II. Uniform bestuursprocesrecht

[bron: PG Awb II, p. 162-216]

Advies RvS

12. In zijn advies van 6 december 1988 inzake het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken 1988/89, 21 221, B)[1] heeft de Raad tot uitdrukking gebracht dat een integratie op het stuk van de regels van procesrecht van de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929, de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie, de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, de Wet op de Raad van State en de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen alleszins wenselijk is.
De argumenten die worden aange­voerd voor het tot stand brengen van materiële regels van bestuursrecht, gelden in versterkte mate voor de procedurele regels van bestuurs­recht. Immers, de rechter pleegt in het algemeen tegenover wettelijke voorschriften van procedurele aard minder vrij te staan dan tegenover materiële bepalingen. Kan voor de toepassing en uitlegging van verou­derde of te strak geformuleerde bepalingen van materiële aard vaak vertrouwd worden op de vinding­rijkheid van de rechter, aan geschreven procesrecht dat als bezwaarlijk wordt ondervonden kan eigenlijk alleen maar door wetswij­ziging worden ontkomen. Belang rijker nog is dat in de vele wel goed functionerende gedeelten van het bestuursprocesrecht eenheid wordt gebracht. De Raad beveelt aan in paragraaf 2.1 zowel de algemene als de bijzondere redenen die pleiten voor een uniform bestuursproces­recht uit te schrijven en niet te volstaan met een verwijzing naar de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 21 221.
13. Hoewel plaatsing van het uniform bestuursprocesrecht in een afzonderlijke wet mogelijk zou zijn, is in het ontwerp de voorkeur gegeven aan opneming in de Awb.
Deze keuze komt de Raad doelmatig voor. Wel zal nauwkeurig moeten worden nagegaan of de inpassing geen tegenstrijdigheden in het leven roept. Het zou kunnen zijn dat bepalingen in de hoofdstukken 1 tot en met 7 voor het uniform bestuursprocesrecht van hoofdstuk 8 onverwachte en niet bedoelde gevolgen meebrengen. Een voorbeeld levert het begrip «belanghebbende», gedefinieerd in artikel 1.2 op. In de opmerking van de Raad bij artikel 8.1.1.1, eerste lid, wordt uiteengezet dat in de artikelen van hoofdstuk 8 aan die definitie niet consequent is vastgehouden. Overigens mogen in hoofdstuk 8 ook geen uitzonderingen op de overige hoofdstukken worden opgenomen die niet verantwoord zijn. Naar de mening van de Raad is van een dergelijke uitzondering sprake in artikel 7.1 van het wetsvoorstel Awb. Niet valt in te zien waarom het verslag over de wijze waarop de Awb is toegepast dat aan de Staten-Generaal moeten worden toegezonden niet ook betrekking zou moeten hebben op het uniform bestuursprocesrecht. Dat, zoals de toelichting in paragraaf 2.1 meldt, een evaluatie van het uniform bestuursprocesrecht in het kader van de voorbereiding van de derde fase van de herziening zal plaatsvinden, doet niet af aan de wenselijkheid van de verslaglegging. Het tweede lid van artikel 7.1 ware daarom te schrappen.
14. Paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting vermeldt dat bij de opstelling van het procesrecht vanzelfsprekend geput is uit richtinggevende bronnen. Als zodanig worden met name genoemd de bestaande proceswetten, het rapport van de werkgroep harmonisatie administratief procesrecht van de Afdeling administratie rechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 1983 en een uit 1989 daterend rapport van de Commissie herziening Beroepswet en Ambtenarenwet 1929.
De Raad moet met teleurstelling vaststellen dat van deze ontlening aan richtinggevende bronnen in de algemene en artikelsgewijze toelichting bijna niets blijkt en dat er in dit opzicht een opvallend verschil bestaat met het aanhangige voorstel Awb waarvan het uniforme bestuursprocesrecht deel moet gaan uitmaken. In dit verband heeft de Raad de reacties op de door de geraadpleegde adviesorganen en rechterlijke colleges uitgebrachte adviezen gemist. De Raad heeft kunnen vaststellen dat het in oktober 1990 aan onderscheidene organen toegezonden voorontwerp sterk verschilt van het thans bij de Raad aanhangig gemaakte voorstel van wet. Bij vergelijking blijkt dat ruimschoots rekening is gehouden met de uitgebrachte commentaren. Is dit op zichzelf verheugend, omdat daaruit blijkt dat naar de stem van de praktijk is geluisterd, het is een eis van zorgvuldige wetgeving dat van die inbreng en van de redenen om de gedane suggesties al dan niet op te volgen in de toelichting rekenschap wordt afgelegd.
