdere verbreiding van de voordelen van de huidige kantonrechtspraak binnen de rechtbanken nieuwe stijl. Een van de middelen die (onder meer) daartoe zullen worden ingezet, is de vorming binnen de rechtbanken nieuwe stijl van een tweede civiele sector voor een periode van ten minste vijf jaar. Daarin zullen de civiele zaken waarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt, worden behandeld. Voor de verdeling in sectoren zal een wettelijke grondslag worden geschapen.
Daarbij zal worden aangesloten bij de ontwikkelingen in het kader van de bestuurlijke vormgeving van de rechtbanken nieuwe stijl. (Wellicht ten overvloede wijzen wij erop, dat het bij sectoren gaat om organisatorische eenheden. De verdeling in sectoren als zodanig is niet van invloed op de regelingen van procesrecht. Veeleer is het zo dat de regelingen van procesrecht in hoge mate bepalend zijn voor de organisatorische indeling van het college). Het spreekt voor zich dat de voorzitter van de tweede civiele sector dezelfde plaats binnen het college zal innemen als de voorzitters van de overige sectoren. Over de rechtspositionele aspecten van de integratie vindt momenteel overleg plaats met de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. Dit overleg zal op korte termijn worden afgerond. Wij houden ons ervan overtuigd dat overeenstemming zal kunnen worden bereikt over een voor regeling van de rechtspositionele aspecten die alle betrokkenen tot tevredenheid zal kunnen stemmen. Over de verder te volgen procedure vindt thans overleg plaats met de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Vergadering van rechtbankpresidenten en de Kring van kantonrechters. Nadat dit overleg en het rechtspositionele overleg zullen zijn afgerond, zal de eerste ondergetekende een integraal standpunt over de vormgeving van de integratie, de rechtspositionele gevolgen en de verdere procedure formuleren en bekend maken. Daarin zal ook worden ingegaan op de hiervoor bedoelde adviezen. Dit standpunt zal in het kader van de periodieke rapportage over de voortgang van de herziening van de rechterlijke organisatie voorafgaand aan de indiening van het wetsvoorstel tweede fase alvast ter kennis worden gebracht van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer.
De leden van de fracties van CDA, PvdA, VVD en GPV stelden het beleid inzake de nevenlokaties aan de orde.
Het beleid inzake de nevenlokaties (die kunnen worden onderscheiden in nevenzittingsplaatsen en neven vestigingsplaatsen) zal worden gebaseerd op twee pijlers. Wij zijn het met de leden van de GPVfractie eens, dat daarbij zoals ook in algemene zin voor de structuur van de rechterlijke organisatie geldt uitgangspunten behoren te zijn de kwaliteit en de doelmatigheid van de rechtspraak.
In de eerste plaats zal in het licht van deze uitgangspunten volgens objectieve maatstaven worden vastgesteld welke nevenlokaties voor de negentien rechtbanken nieuwe stijl moeten worden aangewezen. Daarbij spelen uiteenlopende waarden een rol als een goede geografische bereikbaarheid, het vereiste van een voldoende draagvlak, een efficiënte inzet van personele, organisatorische, financiële en gebouwelijke voorzieningen. Vervolgens dient per arrondissement te worden bezien of er redenen zijn om andere keuzen te maken dan op grond van een zuivere toepassing van deze algemene maatstaven het geval zou zijn. In opdracht van de eerste ondergetekende heeft het adviesbureau Bleker en De Koningh hiertoe een eerste aanzet gegeven. Het desbetreffende rapport wordt tegelijk met de nota naar aanleiding van het eindverslag ter kennis gebracht van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer. In het rapport is aangegeven dat de «mechanische» toepassing van de door Bleker en De Koningh in het rapport ontwikkelde algemene maatstaven zou leiden tot zestien nevenlokaties. Dat zou betekenen dat in 35 van de 62 (per 1 januari 1994: 61) van de huidige kantongerechtsplaatsen rechtspraak in eerste aanleg zou plaatsvinden. Over het rapport is inmiddels aan een groot aantal instanties, waaronder de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie, advies gevraagd. Pas nadat deze adviesronde zal zijn voltooid, zal de eerste ondergetekende zich een oordeel vormen over de te hanteren algemene maatstaven en de concrete uitwerking en toepassing daarvan per arrondissement. Het is derhalve op zijn minst prematuur om te veronderstellen dat de regering voor ogen staat het aantal nevenlokaties te beperken tot zestien. Het uiteindelijke standpunt zal worden neergelegd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tweede fase. Daarover kunnen de Staten-Generaal zich dan uitspreken. Pas daarna zal de algemene maatregel van bestuur waarin de nevenlokaties worden aangewezen, in procedure worden gebracht. Wij bevestigen jegens de leden van de CDAfractie, dat het hier bedoelde standpunt voorafgaand aan de indiening van het wetsvoorstel in het kader van de periodieke rapportage over de voortgang van de herziening van de rechterlijke organisatie alvast ter kennis zal worden gebracht van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer. In de standpuntbepaling zal ook worden ingegaan op de door de leden van de VVDfractie in dit verband aan de orde gestelde kwesties rond de gebouwelijke voorzieningen.
De tweede pijler waarop het beleid inzake de nevenlokaties rust, is het vergroten van het «aanbod» in de plaatsen die uiteindelijk als nevenlokatie zullen worden aangewezen. Het verdient aanbeveling, dat in elk geval alle enkelvoudige kamers in de nevenlokaties terechtzittingen zullen (kunnen) houden. Daarbij gaat het dus ook om zittingen van de politierechter, de enkelvoudige familiekamer, de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken en eventueel ook de president in civielrechtelijk dan wel bestuursrechtelijk kort geding. Hierop zal eveneens in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tweede fase worden ingegaan.
De integratie van de kantongerechten en de rechtbanken biedt bij uitstek de gelegenheid om te komen tot een integrale herijking van het beleid inzake de nevenlokaties. Wij bestrijden met kracht de hier en daar wel geuite opvatting, dat het primaire oogmerk daarbij zou zijn om te komen tot bezuinigingen. Waar het om gaat, is dat met het oog op de verwezenlijking van de uitgangspunten van kwaliteit en doelmatigheid van de rechtspraak een doeltreffend en doelmatig net van nevenlokaties van de rechtbanken nieuwe stijl tot stand wordt gebracht.
Wij bevestigen jegens de leden van de PvdAfractie, dat voorafgaand aan de besluitvorming in het kader van de tweede fase geen wijzigingen meer zullen worden aangebracht in de kantongerechtsplaatsen en de nevenzittingsplaatsen van de kantongerechten. Dat betekent dat de opheffing van de kantongerechten te Oostburg en Steenwijk en de instelling van een kantongerecht te Lelystad per 1 januari 1994 waarin het op 30 maart 1993 door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstel 22 095 voorziet de laatste «wapenfeiten» op dit gebied onder het oude regime zullen zijn. Wellicht ten overvloede merken wij op, dat hierbij geen sprake is van enig verband met de herziening van de rechterlijke organisatie.
De door de leden van de VVDfractie aan de orde gestelde positie van de gerechtsdeurwaarders zal in het kader van het wetsvoorstel tweede fase worden behandeld.
Handelingen II
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5482): De minister heeft uit het hoofdlijnendebat zijn voordeel kunnen halen, bijvoorbeeld als het gaat om zijn opstelling met betrekking tot de voorlopige rechtseenheidsvoorziening: het prejudicieel stelsel. De CDAfractie heeft met een aantal andere voorstellen bij de voltooiing van de eerste fase geen problemen, zoals het onderbrengen van de administratieve kamers bij de rechtbanken en het komen tot de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. Aan het slot van mijn betoog wil ik evenwel nog iets over dat bestuursprocesrecht zeggen, aannemende dat de minister het met mij eens is dat de proceskostenveroordeling een onderdeel is van dat bestuursprocesrecht. Ik wil in ieder geval nog een specifieke opmerking maken over die proceskostenveroordeling.
Mijn fractie vindt het jammer dat het helaas niet mogelijk is gebleken om tegelijk met de uniformering van het bestuursprocesrecht ook te komen tot de inpassing van het belastingprocesrecht. Het is ons evenwel duidelijk gemaakt dat dit alsnog zo snel mogelijk zal geschieden.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5483): Mijn fractie heeft nooit verheeld, als het gaat om een algemeen stelsel van rechtsbescherming, dat zij niet als eerste denkt aan twee feitelijke instanties plus een uitgebreide cassatiemogelijkheid. Een kamermeerderheid heeft echter duidelijk gekozen voor de hoofdregel van twee feitelijke instanties, waarbij over de uitzondering op deze regeling nog het nodige zal worden opgemerkt. Indien een meerderheid bovendien voorstander zou zijn van een vorm van rechtseenheidsvoorziening binnen het onderhavige rechtsgebied, zal naar onze mening ook over de toegang tot de cassatierechter nog nader moeten worden gesproken. Dit is overigens zo'n opmerking over de horizon van de voltooiing van de eerste fase heen. De CDAfractie denkt daarbij aan een verlofstelsel of aan een uitbreiding van de mogelijkheid van sprongcassatie.
De CDAfractie staat positief tegenover de aangegeven uitzonderingen op de hoofdregel van twee instanties. Indien sprake is van een uitgebreide voorbereidingsprocedure en een bezwaarschriftprocedure is uitzondering van het dogma van twee feitelijke instanties zeker te verdedigen. Het gaat hierbij over wat de regering noemt kwetsbare geschillen, vooral in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Voorkomen moet immers worden dat onnodig lang wordt door geprocedeerd met als enige bedoeling om te vertragen en niet meer het zoeken van rechtsbescherming.
Dan een andere opmerking, gerelateerd aan het feit dat ik de Tracéwet in de Kamer heb mogen behandelen. In de tweede nota van wijziging bij dit wetsvoorstel is, overigens zonder enige nadere toelichting, een negatieve lijst opgenomen, waarop voorkomen: voorbereidingsbesluiten, aanwijzingen, uitwerkingen, vrijstellingen en goedkeuringen. Klopt dit met de bepaling in de nog te behandelen NlMBYwet, dat de beroepsgang tegen de aanwijzing wordt gekoppeld aan die tegen het bestemmingsplan en de bepaling in de Tracéwet, dat deze beroepsgang wordt gekoppeld aan die tegen het Tracébesluit en een andere bepaling in de NlMBYwet, dat het beroep tegen het voorbereidingsbesluit wordt gekoppeld aan dat tegen de vrijstelling? Met andere woorden: hoe verhoudt zich de tweede nota van wijziging tot een aantal wetten die ik zojuist noemde?
Het is de CDAfractie opgevallen dat de regering enerzijds snel duidelijkheid wil bereiken over de positie van de Raad van State, terwijl anderzijds bewust de vraag wordt opengelaten of er in de derde fase nog wel een rechtsprekende taak voor de Raad van State is weggelegd. Mijn fractie zou in dit stadium willen proberen, meer duidelijkheid te geven met name over de vraag waar de tweede feitelijke instantie ondergebracht dient te worden. Er is namelijk niets fnuikender voor een reorganisatieproces dan dat de onzekerheid onnodig lang voortduurt.
De CDAfractie kan zich met het oog hierop voorstellen dat de in het wetsvoorstel neergelegde onderbrenging van twee feitelijke instanties de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep uitgangspunt wordt bij de volgende fases. Zij gaat er in ieder geval van uit dat de minister bij de verdere behandeling van de reorganisatie een en ander in goed overleg met de Raad van State maar dan in een andere rol zal doen.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5485): Voorzitter! Als u het aantal bladzijden van dit wetsvoorstel ziet, zal het u misschien verbazen dat hierover een kort debat mogelijk is. Dat heeft te maken met het feit dat er reeds een zeer uitvoerige gedachtenwisseling heeft plaatsgevonden met de Kamer, zowel schriftelijk als mondeling in het hoofdlijnendebat in maart 1992 en in een mondeling overleg. De enige complicatie was dat de minister nog in mei van dit jaar een nota van wijziging heeft ingediend die 85 pagina's omvat, een omvang die een normaal wetsontwerp al verre te boven gaat. Het geeft aan hoe groot het wetgevingskarwei is dat hier aan de orde is. Ik wil dan ook mijn waardering uitspreken voor het werk dat hier door de minister, en met name door zijn bijstand, is verzet om dit voor elkaar krijgen.
Mijn fractie zal graag meewerken aan de invoering per 1 januari 1994 van de voorgestelde eerste fase. Dat is al uit de voorbereiding gebleken. Uit de rest van mijn betoog zal blijken dat wij echter wel zorgen hebben over de vraag of het organisatorische, personele en financiële kader voldoende is om die eerste fase te doen slagen.
Voor aanstaande maandag is een commissievergadering belegd waarin wij met de minister kunnen spreken over details van wetgeving waarop wij eventueel nog kritiek hebben. In die vergadering kunnen van mijn fractie enige amendementen worden verwacht. Ik zal aangeven waarover het gaat. De PvdAfractie doet in ieder geval een voorstel over het algemeen geldend laten zijn van de omschrijving van de term "belanghebbende" in de Algemene wet bestuursrecht. Wij willen praten over het op termijn invoeren van een beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Ook over de te stellen eisen aan de juridische bekwaamheid van staatsraden in de Afdeling bestuursrechtspraak en over de proceskostenveroordeling zullen wij voorstellen doen. Bij het laatste punt is er een kans dat ik mij aansluit bij het voorstel van collega Biesheuvel. Op 11 mei zijn wij bij nota van wijziging geconfronteerd met een zeer aanzienlijke verhoging van de kosten van de griffierechten. Wij willen bekijken of hier iets aan te doen valt. De heer Biesheuvel heeft in zijn betoog hetzelfde aangegeven. Ik heb hierbij overigens alle begrip voor het begrotingsprobleem waar de minister mee te maken heeft.
Op dit moment kan ik mij dus beperken tot het spreken over de tweede en de derde fase. Dat loopt vooruit op wat nu aan de orde is. In het wetsontwerp en in de schriftelijke gedachtenwisseling waren de tweede en de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie echter nadrukkelijk aan de orde. Het is dus goed als de minister van ons nu een signaal krijgt over het standpunt van de PvdAfractie over de tweede en derde fase. Daarom herhaal ik kort wat in de schriftelijke gedachtenwisseling is aangezegd.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5486-5487): De derde fase regelt de tweede instantie van de bestuursrechtspraak, die voorshands in handen blijft van de twee bestaande instanties, de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep. De minister heeft aangekondigd, daarover met een nota te willen komen. Wij vrezen, dat dit een vrij moeizame aangelegenheid gaat worden. Mocht de minister met het voorstel willen komen dat de tweede instantie in handen moet komen van de vijf hoven met cassatie bij de Hoge Raad dus volgens het bestaande stramien van strafrecht en civiel recht dan betekent dat voor de hoven weer een grote ingreep in de werkzaamheden. Voordat de Wet BAB er was 1963 was er zeer weinig rechtsbescherming tegenover de overheid. Wij krijgen dan de situatie, dat je na een bezwaarschriftprocedure twee feitelijke instanties en nog cassatie krijgt. Je krijgt dan misschien het voorbeeld van het legalistischjustitialisme, waarop onze grote voorganger in het recht, de heer Struycken ons heeft gewezen. Ik denk, dat het verstandig is om een wat lichtere voorziening te creëren in die derde fase om de rechtseenheid binnen het bestuursrecht te verzekeren tussen de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. Het College van beroep voor het bedrijfsleven en de tarievencommissie kunnen daarbij worden aangesloten. Wij denken aan de mogelijkheid van een hoog administratief gerechtshof, een tweede feitelijke instantie, waarvan de bestaande hogere instanties onderdelen zijn. Het hof heeft dan de plicht om in die rechtseenheid te voorzien, zonder dat de burger een hoger beroep hoeft in te stellen. Het is voorshands een suggestie aan de minister. Hij wil daarover nog met voorstellen komen. Het voordeel is dat het snel kan worden ingevoerd. De opzet is flexibel. Het legt ons niet vast op hetgeen wij op veel langere termijn willen doen. Het is een lichte vorm van overkoepeling ter fine van onderlinge afstemming, zo vat ik het samen.
Deze voorziening zou niet behoeven te wachten op de data die thans zijn vastgesteld voor de derde fase. Het voorstel zou er volgend jaar al kunnen liggen. Het komt dan in plaats van de aangekondigde nota, die aanleiding zal geven tot een langdurige discussie, tenzij de minister al met zo'n lichte en flexibele oplossing komt.
Ik keer terug naar de projectorganisatie. De Kamer heeft een en andermaal gevraagd om inzicht te krijgen in de voortgang om er zeker van te zijn, dat zij zich niet commiteert aan een reorganisatie, ongeacht de vraag of het goed loopt. Vorige week is de minister door deze Kamer uitgenodigd om extra cellen te bouwen. De staatssecretaris heeft cijfers over de kosten genoemd. Het is buitengewoon belangrijk om zekerheid te hebben, dat de fasen van de reorganisatie de doelstellingen zullen bereiken en wel binnen de materiële en personele kaders. In de motieKalsbeek, aangenomen in maart 1992, werd om een evaluatie een jaar na de eerste fase gevraagd. Ik heb nu het gevoel dat dit een te optimistische visie was. Die evaluatie moet er natuurlijk wel komen, maar wij kunnen niet wachten op die evaluatie om vervolgens het besluit over de tweede fase te nemen. Als de evaluatie eind volgend jaar op tafel ligt, ligt het wetsvoorstel voor invoering van de tweede fase al hier. Dan gaan de zaken door elkaar lopen.
Dat zou niet zo erg zijn als wij een helder inzicht zouden hebben in de projectstructuur en in de mogelijkheden in de voortgang om de doelstellingen te bereiken binnen de financiële en organisatorische kaders. Dat inzicht krijgen wij in onvoldoende mate uit de brieven van begin mei en 3 juni die wij van de minister hebben gekregen. De heer Biesheuvel heeft een aantal voorbeelden genoemd waaruit die onduidelijkheid bestaat. Om niet in herhalingen te vervallen, sluit ik mij graag bij dat betoog aan. Er is dus een grote mate van onzekerheid. De vraag is hoe de Kamer dan het best kan optreden. Een methode zou kunnen zijn dat de vaste commissie de minister op de voet volgt bij de voortgang van het project. De minister zou gevraagd kunnen worden in overleg met de Kamer, in een soort van gemeenschappelijk onderzoek, de stand van de voorbereidingen en het verloop in het eerste jaar van de eerste fase te volgen. Dan zijn wij niet afhankelijk van een brief die wij nu en dan ontvangen, die geen inzicht geeft. Ik zal natuurlijk aan de vaste commissie voorleggen of men daarvoor voelt.
Een oplossing zou dus kunnen zijn dat wij zelf informatie inwinnen over de voortgang en niet meer alleen afhankelijk zijn van de stukken die de minister ons levert. Vervolgens zouden wij samen met de minister deze zaak op de voet kunnen volgen, opdat wij niet worden verrast door de uitkomsten. Daarbij kunnen overigens wellicht de criteria worden gebruikt die de regering aan het eind van dit jaar ten behoeve van de evaluatie door derden wil laten opstellen.
Het is rampzalig wanneer bij dit soort grote operaties de reorganisatietrein voortdendert, terwijl het rijdend materieel onvolledig is en verderop de rails ten dele ontbreken. Ik kan u voorspellen wat daarvan de gevolgen zijn. Het motto van de PvdAfractie is "kalm aan". Laten wij eerst vaststellen of de doelstellingen van deze eerste fase gehaald zijn en laten wij dan pas verder gaan. Als de minister zich daarin ook zou kunnen vinden, zou er in het veld, bij degenen die het moeten uitvoeren, iets kunnen terugkeren van de rust die nodig is, wil men het rechterlijke ambt behoorlijk kunnen uitoefenen.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 5487): Mijnheer de voorzitter! Met de plenaire behandeling van wetsvoorstel 22 495 naderen wij het slot van de eerste fase van een zeer omvangrijk project. In verband daarmee verbaast het mij overigens dat de minister van Binnenlandse Zaken niet aanwezig is. In alle fasen heeft zij als medeondertekenaar van het wetsvoorstel gefungeerd. Zij is ook nauw bij deze materie betrokken vanwege de positie van de Raad van State en vanwege de ontwikkelingen in het bestuursrecht. Zij heeft ook het hoofdlijnendebat bijgewoond. Het bevreemdt mij dat daarvan ook geen enkele opgave van redenen is gedaan. Maar dat horen wij wellicht nog wel.
Ik zei al dat het een omvangrijk project is. Het is een project waarvan wij overigens de hoofdrichting en de doelstellingen steeds gaarne hebben gesteund. Met name de herstructurering van de administratiefrechtelijke rechtsbescherming achten wij noodzakelijk. Dat dit nu behandeld kan worden in combinatie met zaken als de definitieve voorziening inzake kroongeschillen en het uniforme bestuursprocesrecht is op zich een goede zaak.
Maar zo'n groot project levert ook veel risico's op. De fasering is dan erg belangrijk. Ik heb altijd gezegd en ik neem aan dat dit door de regering wordt ondersteund dat het uiteindelijke doel en het bereiken van dat doel belangrijker is dan het exact halen van tussenfasen op een bepaald moment. De tussendoelstellingen zijn slechts een hulpmiddel. Het gaat om het verantwoord en goed bereiken van de einddoelstelling. Daarom vindt mijn fractie een goede fasering, met een adequate evaluatie tussentijds, zeer belangrijk. Hier is in het hoofdlijnendebat reeds over gesproken. Ik denk tevens aan het laatstgehouden mondeling overleg. Wij waarderen het dat er ter zake toezeggingen zijn gedaan. Ik heb begrepen dat de heer Jurgens zojuist nog enkele gedachten naar voren heeft gebracht, die zeker nadere bespreking behoeven.
Voorzitter! Ik zal mij in dit debat beperken tot een aantal hoofdlijnen. Enkele opmerkingen en detail passen meer in de komende UCV. Wel spreek ik nu graag mijn waardering uit voor de zeer vele arbeid die aan dit enorme project ten grondslag heeft gelegen, en voor de wijze waarop wij mondeling, maar ook schriftelijk met de regering van gedachten hebben kunnen wisselen. Het heeft naar de mening van mijn fractie geleid tot aanmerkelijke verbeteringen in de voorstellen, ook wat de onderbouwing betreft. De onderbouwing was aanvankelijk op een aantal terreinen ik zal dadelijk een enkel voorbeeld geven tamelijk summier. De memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben wat dat betreft bepaald een aantal leemten opgevuld.
Ik mag misschien de verzuchting slaken dat een wetsvoorstel als het onderhavige toch wel zeer moeilijk toegankelijk is. Zeker als je wat meer in detail naar de concrete voorstellen kijkt, blijkt de toegankelijkheid van de stukken in een volgende fase meer aandacht te verdienen, zeker gezien het aantal wijzigingen dat hierin samengevat is. Het spreekt vanzelf dat het veel tijd kost om je erin te verdiepen, maar het kost ook veel tijd om iedere keer de juiste passages te vinden. Het is iedere keer opnieuw een heel zoekwerk. Misschien kunnen wij daar een wat gemakkelijker ingang voor vinden.
Ik begin met een kleine doorkijk naar verdere fasen. Zij liggen nu formeel niet ter besluitvorming voor. Voor mijn fractie zijn de verdere fasen echter ook van buitengewone betekenis. Ik heb daarstraks al gezegd dat het ons uiteindelijk gaat om de contouren van het totaal en niet alleen om de tussenfasen op zichzelf, hoe belangrijk zij ook zijn.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 5488): Ik kijk nu even naar de derde fase. Het gaat daarbij om twee zaken, namelijk een definitieve rechtseenheidsvoorziening en de vraag naar één of twee feitelijke instanties in onze bestuursrechtspraak. Mag ik eerst opmerken dat mijn fractie erkentelijk is voor het feit dat bij tweede nota van wijziging ervan wordt afgezien om voor een interimperiode al een prejudicieel stelsel in te voeren? Mijn fractie was daar, zoals de regering weet, bepaald tegenstander van. Wij beschouwden dit vooruitlopen op de definitieve voorziening als niet gewenst. Wij waren er bovendien tegenstander van om een structuur die wij in ons Nederlandse stelsel als minder passend beschouwden, voor een tijdelijke situatie in te voeren. De regering heeft uit het overleg bepaalde conclusies getrokken en wij waarderen dat.
Bij beide onderwerpen die ik noemde, de een of twee feitelijke instanties en de definitieve rechtseenheidsvoorziening is natuurlijk de positie van de Raad van State in het geding. Ook mijn fractie wil er in de eerste plaats voor pleiten dat er spoedig duidelijkheid komt over de toekomstige positie van de Raad van State. Dat lijkt mij van zeer groot belang. De signalen over de ontwikkelingen bij de Raad van State die ons allen bereikt hebben, zijn bepaald verontrustend en geven reden tot grote zorg. Overigens wil mijn fractie ik geloof dat de heer Biesheuvel dat ook gedaan heeft best een inhoudelijk voorschot op de discussie nemen. Voor mijn fractie is het behoud van de rechtsprekende functie bij de Raad van State van grote betekenis. Waarom zou de Raad van State niet definitief als tweede feitelijke instantie in onze administratieve rechtspraak kunnen functioneren? Wij leggen die vraag nog eens graag aan de regering voor. Wij hebben overigens kennis genomen van het feit, dat er een nota op dit punt komt, evenals op de andere punten die nog in discussie zijn. Wij waarderen dat maar wij vinden alleen de inschatting van de regering voor het tijdschema van behandeling rijkelijk optimistisch. Wij vrezen dat dit niet voor de komende verkiezingen tot besluitvorming zal kunnen leiden waarmee de hele zaak verder opschuift. Ik zou dat in die zin betreuren, dat de positie van de Raad van State nog meer onder druk zou komen te staan.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 5489): Voorzitter! Ik kom tot een aantal inhoudelijke aspecten. Ik kan kort zijn. Wij hopen daarop immers maandag tijdens de UCV verder in te gaan. Een van de belangrijke punten is de keuze voor rechtspraak in één of twee feitelijke instanties. Voor de fractie van de SGP blijven de nu gedane keuzes discutabel. Wij betreuren met name wij hebben daarover in de schriftelijke voorbereiding een en andermaal met de regering van gedachten gewisseld dat samenhangende en aanpalende beleidsterreinen niet op dezelfde wijze in deze procedures verankerd zullen worden. Ik denk aan terreinen als ruimtelijke ordening, milieu en waterhuishouding. Dit zijn inhoudelijk zeer verwante terreinen, ook qua wetgevingsstelsels. Wij zien dat op het ene terrein wordt gekozen voor beroep op de rechtbank en vervolgens voor hoger beroep, en op het andere terrein direct voor beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ik ga niet alles weer in concreto opnoemen. Wij hebben daarover uitgebreid schriftelijk van gedachten gewisseld. Alles overziende ben ik er nog steeds niet erg gelukkig mee. Ik hoor graag van de minister, dat het hele stelsel, met name bij de derde fase, opnieuw heroverwogen wordt en dat de thans gedane keuzes straks niet zullen worden aangevoerd als argument om het maar zo te laten. Het is een voorlopige keuze, waarvoor nù argumenten zijn aangevoerd. Ik neem aan dat het stelsel straks in onderlinge samenhang, in totaliteit zal kunnen worden heroverwogen en dat er andere keuzes dan de huidige uit zouden kunnen voortvloeien.
Mijn fractie en ook andere fracties zo heb ik tot mijn genoegen gehoord, met name het CDA, blijven vraagtekens zetten bij het feit, dat na er na administratief beroep toch twee feitelijke rechterlijke instanties in de procedure zijn voorzien. Ik vind dat de regering de betekenis van het administratieve beroep, ook uit een oogpunt van rechtsbescherming, onderschat. Het administratieve beroep heeft in ons recht altijd twee functies gehad, enerzijds centrale beïnvloeding en anderzijds duidelijk ook rechtsbescherming. Ook de procedures zijn daarop afgestemd, bijvoorbeeld bij de provincies zijn er met waarborgen omgeven procedures voor provinciale geschillencommissies. Wij vinden het niet nodig dat daarop in alle gevallen twee rechterlijke instanties volgen. Mijn fractie vraagt zich ook hier af, of de regering dit in het definitieve stelsel uitdrukkelijk wil heroverwegen en op dat punt met gemotiveerde voorstellen wil komen. Ik voeg eraan toe, dat het mij verbaasde dat de regering op concrete vragen onzerzijds, antwoordt, dat men niet kan aangeven op welke terreinen er administratief beroep bestaat. Ik neem aan dat ons bij de definitieve voorstellen ook een overzicht zal bereiken van die terreinen waarop administratief beroep bestaat en aangegeven wordt, wat de consequenties daarvan zijn voor de procedure in een of twee instanties. Mijn fractie is in dezen van mening dat één rechterlijke instantie voldoende is.
De heer Schutte (GPV) (p. 5493): Mijnheer de voorzitter! Herziening van de rechterlijke organisatie is nodig, maar moet wel voorzichtig gebeuren. Die teneur is duidelijk herkenbaar bij het doorlezen van de omvangrijke correspondentie die tussen regering en Kamer is gevoerd in het kader van de schriftelijke voorbereiding. Lange tijd heeft de regering vastgehouden aan de gedachte dat het mogelijk moest zijn, in deze kabinetsperiode de contouren van de gehele reorganisatie vast te leggen. Uiteindelijk heeft zij echter met spijt moeten erkennen dat een kamermeerderheid zo ver niet wil gaan. Inzicht in de verdere plannen van de regering werd op prijs gesteld, maar binding aan die plannen of vooruitlopen daarop bleek een stap te ver.
Ik meen dat wij daarover niet rouwig behoeven te zijn. De eerste fase van de herziening heeft een belangrijke betekenis in zichzelf. Een vervolg daarop is nodig, maar dit vervolg behoeft niet noodzakelijkerwijs te bestaan uit de tweede en derde fase die de regering voor ogen staan. Het is verstandig na de voltooiing van de eerste fase een korte adempauze in te lassen anderen hadden het over een moratorium die als het goed is, ook samenvalt met de wisseling van kabinet. Een nieuw kabinet en een nieuwe Kamer kunnen dan beslissen over belangrijke zaken zoals de toekomstige positie van de Raad van State, de vormgeving en onderbrenging van de rechtseenheidsvoorziening en de gevallen waarin rechtspraak in één in plaats van twee feitelijke instanties zal plaatsvinden.
De regering heeft aangekondigd over deze zaken een nota te zullen uitbrengen, welke nog voor de verkiezingen van mei 1994 door de Kamer zou moeten worden besproken. Als het mogelijk is de nota begin 1994 uit te brengen en de verkiezingsdatum geen roet in het eten gooit, kan de Kamer er wellicht nog in huidige samenstelling over spreken. Maar het zal duidelijk zijn dat een nieuw kabinet en een nieuwe Kamer, die vlak daarna kunnen aantreden, de vrijheid hebben er opnieuw over te spreken. Met andere woorden: van de huidige bewindslieden wordt vooral verwacht dat zij de besluitvorming over de tweede en de derde fase voorbereiden maar de eigenlijke besluitvorming is één zaak voor hun opvolgers, ook als zij dit zelf mochten zijn.
Ik zei al dat de eerste fase van de herziening een belangrijke betekenis in zichzelf heeft. In de memorie van toelichting is hieraan uitvoerig aandacht besteed. Er wordt op gewezen dat na een strijd van meer dan een eeuw nu definitief wordt gekozen voor een stelsel van administratieve rechtspraak: de onafhankelijke rechter in plaats van het politieke bestuur. Er komt een einde aan de verbrokkeling van het bestuursrecht door de introductie van één algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg en van één bestuursprocesrecht. Rechtspraak in twee feitelijke instanties wordt hoofdregel en, niet in de laatste plaats, bestuursrechtspraak civiele rechtspraak en strafrechtspraak worden geïntegreerd.
Stuk voor stuk zijn dit belangrijke zaken, ook en juist voor de burgers. Toch lijkt het erop dat in de discussie hierover de burger de grote afwezige is. Zeker, er wordt opgekomen voor de belangen van de burgers, maar de discussie gaat grotendeels aan hen voorbij. Daarom is het zaak om bij de beoordeling van de herzieningsplannen expliciet aandacht te besteden aan de effecten voor de burgers, individueel en collectief. Hoe zit het met de toegankelijkheid van de rechter? Dan gaat het om zaken als de bereikbaarheid, de proceskosten, de procesvertegenwoordiging en vooral ook de wijze waarop wordt geprocedeerd, de wijze waarop de zitting wordt gehouden en de wijze waarop uitspraak wordt gedaan. Ik vraag de minister op deze punten te reageren vanuit het perspectief van de burger.
Uitermate belangrijk voor de burger is niet alleen of hij zijn recht kan krijgen, maar ook of dit binnen een redelijke termijn kan. De vaak lange wachttijden vormen een van de grootste gebreken van ons rechtsstelsel. Door invoering van administratieve rechtspraak in twee instanties moet dit euvel worden bestreden, maar het blijft gissen wat precies de effecten zullen zijn op de duur van een proces. Als geen hoger beroep wordt ingesteld, dan mag worden aangenomen dat eerder duidelijkheid ontstaat dan thans het geval is bij een beroep op de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Maar hoe vaak zal geen hoger beroep worden ingesteld? Zal bijvoorbeeld het feit dat de behandeling in eerste aanleg als regel door een unus zal gebeuren de neiging om het hogerop te zoeken niet stimuleren? Is daarmee rekening gehouden in de berekeningen?
Bij de lange wachttijden moeten we niet alleen en vaak zelfs niet in de eerste plaats denken aan de burger die in beroep gaat. Als het bijvoorbeeld gaat om een bouwvergunning, dan kunnen de belangen van de aanvrager van de vergunning wel eens ten minste zo groot en urgent zijn als die van de burger die in beroep gaat. Daarom is het terecht dat beroep als zodanig geen schorsende werking heeft. Dat laat onverlet dat grote schade kan worden veroorzaakt als achtereenvolgens bij de administratie en bij de rechter in beroep kan worden gegaan.
Het formele gelijk is aan de regering, als zij zegt dat administratief beroep of een bezwaarschriftprocedure niet in de plaats kan komen van een vorm van administratieve rechtspraak. Maar we zullen wel steeds de vraag moeten stellen of vasthouden aan de doctrine nog wel recht doet aan de diverse in het geding zijnde belangen. Dat kan met name ook gebeuren door in zo'n geval te kiezen voor rechtspraak in één in plaats van twee feitelijke instanties.
Op dit punt heeft de schriftelijke voorbereiding gelukkig ruimte voor de toekomst gelaten. Dat rechtspraak in twee feitelijke instanties hoofdregel dient te zijn, is dunkt mij onomstreden. De vraag is echter in welke gevallen van deze hoofdregel kan worden afgeweken. De regering heeft de vraag zelf opgeworpen door op het eerste gezicht nogal willekeurig uitzonderingen te maken en daarbij bovendien te zeggen dat het gaat om tijdelijke uitzonderingen. Elk van de voorgestelde uitzonderingen heeft dan haar eigen motivering, maar met elkaar zit er weinig systeem in.
In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt echter een heldere lijn getrokken: de hoofdregel blijft rechtspraak in twee feitelijke instanties, maar structurele uitzonderingen op die regel zijn mogelijk, mits goed gemotiveerd en op basis van objectieve en rationele criteria. In de toegezegde nota over de derde fase zullen hiervoor criteria worden ontwikkeld. Daarmee kan ik mij goed verenigen. Het uiteindelijke doel is immers niet een logisch sluitend systeem, maar een rechtsstelsel dat ook in de praktijk optimaal recht doet aan alle in het geding zijnde belangen.
De heer Schutte (GPV) (p. 5495): Bij de tweede nota van wijziging is de regering tegemoet gekomen aan een uitdrukkelijke wens van de Raad van State om in ieder geval via een overgangsregeling recht te doen aan de positie van de huidige leden die geen jurist zijn. In onze bijdrage aan het voorlopig verslag hadden wij hierop de aandacht gevestigd, zij het in een breder kader dan alleen dat van de overgangssituatie. Op dat bredere kader is echter niet ingegaan. Daarom herhaal ik de vraagstelling. Om te kunnen beoordelen wat de feitelijke betekenis is van het niet algemeen stellen van de eis dat leden van de Raad van State jurist moeten zijn, wil ik graag weten hoe vaak gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid van zitting in een enkelvoudige kamer. Zal de combinatie van de beperkingen er niet toe leiden dat het overgrote deel van de leden van de raad jurist zal zijn?
De huidige problemen bij de Raad van State zijn niet alleen een gevolg van onzekerheid over de toekomst van het aantal voorgelegde zaken. Dat feit bepaalt zelfs in belangrijke mate de urgentie van de reorganisatie. Ik mis echter een analyse van de oorzaken van deze sterke toeneming. Er is wel op gewezen dat Nederlanders relatief weinig procederen. Maar als we kijken naar de ervaringen van de Raad van State lijkt het erop dat we met een inhaalmanoeuvre bezig zijn. Bestaat daar inzicht in? En moeten we deze ontwikkeling gewoon als een feit accepteren? Met andere woorden: moet elke toeneming van het aanbod welhaast automatisch leiden tot uitbreiding van de capaciteit van de rechterlijke macht? Of kan hierin aanleiding gevonden worden tot een kritische vraag in de richting van het aanbod?
(…) Op verzoek van de vaste commissie is de regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag teruggekomen op haar uitspraken tijdens het mondeling overleg van 23 maart 1993 inzake het gebruik van vergunningen als dekmantel voor criminele activiteiten. Tijdens het mondeling overleg werd een duidelijke spanning geconstateerd tussen de wettekst en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaraan lagere overheden zijn gebonden, enerzijds en hun taak daarbij een actieve rol te spelen in de bestrijding van criminaliteit anderzijds. Het gaat hierbij zeker om een reëel probleem, dat echter in de nota naar aanleiding van het eindverslag wat te gemakkelijk verwezen wordt naar de bijzondere wetgever. Van deze bewindslieden, die verantwoordelijk zijn voor deze wetgeving, mag op dit terrein echter enige sturing worden verwacht. Neem de Woningwet als voorbeeld. Deze wet bepaalt precies wanneer een bouwvergunning mag en moet worden geweigerd. Daarbij speelt volgens artikel 44 de persoon van de aanvrager geen enkele rol. Ook als het gaat om het verbinden van voorwaarden aan een vergunning of vrijstelling wordt expliciet gewezen op het verbod van détournement de pouvoir. Betekent dit niet dat de Woningwet feitelijk alle ruimte biedt om vergunningen te krijgen als dekmantel voor criminele activiteiten? Dan heb ik het nog maar niet over de Drank en horecawet en de Wet op de kansspelen, die zoals bekend, graag gebruikt worden om criminele activiteiten te verhullen. Graag op dit punt dus een concretere reactie van de minister.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5496-5497): Voorzitter! Met dit debat en met de UCV van maandag aanstaande sluiten wij de cruciale eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie af. Mijn fractie heeft er zowel mondeling als schriftelijk nooit een misverstand over laten bestaan dat zij de grote lijnen van die reorganisatie steunt. Wij onderschrijven de drie doelstellingen die oorspronkelijk aan de operatie ten grondslag zijn gelegd, namelijk ten eerste de verbetering van de kwaliteit door een uniform stelsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties en een rechtseenheidsvoorziening, ten tweede de verbetering van de cliëntgerichtheid door het systeem helder en doorzichtig te maken en door de snelheid waarmee een beslissing wordt verkregen, kan het zijn te verhogen, en ten derde het bereiken van het evenwicht in de rechterlijke organisatie. Bij het laatste gaat het erom, mensen en middelen zo te verdelen dat zaken van gelijke aard en zwaarte ook een gelijke mate van aandacht en rechtsbescherming krijgen, waar zij zich ook voordoen in het systeem. Meer in het algemeen onderschrijven wij de stelling dat het systeem van rechtsbescherming in Nederland eerder door historische toevalligheden is bepaald dan door bewuste keuzen en dat dus een herijking op haar plaats is, met het oog op de rechtsbescherming in de volgende eeuw.
Praktisch vertaald hebben de veranderingen vooral effect op het systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Daar is de verandering het grootst, omdat daar de verbrokkeling nu het grootst is. Daar is ook de aanpassing van de rechtsbescherming aan deze tijd het meest ingrijpend. Daar zijn overigens ook de praktische problemen het grootst; denk aan de Raad van State.
Er is een onverbrekelijk verband met het andere complex van wetgeving de Algemene wet bestuursrecht hetgeen de doorzichtigheid van het hele complex er niet eenvoudiger op maakt.
De herziening van de rechterlijke organisatie en de codificatie van het bestuursrecht vormen te zamen een megaproject. Toen ik deze behandeling voorbereidde, viel mij in dat de gevolgen van dit megaproject vele malen groter zijn dan bijvoorbeeld die van de invoering van de Boeken 3, 5 en 6 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, omdat hieraan veel meer praktische en personele consequenties verbonden zijn. Dat betekent een gigantische taak voor al diegenen die er van de zijde van Justitie aan hebben meegewerkt. Ik heb grote bewondering voor de wijze waarop die taak is aangevat. Mijn bewondering steeg nog, toen ik vandaag de derde nota van wijziging kreeg uitgereikt, met daarop veranderingen die mij deden denken: wie in 's hemelsnaam begrijpt deze technische verandering nog en begrijpt waarvoor zij nodig is?! Maar desalniettemin hulde voor de nota van wijziging!
Het project trekt een grote wissel op de veranderingsbereidheid van allen die door het wetsvoorstel worden geraakt, dat wil zeggen op de bereidheid om te anticiperen op de veranderingen en op de bereidheid om mede vorm te geven aan de implementatie van de veranderingen. Ik denk dan in de eerste plaats aan de rechtbanken en de Raad van State. Het moet erbij gezegd worden: het trekt ook een gigantische wissel op de Tweede Kamer. Ik denk dat het voor een volksvertegenwoordiger zo langzamerhand buitengewoon moeilijk is om de precieze implicaties van dit project nog tot op de bodem te doorgronden. Zie mijn verwijzing zojuist naar de derde nota van wijziging. Ik zeg er meteen bij dat ik daarom blij ben dat in de stukken een vrij zwaar evaluatietraject is toegezegd. Ik ben van mening dat de Kamer ten nauwste betrokken zal moeten worden bij die evaluatie. Als blijkt dat wij beslissingen hebben genomen die de tand des tijds niet kunnen weerstaan, dan zullen wij bereid moeten zijn om te veranderen.
(…) Voorzitter! Waar het de wetten van vandaag betreft, begin ik met de hoofdlijn van de bestuurlijke rechtsbescherming. Ik doe dat door even aan te knopen bij de balans die de minister in de nota van het eindverslag opmaakt naar aanleiding van de schriftelijke en ook uitvoerige mondelinge voorbereiding in deze Kamer. Om te beginnen zegt dat minister: we zijn het erover eens dat er drie waarden in het geding zijn, te weten de verticale en horizontale rechtseenheid, de snelle eindbeslissing en de adequate rechtsbescherming. Op dit moment constateer ik dat er op één punt geen consensus bestaat, namelijk op het punt van de horizontale rechtseenheidsvoorziening. Hoewel wij de discussie daarover nog krijgen, zegt mijn fractie nu al dat wij de argumenten die voor een horizontale rechtseenheidsvoorziening simpel gezegd: een concentratie van cassatie bij een instantie die alle rechtsgebieden beheerst worden gegeven en die gelegen zijn in het wederzijds doordringen van dezelfde fundamentele rechtsvragen en rechtsbeginselen op de verschillende rechtsgebieden, mede doordat maatschappelijke feitencomplexen soms in verscheidene rechtsgebieden ter beantwoording worden voorgelegd, sterk genoeg vinden om te kiezen voor concentratie van rechtsmacht in cassatie. Dat zal bij de Hoge Raad moeten gebeuren.
Het tweede punt van die balans is de consensus over twee feitelijke instanties als uitgangspunt voor het systeem. Op zichzelf kan ik het onderscheid in de discussie tussen bestuurlijk en rechterlijk, vooral daar waar een administratief beroep is voorgeschakeld, onderschrijven. Ook het praktische argumenten dat je zonder het uitgangspunt van twee instanties onvoldoende vermindering van de werklast bij de Raad van State teweeg zou brengen, spreekt ons aan. Maar ik voeg hier wel aan toe, dat wij in de eerdere behandeling steeds de nadruk hebben gelegd op het feit dat wij menen dat zich gemakkelijk een spanning zou kunnen voordoen tussen enerzijds de wens om tot een snelle beslissing te komen en anderzijds de reeks van instanties die ontstaat als je bijvoorbeeld na een administratief beroep nog weer eens twee keer feitelijk en één keer cassatie invoert. Het antwoord van regering op dit punt kan ik dit keer met één woord samenvatten: trechter.
Voorzitter! Dat schept een heel helder beeld. Iedere fase zal als een zeef voor de volgende fase moeten functioneren, wil dit systeem werken. Van die zeefwerking zal de bestaansmogelijkheid van dit systeem mede afhangen. Ik meen ook dat de evaluatie die wij nodig hebben, vooral op die zeefwerking betrekking zal moeten hebben. De minister verbindt aan dat beeld van de trechter, drie voorwaarden en daar ga ik nu op in.
In de eerste plaats meent hij dat wij, als wij die trechterfunctie voldoende vorm willen geven, zullen moeten komen tot een beperking van de cassatie. Ik kan daarover kort zijn, want ik heb al eens eerder gezegd, dat een dergelijke gedachte voor mij bespreekbaar is, aangezien ik cassatie niet primair zie in het licht van de rechtsbescherming maar vooral in het licht van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
De tweede voorwaarde die de minister stelt, betreft de uitzonderingen die op twee instanties mogelijk moeten zijn. Ik kom daar straks nog op terug.