Geldt de eis van een deugdelijke en zorgvuldige toelichting voor alle wetgeving, vooral bij codificerende wetgeving als de onderhavige waarbij de bepalingen geheel of gedeeltelijk zijn ontleend aan verspreid liggende wetsbepalingen, rechterlijke uitspraken en praktijkopvattingen, is het essentieel dat de memorie van toelichting ruime informatie verstrekt. Het is onaanvaardbaar dat de praktijk – rechters, procespartijen en anderen – niet in de toelichting bij dit wetsvoorstel de herkomst en de daaruit te herleiden betekenis van de desbetreffende bepalingen zou kunnen nagaan.
Er moge daarom op worden aangedrongen de memorie van toelichting in aanzienlijke mate aan te vullen. In de eerste plaats zullen toelichtingen moeten worden geschreven waar deze thans ontbreken. Dit is het geval bij de artikelen 8.2.2.8, 8.2.6.8, 8.2.6.10, 8.2.6.13, 8.2.6.14, 8.2.6.15, 8.3.5 en 8.3.6. En de reeds gepresenteerde toelichtingen zullen moeten worden uitgebreid. Daarbij dienen waar mogelijk de bedoelingen met voorbeelden te worden verduidelijkt, zulks naar het voorbeeld van de toelichting bij artikel 8.2.6.6. Voorts mag niet ontbreken een rechtsvergelijkende paragraaf, zoals die ook is gegeven in de toelichting op wetsvoorstel 21 221.[2]
15. In paragraaf 2.2, aan het slot van de toelichting, wordt de voorgestelde regeling getypeerd als globaal en niet gedetailleerd. Daaraan wordt toegevoegd dat formaliteiten zijn vermeden voor zover dat verantwoord is in het licht van de rechtszekerheid en het waarborgen van een goede, zorgvuldige en vlotte procesvoering. Hoewel de gekozen opzet de instemming van het college heeft, is het noodzakelijk ook de keerzijde te belichten. Als het uniform bestuursprocesrecht gekoppeld wordt aan de herziening van de rechterlijke organisatie en in eerste instantie 19 rechtbanken met de toepassing daarvan zullen worden geconfronteerd, zal blijken dat een globaal stelsel waaraan inherent is dat rechters een grote vrijheid wordt gelaten tot verscheidenheid in de invulling zal kunnen leiden. Er mag om enkele voorbeelden te geven van worden uitgegaan dat niet alle rechters op dezelfde manier gebruik zullen maken van de bevoegdheden die in afdeling 8.2.2 voor de fase van het vooronderzoek aan de rechter worden toegekend. Zo zal het ene college eerder geneigd zijn een deskundigenbericht in te winnen dan het andere. Ook zal een verschillend gebruik worden gemaakt van de wijzen van afdoening die het wetsvoorstel kent (versnelde behandeling, vereenvoudigde behandeling, mondelinge uitspraak). De Raad meent dat verscheidenheid in de feitelijke toepassing van het procesrecht zoveel als mogelijk moet worden voorkomen. Procederende partijen moeten ten naaste bij weten wat hun te wachten staat. In dit verband is de Raad ook opgevallen de tegenstelling die er op dit punt bestaat tot de bij de bewindslieden bestaande vrees dat de in hoogste instantie oordelende rechtsprekende organen langs de weg van zelfregulering de rechtseenheid onvoldoende tot stand zullen brengen. De Raad wijst daarbij naar de in de artikelen 107a en volgende van de Wet op de rechterlijke organisatie uitgewerkte rechtseenheidsvoorziening waarop het college elders in dit advies, in de punten 34 tot en met 36, meer uitvoerig terugkomt.[3] Naar het oordeel van de Raad zullen zich bij de toepassing van het bestuursprocesrecht door 19 rechtbanken eerder en frequenter verschillen voordoen dan in de situaties waarop artikel 107a het oog heeft. Overigens pleit de Raad er niet voor te dezen aanzien in dit wetsvoorstel voorschriften op te nemen. Zulks zou ook niet passen in een uniform bestuursprocesrecht dat als globaal en niet gedetailleerd moet worden aangemerkt. Maar er zijn andere maatregelen denkbaar. Zo zullen de bewindslieden – zo mogelijk met inschakeling van de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie – moeten bevorderen dat de rechtbanken ervaringen uitwisselen en regelmatig overleg plegen. Met behoud van de rechterlijke onafhankelijkheid die waarborgt dat in alle vrijheid individuele geschillen worden beslecht, moet het mogelijk zijn enige uniformiteit na te streven in het beleid en de toepassing ter zake van de bevoegdheden. In de toelichting ware aan te geven op welke wijze deze problemen zullen worden aangepakt.