De derde voorwaarde is, dat voor hoger beroep wellicht hogere drempels moeten worden opgeworpen. Er wordt namelijk gedacht aan verplichte procesvertegenwoordiging en eventueel een grievenstelsel. Ik neem aan dat die zaken ook in de derde fase uitdrukkelijk aan de orde komen en ik zal de minister nu niet vragen om erop in te gaan. Maar ik voeg er wel aan toe, dat bij tweede nota van wijziging op dit punt alvast een niet onaanzienlijke drempel is ingevoerd, namelijk de drastische verhoging van de griffierechten.
Het derde punt uit de balans van de minister: er moeten uitzonderingen mogelijk zijn op twee feitelijke instanties. Hoewel daarvoor criteria worden geformuleerd ik zal deze hier niet herhalen is de beoordeling moeilijk en blijft het beeld verbrokkeld, omdat bovendien niet goed te voorspellen valt, welke uitzonderingen incidenteel zijn en straks zullen worden opgeheven en welke wij straks aan de hand van die criteria tot structurele uitzonderingen op het systeem van twee instanties zullen bestemmen.
Voorzitter! Na ampele overweging kunnen wij instemmen met de gedachte, dat ook incidenteel in een aantal gevallen met ébn instantie wordt volstaan, waarbij dan een latere herroeping mogelijk is. Ik onderschrijf de argumenten die daarvoor worden gegeven. Ik kan ze aanvaarden. Er wordt allereerst gezegd: laten wij nu niet alles ineens naar die rechtbanken overhevelen, de schok is toch al groot genoeg en in de tweede plaats: soms kan op dit moment de snelheid van de procedure een groter belang meebrengen dan de eenheid in het gebouw van de rechtspleging. Ik heb op één punt twijfel, dat heb ik ook in de stukken uiteengezet. Dat betreft de procedure in wat de minister noemt "de kwetsbare geschillen". Dat zijn dan met name die geschillen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening, waarvan de minister zegt dat de belangen daar zo groot zijn, dat wij eigenlijk de behoefte om door te procederen niet kunnen inschatten en zo hoor ik hem daar zachtjes achter denken waarschijnlijk niet in de klauwen kunnen houden. Tegenwerping is natuurlijk dat, juist als die belangen daar zo groot zijn, niet goed valt in te zien, waarom juist hier de rechtsbescherming door een beperking van het aantal instanties zou moeten worden beperkt. De minister zegt, dat er eerst ervaring moet worden opgedaan. In de procedures waar het hier om gaat, heb je als het ware tweeërlei beperkingen. In de eerste plaats zal na de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van artikel 3.4A geen heroverweging meer plaatsvinden en is er daarna ook nog maar één feitelijke instantie, dus wel héél veel minder rechtsbescherming dan in veel kleinere zaken. Ik vraag de minister, dat nog eens toe te lichten. Horende het betoog van met name de heer Van den Berg, voeg ik daar een vraag aan toe. Speelt bij die angst voor dat doorprocederen met name in dit soort milieuzaken, ook een rol het feit, dat in dit soort zaken niet alleen belanghebbenden maar ook een ieder die aan de inspraakprocedure heeft deelgenomen in principe daarna aan de beroepsgang op de rechter kan deelnemen? Is er een verband tussen die vrees voor omvang en volume van dat doorprocederen en de verruiming van de betrokkenen tot een ieder die met name in milieuzaken ligt besloten? Er is nog een andere vraag op dit punt. Leidt dat niet tussenschakelen van een tweede instantie juist op dit punt niet tot een te geringe vermindering van de werklast van de Raad van State?
Ik ga, voorzitter, naar een volgend punt uit de balans van de minister.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5498): De heer Wolffensperger is nogal uitgesproken ten aanzien wat uiteindelijk het resultaat zou moeten zijn van de derde fase, met name het handhaven van cassatie. Daarmee loopt hij ver vooruit op elke discussie op dat punt.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498): Niet verder dan de minister overigens, voorzitter.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5498): De minister laat de mogelijkheid voor diverse oplossingen open, want hij komt met een nota. De heer Wolffensperger legt zich echter al vast. Mag ik aannemen, dat hetgeen de Wolffensperger zegt nù reeds vastligt als standpunt van zijn fractie, onafhankelijk van welke nota de minister zal indienen?
De heer Wolffensperger (D66 (p. 5498): U bedoelt wat de cassatierechtspraak betreft, mijnheer Jurgens?
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5498): Nee, de verdere procedure feitelijke instantie en cassatie.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498): Dit zijn de standpunten waarop ik mij naar aanleiding van de stukken nu vooralsnog vastleg. Ik was van plan iets verderop in mijn verhaal nog eens te zeggen, dat ook het langer voortduren van onzekerheid op vele andere punten dan alleen bijvoorbeeld de positie van de Raad van State, contraproduktief kan gaan werken. Ik moet u eerlijk zeggen dat ik op grond van een aantal argumenten uit de schriftelijke voorbereiding, mijzelf zeer wel in staat acht om voorlopig standpunten in te nemen op een aantal van die cruciale punten. Het punt waarop u doelt, mijnheer Jurgens, is de horizontale rechtseenheidsvoorziening. Daar komt mijn fractie tot de conclusie, gezien de gegeven onderbouwing, dat wij ook die horizontale rechtseenheidsvoorziening zouden willen invoeren. Praktisch gesproken betekent dat in feite een keuze voor de Hoge Raad.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5498): U zegt net dat u geen onzekerheid wilt laten bestaan over wat u wilt met de Raad van State, maar in uw betoog laat u dat wel in het midden.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498): Daar kom ik nog op. Ik heb de balans van de minister als uitgangspunt genomen. Als u zich die balans voor de geest haalt, dan zult u zien dat de vraag wie de tweede feitelijke instantie doet nummertje vier is in die rij. Ik zal al die punten aanzienlijk duidelijker beantwoorden dan u dat hebt gedaan, mijnheer Jurgens. Maakt u zich geen zorgen.
De voorzitter (p. 5498): Maar blijft u wel binnen de nieuwe tijd?
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498): Voorzitter! Ik zal wat sneller gaan.
Ik kom bij de keuze voor de tweede feitelijke instantie. Na de eerste fase zijn er nu twee hogerberoepsinstanties. De minister zegt dat alles nog mogelijk is. Je kunt dat het hof laten doen. Je kunt er een college van maken; dat zou dan de Raad van State moeten worden. Je kunt ook een tussenvorm kiezen met meerdere colleges. Het is heel duidelijk dat de minister in zijn antwoord eigenlijk een dringend beroep doet om daar nu geen knopen over door te hakken, gegeven de verwijzing naar nader overleg en advisering wat nodig is. Ik begrijp dat wel. Ik zal de minister ook niet vragen om nu uitgebreid nader op dit punt in te gaan. Laat hij maar met al die zo kwetsbare instanties overleggen, laat ze maar adviseren. Ik wil wel zeggen hoe ik erover denk. Ik vraag de heer Jurgens om op te letten, want er komt weer een standpunt.
Als wij besluiten dat de bestuurlijke procesgang als uitgangspunt zal hebben de rechtbank als eerste instantie en cassatie bij de Hoge Raad, dan is mijn voorlopig oordeel dat tussenschakeling van een andersoortige, misschien meer bestuurlijke instantie als tweede feitelijke instantie een vreemde eend in de bijt van het gebouw van rechtspleging zou opleveren. Ik denk dat de goede verstaander aan een half woord genoeg heeft.
De heer Korthals (VVD) (p. 5498): Mag ik de heer Wolffensperger vragen of mijn conclusie juist is dat hij in zijn visie, die hij nu min of meer voorlopig naar voren brengt, geen rechtsprekende functie meer ziet voor de Raad van State?
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498): Dat is correct. Het merkwaardige is dat eerder iemand zei dat wij daar nog nooit een uitspraak over hebben gedaan. Maar in de oorspronkelijke aanzet tot het debat van vandaag, ook in de tijd toen wij over de voorintegratie praatten, waren alle betrokkenen inclusief de minister eigenlijk veel apodictischer over de toekomstige rol van de Raad van State dan wij dat op het ogenblik zijn. Ik heb daar begrip voor. Ik geef de minister de ruimte om verder te werken op de weg die hem goeddunkt, waarbij ik mijn opmerking gemaakt heb.
De heer Leerling (RPF) (p. 5500-5501): Voorzitter! Ik kom vervolgens te spreken over een aantal inhoudelijke aspecten. Ik heb al eerder geconstateerd dat de organisatorische integratie zij het in fasen van de administratieve rechtspraak in de "gewone" rechterlijke organisatie een sluitstuk vormt van een belangrijke ontwikkeling in het denken over de functie van de rechter en de administratieve rechter in het bijzonder. Werd aanvankelijk de rechter gezien als "la bouche de la loi", nu wordt hier fundamenteel anders over gedacht. Verwant hiermee is het denken over de bevoegdheid van de rechter om te oordelen over overheidsbeslissingen. Het ligt denk ik voor de hand dat deze ontwikkeling nog niet zal stoppen. Denk aan de mogelijke openstelling van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften. Denk ook, op een nog veel ingrijpender vlak, aan het vraagstuk van de rechterlijke bevoegdheid tot het toetsen van wetten aan de Grondwet.
Deze ontwikkeling valt lang niet altijd toe te juichen, omdat het democratisch gekozen bestuur zodoende het primaat van wetgeving dreigt te verliezen en de rechter met zijn interpretaties afbreuk doet aan wat in de politieke besluitvorming in het algemeen belang tot stand is gebracht. Er is ook wel enige aanleiding voor deze vrees als gelet wordt op de grote vrijheid die de rechterlijke macht voor zichzelf heeft geschapen in bijvoorbeeld de euthanasiekwestie. Hierbij moet wel worden aangetekend dat juist in deze zaak ook de wetgever veel valt te verwijten: hij heeft over dit vraagstuk langdurig onduidelijkheid laten voortbestaan. Niettemin leidde de rechtsvorming tot jurisprudentie die haaks staat op de oorspronkelijk vastgestelde wettekst.
Er is echter ook een ander aspect aan te stippen. De ontwikkeling is te plaatsen in een proces waarbij we er in Nederland naar toegroeien dat de rechter qua macht een positie inneemt die steeds gelijkwaardiger is aan de, steeds meer met elkaar verweven geraakte, wetgevende en uitvoerende macht. Op deze manier wordt in Nederland eindelijk op een meer adequate wijze invulling gegeven aan het beginsel van de scheiding der machten, niet langer alleen in de zin van onderscheiden machten, maar ook in de zin van een stelsel van checks and balances. Wil de minister zijn zienswijze geven op deze ontwikkeling?
Het is wat mij betreft dan ook te hopen dat zo spoedig mogelijk nadere duidelijkheid wordt verschaft en dat de besluitvorming over de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie niet lang meer uitblijft. We komen dan ten slotte te praten over de organisatie van het hoger beroep en de rechtseenheidsvoorziening. In dit verband zal ook gesproken moeten worden over het rechterlijke toetsingsrecht van wetten aan de Grondwet. De RPF is van dit laatste een voorstander.
Mijnheer de voorzitter! In het hoofdlijnendebat stelde ik vast dat de onderscheiden fasen veel sterker verweven zijn dan de minister deed voorkomen. Ik wees erop dat de acceptatie van enkele belangrijke onderdelen van de eerste fase misschien wel impliciet maar toch onmiskenbaar een keuze inhield, die bepalend was voor de uiteindelijke vormgeving in de derde fase. Ik had hierbij met name het oog op de rechtseenheidsvoorziening. Door het schrappen van de voorlopige rechtseenheidsvoorziening is deze koppeling veel minder sterk geworden. Het voordeel is dat meer onbevangen over de eerste fase kan worden geoordeeld. Het nadeel is dat langer onduidelijkheid blijft bestaan over de uiteindelijke rechtseenheidsvoorziening. Ik ben er, evenals de minister, namelijk een groot voorstander van dat deze voorziening er inderdaad komt.
Wat mij betreft had ik dan ook liever gehad dat de schriftelijke discussie tot een andere uitkomst had geleid.
Voorzitter! Dan kom ik op enkele opmerkingen over de voorstellen ter zake van het administratieve procesrecht. De principiële keuze voor rechtspraak in twee feitelijke instanties wil ik opnieuw onderstrepen. Als systeem verdient dit verre de voorkeur boven de hoofdregel van één feitelijke instantie.
Overigens constateer ik dat goede criteria, die de afwijking in een concreet geval zouden kunnen ondersteunen, nog ontbreken. Voor zover op dit moment uitzonderingen aan de orde zijn, gaat het eerder om praktische dan om fundamentele criteria. De huidige situatie zal dus nog even voortduren. Ik betreur dit uitstel wel. Het moet er niet toe leiden dat de overgang van de desbetreffende zaken in de derde fase niet meer reëel is, omdat terugdraaien een behoorlijke investering zou vereisen wat betreft de aanpassing van de wetgeving. Kan de minister toezeggen dat op grond van de nu voorgestelde pragmatische voorlopige oplossing geen conclusies zullen worden geformuleerd voor de structurele oplossingen in de derde fase?
Ondertussen levert het in ieder geval bij sommige rechtsgebieden wel problemen op dat er niet reeds in rechtspraak in twee feitelijke instanties is voorzien. Als voorbeeld kan ik de koppeling tussen milieu en bouwzaken noemen. In het verleden moest de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State beslissen over bestuursdwangaanschrijvingen die betrekking hadden op de Hinderwet, terwijl de voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur diende te beslissen over dwangsombeschikkingen, alsook over de vergunningen op grond van genoemde wet. Als gevolg van deze onwenselijke situatie heeft de Afdeling rechtspraak haar rechtsmacht op dit punt overgedragen aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur. Hiermee werd het probleem opgelost dat twee rechters zich over één geschil uitspraken.
Er lijkt opnieuw een ongewenste situatie te ontstaan, doordat het op 1 maart 1993 in werking getreden artikel 52 van de Woningwet 1991 bepaalt dat een bouwaanvraag moet worden aangehouden indien een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is vereist. In de nabije toekomst zal de voorzitter van de Afdeling rechtspraak bij een bepaalde bouwaanvraag moeten bepalen of een vergunning terecht is verleend. Deze situatie is verre van ideaal, als het onderhavige wetsvoorstel van kracht wordt, want in eerdere instantie besluit de president van de rechtbank al over de aanhoudingsplicht. Met andere woorden, hij bepaalt of bij de bouwaanvraag tevens een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer is vereist. Maar in een ander verband kan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eveneens worden geconfronteerd met die vraag. Dit zal niet heel frequent voorkomen, maar het lijkt me niet ideaal. Ik pleit ervoor om een eenduidige keuze te maken bij milieu en bouwzaken, zodat de geschetste versnippering van competentie kan worden voorkomen. Graag hoor ik een reactie hierop.
(…) Voorzitter! Een ander belangrijk onderdeel van de derde fase betreft de voltooiing van de kolom in de administratieve rechtspraak. Wat nu wordt voorgesteld, lijkt als het ware op een zandloper: uiteenlopende zaken uit verschillende rechtsgebieden komen samen in één gerecht van eerste aanleg, daarna verspreiden de zaken zich weer over verschillende colleges in hogere aanleg, terwijl ze vooralsnog niet opnieuw samenkomen via een rechtseenheidsvoorziening. De zaak wordt overigens nog gecompliceerder door het vooralsnog voortbestaan van vele andere administratieve colleges op gespecialiseerde rechtsgebieden naast die zandloper. Ik wijs op bekende voorbeelden als het College van beroep voor de studiefinanciering. De fractie van D66 heeft hiernaar kennelijk enige research gedaan. De hieruit resulterende lijst, ontleend aan een proefschrift, maakt pas goed duidelijk hoe verbrokkeld het stelsel is en vooralsnog nog blijft. Ik verwijs in dezen naar het eindverslag.
Over de organisatie van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie valt op dit moment weinig te zeggen. Wij wachten de nota af. Het meest logisch zou mijns inziens zijn het aanhaken bij de gerechtshoven. Concurrent zou ook in dit geval met name de Raad van State zijn, maar ook hier acht ik dit college voor die taak niet de eerst aangewezene, ook al gezien de samenstelling van de raad, de achtergrond en de nevenfuncties.
De heer Korthals (VVD) (p. 5503-5504): Mijnheer de voorzitter! Over de herziening van de rechterlijke organisatie is door de jaren heen geweldig veel gespeculeerd en gefilosofeerd. Het debat heeft in de jaren zeventig een extra impuls gekregen, mede onder invloed van de studentenbeweging, waarbij er kritiek was op de persoon van de rechter en op de werkwijze van de rechter. Die werkwijze zou nogal archaïsch zijn. Inmiddels is er natuurlijk het een en ander veranderd. Zo staat de rechter meer open, heeft hij meer contact met collega's en is hij bereid om zich organisatorisch anders in te richten. Waarom zeg ik dit? Dit heeft natuurlijk ook zijn invloed op de snelheid waarmee het proces behoort te verlopen dat thans aan de orde is.
(…) Wij ontkomen er vandaag niet aan om ook over enkele andere aspecten te spreken. De VVDfractie stemt in met de instelling van kamers voor bestuursrecht bij de gerechten in eerste aanleg, zowel bij de enkelvoudige als bij de meervoudige kamers. Eerlijkheidshalve moet ik daaraan toevoegen, dat ik nooit een voorstander ben geweest van behandeling bij enkelvoudige kamers in eerste instantie met mogelijke verwijzing naar de meervoudige kamers. Ik had het liever andersom gezien. Gesprekken met onder meer de Vereniging van rechtspraak hebben mij toch wel duidelijk gemaakt, dat dit verantwoord lijkt te zijn.
Ik kom te spreken over de feitelijke rechtspraak voor bestuursrecht in twee instanties. De fractie van de VVD is daarvan voorstander. Wij beseffen overigens, dat dit een geweldige werklast met zich mee kan brengen voor de rechtspraak. Wij zijn dan ook zeer benieuwd naar de nota, die de minister hierover begin volgend jaar aan de Kamer zal zenden. In beginsel zijn wij het met het uitgangspunt van twee feitelijke instanties volledig eens. De vraag is evenwel, hoe dat bij het bestuursrecht in de toekomst zal moeten gebeuren. Daarover hebben wij vandaag verschillende geluiden gehoord. Ik heb de indruk, dat de minister aanvankelijk op de toer zat van: het gerecht in eerste aanleg, hoger beroep bij de hoven en dan cassatie bij de Hoge Raad, eventueel met een verlofstelsel, indien dat noodzakelijk mocht zijn. De fractie van de VVD vraagt zich af, of deze wijze wel de meest geschikte is. Wij hebben op het moment een geweldige knowhow bij de Raad van State op het gebied van bestuursrecht. De Raad van State geeft zelf aan, dat hij met betrekking tot de wetgeving het geweldig vruchtbaar vindt om ook rechtspraak te doen. Het is mogelijk ik vraag daarover nogmaals het oordeel van de regering; ik geef de neiging van de VVDfractie aan om het hoger beroep te laten plaatsvinden bij de Raad van State. Voor bestuursrecht krijg je eenheid bij de Raad van State en voor het overige recht bij de Hoge Raad door middel van cassatie, civiele rechtspraak en strafrechtspraak. Ik meen, dat dit geen bezwaar is. Naar mijn gevoel is er in andere landen een splitsing tussen bestuursrechtspraak en andere rechtspraak.
Minister Hirsch Ballin (p. 5504): Waartoe rekent de heer Korthals de belastingrechtspraak in deze taakverdeling?
De heer Korthals (VVD) (p. 5504): Ik denk aan het College voor bedrijven en beroep. Men kan ook andere vragen opwerpen. Er zullen nog enkele zaken geregeld moeten worden. In algemene zin ben ik ervoor om die rechtseenheid te laten plaatsvinden bij de Raad van State. De belastingrechtspraak zou eventueel bij het hof kunnen blijven. Ze kan ook samengaan met de Raad van State. Er is overigens altijd gedacht, dat er een geweldig gunstige invloed zou uitgaan van de aanwezigheid van civiele rechtspraak en belastingrechtspraak bij één hof. Dat blijkt in de praktijk niet erg waar te zijn. Het kan voor de regering geen argument zijn om te komen tot cassatie uitsluitend bij de Hoge Raad voor alle rechtsgebieden.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5504): Mag ik een verduidelijking vragen naar aanleiding van het belangwekkende betoog van de heer Korthals? Wat wil hij bij de Raad van State laten? Het hoger beroep of de cassatie?
De heer Korthals (VVD) (p. 5504): Het hoger beroep moet naar de Raad van State gaan. Daarmee creëer je een zekere mate van rechtseenheid op het gebied van bestuursrecht. Daarnaast is geen aparte cassatieregeling in het bestuursrecht noodzakelijk.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5504): U doet dus in feite afstand van het uitgangspunt, dat bestuursrechtspraak bij twee feitelijke instanties zou moeten plaatsvinden?
De heer Korthals (VVD) (p. 5504): Nee. Het gebeurt bij twee feitelijke instanties: bij het gerecht in eerste aanleg en bij de Raad van State. Daarboven is cassatie van de uitspraken van de Raad van Staten niet nodig.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5504): Dus u wilt geen cassatie?
De heer Korthals (VVD) (p. 5504): Ik wil dus geen cassatie in dat geval. Dat lijkt mij ook een tamelijk praktische oplossing.
Minister Hirsch Ballin (p. 5505-5506): Mijnheer de voorzitter! Ik wilde om te beginnen, mede namens mijn collega van Binnenlandse Zaken en de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, die dadelijk een deel van de beantwoording voor zijn rekening zal nemen, onze erkentelijkheid uitspreken voor de, op de hoofdlijn, ondersteunende inbreng van alle woordvoerders in de behandeling van dit wetsvoorstel. Misschien mag ik dat uitstrekken tot ook de voorafgaande fase: een aantal sprekers van vanochtend was zo vriendelijk om waarderende woorden te wijden aan de beantwoording in het schriftelijk voortraject. Ik heb, met de mijnen, ook het gevoel dat de indringende schriftelijke voorbereiding en de vragen die daarin zijn gesteld, een wetsgeschiedenis oplevert waarvan men voordeel zal trekken bij de hantering van dit ook naar mijn inzicht belangrijke stuk wetgeving.
Het is een belangrijk stuk wetgeving, omdat het gaat om de integratie van de rechtspraak in eerste aanleg, behoudens op dit moment de kantongerechten op de kantongerechten zal ik straks terugkomen. Het is zeker ook belangrijk, omdat nu de door historische toevalligheden gegroeide lappendeken, niet alleen van instanties maar ook van procesrechtelijke regelingen, wordt samengebracht in een bestuursprocesrechtelijke regeling die nodeloze, vaak toevallige en voor velen verwarrende verschillen wegneemt. Wij hebben daarmee tevens de gelegenheid kunnen aangrijpen om een reeks moderniseringen tot stand te brengen die gericht zijn op een vlot verloop van de beslechting van bestuursgeschillen, hetgeen ik zou dit ook hier nogmaals willen onderstrepen in ieders belang is, zowel in het belang van de bestuursorganen waarvan beslissingen zijn aangevochten, als in dat van de burgers soms burgers met onderling zeer tegenstrijdige belangen die bezwaren hebben tegen bepaalde beslissingen. Ook daarom is het goed dat nu in de organisatie en in het procesrecht de best mogelijke waarborgen voor kwaliteit van rechtspraak worden gecreëerd, berekend ook op de toekomst. Dat is een hele operatie, zoals ook door verschillende sprekers vanmorgen naar voren is gebracht en ik ben mij daar scherp van bewust. Daarbij werd de vraag gesteld of het misschien niet beter zou zijn om nog wat meer tijd te nemen. Nog wat meer tijd is in dit verband zeer betrekkelijk omdat, zoals bekend, dit onderwerp al vele decennia in discussie is en omdat ook de herziening van de rechterlijke organisatie inmiddels een looptijd heeft die, zoals ik bij een voorgaande gelegenheid heb vermeld, tot mijn studiejaren teruggaat. Spreken over te grote haast is, als ik denk aan het rapportWiersma dat in het begin van de jaren zeventig is uitgebracht, ook betrekkelijk omdat aan uitstel duidelijk complicaties verbonden zijn. Dat wordt zo gezien in kringen van de rechtspraak zelf en natuurlijk wordt er door rechterlijke colleges gewezen op de randvoorwaarden: voldoende mensen om de rechtsprekende taken te vervullen. Dat is terecht en ik ben het daar ook mee eens, zoals ik zelf heb aangegeven in de schriftelijke voorbereiding en in het debat over de hoofdlijnen.
Minister Hirsch Ballin (p. 5509): Voorzitter! De heer Jurgens heeft vragen opgeworpen over de verhouding tussen de tweede en de derde fase. Wat ik zoëven naar voren heb gebracht over de merites van de tweede fase, bevat in feite reeds een belangrijk deel van de argumentatie voor mijn antwoord. Wij zijn niet vanuit een dogmatische positie maar vanuit een gerichtheid op resultaten in termen van kwaliteit van rechtspraak, tot het inzicht gekomen dat het van belang is om zo'n voorstel te doen ten aanzien van de kantongerechten.
De heer Jurgens verbindt hieraan de vraag of je hierin niet ook, voordat er definitief beslist wordt moet betrekken hoe het verder gaat met de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Voor een deel kunnen wij dit nu al. Ik heb gewezen op de ervaringen met de eerste fase A, de raden van beroep, de ambtenarengerechten en de rechtbanken. Voor een deel gaat het ook om ervaringen die zich spoedig zullen aftekenen. Het zal dan zeker nog niet te laat zijn om die een rol te laten spelen bij de uiteindelijke besluitvorming over de kantongerechten. Het kan daarbij om twee punten gaan, te weten de vraag of het een goede keuze is ik herhaal niet hetgeen ik daarover al naar voren heb gebracht en de tijdschema's. Als de ervaringen daartoe aanleiding geven, zal uiteraard ook in de tijdschema's voor de tweede fase rekening moeten worden gehouden met de ervaringen die zijn opgedaan bij de voltooiing van de eerste fase. Het blijft dan de vraag of een en ander moet leiden tot de conclusie dat de tweede en derde fase moeten worden omgekeerd. Ik wil op die vraag nu geen definitief antwoord geven, maar ik kan wel een richting van beantwoording aangeven.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5510): Ik heb die vraag niet gesteld, dus u hoeft die ook niet te beantwoorden. Ik heb alleen een moratorium voorgesteld, om na te gaan of de rechtbanken feitelijk functioneren zoals zij moeten functioneren, dus los van de vraag hoe inhoudelijk wordt gedacht over de integratie van de kantongerechten. Het gaat alleen om de organisatorische kant van de zaak. Er moeten geen verdere stappen worden gezet als het niet zeker is dat de huidige gang van zaken niet goed functioneert. In de stukken heb ik over omkering van fases gesproken. Dat zou een feitelijke consequentie kunnen zijn van deze opzet, maar dat is niet het eerste doel dat ik nastreef.
Minister Hirsch Ballin (p. 5510): Voorzitter! Dan liggen onze meningen misschien nog dichter bij elkaar dan ik al had gedacht. De heer Jurgens heeft, evenals andere sprekers, een aantal belangrijke, cruciale vragen gesteld over de derde fase. Voor een deel hangen die vragen samen met de integratie van de kantongerechten op het punt van de regeling van het hoger beroep. Ik heb bij een eerdere gelegenheid al doen blijken dat ik de bezwaren die van verschillende kanten naar voren zijn gebracht tegen de gedachte van een intern hoger beroep, belangrijk en eigenlijk doorslaggevend vond. Om die reden heb ik in dat patroon niet verder gedacht. Er moeten andere mogelijkheden worden gecreëerd om ervoor te zorgen dat het stelsel niet ontwricht raakt door een uit de hand gelopen reeks sommigen zeggen: cascade van rechterlijke voorzieningen. Een rol daarbij speelt de vraag in welke gevallen en onder welke voorwaarden hoger beroep mogelijk moet worden gemaakt. Die speelt in beide fasen. Ik kom nog te spreken over de kwestie van de griffierechten. De hoogte van de rechten is zodanig dat er een extra afweging moet worden gemaakt door belanghebbende alvorens deze hoger beroep instelt. Men kan in het geval van een kostenveroordeling terugkrijgen wat men heeft geïnvesteerd in het hoger beroep. Een negatieve uitspraak van de rechter in eerste aanleg, dus de rechtbank, op een evident kansloze zaak is een stimulans om zich nog eens terdege te bezinnen alvorens hoger beroep in te stellen. Dat lijkt mij in het geheel niet verkeerd, integendeel, dat lijkt mij juist gewenst. Dat geldt a fortiori voor het cassatieberoep. In verschillende betogen heeft de gedachte een rol gespeeld dat cassatie niet dient als derde instantie in het belang van de rechtsbescherming, maar als een waarborg voor rechtseenheid. Daarop moet worden gelet, ook bij de inrichting van het hoger beroep en de keuze die dan gemaakt moet worden, behoudens uitzonderingen. Ook nu is echter een aantal zaken voorbehouden aan een enkele rechterlijke instantie; een rechterlijk college dat al voor gedeeltelijke rechtseenheid zorgt. Behoudens de uitzonderingen is er de keuze voor hoger beroep met inschakeling van meer colleges voor hoger beroep, zoals de vijf gerechtshoven, gevolgd door de mogelijkheid van cassatie of een andere voorziening ter verzekering van de rechtseenheid. Er is dus een samenhang tussen de beoordeling van de tweede fase en de vormgeving van de derde fase. De derde fase is uit het oogpunt van reorganisatieprocessen misschien wel een gevoelige, maar zeker niet de meest gecompliceerde. Er zal met deze samenhang rekening moeten zijn gehouden op het moment dat de Kamer het wetsvoorstel over de integratie van kantongerechten en rechtbanken bereikt.
De heer Korthals (VVD) (p. 5510): Voorzitter! Zegt de minister nu dat hij eraan denkt om in de toekomst af te zien van intern hoger beroep? Dat zou kunnen betekenen dat er vaker hoger beroep van het gerecht in eerste aanleg naar het hof plaatsvindt, en dat wordt een beetje te veel van het goede. Daarom gaat hij het aantal rechtsgebieden beperken waarvoor hoger beroep mogelijk is. Je zou je kunnen afvragen of intern hoger beroep voor die rechtsgebieden dan niet beter zou zijn.
Minister Hirsch Ballin (p. 5510): Ik begrijp dat de heer Korthals dit als een soort nextbestoplossing suggereert. Ik heb geen positief oordeel over hoger beroep als interne voorziening. Er zijn wel situaties die daarop lijken. Wanneer een kennelijkongegrond of kennelijknietontvankelijkverklaring niet door een zitting is voorafgegaan, kan deze worden gevolgd door een verzetsmogelijkheid. Dan is er een soort tweede beoordeling binnen het desbetreffende college.
Uit de stukken blijkt dat ik op dit moment geen voorzet wil geven voor de vormgeving van de derde fase. Ik heb uiteraard scherp geluisterd naar de verschillende overwegingen die vanochtend naar voren zijn gebracht. Als ik het goed peil, hebben de heren Biesheuvel en Jurgens ook een open benadering van de derde fase. De heer Biesheuvel heeft deze kwestie iets opener benaderd dan in het hoofdlijnendebat. De heer Jurgens heeft een aantal mogelijkheden genoemd en gepleit voor een lichte voorziening wat betreft de rechtseenheid. Deze gedachte spreekt mij aan. Het is zeker van belang dat de nota die de Kamer zal bereiken, aan discussie wordt onderworpen, voordat wij met wetsvoorstellen komen.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5510): Om misverstanden te voorkomen, ik heb gepleit voor een lichte vorm van rechtseenheidsvoorziening binnen de bestuursrechtelijke kolom. Dat is iets anders dan wat u bedoelt.
Minister Hirsch Ballin (p. 5510): Dat is inderdaad iets anders dan de beoordeling van de cassatie in het algemeen. De heer Wolffensperger heeft gezegd dat het beperken van cassatie voor zin fractie bespreekbaar is. Omdat cassatie er niet is voor de rechtseenheid, maar voor de rechtsbescherming. Ik heb met lichte emotie kennis genomen van de mededeling van de heer Leerling dat het betreurt dat wij de aanvankelijk voorgestelde rechtseenheidsvoorziening bij wijze van prejudiciële procedure hebben laten vallen. Ondanks deze steun van de heer Leerling heb ik niet de neiging om deze bij nadere nota van wijziging terug te brengen.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5510-5511): De minister zei net dat hij de vormgeving van de derde fase enigszins in het midden laat. Komt hij dan terug op de memorie van antwoord, waarin wel degelijk een zeer heldere lijn voor cassatie in administratiefrechtelijke geschillen is gegeven? Daarin zijn aanzienlijk scherpere uitspraken gedaan dan dat het beeld is opengelaten. Op pagina 11 staat dat cassatie in het bestuursrecht zal plaatsvinden door de Hoge Raad. Ik heb daar geen bezwaar tegen, dat is duidelijk. Maar het verbaast mij dat hij nu zegt dat hij het allemaal openlaat.
Minister Hirsch Ballin (p. 5511): Dat er sprake is van een benadeling van groeiende openheid wil ik volstrekt niet ontkennen. Wij hebben aangegeven dat er een aantal mogelijkheden is voor de inrichting van de derde fase: een aantal mogelijkheden voor de vormgeving aan de rechtseenheid. Wij hebben ook aangegeven waarom er op dit moment in ieder geval de nota naar aanleiding van het eindverslag, geen keuze door de regering wordt gemaakt op dit punt. Ik wilde vandaag niet alsnog tot een dergelijke keuze komen. Daarvoor zijn ook de argumenten die vanochtend naar voren zijn gebracht te belangrijk voor een nadere besluitvorming.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5511): Ik denk dat de heer Wolffensperger bedoelde de minister te prijzen voor het feit dat hij goed naar de Kamer heeft geluisterd!
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5511): Ik wil de minister best prijzen. Maar dat is niet de strekking van mijn woorden. De strekking daarvan is dat het debat rond deze wetsvoorstellen doortrokken is van de stelling dat de onzekerheden niet te lang moet laten bestaan omdat dit contraproduktie gaat werken. De heer Jurgens was zo vriendelijk mij de passage voor te houden waar ik net naar verwezen heb. In de memorie van antwoord staat wel degelijk dat er een cassatievoorziening komt in administratiefrechtelijke zaken. Dat wordt dus de Hoge Raad. Punt!
Minister Hirsch Ballin (p. 5511): Als die memorie van antwoord gevolgd was door een algemene instemming met deze aanpak. Dan zouden wij misschien best wel aan die aanpak hebben kunnen vasthouden Dat was echter niet het geval. Wij hebben de argumenten op ons laten inwerken en ik wind er geen doekjes om dat die argumenten deels tegengesteld waren. Wij zijn tot de conclusie gekomen dat er een nadere afweging gemaakt moet worden met een aantal alternatieven naast elkaar. De heer Jurgens heeft ook vanochtend gepleit voor een administratief hooggerechtshof. Daarmee betoonde hij eer aan Struycken en Loeff is de aartsvaders van de rechtsbescherming. Het voorstel voor een administratief hooggerechtshof is ooit gedaan onder verantwoordelijkheid van minister Loeff. Daar is de Centrale Raad van Beroep uit voortgekomen, na decimering van de taken en de naamgeving. De heer Jurgens heeft naar Struycken verwezen met een sprekend citaat.
(…) De heer Schutte heeft gesproken over de verhouding tussen administratief beroep en rechtspraak. Ik ben het eens met zijn opmerkingen over het verschil tussen administratief beroep en recntspraak en ben het dus ook eens met het met vervangbaar zin van rechtspraak door administratief beroep. De hoofdregel in de voorstellen op het gebied van bestuursrecht is rechtspraak in twee feitelijke instanties administratief beroep is. In deze context eerder te vergelijken met een bezwaarschriftprocedure dan met een rechterlijke instantie, al zijn er bepaalde situaties waarin beperking tot een rechterlijke instantie aangewezen is. Op de hoofdregel bestaat dus een aantal uitzonderingen. De heer Van den Berg heeft de vraag opgeworpen of die uitzonderingen volstrekt zakelijke, consistente keuzes zijn. Ik denk dat zij aan redelike eisen van consistentie voldoen. Maar dat neemt niet weg dat er gevallen zijn waarbij de keuze voor het een of het ander is genomen, na soms lange discussies met andere betrokkenen. Inclusief sommige van mijn collega's. Die afwegingen die wij hebben gemaakt, komen uiteraard voor onze gezamenlijke verantwoording. Dat er punten in zitten, waarvan redelijke mensen tegen elkaar kunnen zeggen dat het hier of daar net iets anders had kunnen zin, zal ik volstrekt niet betwisten. Ik acht het zeer wel mogelijk de heer Van den Berg vroeg ernaar dat in het kader van de derde fase bepaalde keuzen mede aan de hand van de ervaring opnieuw worden bezien.
Mijnheer de voorzitter! Er zijn een aantal praktische argumenten die daarin een rol hebben gespeeld. Ik noem de implementatie de gewenste snelheid. Soms samenlopend met de gecompliceerdheid die het besluitvormingsproces toch al eigen is. De kwetsbaarheid van bepaalde onderwerpen in het kader van de geschillenbeslechting, doordat er veel belanghebbenden zijn en de onzekerheid over het appelpercentage. Nu er geen vragen zin gesteld over de specifieke afwegingen in concrete gevallen, ga ik daarop nu niet verder in. Ik kan mij voorstellen, dat dit, voor zover daaraan behoefte is, geschiedt in het kader van de UCV. De heren Biesheuvel en Van den Berg hebben gesproken over het automatisme van rechtspraak in twee feitelijke instanties na administratief beroep. Nou ja, automatisme, ik gebruik die term, zij hebben dat niet gedaan. Administratief beroep als voorprocedure, maar niet een cumulatie van administratief beroep en bezwaarschriftprocedure.
Minister Hirsch Ballin (p. 5516): De heer Leerling heeft gevraagd of de derde fase in mootjes wordt gehakt. Vooralsnog ga ik ervan uit dat wij die in samenhang moeten zien. Al is het niet uitgesloten dat dan een bepaalde onderverdeling wordt aangebracht. Ik heb dat evenwel uitdrukkelijk als een mogelijkheid willen noemen en niet als een wenselijkheid. De heer Schutte vroeg of de wetten niet te veel mogelijkheden bieden voor het gebruik van vergunningen als dekmantel voor criminele activiteiten. Ik geloof dat wij die vraag iets anders aan de vork moeten steken dan vanuit de vergunningen. Er zijn allerlei contacten tussen overheid. Andere legale sectoren en criminaliteit die bij voorkeur moeten worden ontdekt, verhinderd en ontmanteld. Soms speelt een vergunningverleningsprocedure daarin een rol als vergemakkelijking van of als voorwaarde voo de activiteit. Een vergunning weigeren kan nuttig zin om te voorkomen dat die criminele activiteit voortwoekert. Dan is het uiteraard de vraag, op grond van welke informatie een vergunning kan worden geweigerd. Er zijn dan soms omstandigheden waarin de rechter vertrouwelijk in kennis kan worden gesteld van bepaalde gegevens waarvan kennisneming door de wederpartij ongewenst is. Het oordeel daarover is dan aan de rechter. Dat zou een rol kunnen spelen bij het tegengaan van criminele activiteiten. Daarin is dan ook in het bestuursprocesrecht voorzien.
De heer Schutte (GPV) (p. 5516-5517): Dit punt is aangekaart bij het mondeling overleg over de georganiseerde criminaliteit Het werd toen met enige verve door de minister van Binnenlandse Zaken en vervolgens ook door de minister van Justitie naar voren gebracht, waarbij ook de verantwoordelijkheid van gemeentebesturen bij de vergunningverlening aan de orde kwam. Ik heb er toen reeds op gewezen dat gemeentebesturen in heel veel gevallen door het bindende karakter van de wetgeving dan wel door algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen of nauwelijks enige mogelijkheid hebben om bij dit soort zaken een vergunning te weigeren, noemde daarbij het voorbeeld van de Woningwet. Zegt de minister nu dat op dit punt niet meer naar bijzondere wetgeving wordt gekeken om na te gaan of er ter zake wel mogelijkheden zijn? Of zegt hij dat hier. Nu dit eenmaal is aangekaart, voor de minister van Binnenlandse Zaken en hem een taak ligt om er systematisch naar te kijken?
Minister Hirsch Ballin (p. 5517): Hier moeten twee situaties worden onderscheiden. In de eerste plaats noem ik die van de discretionaire bevoegdheden ter verlening van een vergunning of tot het toekennen van een subsidie. In zo'n geval rust er een motiveringsplicht op het bestuursorgaan. Het is wenselijk dat een bestuursorgaan daar op dat moment ook zicht op heeft, als de vergunning wordt gevraagd voor een crimineel bedenkelijke activiteit. Het hoeft echter niet alleen bestuursrechtelijk te zijn. Het kan ook privaatrechtelijk, bijvoorbeeld als zich voor de aanleg van een weg of voor het bouwen van woningen of een stadhuis een criminele aannemer aanbiedt. Dat kan voorkomen, ofschoon ik daar geen suggesties mee wil wekken. In zo n geval is het zeker wenselijk dat het contact kan worden verbroken. Dan is natuurlijk wel van belang hoe hard de informatie is. Wij moeten niet in een situatie terechtkomen, waarin op grond van ongemotiveerde bezwaren en bedenkingen die op geruchten teruggaan mensen en ondernemingen worden uitgesloten. Aan de andere kant moet de overheid ook niet naïef met dat soort risico's omgaan. Dan zal dus informatievoorziening zijn vereist en de mogelijkheid om na te gaan of er zo'n bezwaar is tegen vergunningverlening voor een opdracht in het kader van een civielrechtelijk contract. Dan zal het bestuursorgaan vervolgens moeten beoordelen, of informatie zo hard is, dat zij kan dienen als motivering voor het niet aangaan van de relatie. In de regel zal die motivering aan de betrokkene bekend moeten worden gemaakt. Er is een mogelijkheid in het bestuursprocesrecht om onder omstandigheden informatie alleen vertrouwelijk ter kennis van de rechter te brengen. Dan moet de rechter beoordelen of die informatie al dan niet beschikbaar wordt gesteld aan de wederpartij. Daarnaast is er de vraag van de gebonden beschikkingen. Het is denkbaar, maar ik kan op dit punt nu geen conclusies trekken, dat er soms bindingen zijn die het onmogelijk maken om met de betrouwbaarheid van de partner in de bestuurs of de civielrechtelijke relatie rekening te houden. Wij hebben een adviesgroep ingesteld in het kader van de uitvoering van de nota over de georganiseerde criminaliteit, die ongetwijfeld op dit soort punten de aandacht zal vastleggen, als daar redenen voor zijn.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5765): De minister heeft in zijn brief aan de Kamer die ons hedenavond bereikte, ons nog een paar opmerkingen doen toekomen over het begrip belanghebbende in de socialezekerheidswetgeving. Ik heb dat onderdeel zo begrepen dat hij het amendement dat op dit stuk is ingediend door collega Jurgens voor een heel eind volgt, maar dat hij eigenlijk vraagt maar daar zal de heer Jurgens dan zelf op in moeten gaan om deze zaak verder te behandelen bij de bezemwet, dus bij deel 3 van de Algemene wet bestuursrecht. Zo heb ik de brief van de minister begrepen, maar collega Jurgens zal in moeten gaan op de vraag welke consequenties hij trekt op basis van het amendement dat hij op dit onderdeel heeft ingediend. Met betrekking tot de griffierechten wachten wij met belangstelling af hoe het voorstel van de voorzitters van de sectoren bestuursrecht er uiteindelijk uit zal komen te zien. Ik heb begrepen dat wij ook dat bij de bezemwet zullen zien. Ik kan wel mededelen dat ik zelf ettelijke malen aan de orde heb gesteld dat wij willen bekijken of er alternatieven zin binnen de mogelijkheden die er zijn. Ik moet, overigens met de minister, constateren dat het binnen de mogelijkheden en de grenzen die wij onszelf hebben gesteld, vrijwel – ondoenlijk is om op het punt van griffierechten met een aanvaardbaar alternatief te komen.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5766): Ik verwacht dat de heer Wolffensperger nog met een gewijzigde motie op stuk nr. 29 komt. Dat heeft hij aangekondigd. De motie zou gaan over het begrip kennelijk onredelijk. Ik wacht de uitkomst daarvan af. De minister heeft een klemmend beroep gedaan om nu voorliggende motie in te trekken. Min fractie heeft daar echter grote moeite mee, en wel om de simpele reden aat wi het noodzakelijk achten dat deze Kamer een signaal afgeeft. De minister zegt weliswaar dat ook hij van mening is dat de tweede fase van de gerechtelijke organisatie natuurlijk pas kan ingaan als er duidelijk zicht is op een goed functioneren van de eerste fase. Het is echter uiterst mijn zorg voor de eerste fase die het probleem vormt. Het grote aantal verwachtingen dat de minister, te goeder trouw, heeft uitgesproken, zou binnen een jaar wel eens niet geheel bewaarheid kunnen worden. Daarom wil ik juist met een uitspraak van de Kamer de minister ondersteunen in de gedachte dat hij eerst concreet over de tweede fase moet gaan nadenken als hij zeker weet dat de eerste fase goed functioneert. De motie is al bijgesteld en de krasse terminologie van "moratorium" en zo is eruit gehaald. De motie is uitdrukkelijk bepaald door een organisatorisch perspectief. Voordat de reorganisatie als een trein voortdendert, moet eerst bekeken worden of de eerste fase goed verlopen is. Daarbij heb ik het beeld voorgehouden van de gevolgen die het voor het materieel kan hebben als de rails nog niet geheel klaar zijn. Mij is de rechterlijke organisatie te dierbaar om dit te laten gebeuren bij wat nu immers reeds goed functioneert. Vandaar dat mijn fractie behoefte heeft aan het signaal van deze motie en aan de uitspraak van de Kamer die ermee gepaard kan gaan bij het aannemen van deze motie. De minister weet in welke geest de motie is ontstaan.