16. In paragraaf 2.2 worden acht grondtrekken van het voorgestelde bestuursprocesrecht geschetst. Afgezien van de eerste – het besluit moet de toets van de rechtmatigheid kunnen doorstaan – zijn de zeven andere die ontleend zijn aan de bestuursrechtelijke literatuur in zoverre bijzonder dat zij grotendeels afwijkingen vertonen van grondtrekken van het burgerlijk procesrecht. Het lijkt daarom nuttig ze in dit advies achtereenvolgens aan een vergelijkende bespreking te onderwerpen. Ook als niet op korte termijn wordt overgegaan tot het ontwerpen van een procesrecht dat uniform is voor bestuursrecht en burgerlijk recht, is een kritische confrontatie zinvol. Zo kan blijken of de voorgestelde bepalingen van het uniform bestuursprocesrecht niet alleen beantwoorden aan wat steeds als kenmerkend voor dat procesrecht is beschouwd, maar ook of zij voor de toekomst behoren te worden gehandhaafd. Bovendien kan de vergelijking daar waar dat pas geeft, leiden tot harmonisatie op onderdelen.
17. In de toelichting wordt in algemene zin over de verhouding tussen bestuursrechtspraak en burgerlijke rechtspraak bijna niets gezegd. Paragraaf 1.4.2 volstaat met de opmerking dat bij de vormgeving van het bestuursprocesrecht gestreefd is naar afstemming op en harmonisatie met het burgerlijk procesrecht, dat overigens zelf ook aan belangrijke wijzigingen onderhevig is en, met name in de tweede fase van de herziening, zal zijn. De tijd – zo besluit de toelichting – is thans nog niet rijp om ten gronde te bezien of een, meer of minder vergaande, integratie tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht wenselijk en haalbaar is. In de memorie van antwoord op wetsvoorstel 21 967 (integratie raden van beroep/Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers) wordt niet veel meer gezegd. In paragraaf 2.2.1 van die memorie wordt opgemerkt dat in de verhouding burgerlijk procesrecht-bestuursprocesrecht goede gronden en goede mogelijkheden aanwezig lijken te zijn voor onderlinge afstemming. Dit summiere betoog roept de nodige vragen op. In elk geval zal in de toelichting nader moeten worden aangegeven of, en zo ja, wanneer de tijd wel rijp zal zijn voor de integratie en unificatie. Nu voor de organisatorische integratie een exact tijdschema is aangegeven, dringt de vraag zich op of ook voor de daarmee samenhangende integratie van de procesrechten een vergelijkbaar tijdschema zal worden opgesteld. Duidelijkheid op dit punt lijkt ook daarom gewenst omdat ook op het terrein van het burgerlijk procesrecht belangrijke veranderingen zoals de wijziging van de kantongerechtsprocedures zijn aangebracht en onzekerheid bestaat wat er verder te gebeuren staat. In dat verband moge de Raad erop wijzen dat de Staatssecretaris van Justitie bij de behandeling van het wetsvoorstel voor de wijziging van de kantongerechtsprocedure in de Eerste Kamer heeft verzekerd dat de dagvaarding naast het verzoekschrift als rechtsingang gehandhaafd zal blijven (29 januari 1991, Eerste Kamer 13 308). Dat betekent dat een belangrijk verschil tussen beide procesrechten zal blijven bestaan.
Dit verschil wordt ook in de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel erkend als bij artikel 8.2.6.5 wordt opgemerkt dat van doorzending van een beroepschrift in geval van onbevoegdheid door de administratieve rechter aan de burgerlijke rechter geen sprake kan zijn, omdat het aanhangig maken bij deze rechter zijn eigen procedurele vereisten stelt. Op dit punt blijft het stelsel het bezwaar vertonen dat onder punt 6 als knelpunt is vermeld.