Dat blijkt ook uit het geheel van de beraadslagingen. Ik kan dus helaas niet ingaan op zijn verzoek om de motie in te trekken.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5766-5767): Voorzitter! Ik wilde een algemene opmerking maken, die precies aansluit waar de heer Jurgens is opgehouden. Wij sluiten vandaag met dit debat de herziening van de eerste fase rechterlijke organisatie af. Dat zal wel voor elkaar komen. Daar zullen wij wel uit komen. Toch ben ik in de debatten van de afgelopen anderhalve week een beetje geschrokken van de aarzeling die bij een aantal van mijn collega's bestaat over de verdere voortgang van wat ik als een project beschouw, het project herziening rechterlijke organisatie. Zij aarzelen om de volgende stappen in een verband met deze stap te zien, als een noodzakelijke consequentie. Ik heb ook heel goede nota genomen van de buitengewoon grote voorzichtigheid waarop de minister is overgeschakeld in zin verdediging van de voorstellen voor een tweede en derde fase. Die voorzichtigheid kan ik mij uit strategisch oogpunt heel goed voorstellen, zo moet ik eerlijkheidshalve zeggen. Maar wij moeten toch bedenken dat natuurlijk niemand, niet in de Kamer en naar ik aanneem niet in het kabinet, voorstelt de tweede en de derde fase er als een wildeman doorheen te rammen, wat ook de stand van zaken op een bepaald moment zal zijn. Wij moeten buitengewoon voorzichtig zijn met het afgeven van signalen die zouden kunnen worden geïnterpreteerd alsof het wel eens bij de eerste fase zou kunnen blijven: dat is het voorlopig en de rest schuiven wij een tijdje voor ons uit. Dat wij heel voorzichtig moeten zijn wordt bijna geïllustreerd doordat ik op hetzelfde moment dat de motie van de heer Jurgens in bespreking komt hoor, dat juist nu onder de kantonrechters een zodanige overeenstemming is ontstaan overigens geheel in lijn met de brief die wij van de minister hebben gekregen over de voorwaarden waaronder een tweede fase bespreekbaar zou worden. Op het fragiele moment dat langzamerhand alle neuzen in een richting komen moeten wij niet een contrair signaal afgeven.
Laat ik het heel simpel zeggen. Wij moeten wel voorzichtig zijn, maar moeten iets van druk op de ketel houden. Wij mogen niet vergeten dat de drie fasen van het project herziening altijd als fasen zijn gezien van wat als een project uit een staatscommissie is gekomen. Voor mijn fractie geldt dat voor de drie fasen een oud Nederlands gezegde opgaat: één ei is geen ei, twee ei is een half ei en drie ei is een paasei. Daarmee wil ik overigens de Nederlandse rechterlijke organisatie niet met een paasei vergeleken hebben.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5767): De heer Wolffensperger spreekt over druk op de ketel. Hij bedoelt in dit geval blijkbaar de ketel die "kantonrechters" heet.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5767): Nee, zeker niet.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5767): Hij illustreert zijn betoog met de opmerking, dat de kantonrechters anders hun neuzen misschien de verkeerde kant op zouden zetten, uiteindelijk maken wij uit welke kant de neuzen van de kantonrechters op worden gezet.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5767): Volstrekt juist!
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5767): Als er druk op de ketel moet worden gezet, moet dat druk op de minister zijn, om te zorgen dat hij zeer zorgvuldig te werk gaat. Hij mag de motie beschouwen als ondersteuning van zijn reeds bestaande voornemen om dit voorzichtigheid te betrachten. Slechts wanneer hij anders van plan was geweest zou hij de motie moeten afwijzen. Hij was het blijkbaar toch van plan, dus het is alleen een ondersteuning van zijn standpunt.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5767): Waar wij mee bezig zijn is, denk ik, klip en laar. Ik zal de motie van de heer Jurgens niet steunen. Niet omdat ik de voorzichtigheid die daarin wordt bepleit niet onderschrijf; ik heb er geen grein twijfel over dat de minister er ook voorzichtig mee zal zijn. Ik zal de motie niet steunen om hetgeen de heer Jurgens erin wil leggen, namelijk een signaal. Van dat signaal zeg ik kortheidshalve, dat ik denk dat de minister het niet nodig heeft en dat het naar buiten toe verkeerd werkt. Niemand wil hier een trein laten doordaveren, maar het is een proces, dat wij in gang hebben gezet. Als je in het midden een geweldige lacune laat vallen, zal het ongelofelijk veel energie kosten om vergeef mij het woord het momentum weer op te pakken. Dat slaat niet alleen op de kantonrechters. Het merkwaardige is dat toen wij in de Kamer over de voorintegratie spraken de standpunten veel uitgesprokener waren, veel meer in de richting van de voltooiing van de derde fase. "Zo snel mogelijk!"; ik herinner mij het hoofdlijnendebat over de voorintegratie nog. Toen ging het de Kamer niet snel genoeg. De derde fase moest naar voren worden gehaald. Heel honorabel en heel terecht zegt…
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5767): Ik vind nog steeds dat die derde fase vervroegd zou moeten worden.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5767): Akkoord, al heeft u in mijn ogen nogal merkwaardige ideeën over de uitwerking daarvan, maar daar praten wij een andere keer wel over. Terug naar de kern. Het gaat mij om het signaal van uw motie. Ik denk dat de minister straks met zoveel woorden zal zeggen dat hij dat signaal niet nodig heeft omdat hij die voorzichtigheid in acht zal nemen. Wat dat betreft zal de motie weinig effect hebben, maar het signaal zal wel de kantonrechters en de Raad van State bereiken.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5767): Er zit een onjuistheid in, want de tweede en de derde fase van het proces moeten door deze Kamer worden goedgekeurd. Dat is dus niet vanzelfsprekend, het is best mogelijk dat de Kamer het nuttig acht, veranderingen aan te brengen ten opzichte van de oorspronkelijke plannen. Dit zal van het verloop van de eerste fase afhangen. U moet dus niet doen alsof er al een besluit over het totaal genomen zou zijn, waar ik nu een stokje voor zou willen steken. Nee, over de eerste fase zijn wij het eens, daar zijn wij nu mee bezig. Maar ik zou ervoor willen zorgen dat de tweede fase geen verstorende uitwerking op de volvoering van de eerste fase zal hebben. Ik ben het ermee eens dat het een schatting is, maar mijn schatting dat dit verstandig zou zijn, is evenveel waard als uw schatting dat het onverstandig zou zijn.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5767): Maar u raakt hiermee een teer punt in de discussie. Ik steun het pleidooi voor voorzichtigheid, maar wij weten beiden dat achter onze redenering over dat signaal een verschil van inzicht schuilgaat over hoe de organisatie van de rechterlijke macht uiteindelijk vorm zou moeten krijgen. Dit brengt mij op de gedachte dat het wel degelijk mogelijk is dat u de tweede en de derde fase niet zo zou willen invoeren als wij in gedachten hadden toen wij het rapport van de staatscommissie voor de eerste keer bespraken. Nogmaals, het is uw goed recht, maar het is mijn goed recht om te zeggen dat wij dat signaal niet zouden moeten geven. Ik denk dat wij voort moeten gaan, omdat het proces anders eindeloos lang zou gaan duren. Daarmee zouden wij voor alle betrokkenen een onzekerheid scheppen die zeer contraproduktief zou werken.
Mevrouw Brouwer (Groen Links (p. 5768): Vervolgens komt er mijns inziens een punt aan de orde waarvoor ik nu niet meteen de oplossing heb. Dat is de vraag of er niet ook een nader onderzoek ingesteld moet worden naar een vorm van dejuridisering van bepaalde conflicten. Ik heb dit ook in eerste termijn gezegd. Daarmee doel ik op de weg naar eenheid van onder andere rechtspraak, bezwaarschrift en termijn. Maar misschien moet je alvast een andere weg experimenteel bewandelen en je afvragen welk soort zaken al uit de juridische sfeer gebracht kunnen worden naar meer een vorm van bezwaarschriftenprocedure, die misschien ook een vorm van lekenrechtspraak kan bevatten. Dit dient wel te gebeuren zonder dat daarmee onrecht wordt gedaan aan degenen die in een conflict een juridische beslissing wensen. Ik zie graag dat deze dejuridicering van zaken een zelfstandig onderdeel wordt in het hele proces. Ik vermoed namelijk dat wij daar toch wel mee te maken krijgen.
Minister Hirsch Ballin (p. 5769): Ik kom vervolgens bij de kwestie van de overgangsregeling voor staatsraden, Ik meende dat ik de heer Jurgens iets hoorde stellen over toezeggingen van de Raad van State of zo. Dat heb ik in de UCV niet gezegd. Ik heb verwachtingen uitgesproken over het functioneren van deze regeling met deze overgangsregeling. Dat was dus een verwachting die ik voor eigen rekening uitsprak en die geen toezeggingen van de Raad van State of zo weerspiegelde.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5769): Er zijn, in goed Engels, expectations en informed expectations. Ik vermoedde dat het om een informed expectation ging, dus dat het gebaseerd was op informatie van de kant van de Raad van State.
Minister Hirsch Ballin (p. 5769): Mijn informatie heeft betrekking op de manier waarop, zoals ik weet, kamerindelingen plaatsvinden. Ik probeerde de vrees van de heer Jurgens weg te nemen dat een situatie kan ontstaan waarin de kamers die in hoger beroep hebben te oordelen, eigenlijk niet in de positie zijn om in hoger beroep te oordelen ten opzichte van de rechtbank.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 5769): Als de minister onze gedachtenwisseling tijdens de UCV en hedenavond aan de vicevoorzitter van de Raad van State overbrengt, heeft hij naar mijn mening volledig aan zijn informatieverplichting voldaan.
Minister Hirsch Ballin (p. 5769): Voor zover het nodig is, zal ik het graag doen. Wellicht is het ten overvloede, want ik heb de indruk dat de gedachtenwisseling over dit onderwerp zeer goed is gevolgd bij de Raad van State.
Minister Hirsch Ballin (p. 5770): Mevrouw Brouwer vroeg voorts of niet ook naar andere mogelijkheden moet worden gekeken om conflicten tot een oplossing te brengen. Mijn antwoord op die vraag is in het algemeen "ja". Dergelijke mogelijkheden, zonder dat wij mensen van de toegang tot de rechter afsnijden, zijn natuurlijk heel goed. Er zijn mogelijkheden om via een van juridisch advies voorziene onderlinge regeling de druk op het procederen te verminderen, zoals nu in voorbereiding is ten aanzien van de echtscheidingsprocedures.
Voorlopig verslag I
De leden van de fractie van de PvdA hechtten er aan allereerst hun waardering uit te spreken voor de principiële keuze die de regering heeft gemaakt met betrekking tot het invoeren van een stelsel van administratieve rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Daarnaast konden zij zich voorstellen dat hierop bij de toedeling van Kroongeschillen en geschillen in het kader van de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) in een aantal gevallen een uitzondering is gemaakt om pragmatische redenen. Vooral de aanwezigheid van specifieke deskundigheid bij de Raad van State op deze terreinen komt hun hierbij als een valide argument voor. Anderzijds is het wel de bedoeling dat de eerste fase de gegevens aanlevert voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Eén argument dat hierbij genoemd wordt t.w. dat het om kwetsbare gevallen gaat, waarvan niet duidelijk is hoe vaak in hoger beroep zal worden gegaan, keert zich huns inziens tegen de behoefte om in de derde fase van de herziening een verantwoorde keuze te kunnen maken. Immers om op voorhand uit te gaan van het feit dat niet bekend is hoe vaak in deze gevallen van de mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep gebruik zal worden gemaakt en derhalve deze mogelijkheid niet te bieden, verhindert inzicht in deze materie en belemmert een verantwoorde keuze in de derde fase. Graag zouden deze leden willen vernemen hoe de minister dit probleem ziet.
Verder is er met betrekking tot evaluatie in het algemeen nog een probleem voor de leden van de fractie van de PvdA. Het is, zo begrepen deze leden, de bedoeling om voor de derde fase en de diverse vraagstukken die daarbij om een oplossing vragen, gebruik te maken van de ervaring opgedaan in de eerste fase. ls het dan niet wat merkwaardig om nog voor het einde van deze kabinetsperiode met een notitie te komen, waarin keuzen worden gemaakt voordat de eerste fase goed en wel van start is gegaan?
In de memorie van toelichting spreekt de minister op blz. 14[25] over genomen maatregelen «ter beperking van het zaaksaanbod». Op welke maatregelen wordt hier gedoeld?
In het algemeen is er nog weinig te merken in dit voorstel van wet met betrekking tot afstemming tussen de administratief en de burgerlijk rechter. Hoe denkt de minister de gewenste afstemming verder te bevorderen?
De leden van de PvdAfractie wilden hier ook een aantal opmerkingen maken meer van staatsrechtelijke aard. Deze leden hechtten er in dit verband aan te vermelden dat met een eventuele goedkeuring door deze fractie van de eerste fase geen blanco cheque in inhoudelijke en financiële zin wordt gegeven voor de tweede en derde fase. De leden van deze fractie zeiden dit m.n. in het licht van de volgende gegevens:
a. zorgvuldigheid dient uitgangspunt te zijn. Dit betekent dat deze leden deze herziening niet wilden zien als een trein die nu eenmaal op de rails is gezet en dientengevolge zijn weg automatisch moet vervolgen. In de eerste fase dient het naar hun mening te gaan om de vraag of het verantwoord is deze treinstellen op de rails te zetten en of die onafhankelijk van koppeling met andere treinstellen een goede en verantwoorde reis tegemoet kunnen zien;
b. de kosten in financiële zin zijn erg hoog. 0p de kosten van de eerste fase wilden deze leden nog apart terugkomen;
c. de procedure bij de kantongerechten kent een aantal bijzondere en waardevolle elementen die niet verloren mogen gaan.
In het raam van deze algemene staatsrechtelijke opmerkingen wilden deze leden nog één speciaal aspect opvoeren dat hun is opgevallen en heeft getroffen.
In zijn brief van 3 mei aan de Tweede Kamer deelt de minister mee dat het de bedoeling is om «zodra de Tweede Kamer het wetsvoorstel voltooiing heeft behandeld, een wervingscampagne zowel landelijk als plaatselijk – te starten teneinde zo spoedig mogelijk een reëel beeld te krijgen van de mogelijkheden om de extra formatieplaatsen (bij de rechtbanken) tijdig feitelijk te bezetten» (blz. 4 van genoemde brief). Dit doet toch wel erg merkwaardig aan. Een bewindsman die een wervingscampagne start voordat het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is behandeld.
Gaat het hier om een peiling met alle voorbehoud van dien of echt concreet om een actieve werving? Uiteraard zouden de leden van deze fractie wel willen vernemen wat de uitkomsten zijn en in welke arrondissementen concreet problemen optreden.De leden van de VVDfractie zouden gaarne de navolgende opmerkingen willen maken en vragen willen stellen. Welke einddoelen hebben de bewindslieden voor ogen als de wijziging van de rechterlijke organisaties zal zijn voltooid? Deze leden waren zich bewust dat hierover reeds zeer veel is gezegd en geschreven maar zij zouden gaarne nog eens een totaalvisie
in heldere en zo beknopt mogelijke bewoordingen en met concrete doelomschrijvingen vernemen.
De hier aan het woord zijnde leden gaven voorts uiting aan hun spijt en misnoegen dat er voordat de nieuwe wet in werking is getreden reeds in vergaande mate uitvoering is gegeven aan hetgeen door die wet wordt veranderd. Een soortgelijke situatie heeft zich voorgedaan tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot interimregeling van de politie, waarover toen een diepgaande discussie tussen de commissie voor Justitie en de beide bewindslieden heeft plaats gevonden en waarbij de bewindslieden toen hebben toegezegd een dergelijke gang van zaken in de toekomst zoveel mogelijk te zullen voorkomen. Waarom is dat in het onderhavige geval totaal niet gelukt?
Bestaat er alsnog de praktische mogelijkheid dat uiteindelijk het beroep tegen Arobbeslissingen niet bij de Hoge Raad terechtkomt maar bij de Raad van State?
Bestaat er alsnog de praktische mogelijkheid dat de aparte positie van de kantonrechter uiteindelijk toch wordt gehandhaafd?
Met het stellen van de laatste twee vragen wilden de hier aan het woord zijnde leden geen uiting geven aan een voorkeur voor de ene of de andere oplossing, maar enkel in het licht van de voorafgaande opmerking vernemen, of die oplossingen al voor de parlementaire behandeling in feite reeds zijn beslist.
Memorie van antwoord I
Wij namen met vreugde kennis van de woorden van waardering die de leden van de fracties van het CDA en de PvdA ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel uitten.
De leden van de fractie van de PvdA spraken hun waardering uit voor de principiële keuze van de regering met betrekking tot de invoering van bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties. Zij konden zich voorstellen dat hierop ten aanzien van de (voormalige) kroongeschillen in een aantal gevallen om pragmatische redenen een uitzondering is gemaakt. Daarbij kwam de aanwezigheid van specifieke deskundigheid bij de Raad van State op deze terreinen hun als een valide argument voor. Aan de andere kant vroegen zij zich af, hoe ten behoeve van de inrichting van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtspraak in deze materie inzicht kan worden verkregen en daarin een verantwoorde keuze kan worden gemaakt, nu gegevens zullen ontbreken omtrent het doorprocederen in de zogenoemde kwetsbare geschillen.
Bij de definitieve vormgeving van het stelsel van bestuursrechtspraak is een van de belangrijke vragen de vraag in welke mate belanghebbenden en bestuursorganen die door de rechter in eerste aanleg in het ongelijk zijn gesteld, in het bijzonder in zaken die thans nog in eerste en enige aanleg worden afgedaan, hoger beroep zullen instellen. Daarbij zal onder meer inzicht moeten worden verkregen in de omvang van het hoger beroep, de totale duur van de procedure, de bestuurslasten en het beslag op het rechterlijk apparaat als geheel. Het is op zich juist dat exacte gegevens hieromtrent zullen ontbreken ten aanzien van de (kwetsbare) zaken die op grond van het voorstel voorshands in eerste en enige aanleg worden behandeld. Wij zijn evenwel van mening dat de thans voorgestelde rechtspraak in twee feitelijke instanties, in het bijzonder ten aanzien van die geschillen waarbij meer belanghebbenden met tegengestelde belangen zijn betrokken, voldoende gegevens zal kunnen opleveren voor het maken van zorgvuldige en verantwoorde keuzen te zijner tijd. Daar komt bij, dat er onderzoeksmethoden en technieken bestaan waardoor het mogelijk is, ook ten aanzien van de geschillen die voorshands in eerste en enige instantie zullen worden behandeld, voorspellende uitspraken te doen over het procedeergedrag in een situatie van rechtspraak in twee instanties.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen ook in meer algemene zin naar de verhouding tussen de evaluatie van de eerste fase en de besluitvorming over de derde fase.
Op blz. 15 van de memorie van antwoord[26] aan de Tweede Kamer hebben wij aangegeven welke vragen in het kader van de derde fase zullen moeten worden beantwoord. Een niet onbelangrijk deel daarvan heeft betrekking op kwesties waarvan de beantwoording niet, of slechts in beperkte mate, afhankelijk is van de resultaten van empirisch evaluatieonderzoek. Voor andere vragen geldt echter, dat de beschikbaarheid van evaluatieve gegevens omtrent de eerste fase wel een noodzakelijke voorwaarde is voor een adequate beantwoording daarvan. Wij noemden in dat verband het maken van concrete keuzen voor rechtspraak in één in plaats van twee feitelijke instanties in bepaalde gevallen, nadere besluitvorming over de verdeling van rechtsmacht tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter en een mogelijke bijstelling van het uniforme bestuursprocesrecht.
De door de leden van de PvdAfractie gememoreerde passage op blz. 14 van de memorie van toelichting[27] maakt deel uit van de schets die aldaar wordt gegeven van de situatie bij de aanvang van de (eerste fase van de) herziening van de rechterlijke organisatie en de genomen maatregelen, gericht op het zodanig equiperen van de rechterlijke organisatie dat zij de extra inspanning zou kunnen leveren die nodig is voor een goed verlopend reorganisatieproces. In dat verband wezen wij er onder meer op, dat enkele maatregelen waren genomen ter beperking van het zaaksaanbod. Wij doelden daarmee vooral op de processuele voorzieningen die aan het eind van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig met het oog daarop en, zo voegen wij daaraan thans toe, met het oog op een zo doelmatig mogelijke behandeling van aanhangig gemaakte zaken zijn getroffen. Daarbij moet bij voorbeeld worden gedacht aan de invoering dan wel de verhoging van het griffierecht, de verruiming van de mogelijkheden voor unusrechtspraak, de mogelijkheid om met toestemming van partijen zaken zonder zitting af te doen en de mogelijkheid om in bepaalde gevallen bij gelegenheid van de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening tevens uitspraak te doen in de bodemprocedure (de zogenoemde kortsluiting).
De leden van de PvdAfractie vroegen naar de wijze waarop de gewenste afstemming tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter in de toekomst verder zal worden bevorderd.
Op blz. 38-40 van de memorie van toelichting[28] hebben wij enkele beschouwingen gegeven over de verhouding tussen het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht en de verwachte toekomstige ontwikkelingen daarin. Daarbij hebben wij aangegeven dat in de eerste en de tweede fase wel al zoveel mogelijk wordt en zal worden gestreefd naar harmonisatie, maar dat daarvan pas op langere termijn werkelijk aansprekende resultaten mogen worden verwacht. Desondanks zijn wij niet ontevreden over hetgeen thans reeds is bereikt. Wij verwijzen bij voorbeeld naar de bij tweede nota van wijziging ingevoegde artikelen 8.2.6.5a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en 96a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, die in onderlinge samenhang beschouwd een eenvoudig en doeltreffend coördinatiemechanisme tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter bieden. In dit verband verwijzen wij ook naar de fundamentele beschouwingen op blz. 3335 van de memorie van toelichting[29] over mogelijke ontwikkelingen in object en doelstellingen van het bestuursprocesrecht en de gevolgen daarvan voor de verhouding ten principale tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter en bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht. Daarnaast is van groot belang welke de effecten van de integratie van de civiele en de strafrechtspraak en de administratieve rechtspraak zullen zijn. Daarop zal het in het vooruitzicht gestelde evaluatieonderzoek in belangrijke mate gericht zijn. Mede op basis van de resultaten daarvan zal, waar mogelijk reeds in de tweede fase, maar zeker in de derde fase, verder gestalte worden gegeven aan het streven naar een optimale afstemming tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter.
Wij onderschrijven de stelling van de leden van de PvdAfractie, dat parlementaire goedkeuring van het onderhavige wetsvoorstel niet preludeert op de besluitvorming over de tweede en de derde fase. In de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer is dit punt prominent aan de orde geweest. Daarbij hebben wij enkele malen uiteengezet welke de verhouding tussen de eerste fase en de latere fasen is. Wij hebben beklemtoond, dat elke fase afzonderlijk kan en ook moet worden beoordeeld en dat geen sprake is van nu te maken keuzen die onomkeerbare gevolgen zouden hebben voor straks te nemen besluiten. Dat zou ook niet stroken met het door deze leden terecht gememoreerde vereiste van een zorgvuldige besluitvorming. Dat vereiste geldt uiteraard evenzeer voor de financiële aspecten van de herzieningsoperatie.
De leden van de PvdAfractie wezen op de noodzaak van het behoud van enkele bijzondere en waardevolle elementen van de procedure bij de kantongerechten.
Ook hierover is in de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer herhaaldelijk en uitvoerig gesproken. Het is uitdrukkelijk de bedoeling, niet alleen de voordelen van de huidige kantongerechtsprocedure (waaronder snelheid, laagdrempeligheid en relatief lage kosten) te behouden, maar deze ook binnen de rechtbanken nieuwe stijl verder te verbreiden. Dit is een van de speerpunten van de beleidsvorming ten aanzien van de tweede fase en een belangrijke toetssteen voor het slagen van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken tot de rechtbanken nieuwe stijl.
(…) De leden van de VVDfractie vroegen naar een zo beknopt mogelijke verwoording van de concrete doelomschrijvingen van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Zoals deze leden zelf al opmerkten, is hierover al veel geschreven en gezegd. Dat is zowel in het kader van het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie als in het kader van het onderhavige wetsvoorstel gebeurd. Wij verwijzen in het bijzonder naar de blz. 38 van de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer bij het wetsvoorstel voorintegratie (kamerstukken II, 19901991, 21 967, nr. 5) en voor een geserreerde samenvatting naar blz. 10 van de memorie van toelichting[30] bij het onderhavige wetsvoorstel. Heel kort gezegd kunnen de drie hoofddoelstellingen van de herzieningsoperatie worden gekenschetst als:
het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit van de rechtspraak;
het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie;
het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspraak.
Aldus heeft de herzieningsoperatie een sterk kwalitatieve lading. Dat geldt tegelijkertijd ten aanzien van de uitwendige structuur van de rechtspraak, de produkten van de rechterlijke organisatie en de afnemers daarvan. Daarnaast, vooral door de invoering van rechtspraak in twee feitelijke instanties in bestuursrechtelijke zaken waarvoor dat thans nog niet het geval is, worden ook kwantitatieve doelen bereikt, in het bijzonder doordat aldus de doorlooptijden kunnen worden bekort. Ook het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht is mede daarop gericht. Wij wijzen er voor de goede orde nogmaals op, dat los van de herziening van de rechterlijke organisatie op verschillende fronten wordt gewerkt aan de versterking van de interne organisatie en de infrastructuur van de rechterlijke organisatie. De eerste ervaringen leren, dat de herzieningsoperatie katalyserend werkt op deze processen. Daarmee is sprake van een positief neveneffect.
In reactie op de laatste twee vragen van de leden van de VVDfractie merken wij, in overeenstemming met hetgeen wij hiervoor hebben gesteld over de verhouding tussen de eerste en de latere fasen van de herziening van de rechterlijke organisatie, op, dat derhalve ook voor de besluitvorming over de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken tot de rechtbanken nieuwe stijl in de tweede fase en over de met elkaar samenhangende vragen naar de vormgeving en de onderbrenging van de tweede feitelijke instantie in bestuursrechtelijke zaken, de toekomstige positie van de Raad van State en de vormgeving en de onderbrenging van de rechtseenheidsvoorziening in de derde fase geldt dat daarop nu niet wordt vooruitgelopen.
(…) De leden van de CDAfractie vroegen naar de wijze van controle op de handhaving van het stelsel van rechtspraak in twee instanties.
De wetgeving op het terrein van de rechtspraak en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming geschiedt onder de primaire verantwoordelijkheid van de eerste ondergetekende. Over specifieke wetgeving vindt derhalve overleg plaats met het Ministerie van Justitie. Indien wordt geopteerd voor bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg, zal worden nagegaan of de invoering daarvan nodig is, deze mogelijk is in het licht van internationale regelgeving en past in de in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie gemaakte keuzen.
Slotopmerking Wij onderschrijven het grote belang van een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel. Alle inspanningen zijn en blijven gericht op invoering per 1 januari 1994. Het stemt daarom tot vreugde, dat de Eerste Kamer op zo korte termijn een voorlopig verslag heeft kunnen en willen vaststellen en dat de leden van de CDAfractie nog eens uitdrukkelijk verklaarden, bereid te zijn aan een snelle afhandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer medewerking te verlenen.
Wij vertrouwen erop, dat wij met het voorgaande naar behoren zijn ingegaan op de door de aan het woord zijnde fracties gestelde vragen en gemaakte opmerkingen.
Nader voorlopig verslag I
Na kennisneming van de memorie van antwoord hadden de leden van de PvdAfractie nog de behoefte een aantal vragen en opmerkingen aan de bewindslieden voor te leggen.
De leden hier aan het woord dankten de bewindslieden voor de door hen in de memorie van antwoord aan deze Kamer gegeven antwoorden.
Deze leden zouden nog op een aantal punten in willen gaan. Allereerst is door deze leden eerder opgemerkt dat empirische/feitelijke gegevens zullen ontbreken bij het kiezen van één of twee rechterlijke beroepsinstanties in de gevallen waarin nu om pragmatische redenen is gekozen voor een beroepsgang. In het antwoord wordt dan verwezen naar het bestaan van onderzoeksmethoden en technieken waardoor het mogelijk is voorspellende uitspraken te doen over het procedeergedrag in een situatie van rechtspraak in twee instanties.
Op welke methoden en technieken wordt specifiek geduid m.a.w. op welke wijze denken de bewindslieden deze leemte (het ontbreken van gegevens) in te vullen?
Verderop wordt geantwoord dat voor het maken van een concrete keuze in bepaalde gevallen wel empirische gegevens nodig zijn. Hoe zijn deze antwoorden met elkaar te rijmen?
Daarnaast hadden zij gevraagd of het misschien niet ietwat merkwaardig is om nog voor het einde van deze kabinetsperiode met een notitie te komen waarin keuzen worden gemaakt voordat de eerste fase goed en wel van start is gegaan. Voor zover deze leden nu konden overzien, is hierop niet geantwoord.
Tenslotte zouden deze leden nog een reactie willen hebben op de periodieke rapportage voortgang project herziening r.o. d.d. 10 november 1993, voor zover de ijkpunten (nog) niet zijn gehaald.
Nadere memorie van antwoord I
In de memorie van antwoord vermeldden wij, dat er onderzoeksmethoden en technieken bestaan waardoor het mogelijk is, ook ten aanzien van de geschillen die voorshands in eerste en enige instantie zullen worden behandeld, voorspellende uitspraken te doen over het procedeergedrag in een situatie van rechtspraak in twee instanties ten aanzien van die geschillen. Wij doelden daarbij in het bijzonder op het type onderzoek waarin, uiteraard op basis van een adequate steekproef, aan procespartijen in dergelijke geschillen wordt gevraagd of en waarom zij, in het geval dat wel hoger beroep zou hebben opengestaan, van dat recht wel of geen gebruik zouden hebben gemaakt. Daaruit kunnen indicatoren worden afgeleid voor het doen van voorspellende uitspraken over het procedeergedrag in een situatie van rechtspraak in twee instanties. Een dergelijk type onderzoek is in de methodologie van de sociale wetenschappen bepaald gangbaar en ook zodanig ontwikkeld dat de kwaliteit van de resultaten aan de wetenschappelijke maat is. Anders dan de leden van de PvdAfractie kennelijk veronderstelden, wordt dit type onderzoek aangemerkt als empirisch onderzoek. Ook de toepassing van het voorgestelde stelsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties, in het bijzonder ten aanzien van die geschillen waarbij meer belanghebbenden met tegengestelde belangen zijn betrokken, kan indicatieve empirische gegevens opleveren. Vandaar dat wij in de memorie van antwoord konden vermelden, dat onder andere voor het maken van concrete keuzen voor rechtspraak in éen in plaats van twee feitelijk instanties in bepaalde gevallen, de beschikbaarheid van empirische evaluatieve gegevens omtrent de eerste fase nodig is.
Een niet onbelangrijk deel van de in het kader van de derde fase te beantwoorden vragen heeft betrekking op kwesties waarvan de beantwoording niet, of slechts in beperkte mate, afhankelijk is van de resultaten van de evaluatie van de eerste fase. In de in het vooruitzicht gestelde nota over de derde fase zullen in het bijzonder deze meer normatieve kwesties aan de orde komen.
Hoewel er, zo kort na het verschijnen van de voortgangsrapportage op 10 november 1993, geen sprake is van nieuwe feiten of inzichten, hechten wij eraan, de in dit verband getrokken conclusie te herhalen. Geconstateerd is dat de feitelijke bezetting met rechters bij een aantal rechtbanken enige problemen oplevert, terwijl tevens de volledige inzet van het aanwezige personeel als gevolg van het tekort aan ervaring een punt van aandacht is. De gemiddelde voorraad van de socialezekerheids en ambtenarenzaken is gelijk aan een zaaksaanbod gedurende (niet meer twaalf maar) veertien maanden. Voorts heb ik geconstateerd dat door de vicepresident van de Raad van State is gewaarschuwd voor nog grotere problemen bij de Raad indien de inwerkingtreding zou worden uitgesteld en dat wat de arrondissementen betreft een zeer grote meerderheid van de betrokken (vice)presidenten en directeuren gerechtelijke ondersteuning heeft aangegeven dat de rechtbanken in gereedheid zijn gebracht voor de implementatie per 1 januari 1994. Gegeven deze standpunten, en de overige in het geding zijnde belangen (zoals het beperken van de werklast van de Raad van State en de samenhang met andere wetgeving, waaronder met name de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht) in aanmerking nemend, zijn wij onverkort van oordeel dat de invoering van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie per 1 januari 1994 moet en ook op verantwoorde wijze kan plaatsvinden.
Handelingen I
Mevrouw MastikSonneveldt (PvdA) (p. 587-588): Voorzitter! Onze bijdrage aan dit debat zal niet lang zijn, enerzijds omdat de schriftelijke voorbereiding vrij uitgebreid is geweest en wij hebben kunnen constateren, dat de minister de gestelde vragen in de memorie van antwoord uitvoerig heeft beantwoord, anderzijds omdat dit wetsvoorstel een aantal, naar het ordeel van mijn fractie, goede uitgangspunten kent die zij ondersteunt.
In de eerste plaats wijs ik op het feit, dat dit wetsvoorstel leidt tot integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in sociale-zekerheidszaken, ambtenarenzaken, AROBzaken en een deel van de geschillen op grond van de TwK en de Kroongeschillen binnen de rechtbanken, door middel van het opdragen van de rechtsmacht in die zaken aan de nieuw in te stellen administratieve Kamers van de rechtbanken. Hoger beroep in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken blijft in deze fase opgedragen aan de Centrale Raad van Beroep, terwijl de rechtsmacht in hoger beroep, met enkele uitzonderingen, zoals wij eerder al memoreerden, in AROB, TwK en Kroongeschillen in deze fase wordt opgedragen aan de nieuw gevormde Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wij realiseren ons, dat deze integratie van administratieve rechtspraak eerst is voltooid, wanneer ook de andere onderdelen van de administratieve rechtspraak zijn ingepast en wanneer een definitieve voorziening voor het hoger beroep is gekozen.
Vervolgens wijs ik op de keuze van de regering voor de hoofdregel, bij administratieve rechtspraak, van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Hierop zijn wel uitzonderingen mogelijk, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een uitgebreide bezwaarschriftprocedure. Zie bijvoorbeeld het verschil in keuze voor rechtspraak in één instantie bij bestemmingsplannen en milieuvergunningen en in twee instanties bij geschillen over bouwvergunningen, bestuursdwang en besluiten inzake vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet RO. Wij kunnen die billijken. Voor de goede orde: wij hebben het hier over een uitgebreide bezwaarschriftprocedure en niet over bijvoorbeeld een gewone procedure, zoals die is voorzien in de Vreemdelingenwet, een willekeurig voorbeeld. Daarnaast zijn uitzonderingen gemaakt voor TwK en Kroongeschillen. Aangezien hierover de nodige deskundigheid aanwezig is bij de Raad van State kunnen wij ook in deze gevallen, totdat over de derde fase van de RO is beslist, goed leven met het gegeven dat hierover in één feitelijke instantie door de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt beslist.
Ook wijs ik op het creëren van een uniform bestuursprocesrecht, waarbij wij noteren dat ook het College van beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering hiervan nu al gebruik gaan maken.
Ten slotte noem ik de definitieve voorziening inzake Kroongeschillen die noodzakelijk was, de ontlasting van de Raad van State en het aanpassen van een groot aantal wetten aan het procesrecht.
Dit zijn dus uitgangspunten ik zei het al die de instemming van mijn fractie hebben. Zonder in al te grote woorden te praten, hebben wij de indruk dat hiermee in ieder geval het bestuursrecht als volwaardig element in de rechtspraak nader gestalte heeft gekregen. Dat doet ons deugd.
(…) Hoe wordt het geheel van eenheid in rechtsprocedures bewaakt bij de voorbereiding van wetsontwerpen? Dit punt van bewaking speelt voor ons ook een rol bij de afstemming van wetsontwerpen aan de AWB in het algemeen, dus los van het stelsel van rechtsbescherming. Tot onze niet geringe verbazing lag nu onlangs weer de bezemwet AWB III voor, met ongeveer 200 pagina's aanpassing van wetten aan de AWB. Hoe wordt dit in de toekomst voorkomen? Hoe wordt een en ander in de toekomst in de voorbereidingsfase kortgesloten? Onzes inziens is dit niet alleen noodzakelijk voor de gemoedsrust van de gemiddelde parlementariër, maar natuurlijk en vooral vanwege de begrijpelijkheid van wetten voor de burgers. De minister heeft aangegeven in deze bezemwet dat een aantal wetten opnieuw zal worden "uitgegeven", want voor alle goede begrip, ook de onderhavige wet is intussen, althans zo is het voorstel, alweer gewijzigd of wordt gewijzigd wanneer wij deze bezemwet op 21 december of 22 december hier behandelen. Geldt deze hernieuwde publikatie nu ook voor andere gevoelige wetten die in deze bezemwet opnieuw onder de loep zijn genomen, bijvoorbeeld op het terrein van de sociale zekerheid?
(…) Over het nu voorliggende wetsontwerp nog het volgende. Wij spreken nu over de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Wij hebben nu geen behoefte om uitgebreid in te gaan op de tweede en de derde fase. Ik maak slechts een tweetal kanttekeningen. Wij hebben al eerder aangegeven de verworvenheden van de kantongerechten, te weten snelheid, laagdrempeligheid en bereikbaarheid, te waarderen. Een en ander dient niet zomaar in fase twee overboord te worden gezet, zoals wij ook al in de schriftelijke vragen te kennen hebben gegeven. In de derde fase behoeft onzes inziens niet al te doctrinair te worden uitgegaan van de eenheid tussen civiel, straf en bestuursrecht hetgeen de snelheid in de oplossingen ten goede kan komen.
De heer Holdijk (SGP) (p. 588-589): Mijnheer de voorzitter! Op 2 juni 1992 is in deze Kamer wetsvoorstel 21 967 zonder stemming, maar ook zonder mondelinge behandeling aanvaard. Met dat zogenaamde voorintegratievoorstel heeft ook deze Kamer, bijna stilzwijgend, zijnerzijds de eerste stap gezet op het nog lange pad van het proces van de rechterlijke reorganisatie in ons land, dat via een driefasenplan volgens het huidige schema op 1 januari 1998 voltooid zou moeten zijn. De voorintegratie heeft per juli 1992 zijn beslag gekregen.
(…) Terugkomend op het gegeven dat de feitelijke uitvoering reeds een aanvang heeft genomen nog voordat het wetsvoorstel in deze Kamer is afgehandeld, willen wij de woorden, door de regering uitgesproken in de memorie van antwoord, onderstrepen, namelijk dat de goedkeuring van het onderhavige wetsvoorstel niet preludeert op de besluitvorming over de tweede en de derde fase. Ook al kan van ons uit gezien aan deze woorden nauwelijks meer betekenis dan een verbaal voorbehoud worden gehecht, ze betekenen in elk geval dat wij elke fase afzonderlijk wensen te beoordelen en dat er geen sprake van kan zijn dat de keuze die wij nu maken onomkeerbare gevolgen zou hebben voor nog te nemen besluiten. Het is goed dat deze positiebepaling van de zijde van de Kamer door de regering wordt onderkend, maar het zou nog beter zijn als de regering zich ook harerzijds uitdrukkelijk op dat standpunt zou stellen.
Voorzitter! Het is overigens, de geschiedenis van de rechterlijke organisatie sedert de onafhankelijkheid van de Staat der Nederlanden overziende, niet alleen een opmerkelijk feit dat de uitvoering vooruitloopt op de formele bekrachtiging bij wet van het reorganisatieproces minstens even opmerkelijk is het dat dit proces betrekkelijk weinig publieke discussie oproept, behoudens dan bij de direct betrokkenen. En dat terwijl de kabinetsplannen toch bepaald ingrijpend en ambitieus zijn te noemen. Bijna 100 gerechten van verschillende aard, grootte en oorsprong moeten worden samengevoegd tot ongeveer twintig grote tot zeer grote gerechten van eerste aanleg. Nooit in de geschiedenis van ons land vond een zo ingrijpende reorganisatie van de rechtspleging plaats. De laatste grote herziening van de rechterlijke organisatie dateert van 1877, maar valt qua omvang in het niet bij de nu voorgestelde. Leverde die herziening nog heftige kamerdebatten en geweldige emoties onder het volk op, thans is de povere belangstelling opvallend. Dit terwijl de gepresenteerde plannen ingrijpender zijn dan het terugbrengen van het aantal gerechten in de vorige eeuw. Die betrekkelijk lauwe reacties zullen ongetwijfeld in de hand zijn gewerkt door de ogenschijnlijk technische aard van de materie. Het vermoeden vat echter post dat de cultuur van het utilitaristisch en pragmatisch denken van onze tijd de diepere oorzaak is van de lauwheid ten aanzien van het wel en wee van de rechterlijke organisatie.
Mijnerzijds zou ik echter willen stellen dat het hier gaat om een zaak met principiële facetten. Reorganiseren van de rechtspleging is geen louter technische aangelegenheid, die maar beter aan "deskundigen" kan worden overgelaten. De invoering van de plannen verandert de rechtspraak een kerntaak van de overheid ingrijpend. Er staat dus te veel op het spel om de voorstellen zonder behoorlijke discussie te accepteren. En een bijstelling van de plannen moet ook mogelijk zijn.
Voorzitter! Waar is het nu eigenlijk allemaal om begonnen? Het kabinet legt het accent op de overzichtelijkheid, eenvoud, doelmatigheid en rationalisatie van de organisatie. Anders gezegd: op het beginsel van de rechtseenheid en op de efficiency als onderdeel van het beginsel rechtszekerheid. Deze keuze is voor de administratieve rechtspraak in beginsel verantwoord, omdat de versplinterde organisatie daarvan dringend om meer onderlinge eenheid van de diverse gerechten vraagt. Maar het streven naar integratie van administratieve en burgerlijke rechtspraak en strafrechtspraak gaat naar de mening van mijn fractie te ver en geeft blijk van onderwaardering van de eigen aard van het administratieve recht.
Op het terrein van de burgerlijke rechtspraak en de strafrechtspraak lijkt ons weinig behoefte te bestaan aan versterking van de organisatorische eenheid. De overzichtelijkheid van de organisatie is voldoende en wordt niet geschaad door bijvoorbeeld het aantal kantongerechten. Wel zijn er, vanuit het oogpunt van systematiek en in het bijzonder de rechtsmachtverdeling, verbeteringen wenselijk, maar deze kunnen ook worden verwezenlijkt zonder dat dit noodzaakt tot de opheffing van kantongerechten. Het zal de minister en de regeringscommissaris opvallen dat ik nu reeds over de tweede fase van het reorganisatieproces spreek. Reeds nu geef ik als onze opvatting te kennen dat de rechtspraktijk mijns inziens gebaat is bij kleine, flexibele basisgerechten, dicht bij het publiek. Als gevolg van de integratie zullen er echter zeer grote gerechten ontstaan, met alle nadelen van dien. De mededeling in de stukken dat het de bedoeling is om de voordelen van de huidige kantongerechtsprocedure te behouden, stelt mij niet gerust. Overaccentuering en ongenuanceerde toepassing van de beginselen van rechtseenheid en efficiency op de burgerlijke rechtspraak en strafrechtspraak komt ons bezwaarlijk voor. Het verdient mijns inziens de voorkeur, de burgerlijke rechtspraak en de strafrechtspraak behoorlijk gedecentraliseerd te houden. De administratieve rechtspraak dient daarentegen niet al te zeer te worden gedecentraliseerd.
Voorzitter! Het heeft er soms veel van weg dat het kabinet het gehele rechterlijke apparaat als een soont onderneming ziet. Het is onderworpen aan bedrijfsprincipes, zoals bedrijfsstrategie, planmatige besturing en controle, die moeten zorgen voor een zo groot mogelijke produktie tegen een zo laag mogelijke prijs. Deze benadering leidt tot schaalvergroting, centralisatie en nivellering, waardoor er veel te grote organen ontstaan met een sterke managementcultuur. Dit facet mocht ik eerder bij de behandeling van de begroting voor 1993 aan de orde stellen.
Als het middel, de efficiënte organisatie, te veel tot doel wordt verheven, wordt het streven naar rechtspraak van behoorlijke kwaliteit en dat is toch het eigenlijke doel tot ondergeschikte factor gedegradeerd. Schaalvergroting en geforceerde constructies, zoals daar zijn geweest het intern appel, de verlofprocedure en onevenwichtige diversiteit aan toe te passen rechtsstelsels binnen één gerecht, kunnen immers moeilijk als kwaliteitsverbetering worden beschouwd, zeker niet als tevens de afstand tussen het publiek en de rechter in de mammoetgerechten letterlijk en figuurlijk nog wordt vergroot.
Voorzitter! Zoëven vermeldde ik terloops de positie van het kantongerecht. Dat is maar een van die lastige aspecten van het reorganisatieproces. Een ander aspect is het hoger beroep in het stelsel van bestuursrechtspraak. Als ik, naast de al genoemde beginselen, hierbij een ander beginsel in het geding zou mogen brengen, zou dat het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechter zijn. Immers, bestuur en wetgeving zitten al zo vaak op één bank, en dat blijkt ook vandaag weer. De rechter moet daar naar mijn wijze van zien niet bij aanschuiven.
Daarom zal de rechtzoekende burger in beginsel de mogelijkheid moeten hebben van twee onafhankelijke rechterlijke instanties. Waar de overheid beschikt over bevoegdheden die burgers niet hebben, dient het rechtmatigheidsberoep op en de rechtmatigheidscontrole door de onafhankelijke rechter gewaarborgd te zijn. Besturen en rechtspreken dienen goed van elkaar onderscheiden te worden. De in administratieve zaken aanwezige voorziening in de vorm van een bezwaarschriftenprocedure kan geen reden zijn om van het model van twee feitelijke instanties af te wijken. Een bezwaarschriftenprocedure kan men niet als een eerste rechterlijke instantie beschouwen. Over mogelijke uitzonderingen op de regel spreek ik nu niet.