18. Als tweede karakteristiek van het bestuursprocesrecht wordt vermeld dat de rechter dominus litis is. Wanneer de procedure eenmaal is begonnen, bepaalt hij de verdere gang van zaken. Daargelaten in hoeverre in dit opzicht sprake is van een verschil met het burgerlijk procesrecht, blijkt uit verschillende passages uit de toelichting dat het wetsvoorstel deze karakteristiek belangrijk vindt. In een procedure voor de administratieve rechter – zo zegt de toelichting op artikel 8.1.5.9 – behoort het niet ter vrije beslissing van partijen te staan de omvang van hun informatieplicht te bepalen. Dat is een taak voor de rechter. Hij dient als dominus litis na afweging van de belangen van partijen een beslissing hierover te nemen. De algemene toelichting bij afdeling 8.2.2 die het vooronderzoek regelt, vermeldt dat uitgangspunt is dat de rechter dominus litis is. Het verloop van de procedure wordt niet bepaald door partijen maar door de rechter. Deze bepaalt na kennisneming van het beroepschrift in welke mate er behoefte is aan een vooronderzoek. Het betreffende betoog wordt vervolgd met een voorbehoud. Uiteraard – aldus de toelichting – dienen de beslissingen van de rechter in het vooronderzoek voor partijen controleerbaar en kritiseerbaar te zijn. En daarom is voorzien in een aantal bepalingen in afdeling 8.2.2. ten aanzien van de betrokkenheid van partijen bij het vooronderzoek. De Raad onderschrijft de noodzaak van een dergelijk voorbehoud. Er moet worden voorkomen dat de belangen van de procederende partijen onvoldoende in het oog worden gehouden. Overigens wordt ook op dit punt het belang van de hiervoor onder punt 15 aangegeven problematiek onderstreept. Het zal immers slechts in geringe mate mogelijk zijn door wetsbepalingen de inbreng van de belangen van de procederende partijen te waarborgen. Veel zal afhangen van de inzichten en van de praktijken van de nieuwe administratieve rechters. Maar waar dat mogelijk is zonder het globale en niet gedetailleerde karakter van de nieuwe regeling geweld aan te doen, zullen in de wet aanvullingen moeten worden opgenomen. Het college moge er daarom op aandringen in de toelichting aan dit vraagstuk nadere aandacht te geven, mede in het licht van de ervaringen die met de Beroepswet zijn opgedaan. Mocht daarbij blijken dat een verantwoord evenwicht tussen de vrijheid van de rechter en de belangen van partijen beter bereikt kan worden door aanvulling van wetteksten, dan ware daartoe over te gaan.
19. Het procesrecht wordt als een eenheid beschouwd en behandeld. De toelichting vermeldt bij deze derde grondtrek dat, anders dan in het burgerlijk procesrecht, de beslissingen die de rechter hangende de procedure neemt en die bepalend kunnen zijn voor de uitspraak, niet afzonderlijk voor hoger beroep vatbaar zijn. De Raad meent dat een motivering en rechtvaardiging van dit verschil met het burgerlijk procesrecht moet worden gegeven. Als administratieve geschillen aan berechting in twee instanties worden onderworpen op grond dat zulks ook bij civielrechtelijke geschillen het geval is, rijst de vraag waarom niet ook in de administratieve procedures tussenuitspraken die ook thans in de praktijk van een aantal administratiefrechterlijke colleges voorkomen – met de eventuele mogelijkheid daartegen in beroep te komen – in beginsel moeten worden toegelaten. Trouwens, afgezien van de vraag of hoger beroep al dan niet moet worden toegelaten, kan betwijfeld worden of bestuursrechtelijke procedures steeds, zoals de toelichting stelt, met één uitspraak moeten eindigen. Rechters kunnen goede redenen hebben een geschil in etappes te behandelen en te beslechten (zie de opmerking bij artikel 8.2.6.7.). Ook aan dat punt ware nader aandacht te besteden.