Voorzitter! Ik sluit af. Het is een beproefd middel om door het stellen van vragen bewindslieden een reactie te ontlokken op de bijdrage vanuit de Kamer. Deze keer heb ik er bewust voor gekozen, niet zozeer vragen in directe zin als wel enkele algemene gezichtspunten namens mijn fractie naar voren te brengen. Ik hoop dat die aanpak de minister c.q. de regeringscommissaris er niet van zal weerhouden om op de inhoudelijke punten in te gaan, of die nu door mij of door een collega zijn aangedragen.
De heer Wagemakers (CDA) (p. 589-590): Mijnheer de voorzitter! Zoals de heer Holdijk al signaleerde, vallen de betrekkelijk geringe belangstelling voor dit wetsvoorstel en de enorme betekenis ervan inderdaad op. Het wetsvoorstel dat voorligt, is toch een mijlpaal op het terrein van het bestuursrecht. Het is onderdeel van twee grote wetgevingsoperaties: enerzijds de herziening van de rechterlijke organisatie en anderzijds de codificatie van algemene regels van het bestuursrecht.
De eerste van die twee operaties heeft een zeer lange voorgeschiedenis van enige tientallen jaren. Die is eigenlijk pas de laatste vijf, zes jaar in een zekere versnelling gekomen. Ook de voorganger van de huidige bewindsman, de heer Korthals Altes, heeft er het nodige aan gedaan.
Ik denk dat de analyse van de heer Simons in Ars Aequi, dat de versnelling is ingetreden mede door de exponentiële groei van het zakenaanbod van de Raad van State, niet onjuist is, terwijl ook de ontwikkelingen rondom het Benthemarrest van veel betekenis zijn geweest. Men kan benadrukken, zoals in het voorlopig verslag is gebeurd, dat deze operatie een sterke kwalitatieve lading heeft, maar het speelt allemaal wel binnen een kwantitatieve context. Dit heeft ook de minister ingegeven, nog eens aan te dringen op spoedige afhandeling van het wetsvoorstel, gegeven ook de problematiek die op dit punt bij de Raad van State zichtbaar is.
In dit geval is er sprake van een wetgevingsoperatie, waarbij de uitvoering de behandeling in de Eerste Kamer vooruit is gesneld. Bij deze zaak is stilgestaan in het voorlopig verslag. Het blijft een punt waar wij steeds opnieuw aandacht aan moeten schenken. Toen ik vanmorgen hier binnenkwam, kreeg ik van de heer Schinck de afstudeerscriptie van zijn zoon, student aan de voortreffelijke universiteit te Tilburg, getiteld: Techniek of tactiek. Deze scriptie ging over het gelijk oplopen van wetgeving en feitelijke veranderingsprocessen. De best aardige conclusie van deze scriptie is dat het gelijk oplopen van die twee minder is ingegeven door wetgevingstechnische argumenten dan door wetgevingstactische argumenten, omdat het zodanig gelijk oplopen de minister als het ware plaatst in een positie waarin hij de regie tot zich kan trekken van een bepaald proces en feiten kan creëren, waar de wetgeving dan achteraan loopt. Dit waarborgt in zekere mate het bereiken van het beoogde doel, maar is vanuit de rechtsstaat bekeken natuurlijk niet volledig zonder bedenkingen.
Het interesseert mijn fractie van de minister te horen hoe hij in de verdere fasen van het nu aan de orde zijnde wetgevingsproject denkt de nadelige effecten ervan, bijvoorbeeld een te geringe inschakeling van de participatie van de Raad van State en de Eerste Kamer, te voorkomen. Ik meen dat er aanleiding is, daarover eens na te denken, omdat in de volgende fasen een aantal gevoelige kwesties aan de orde komen waarover ook in dit huis verschillend wordt gedacht. Ik wil op die kwesties thans niet vooruitlopen, maar wel bij twee elementen stilstaan.
Het ene is dat de CDAfractie bepaald hecht aan rechtspraak in twee instanties. Ik voeg eraan toe: misschien zou toch eens nagedacht moeten worden over varianten van beperking van appelmogelijkheden in bepaalde daarvoor geëigende gevallen.
Het andere is dat het niet per se een gegeven hoeft te zijn dat de Raad van State een rechtsprekende taak houdt. Bij de Raad van State zit natuurlijk veel deskundigheid, maar die is ook bij wijze van personele unies inzetbaar op andere fronten.
De invoeringsproblematiek bij dit wetsvoorstel is mede bepaald door het feit, voorzitter, dat alleen al de tekst van de eerste en tweede tranche over vier wetsvoorstellen verspreid is en dat de aanpassing van wetgeving over drie wetsvoorstellen verspreid is. En dit allemaal in een zodanige omvang dat je bijna aan het lezen niet durft te beginnen. Daarbij neemt dan de doorvoeringspijn voor het parlement af, maar de invoeringspijn niet in dezelfde mate. Mij is een artikel opgevallen in het laatste nummer van het tijdschrift van de VNG onder de kop "Tijdige invoering Algemene wet bestuursrecht lijkt onhaalbaar". Daaruit blijkt dat nog drie kwart van de gemeenten er niet aan toe is gekomen, de regelgeving in overeenstemming te brengen met deze wet. Dat is een punt van zorg en geeft een feitelijke problematiek.
Ik wil nu even stilstaan bij de inhoud van het wetsvoorstel. Mij is een artikel opgevallen in Ars Aequi onder de titel "Harmonisatie van procesrecht?" van de hand van de heer Knigge. Hij betoogt dat bij een vergelijking tussen het burgerlijke en het administratieve procesrecht met name ook gekeken had moeten worden naar de verzoekschriftprocedure, omdat men dan op een groot aantal onderdelen op overeenkomsten stuit. Als van de verzoekschriftprocedure was uitgegaan, is zijn stelling, zou een verdere harmonisatie tussen beide procedures mogelijk zijn geweest. Op mij maakte dat artikel een tamelijk overtuigde indruk. Wellicht zou naar het gedachtengoed, in dat artikel aangereikt, gekeken kunnen worden in het verdere traject.
(…) Ik betreur het dat mij in de schriftelijke fase het artikel in Bouwrecht is ontgaan: "Tot schade van allen, een onvolkomen schadevergoedingsregeling in de Algemene wet bestuursrecht". Dit is althans de stelling van de schrijvers, in dezen prof. Van Male c.s. In dat artikel zijn terecht een aantal punten van kritiek naar voren gebracht. Die lenen zich er niet voor dat ik daar nu uitvoerig bij stilsta. Ik hoop wel dat daar nog eens naar gekeken wordt.
Dit alles betreft in feite toch kleinere punten. Het onderhavige wetsvoorstel ondervindt onmiskenbaar en terecht veel lof; de kritiek daarop is beperkt. Ik heb mij, het verhaal nog eens op een rijtje zettend, wel afgevraagd: is het door dit wetsvoorstel voor de burger nu inzichtelijker geworden? Ik denk van wel in zekere mate, maar in dit stadium is er toch veel afbreuk aan die inzichtelijkheid gedaan door de reeks van uitzonderingen op dat beroep bij de rechtbank, die er nog altijd bestaan door andere colleges die op het ogenblik hun plaats houden.
Daarmee hangt het volgende fenomeen samen dat mijns inziens niet zonder bedenkingen is. Het feit dat die colleges nu naast elkaar bestaan, brengt namelijk het risico met zich dat er allerlei informele kortsluitingsmechanismen, informele belcircuits, gaan ontstaan. Ik noem voorlopige voorzieningen ten aanzien van milieuvergunning bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak en de bouwvergunning betreffende diezelfde zaak bij een president van de rechtbank. Die gaan eigenlijk over eenzelfde soort problematiek. Wat doen de heren dan? Zij bellen elkaar buiten de partijen om en vragen elkaar: wat doen wij ermee? Als je erover nadenkt, moet je tot de conclusie komen dat dit eigenlijk niet zo'n fraai mechanisme is.
In dat verband is er wat laconiek ingegaan op de opmerking van mijn fractie in het voorlopig verslag dat er een wezenlijk onderscheid is tussen de sfeer waarin het administratieve recht heeft gefunctioneerd en het gemiddelde werkklimaat op een rechtbank. Ik kom wel eens bij de Raad van State. Ik zie uitspraken van dat college toch altijd als een soort produkt van een apparaat dat in een bestuursrechtelijke traditie functioneert. Bij de rechtbank gaat het evenwel om de individuele rechter met een individuele taakuitoefening en verantwoordelijkheid. Daar is ook een andere attitude ten aanzien van het recht. Het is naar mijn mening goed, dat die individuele verantwoordelijkheid als het ware centraal blijft staan in het functioneren van ons rechterlijk stelsel. Zij geeft het recht een menselijk gezicht en is ook een element voor die onafhankelijke opstelling.
Voorzitter! Het valt mijn fractie allengs meer en meer op, dat de omvang van de regelgeving, zoals die ten slotte in de Algemene wet bestuursrecht zal worden neergelegd, steeds groter wordt. Het is weer een stap naar een steeds verder gaande juridificering van verhoudingen in onze samenleving. Zeker op het terrein waarover wij nu spreken, kan men zich afvragen, of dit in die omvang de belangen van de samenleving dient. Ik weet dat er aan de overzijde van het Binnenhof ook over gesproken is. Heeft dit geen verlammend effect ten aanzien van het bestuur? Ik denk daarbij aan termijnen die gelopen moeten worden, keuzes die voorliggen met allerlei precedentwerkingen en daaraan verbonden juridische aspecten. Dreigt er niet een steeds verder opgaan in formalisme?
Ik ben in mijn praktijk recent nog geconfronteerd met een voorbeeld, waarbij ik dacht: zo is het gebeurd, zo loopt het! Ooit was er regelgeving en die werd wel eens overtreden. Dat was aanvankelijk een feitelijk gegeven. Vervolgens kwam het feitelijk gegeven van gedogen. Dat feitelijke gegeven van gedogen kreeg op een gegeven moment een juridische betekenis. Toen het een juridische betekenis kreeg, kon men vragen aan de overheid: gaat u dit gedogen? Tenslotte was het mogelijk een schriftelijk gedoogbesluit te krijgen. Daarna kwam de roep om een ontwerpschriftelijk gedoogbesluit. Als die ontwikkeling doorgaat, komt er vroeg of laat regelgeving over gedoogbesluiten. Ik vrees dat die regelgeving dan zo nu en dan ontlopen wordt en dan stelt zich de vraag, of wij dat weer gaan gedogen. Dat alles bij elkaar is een vorm van mandarijnenwetenschap. Wij moeten daar ergens een streep trekken. Dat kan niet zo doorgaan.
De aan de orde zijnde regelgeving kun je ook zien als een mijnenveld; een mijnenveld met potentiële aansprakelijkheden voor overheidslichamen. Het civiele recht heeft zich immers zodanig ontwikkeld, dat, als een beschikking vernietigd wordt, daarmee ongeveer de onrechtmatigheid gegeven is en een schuldverweer is er niet, zodat de discussie onmiddellijk gaat over schade en causaal verband. Ik denk, dat er hier en daar bij de overheden wel wat mis zal gaan na de invoering van deze wet; dat zij struikelen over voorschriften. Dat gaat zeker gebeuren. Ik wijs in dit verband op het artikel van de VNG dat ik zojuist noemde. Dan gaan beschikkingen onderuit. Dan ligt er dus een formele fout. Dat leidt minstens tot vertragingsschade, tot de beschikking die pas later komt. Dat is toch een punt van zorg. Ik vraag mij af, of wij ons hiertegen op langere termijn passief kunnen opstellen. Ergens moeten die aansprakelijkheden begrensd worden naar mijn mening. In mijn beleving gaat het wel eens veel te ver. Met dit soort regelgeving neemt het risico op aansprakelijkheden steeds verder toe. De overheid kan zich daar slecht tegen weren, want zij kan beslissingen vaak niet ontlopen.
Dit alles, voorzitter, laat onverlet dat mijn fractie zeer grote lof heeft voor de bewindsman die dit wetsvoorstel tot hier heeft gebracht; een lof die ik ook graag betrek op de heer Scheltema.
Mevrouw Vrisekoop (D66) (p. 591): Mijnheer de voorzitter! Mijn fractie heeft steeds duidelijk gemaakt dat de grote lijnen van de reorganisatie, waarvan de eerste fase nu wordt afgerond, haar volle steun heeft. De drie doelstellingen verdienen waardering. Het gaat daarbij om:
verbetering van de kwaliteit door een uniform stelsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties en rechtseenheidsvoorziening,
verbetering van de cliëntgerichtheid door een systeem helder en doorzichtig te maken en door de snelheid waarmee beslissingen kunnen worden verkregen, te verhogen, en
het bereiken van het evenwicht in de rechterlijke organisatie.
Het is echter een bijzonder groot project en daarin schuilen dan ook meteen de gevaren. Een project van deze omvang ondervindt altijd enige weerstand. Zo herinneren wij aan de invoering van het nieuw BW. En dat was in omvang nog aanmerkelijk geringer.
Minister Hirsch Ballin (p. 592-596): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de sprekers hartelijk voor hun instemmende reacties op de voorstellen die hier nu aan de orde zijn, de voorstellen inzake de voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie met inbegrip van de aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de nieuwe regeling van het bestuursprocesrecht. Het is inderdaad opvallend hoe weinig aandacht de discussie over deze belangrijke wetgeving lijkt te trekken. Daarmee wil ik uiteraard geen afbreuk doen aan het genoegen dat er is vanwege de instemming met dit wetsontwerp. De heer Wagemakers zei uitdrukkelijk dat de behandeling van deze voorstellen een mijlpaal betekent, maar dat er toch weinig belangstelling voor was. Soms bekruipt mij het gevoel, dat de belangstelling toeneemt naarmate een onderwerp conflictueuzer is, maar ik heb er behoefte aan erop te wijzen, dat ik niet alsnog solliciteer naar afkeuring van deze wetsvoorstellen.
Los van mogelijke verklaringen die impliceren dat soms sprake kan zijn van magneetwerking die van een bepaald type debat kan uitgaan als het gaat om het trekken van aandacht, ben ik van mening dat de geringe aandacht ook te maken kan hebben met de voorbereiding van de behandeling van deze zaken die, naar het zich laat aanzien, vanmiddag in dit huis tot afronding komen. Deze voorstellen zijn niet, zoals men dat zegt, uit de lucht komen vallen. Deze behandeling is wel een belangrijk moment. Nogmaals, zij betekent een mijlpaal. Na aanvaarding van de voorstellen in deze Kamer zal per 1 januari sprake kunnen zijn van inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht, zowel van het gedeelte waarmee deze Kamer al eerder heeft ingestemd, als van het gedeelte over het nieuwe bestuursprocesrecht, alsmede van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, de opdracht van algemene rechtsmacht in bestuursrechtelijke zaken aan de rechtbanken met een aantal afwijkende regimes, waarover ik nog kom te spreken.
Daarenboven gaat het om het opruimen van een zeer groot aantal bepalingen in allerlei wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en provinciale, gemeentelijke en waterschapsverordeningen. Die worden overbodig wanneer deze zaken geregeld worden in de Algemene wet bestuursrecht. In dit verband gaat het uiteraard ook om de bezemwet. Wij vertrouwen erop dat die binnenkort in deze Kamer wordt afgehandeld.
De behandeling is dus niet conflictueus, maar wel buitengewoon belangrijk. Hiermee krijgt namelijk de uitvoering van artikel 107 van de Grondwet gestalte. Dat gebeurt dan niet alleen, zoals in de eerste fase voorzien was, op het gebied van de bestuursprocedures, maar ook op het gebied van het bestuursprocesrecht.
Het gaat om een codificatie van het bestuursrecht, artikel 107 van de Grondwet waardig, die de wet en regelgeving overzichtelijk en voor burgers, bestuursorganen en rechters beter hanteerbaar maakt. Onnodige verscheidenheid verdwijnt en er wordt gestalte gegeven aan het bestuurs en het bestuurprocesrecht op een manier die past bij een rechtsstaat. Daarover is lang gesproken.
Wat de rechterlijke organisatie betreft: hierover wordt al heel lang gesproken. Ongeveer twintig jaar geleden, was de werkgroepWiersma aan de slag. De heer Wiersma was één van de ambtsvoorgangers van regeringscommissaris de heer Scheltema in zijn vroegere hoedanigheid van staatssecretaris van Justitie. Oudstaatssecretaris Wiersma deed het voorwerk voor een ingrijpende herziening van de rechterlijke organisatie. Dat is dus twintig jaar geleden gedaan. Sindsdien zijn de gedachten daarover in heel wat rondes van discussie aan de orde geweest. Wij zijn nu inderdaad zo ver dat de herinrichting van onze rechterlijke organisatie met rechtbanken bevoegd in straf, bestuursrechtelijke en burgerlijke zaken gestalte krijgt.
Het gaat ook om een heroverweging van ons bestuursrecht, zoals dat past in een rechtsstaat, gebaseerd op het inzicht dat er bij het nemen van besluiten door bestuursorganen geen sprake van mag zijn dat er als het ware een kogel op de burger of op organisaties wordt afgevuurd, waar verder geen verweer tegen mogelijk is. Het gaat niet om de botte voorstelling alsof het alleen maar gaat om verweermiddelen daartegen aan de kant van de burger. Het gaat om een inrichting van het bestuursrecht waarbij wederkerige verantwoordelijkheden gestalte krijgen: in de verplichting van bestuursorganen ten aanzien van de kwaliteit van de belangenafweging, in verplichtingen van burgers inzake het geven van redelijke medewerking en het geven van inzicht waar de burger inzicht kan verschaffen. Bij burgers denk ik in dit verband uiteraard niet alleen aan de individuele burger, maar ook aan ondernemingen, organisaties, verenigingen en wat er allemaal mag zijn.
Inzichtelijkheid van het bestuursrecht, van rechten en verplichtingen over en weer; daar gaat het om in de Algemene wet bestuursrecht. Het is een codificatie van de beginselen van behoorlijk bestuur, soms in die vorm dat het beginsel als zodanig wordt geformuleerd ik noem het evenredigheidsbeginsel in de Algemene wet bestuursrecht en soms in die vorm dat er specifieke verplichtingen worden geformuleerd over het geven van informatie. Dat werkt door in de inrichting van het bestuursprocesrecht, dat vervat is in de aanvullende tranche die vandaag aan de orde is.
Tegelijkertijd ik zeg dat uitdrukkelijk naar aanleiding van de opmerkingen die zijn gemaakt over de grote omvang van bijvoorbeeld de bezemwet, de opruiming van bepalingen is het een aanzienlijke, zo niet de grootste bijdrage aan het vereenvoudigen van de regelgeving van de afgelopen jaren. Ik kan hier zonder overdrijving naar voren brengen dat alle bepalingen die genoemd worden in aanpassingswetten, aanpassingsbesluiten en aanpassingsverordeningen een drastische vereenvoudiging ondergaan. Er wordt opruiming gehouden onder een onnodige verscheidenheid van bepalingen. Er wordt een inzichtelijke, gemakkelijk bereikbare regeling gegeven. Het is ook in die zin een echte codificatie, artikel 107 van de Grondwet waardig. Er is sprake van harmonisering en deregulering, in ieder geval in die zin dat er complexiteit in de regelgeving wordt weggenomen.
Wij zijn ons ervan bewust dat mensen zich daarop moeten instellen: bij de bestuursorganen, burgers, advocaten en rechters. Maar aan dat zich instellen op nieuwe regelgeving is verbonden dat een situatie wordt weggenomen waarin nu eens de ene, dan weer de andere termijn in acht moest worden genomen; nu eens de ene, dan weer de andere manier van bekendmaking; nu eens de ene, dan weer de andere beroepsmogelijkheid; nu eens het ene, dan weer het andere college waarbij beroep kon worden ingesteld. Dat is de betekenis van de harmonisatie en de deregulering en dus ook van het vertrouwd raken met de nieuwe regels. Dat is door allerlei instanties, organisaties, verbanden en ook door ons, Justitie en Binnenlandse Zaken, de laatste maanden voorbereid, opdat invoering per 1 januari aanstaande inderdaad mogelijk wordt gemaakt.
Er is vele jaren aan gewerkt. Ik vermeld met erkentelijkheid en respect het werk dat eraan is besteed door de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, de heer Scheltema, die dadelijk een deel van de beantwoording voor zijn rekening zal nemen. Ik vermeld de leden van de Commissie algemene regels van bestuursrecht en de ambtenaren van de departementen van Justitie en Binnenlandse Zaken die daar tot op heden hard aan hebben gewerkt. Dat zal in de naaste toekomst doorgaan bij de volgende tranches. Ik vermeld de externe deskundigen en bijvoorbeeld ook de klankbordgroep van rechters uit de verschillende colleges, die ons heeft ondersteund bij het vormgeven aan het nieuwe bestuursprocesrecht.
Die arbeid leidde tot de situatie waarin de invoering en het moment van invoering op een hoge graad van consensus onder de direct betrokkenen konden bogen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Raad van State, waar de werkdruk na het doorslaande succes van de Wet AROB zo hoog was opgelopen, dat reeds geruime tijd geleden, eind jaren zeventig, de vraag aan de orde kwam of niet gekozen zou moeten voor rechtspraak in twee instanties.
Dat doorslaande succes creëerde een situatie waarin er omwille van de werkdruk behoefte ontstond aan rechtspraak in twee instanties. Over de vormgeving daarvan is lang gesproken. Over de personele consequenties eveneens. Nu zijn alle instanties zover dat zowel van de kant van de Nederlandse vereniging voor rechtspraak als van de kant van de Raad van State is gezegd dat invoering per 1 januari de best mogelijke keuze is. Er zijn mensen overgegaan en er gaan mensen over van de Raad van State naar de rechtbanken. Er zijn mensen geworven bij de rechtbanken. Dat proces van werving is nog niet ten einde. Het gaat om 600 plaatsen, waarvan trouwens slechts een kwart bestemd voor de rechterlijke functies. De overige plaatsen zijn bestemd voor ondersteunende functies. De werving is gaande. Op dit moment is nog lang niet iedereen binnen. Er is een geleidelijke overgang. Ik heb de kanttekeningen daarbij geplaatst. Dit wordt het best mogelijke moment van invoering geacht. Het overgrote deel van de rechtbanken is deze mening toegedaan. De vraag of de acht rechtbanken met de lange doorlooptijd bij de huidige zaken en de acht rechtbanken met de oplopende werkvoorraden dezelfde zijn, is gedeeltelijk, namelijk voor 75% van de acht, bevestigend te beantwoorden.