20. Als grondslag van het bestuursprocesrecht wordt vervolgens aangewezen het vermoeden van rechtmatigheid van het bestuursoptreden. Daartoe wordt in de eerste plaats aangevoerd dat het steeds de burger is die het initiatief moet nemen tot en eventuele procedure. De raad acht dit niet kenmerkend voor het bestuursprocesrecht. Ook in het burgerlijk recht moet men genoegen nemen met de stand van zaken die men niet bestrijdt. Tweede argument in de toelichting is dat het bestuursoptreden voor rechtmatig wordt gehouden, indien een actie van de burger binnen de voorgeschreven beroepstermijn uitblijft. Hier is naar het oordeel van de Raad evenmin van een eigen positie van het bestuursprocesrecht sprake. Aan rechtsgevolgen waartegen men zich niet in rechte verweert, wordt men immers gehouden. Wel is de termijn waarbinnen men zich kan verweren sterk beperkt in verhouding tot andere rechtsgebieden, maar dit levert geen principieel verschil met die gebieden op. Ook los van het in de toelichting vermelde ziet de Raad geen aanknopingspunt voor de ontwikkelde stelling. De inhoud van het bestuursprocesrecht en de praktische toepassing ervan door de rechter zijn veeleer gericht op beantwoording van de vraag of het overheidsoptreden rechtmatig is. De wet veronderstelt dat de rechter in de regel, naar aanleiding van de enkele ontvangst van het beroepschrift, vraagt om schriftelijk verweer, overlegging van het dossier en verantwoording ter zitting. Slechts bij kennelijke ongegrondheid van de voorgelegde bezwaren is de rechter bevoegd om het afleggen van die rekenschap niet te vergen. Ook dan nog wordt de kennelijkheid van de ongegrondheid op verzoek van de appellant steeds door de rechter gecontroleerd. Belangrijker nog is dat de rechter, naar paragraaf 2.2., onder b, terecht vaststelt, juist in het bestuursprocesrecht zowel bij het vooronderzoek als bij de openbare zitting een actieve rol speelt. De gang van zaken ter zitting pleegt bij alle administratiefrechterlijke colleges gekenmerkt te worden door kritische ondervraging van de vertegenwoordiger van het administratief orgaan, veelvuldig ook op de punten die de appellant niet heeft aangevoerd. Vernietiging van de bestreden beschikking op ambtshalve gehanteerde gronden komt dan ook regelmatig voor. De Raad adviseert de in onderdeel d vervatte stelling in het licht van het voorgaande opnieuw te overwegen.
21. Als vijfde grondtrek wordt opgevoerd het ontbreken van de verplichte procesvertegenwoordiger. De burger wordt in beginsel geacht zelf de procedure te kunnen voeren. De toelichting laat na op te merken dat het procesrecht op dit punt afwijkt van het burgerlijk procesrecht. Afgezien van de kantongerechtsprocedure is voor het procederen in civiele zaken de vertegenwoordiger door een procureur of advocaat verplicht voorgeschreven.
Nu nogal eens bepleit is de verplichte procesvertegenwoordiging ook in het bestuursprocesrecht in te voeren, mag een nadere uiteenzetting waarom te dezen een onderscheid tussen de beide procesrechten wordt gemaakt, niet ontbreken. Daarbij ware tevens in de beschouwingen te betrekken de vraag of er redenen zijn bij invoering van administratieve rechtspraak in twee instanties voor de eerste instantie niet en voor het hoger beroep wel tot verplichte procesvertegenwoordiging te besluiten. Ook zou besproken moeten worden de wel geopperde vraag om de verplichte procesvertegenwoordiging te beperken tot de formulering en indiening van het beroepschrift.
22. In het bestuursprocesrecht geldt een vrije bewijsleer. Er zijn geen bewijsrechtelijke voorschriften. Ook met dit zesde kenmerk onderscheidt het bestuursprocesrecht zich van het burgerlijk procesrecht. De toelichting zwijgt daarover. Wel wordt in de inleidende toelichting bij afdeling 8.1.6. opgemerkt dat voor wat betreft de aanspraken en verplichtingen van getuigen, deskundigen en tolken aansluiting is gezocht bij het nieuwe bewijsrecht in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, maar [het] gaat wat ver daarbij aan te tekenen dat daarmee aan het integratiestreven uitdrukking wordt gegeven. Het gaat om enkele formele bepalingen, niet om bepalingen van materieel bewijsrecht.
De Raad heeft reeds in zijn advies van 6 december 1988, over het wetsvoorstel Awb (21 221) gesuggereerd algemene regels van bewijsrecht daarin op te nemen. Die suggestie waarop in het nader rapport niet is gereageerd, moge worden herhaald. Een algemene regel zou kunnen zijn een schakelbepaling die – bepaalde onderdelen van – het civiele bewijsrecht van overeenkomstige toepassing verklaart, voor zover de aard van het bestuursprocesrecht zich daartegen niet verzet. Als niet tot aanvulling wordt overgegaan, zal in elk geval in de toelichting een nadere uiteenzetting moeten worden opgenomen.