Wij zijn zover dat de stap kan worden gezet die vereist wordt door artikel 107 van de Grondwet, ook op het punt van het bestuursprocesrecht. Terecht is opgemerkt dat daarbij ook een rol heeft gespeeld de druk die ontstaan was door het alleen tijdelijk aangepast zijn van de kroonberoepen aan de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens. De geldingsduur van de Tijdelijke wet Kroongeschillen was al eens verlengd. Dat moet natuurlijk niet doorgaan. Zij was bedoeld als een tijdelijke voorziening, in afwachting van een herinrichting van de administratieve rechtspraak. Dat krijgt nu gestalte met een samengaan van de afdeling Rechtspraak en de afdeling voor de geschillen van bestuur in de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Al met al is het een echte uitvoering van artikel 107 van de Grondwet. Het is de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Achteraf bezien heb ik mij wel eens het volgende afgevraagd. Deze Algemene wet bestuursrecht is een echte verwoording van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht. Als wij haar zetten naast de andere wetboeken bedoeld in artikel 107 van de Grondwet, hadden wij ook hier kunnen spreken van een Wetboek van Bestuursrecht. Hoe dit ook zij, de Algemene wet bestuursrecht heeft een bekende naam gekregen. De voorbereidingen zijn ook door degenen die ermee moeten werken, met heel veel enthousiasme ter hand genomen.
Ik voel de behoefte opkomen, nader kennis te nemen van de scriptie van de heer Schinck jr., waarnaar de heer Wagemakers verwees. Deze scriptie is aangeboden aan vroegere collega's van mij en niet aan huidige collega's. Ik vrees derhalve dat de scriptie mij niet zal bereiken. Ik zie dat de heer Wagemakers haar in handen heeft en dat de omvang ervan te groot is om aan u, voorzitter, te vragen haar als noot aan de Handelingen toe te voegen. Ik geloof dat de gang van zaken ten aanzien van dit wetsvoorstel techniek en tactiek te boven gaat, en dat er lang en heel grondig gedacht is over en gewerkt is aan deze wetsvoorstellen. Dit maakt de invoering nu mogelijk.
Ik wil graag ingaan op een aantal meer specifieke kwesties, voor zover de regeringscommissaris daar niet op in zal gaan, die door de verschillende sprekers naar voren zijn gebracht. Het ligt het meest voor de hand om eerst iets te zeggen over de toekomst. Alle sprekers hebben hieraan aandacht besteed. Het gaat om de volgende fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Wanneer komt die fase aan de orde?
(…) Het is verder onze bedoeling dat wij zo vroeg mogelijk in het komende kalenderjaar ergens tussen de jaarwisseling en de kamerverkiezingen in een notitie in zullen gaan op de vormgeving van de derde fase. Daaraan bestond bij de Tweede Kamer de behoefte en naar ik begrijp ook bij deze Kamer, onder andere in verband met vragen die zullen rijzen bij de bespreking van de tweede fase. Ik ben het uiteraard eens met de opmerkingen over de waarde van de kantongerechten, zoals wij die kennen. De heer Holdijk heeft gezegd dat het hem om meer gaat dan alleen maar het behouden van wat waardevolle elementen. Op dat punt kan ik het met hem eens zijn. Wij zullen voor de taak staan om in de opzet van de rechtbanknieuwe stijl ook in die zin echt rekening te houden met de waarden, die de burger ontmoet in de kantonrechtspraak. Het gaat dus niet alleen, zelfs niet in de eerste plaats, om de waarden die de rechters ontmoeten, maar vooral om de waarden die de burgers daarin ontmoeten. En wel zo dat er een tweede civiele sector binnen de rechtbanken zal worden gevormd, waarbinnen het mogelijk zal zijn om de werkwijze te blijven hanteren die we kennen uit de kantonrechtspraak.
Ik moet hier wel bij aantekenen dat in organisatorisch opzicht nu al verbanden zijn gesmeed, welke sinds een paar jaar werken. De directeuren gerechtelijke ondersteuning werken voor de in het betrokken arrondissement gelegen kantongerechten. Ook in de praktijk van de behandeling van zaken blijkt dat qua gewicht en type inzet van rechters de scheidslijn niet precies parallel kan lopen met het onderscheid tussen kantongerechten en rechtbanken. Op dat punt wordt een soepeler benadering mogelijk wanneer de krachten van de kantongerechten en de rechtbanken gebundeld worden in de rechtbankennieuwestijl. We zullen de Kamer over de uitwerking daarover uiteraard informeren het overleg daarover met de Nederlandse vereniging voor rechtspraak zullen wij voortzetten. Zowel de rechtbanken als de kantongerechten zullen daar in het bijzonder bij betrokken zijn. Dit alles hangt uiteraard nauw samen met de vormgeving van het burgerlijk procesrecht, dat we zo zullen moeten herinrichten het voorontwerp daartoe is op dit moment in consultatie dat de voordelen die wij kennen uit de kantongerechtsprocedure zullen doorwerken in het procesrecht, dat gehanteerd kan worden bij zaken die traditioneel tot het werkterrein van de rechtbank behoren. Snelheid, laagdrempeligheid en bereikbaarheid werden ook door mevrouw Mastik uitdrukkelijk genoemd.
Met de tweede fase hangt in bepaalde opzichten de derde fase samen. Dat was een van de redenen, waarom in de Tweede Kamer de behoefte werd getoond, meer te weten van de derde fase, vooraleer definitieve beslissingen worden genomen over de tweede fase. Het gaat dan bijvoorbeeld om het hoger beroep.
(…) De heer Holdijk heeft een aantal vragen opgeworpen in verband met de betrekkelijke lauwheid van de discussie. Hij heeft gevraagd of wij ons wel voldoende bewust zijn van het feit die vraag was in het bijzonder tot de lauwen gericht dat het hier gaat om een fundamenteel onderdeel van ons staatsbestel. Als die lauwheid daaruit te verklaren zou zijn, dan zou ik de zorgen van de heer Holdijk delen. Mijn herinnering aan de totale discussie over de herziening van de rechterlijke organisatie en de Algemene wet bestuursrecht is echter een andere, namelijk bepaald niet één van lauwheid, maar van zeer lang gevoerde intense discussies over de grondslagen van onze rechterlijke organisatie, waarin zich op een gegeven moment wel een consensus ontwikkelde in een bepaalde richting, namelijk in de richting van de integratie van de rechtspraak in eerste aanleg. Hetzelfde geldt voor de discussies die reeds ten tijde van de algehele grondwetsherziening zijn gevoerd over de wenselijkheid van codificatie van het algemeen deel van het bestuursrecht. Als wij het over een langere periode en een breder bereik van mensen, instanties en bestuursorganen zien, behoeven wij niet tot de conclusie te komen dat de discussie met lauwheid is benaderd. Integendeel. Als die lauwheid er was mijns inziens was die er niet dan zou dat ons veel zorgen moeten baren.
(…) De heer Wagemakers heeft ook gesproken over de bezwaren van onttrekkende bewegingen van bestuursorganen in de vorm van gedogen, dat vervolgens weer formalisering ondergaat enzovoort. Ik mag op dit punt wel verwijzen naar de discussies die wij met name hebben gevoerd in een aantal debatten inzake toepassing en handhaving van het milieurecht. Daarbij blijkt dat zowel van de kant van beide Kamers, als van de kant van de regering een kritische houding wordt aangenomen ten opzichte van het gedogen als het zich aan het recht onttrekken van bestuursorganen. De ervaring leert dat dat gedogen niet van de ene op de andere dag te beëindigen is, maar de bedoeling van de regels is uiteraard dat ze gehandhaafd worden. Als regels niet gehandhaafd worden, moeten daarvoor wel zeer goede motieven gelden, op de naleving waarvan ook dient te worden toegezien. Het moet dan ook als een uitzondering te motiveren zijn. Dat geldt trouwens ook voor het gedoogbeleid op andere terreinen. Ik sprak zojuist over vergunningen die niet zijn gegeven en er, bij ontstentenis daarvan, toch is gedoogd. De opruiming in de sfeer van milieu en bouw en woningtoezicht is gaande. Wat betreft het niet altijd strafrechtelijk optreden, ben ik niet altijd gelukkig met de aanduiding "gedogen". Dat geldt bijvoorbeeld voor de mededeling die her en der wordt gedaan over het gedogen van handel in soft drugs. Ik heb het in dat verband liever over het onder bepaalde voorwaarden niet optreden tegen deze handel. Het openbaar ministerie heeft onlangs zichzelf en de onder haar verantwoordelijkheid werkzame diensten nog eens ingescherpt dat die voorwaarden dan ook terdege in het oog moeten worden gehouden. Ik geloof dat ik op dit onderwerp op dit moment maar niet al te diep moet ingaan. Het leent zich voor een aparte discussie, die ik overigens op een ander moment al met uw Kamer mocht voeren.
Mevrouw Vrisekoop heeft een aantal doelstellingen van de wetgeving onderstreept: de uniformiteit van het stelsel, de harmonisering, de deregulering en het verbeteren van de cliëntgerichtheid. Zojuist heb ik het gehad over de wederkerigheid van verantwoordelijkheden van bestuursorganen jegens burgers en van burgers jegens bestuursorganen, van wie ook een redelijke medewerking aan de totstandkoming van besluiten mag worden verwacht. Mevrouw Vrisekoop gebruikte ook het trefwoord "evenwicht" ten aanzien van de rechterlijke organisatie, en daar ben ik het zeer mee eens. Wat mij betreft mag dit ook worden uitgebreid tot de inrichting van de Algemene wet bestuursrecht en het nieuwe bestuursprocesrecht in het bijzonder.
De heer Scheltema (p. 596-597): Mijnheer de voorzitter! In aansluiting op hetgeen de minister heeft gezegd, beantwoord ik graag nog enkele vragen van mevrouw Mastik en de heer Wagemakers.
Ik kan niet nalaten om iets te zeggen naar aanleiding van het betoog van de heer Wagemakers, die zich afvroeg hoever wij moeten gaan met het werken aan de Algemene wet bestuursrecht, hoever gegaan kan worden met uniformering en of je, als inderdaad te ver wordt gegaan in die richting, niet in een mandarijnenwetenschap terechtkomt. De minister heeft al het een en ander gezegd over het nut van de codificatie en de grondwettelijke opdracht daartoe. Ik vermeld graag enkele feitelijkheden die misschien kunnen aangeven dat het werk de rechtstoepassing eenvoudiger maakt en juist het tegendeel wordt bereikt van een mandarijnenwetenschap.
Allereerst wijs ik op de ervaringen in Duitsland. Wat langer dan vijftien jaar geleden is daar een wet ingevoerd die vergelijkbaar is met de Algemene wet bestuursrecht. De algemene indruk naar aanleiding van de evaluaties die daar zijn gepleegd is dat de belangrijkste verworvenheid van die algemene wet is dat hij veel beter bekend is. In de opleiding van ambtenaren en juristen is de wet als het ware een vanzelfsprekendheid geworden die iedereen kent en die ook het uitgangspunt is voor de commentaren in het algemeen. Het aantal fouten dat bij de toepassing van die wet wordt gemaakt, is daardoor aanzienlijk verminderd, vergeleken met de situatie daarvoor. Ik kan niet nalaten, daaraan een beperkte ervaring toe te voegen die ik als docent bestuursrecht had op de Universiteit Groningen. Kort geleden zijn daar tentamens afgenomen, waarbij net als vroeger werd gevraagd om de regels van bestuursrecht toe te passen op een aantal concrete gevallen. Tot onze ontzetting als docent vind je dat namelijk geen goed idee werd voor het tentamen gemiddeld een acht gehaald, terwijl wij dat niet gewend waren. Nu wil ik dit niet allemaal op het conto van de Algemene wet bestuursrecht schrijven, maar misschien kan het toch een indicatie zijn van het feit dat de regels gewoon gemakkelijker toepasbaar zijn als zij op deze manier bij elkaar gebracht zijn.
(…) De kost gaat voor de baat uit. Dat betekent dat het invoeren van de Algemene wet bestuursrecht de nodige inspanning kost. Daarover is ook een aantal vragen gesteld. Er is onder andere gevraagd of de omvangrijke invoeringswetgeving niet een teken is dat het een ingewikkelde operatie is. Dat laatste is stellig het geval. Om die aanpassing op een goede manier te laten plaatsvinden, is het nu eenmaal nodig om de bestaande wetgeving aan te passen aan de Algemene wet bestuursrecht. Dat vergt inderdaad nogal wat.
Het is evenwel ook verheugend dat zoveel aanpassingen hebben plaatsgevonden, want de aanpassingswet bestaat natuurlijk in belangrijke mate juist uit het schrappen van bepalingen die naast de algemene wet een bijzonderheid zouden inhouden of die naast de algemene wet niet meer nodig zijn. Wij hebben goede hoop dat met de aanpassingswet die volgende week in dit huis zal worden behandeld, de meeste aanpassingen zijn geschied en dat er daarna geen nieuwe aanpassingen meer nodig zullen zijn. Misschien is er hier en daar nog iets vergeten, maar wij hebben er vertrouwen in dat die aanpassingswetgeving op een zorgvuldige wijze is voorbereid.
De vraag luidt: in hoeverre kunnen wij er in de toekomst voor zorgen dat de nieuwe wetgeving aan de Algemene wet bestuursrecht zal zijn aangepast? Het antwoord daarop is als volgt: als de Algemene wet bestuursrecht er is, dan kan men bij de voorbereiding van nieuwe wetgeving vanzelfsprekend uitgaan van het feit dat er al een algemene wet is. Men zal daar dan ook welhaast automatisch bij aansluiten. Bij de voorbereiding van wetgeving die al in procedure was, hebben wij daar goede ervaringen mee opgedaan. Gebleken is dat er grote animo is.
Ik wil verwijzen naar het volgende. Toen eenmaal een aantal decennia geleden de Wet AROB werd ingevoerd, speelde dezelfde vraag: zal men zich nu houden aan het stramien van de Wet AROB? Het is daarna buitengewoon goed gegaan. Daar heb ik dus alle vertrouwen in.
Het is inderdaad de bedoeling om een aantal belangrijke wetten in hun geheel wederom in het Staatsblad te publiceren. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de Beroepswet op het terrein van de sociale zekerheid.
(…) De invoering is natuurlijk ook het voorwerp van zorg geweest bij de bestuursorganen die daarmee geconfronteerd worden. Met name bij gemeenten is er nogal wat aandacht aan die invoeringsproblematiek besteed. Een van de vragen van mevrouw Mastik was of het niet zorgelijk zou zijn wanneer de Algemene wet bestuursrecht en de Gemeentewet niet gelijktijdig zouden worden ingevoerd. Dat is inderdaad buitengewoon ongelukkig voor gemeenten, omdat men dan achter elkaar met de invoering van twee verschillende wetten te maken krijgt. De Gemeentewet wordt op 1 januari van het komende jaar ingevoerd. De invoering van de Algemene wet bestuursrecht op dat zelfde ogenblik zal dus vermijden dat dit soort problemen ontstaat.
De vraag of gemeenten helemaal klaar zijn met het voorbereiden van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is niet helemaal in algemene zin te beantwoorden. De ene gemeente is ongetwijfeld verder dan de andere. Dit neemt niet weg dat sinds de plaatsing van de eerste tranche van de algemene wet in het Staatsblad, nu anderhalf jaar geleden bijna, veel gedaan is aan het geven van voorlichting en het stimuleren van gemeenten om de algemene wet in te voeren. Samen met de VNG zijn een aantal proeftuinprojecten opgezet en in een aantal gemeenten is als het ware geëxperimenteerd met de toepassing van de algemene wet. In de praktijk bleek dat de invoering van de algemene wet niet tot buitengewoon grote problemen aanleiding gaf.
Mevrouw MastikSonneveldt (PvdA) (p. 598): Voorzitter. Ik wil in tweede termijn nog een aantal opmerkingen maken en ik begin met een algemene. Wij zijn ons er inderdaad van bewust dat het gaat om een grote operatie en dat er in de eerste en de tweede tranche van de algemene wet sprake is van een vrij grote brij waar wij ons doorheen moeten worstelen om betere resultaten te bewerkstelligen. Wij werken daaraan graag mee.
Ik wil vervolgens een aantal specifieke opmerkingen maken, waarbij ik de volgorde aanhoud van mijn verhaal in eerste termijn. De minister heeft aangegeven dat er op dit moment bij zes rechtbanken al sprake is van een relatief lage doorloopsnelheid als het gaat om socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken en dat de werkvoorraad bij deze zes rechtbanken stijgt. Daar is dus sprake van knelpunten. Wij hebben de minister gevraagd hoe hij die knelpunten denkt op te lossen. Denkt hij binnen het budget aan een versnelde vervulling van de vacatures die in de tweede tranche in de loop van 1994 voorzien zijn?
Verder hebben wij gesproken over stroomlijning in rechtsprocedures. Wij hebben geconstateerd dat daaraan met betrekking tot een aantal op dit moment bij de Eerste Kamer voorliggende wetsvoorstellen nog wat hapert. In dat verband hebben wij de WVG genoemd. Ik wil ook wijzen op het wetsvoorstel dat vanavond verder wordt behandeld, namelijk het wetsvoorstel inzake het terugdringen van het ziekteverzuim. Ik zal daarop uiteraard inhoudelijk niet ingaan, maar ik wil wel constateren dat in dat wetsvoorstel is voorzien dat ongeveer 6200 zaken met betrekking tot eventuele procedures van werknemers als het gaat om loonderving verschuiven van de administratieve rechtspraak naar de kantongerechten. Ik weet dat niet alles even briljant kan gaan op het moment dat iets net is ingevoerd, maar het betrachten van zorgvuldigheid in stroomlijning van rechtsprocedures stellen wij wel bijzonder op prijs. Wij vernemen graag hoe in de coördinatie met betrekking tot de rechtsbescherming is voorzien.
De regeringscommissaris heeft aangegeven dat hij er vertrouwen in heeft dat bij de verdere voorbereiding van de wetsvoorstellen het stramien van de AWB kan worden gevolgd.
De minister heeft een belangrijke opmerking gemaakt. Hij heeft verwezen naar zijn nota in het kader van de derde fase van de rechterlijke organisatie, een nota die een aantal uitgangspunten inzake een meer definitieve regeling van het hoger beroep zal formuleren. Wij gaan ervan uit dat alle nu gekozen oplossingen voor het hoger beroep, dus bijvoorbeeld de situatie waarin in één feitelijke instantie is voorzien en de cassatie in het belang van de wet, in die nota weer onderwerp van een nadere kritische beschouwing zijn.
Ook de heer Wagemakers heeft geduid op het SGBOonderzoek van de VNG. De regeringscommissaris heeft gezegd dat een en ander nog niet altijd even goed werkt. Maar ik wijs erop dat de eerste tranche in ieder geval anderhalf jaar voorbereid kon worden. Het is toch enigszins alarmerend om te vernemen dat weliswaar een groot aantal gemeenten al met een aantal van de gevraagde voorzieningen werkt, maar dat ongeveer driekwart van de gemeenten op een aantal onderdelen nog niet beantwoordt aan het gevraagde in het kader van de invoering van de Awb. Worden daartoe nog speciale acties ondernomen? Hoe moet ik mij dat voorstellen?
De heer Holdijk (SGP) (p. 598-599): Voorzitter! Ook namens mijn fractie spreek ik mijn dank uit aan met name het adres van de minister. Mijn bijdrage betrof inderdaad in het bijzonder zijn verantwoordelijkheid.
Velen hebben complimenten geuit, alsook waardering en lof. Maar ik heb van nogal wat reserves blijk gegeven. De minister is speciaal ingegaan op mijn opmerking over de lauwheid van de discussie. Hij zal wel uit mijn bijdrage begrepen hebben dat ik tot die conclusie ben gekomen door de publieke discussie te vergelijken met die uit de vorige eeuw. Als de minister nog eens kennis neemt van de Handelingen van de kamerdebatten daarover en de overige publieke discussie die daaraan vooraf gegaan is, zal hij met mij kunnen constateren dat die discussie veel breder was dan die van vandaag, die in hoofdzaak tot de meest betrokkenen beperkt blijft, wat op zich wel begrijpelijk is.
Die reserves hebben eigenlijk als achtergrond dat ik meende een dominant denken in termen van management te signaleren. Ik kan dat natuurlijk tot op zekere hoogte plaatsen, maar ik blijf toch altijd, ook nu, na welke reorganisatie ook, onderscheid zien tussen de rechter als manager en als magistraat. Mijn reserves berusten dan ook op een al te eenzijdige nadruk op integratieprocessen als zijnde van organisatorische aard. Ik heb mij niet verzet tegen bijvoorbeeld de harmonisatie van het bestuursprocesrecht. Dat is van een geheel andere aard. Dat is ook niet primair een organisatorische kwestie.
Ik ben mij ervan bewust dat ik niet complimenteus ben geweest. Dat wil echter niet zeggen dat er geen enkel compliment af kan. Ik noem een voorbeeld. Ik heb ook kennis genomen van de mededeling in de Staatscourant van 10 december jongstleden over de instituering van de Begeleidingscommissie evaluatieonderzoek herziening rechterlijke organisatie. In elk geval is de minister te complimenteren met het feit dat hij de oudpresident van de rechtbank in Amsterdam als voorzitter van die commissie heeft weten aan te trekken. Dat geeft mijn fractie weer vertrouwen op dit punt.
Het lijkt mij zaak, de positie van mijn fractie te verduidelijken. Ik voel mij als vertegenwoordiger van een van de kleinste fracties in deze Kamer tegenover een machtige vertegenwoordiger van Hare Majesteits regering als een kind dat door zijn vader bij de hand genomen wordt in het wetgevingsproces. Ik loop in een zeker vertrouwen met hem mee, maar ik blijf alert op gevaren en risico's die ik meen te signaleren. De minister ziet die niet althans hij heeft daarvan geen blijk gegeven in zijn reactie. Ik zie die dus wel, zo heeft hij begrepen. Wanneer ik risico's signaleer, begin ik uiteraard tegen te stribbelen. Als men wat al te eenzijdig in het bootje gaat leunen, ga ik automatisch wat aan de andere kant zitten al was het maar uit zelfbehoud. Voorzitter! Het is echter niet mijn bedoeling om in deze fase de hand van de minister los te laten.
[1] Bedoeld is kennelijk: gewezen op.
[2] Zie PG Awb II, p. 403.
[3] Zie PG Awb II, p. 537.
[4] Zie PG Awb II, p. 78-80.
[5] Zie PG Awb II, p. 73.
[6] Zie PG Awb II, p. 78-80.
[7] Zie PG Awb II, p. 75.
[8] Niet opgenomen.
[9] Zie PG Awb II, p. 79; 220; 311.
[10] Niet opgenomen.
[11] Zie PG Awb II, p. 66-67; 217.
[12] Zie PG, Awb I, p. 141-142.
[13] Zie PG Awb II, p. 79.
[14] Zie PG Awb II, p. 97 e.v.
[15] Zie PG Awb II, p. 90-91.
[16] Zie PG Awb II, p. 111-114.
[17] Zie PG Awb II, p. 275-277.
[18] Zie PG Awb II, p. 73-77.
[19] Zie PG Awb II, p. 198.
[20] Zie PG Awb II, p. 195.
[21] Zie PG Awb II, p. 118.
[22] Zie PG Awb II, p. 500.
[23] Zie PG Awb II, p. 120-121.
[24] Zie MvT bij artikel 8:75.
[25] Zie PG Awb II, p. 73.
[26] Zie PG Awb II, p. 119.
[27] Zie PG Awb II, p. 72.
[28] Zie PG Awb II, p. 176-178.
[29] Zie PG Awb II, p. 174-175.
[30] Zie PG Awb II, p. 70-71.