23. Als zevende karakteristiek wordt vermeld dat het mogelijk moet zijn een procedure in bestuursrechtelijke zaken te voeren zonder dat de procederende burger op onevenredig hoge kosten wordt gejaagd. In het onderhavige wetsvoorstel is volgens de toelichting verzekerd dat iedere belanghebbende beroep kan doen op de administratieve rechter zonder dat financiële redenen daarvoor een belemmering hoeven te vormen. Voorts wordt erop gewezen dat de mogelijkheid dat ook de procederende burger veroordeeld kan worden in de kosten van de wederpartij slechts is geïntroduceerd als middel om chicanerende appellanten af te schrikken. Ook bij deze bestuursrechtelijke grondtrek laat de toelichting na er op te wijzen dat op beide punten verschillen bestaan met de civiele procedure. Een verklaring en een rechtvaardiging van deze verschillen zullen alsnog in de toelichting moeten worden opgenomen.
24. Tenslotte wordt in de toelichting als achtste grondtrek aangegeven dat het onderzoek ter zitting zwaartepunt van de procedure vormt. Daaraan wordt toegevoegd dat de mondelinge behandeling daarom van groot gewicht is omdat, anders dan in de civiele procedure het geval is, de procedure in bestuursrechtelijke zaken veelal ten dele wordt gevoerd door niet professionals. De mondelinge behandeling kan mede bijdragen aan de compensatie van de ongelijkheid tussen partijen.
Het college heeft behoefte aan aanvulling van het betoog. Nu zo sterk de nadruk is gelegd op een intensief onderzoek en de overbelasting van de rechter tot proceseconomisch handelen dwingt, is het alleszins verantwoord ruimschoots toepassing te geven aan bepalingen die het mogelijk maken een onderzoek ter zitting uit te sluiten. Zo zou bevorderd kunnen worden dat partijen toestemming geven dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft, zoals voorzien in artikel 8.2.5.2. De toelichting ware daarom aan te vullen. Overigens is bij de hiervoor bedoelde Raad wel de vraag gerezen of op de stelling dat het onderzoek ter zitting het zwaartepunt van de procedure vormt, niet een te zwaar accent wordt gelegd.
25. Er bestaan nog andere verschillen tussen beide procesrechten dan die welke in de toelichting zijn genoemd. Voor een deugdelijke toetsing van het wetsvoorstel is het wenselijk deze verschillen op te sporen en na te gaan welke resultaten deze vergelijking oplevert voor het uniforme bestuursrecht. De Raad wil nog op het volgende wijzen. Het civiele en het bestuursrechtelijke kort geding wijken in twee opzichten van elkaar af. In de toelichting bij Titel 8.3. wordt vermeld dat het thans nog te vroeg is om het zogenaamde connexiteitsprincipe, inhoudende dat een voorlopige voorziening uitsluitend kan worden verkregen hangende een bodemprocedure, los te laten en het burgerrechtelijke voorbeeld te volgen. In de opmerking bij artikel 37 van de Wet op de Raad van State heeft het college kritiek op het tweede verschilpunt: de uitsluiting van hoger beroep in het bestuursrechtelijke kort geding.
Anders dan in het burgerlijk procesrecht zijn de mogelijkheden van de uitspraak in het bestuursrechtelijke geschil limitatief opgesomd (artikelen 8.2.6.5. en volgende). In de opmerking bij artikel 8.2.6.6. beveelt de Rad aan de mogelijkheid van een declaratoire uitspraak te openen. Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kent de prorogatie van rechtspraak (artikelen 329 tot en met 331). Partijen kunnen het geschil dadelijk ter kennis brengen van het Gerechtshof. Antwoord moet worden gegeven op de vraag of het zinvol is een dergelijke prorogatie ook in het bestuursprocesrecht dat hoger beroep bij de afdelingen bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep kent, mogelijk te maken. Voor zover op deze en andere punten niet tot aanvulling of wijziging wordt besloten, zal in elk geval in de toelichting moeten worden aangegeven waarom in het bestuursprocesrecht een andere weg wordt ingeslagen dan in het burgerlijk procesrecht.
26. In paragraaf 2.3 wordt de vraag gesteld en beantwoord of het bestuursprocesrecht primair de rechtsbescherming van de burger tegen onrechtmatig bestuurshandelen moet dienen dan wel primair is bedoeld voor controle op de handhaving van het objectieve recht.
De toelichting opteert voor het eerste. De rechtsbeschermingsfunctieis primair. Aan deze tegenstelling verbindt de toelichting enkele consequenties. De eerste is dat uitsluitend belanghebbenden aan de procedure kunnen deelnemen. De tweede betreft de problematiek van de reformatio in peius. De Raad gaat ervan uit dat – nu zo nadrukkelijk in de memorie van toelichting een keuze is gedaan en daaraan enkele praktische gevolgen zijn vastge­knoopt – de rechtsbeschermings­functie ook voor de beantwoording van andere rechtsvragen die bij de uitlegging en toepassing van de artikelen van hoofdstuk 8 zullen rijzen bewust als leidraad is bedoeld. In de toelichting ware dit te beves­tigen.
27. Een modern en uniform bestuursprocesrecht zal aan een aantal normatieve uitgangspunten moeten voldoen. Zo pleegt in geschriften nogal eens gewezen te worden op de proces-economie als eis waaraan procesrecht toepassing daarvan moeten voldoen. Ook de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel bezigt deze term bij herhaling. Bij artikel 8.2.5.10 wordt aangetekend dat het uit een het oogpunt van proces-economie ongewenst zou zijn dat de rechtbank niet met een omstandigheid die in de voorfase door een van de partijen over het hoofd is gezien, rekening zou mogen houden. Maar er is wel de reserve dat de rechtbank deze wijziging moet kunnen weigeren indien een partij daardoor in haar verweer onredelijk zou worden bemoeilijkt. De bevoegdheid van de rechtbank om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven, zal volgens de toelichting bij artikel 8.2.6.6 kunnen worden gebruikt om proces-economische overwegingen, namelijk in de situatie dat de indiener van het beroepschrift met de vernietiging niets opschiet.
Een derde voorbeeld wordt geleverd in de toelichting bij titel 8.3. Het kan wenselijk zijn dat de rechter in de voorlopige voorzieningsprocedure over de bevoegdheid beschikt om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Het is namelijk – aldus de toelichting – om proces-economischeredenen ongewenst partijen langer op een uitspraak te laten wachten dan strikt noodzakelijk is.
Nu de bewindslieden blijkens de opmermking, vermeld onder punt 26, ertoe zijn overgegaan een in de bestuursrechtswetenschap ontwikkeld leerstuk naar de toelichting over te brengen en daaraan praktische gevolgen te verbinden, mag ook voor het onderhavige punt aandacht worden gevraagd in de toelichting. Met name zal aangegeven moeten worden hoe de eisen van proceseconomie en efficiency zich verhouden tot de eisen die uit een oogpunt van kwaliteit aan de rechtspraak moeten worden gesteld.

Nader rapport

12. Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad zijn in onderdeel 2.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting de argumenten die pleiten voor een uniform bestuursprocesrecht uitgeschreven.
13. Ten aanzien van de opmerking over het begrip belanghebbende wordt verwezen naar onderdeel A3 van het nader rapport.
Uit de eerste tranche van de Awb blijkt dat de verslagverplichting, thans opgenomen in het voorgestelde artikel 7.1, eerste lid, is ingevoegd in het bijzonder met het oog op de kwestie van de bestuurslasten. Daarop zijn het tijdstip en de vormgeving van de verslaglegging gericht en daarop zal ook de organisatie van de verslaglegging worden afgestemd. Het zonder meer laten meelopen van de bepalingen betreffende beroep bij een administratieve rechter (dat is nog iets ruimer dan alleen het uniforme bestuursprocesrecht) met het bepaalde in artikel 7.1, eerste lid, is niet gewenst. Met het oog op de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, en wellicht op onderdelen ook al in verband met de herziening van het burgerlijk procesrecht in de tweede fase, zullen de bepalingen in de Awb betreffende beroep bij een administratieve rechter èn de overige (nieuwe) regelingen van bestuursprocesrecht worden geëvalueerd. Dat vergt een andere opzet, een ander tijdschema en een andere organisatie dan de verslaglegging, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid. De Staten-Generaal zullen van de resultaten op de hoogte worden gesteld in het kader van de wetsvoorstellen waarin te gelegener tijd de resultaten van die evaluatie zullen worden verwerkt. Gelet op het voorgaande volgen wij de suggestie van de Raad in dezen niet. Wel is in de gewijzigde memorie van toelichting de gemaakte keuze nader gemotiveerd. Overigens sluiten wij zeker niet uit, dat in de (veel) verdere toekomst één algemene evaluatie-bepaling in de Awb wordt opgenomen.
14. De opmerkingen van de Raad hebben ertoe geleid, dat de toelichting op tal van plaatsen is aangevuld, waardoor de herkomst van de bepalingen van hoofdstuk 8 beter kan worden achterhaald. Dat kan van belang zijn voor de uitleg van die bepalingen. Niettemin wordt de betekenis van een bepaald artikel in de eerste plaats bepaald door de tekst van het artikel zelf, waar nodig ondersteund door de opzet en de systematiek van de voorliggende regeling en de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen. Daarbij is niet uitgesloten, dat de verschillende bepalingen een wat andere betekenis krijgen dan zij hadden in de regelingen waaruit zij zijn geput.
Anders gezegd: ook dit procesrecht zal zijn eigen dynamiek hebben.
Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over de verwerking en de vermelding van de uitgebrachte adviezen merken wij het volgende op.
De uitgebrachte adviezen hebben – zoals de Raad terecht constateert – een belangrijke bijdrage geleverd aan de vorm en de inhoud van het uiteindelijke wetsvoorstel, in het bijzonder wat het bestuursprocesrecht betreft. Wij achten het echter niet zinvol, telkens aan te geven op basis van welk advies of welke adviezen, welk besluit is genomen.
Dat zou naar ons oordeel niet of nauwelijks een bijdrage leveren aan de uitleg van de verschillende bepalingen. Wij hebben ons daarom beperkt tot het noemen van de instanties die in de vorm van een advies een bijdrage aan dit wetsvoorstel hebben geleverd. Wel is uiteraard waar nodig bij de motivering van voorstellen geput uit de uitgebrachte adviezen. Wij menen dat aldus recht wordt gedaan aan de adviezen en de adviseurs. Overeenkomstig de suggestie van de Raad is in onderdeel 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting een rechtsvergelijkende paragraaf ingevoegd.
15. De Raad vestigt terecht de aandacht op de omstandigheid, dat de voorgestelde globale regeling van het eigenlijke procesrecht de rechters (in eerste aanleg) grote vrijheid geeft in de uitoefening van hun processuele bevoegdheden en daardoor zal kunnen leiden tot verscheidenheid in de toepassing daarvan.
Verscheidenheid in de toepassing van het recht kan betrekking hebben op rechtsvragen en op beleidsvragen. Bij de uitoefening van discretionaire processuele bevoegdheden spelen beleidsvragen in het bijzonder een rol. Wij stellen voorop, dat verscheidenheid in de toepassing van het (proces)recht een normaal verschijnsel is in een rechterlijke organisatie waarin verschillende bestuursrechtelijke rechtsgangen naast elkaar bestaan. Verscheidenheid is eveneens een gewoon verschijnsel bij rechtspraak in meer dan één instantie waarbij de rechtspraak in eerste aanleg geografisch is gespreid. Dit verschijnsel behoeft op zichzelf niet bedenkelijk te zijn. Verscheidenheid aan de basis kan immers de kwaliteit van de rechtspraak en de rechtsontwikkeling ten goede komen. Verscheidenheid in de toepassing van het recht is een nuttig middel voor de ontwikkeling van goed recht, juist als dit recht nieuw is. Het is van belang dat deze ontwikkelingen de gelegenheid krijgen uit te kristalliseren. In dit verband wijzen wij ook op de rol van de evaluatie van het bestuursprocesrecht, waaraan in de memorie van toelichting aandacht wordt besteed.
Anderzijds is van belang, dat wordt gewaakt tegen rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. Er zijn drie instrumenten waardoor onnodige verscheidenheid kan worden voorkomen en uniformiteit kan worden bevorderd.
In de eerste plaats zal, zoals de Raad ook bepleit, zelfregulering op het niveau van de rechtbanken, in de vorm van het uitwisselen van ervaringen en het regelmatig plegen van overleg, kunnen leiden tot het tegengaan van onnodige verscheidenheid en tot het tot stand komen van beleidsafstemming. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de rechterlijke colleges die in eerste en laatste aanleg oordelen en voor de appelcolleges. Hierbij zal het vooral gaan om praktische processuele kwesties en het beleid ten aanzien van discretionaire processuele bevoegdheden. Het spreekt voor zich, dat een dergelijk informeel overleg geen betrekking kan hebben op individuele gevallen. Wij zien, anders dan de Raad als mogelijkheid oppert, in dezen geen taak weggelegd voor de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie. De, tijdelijke, Adviesraad heeft immers als taak het bundelen van de advisering door de rechterlijke macht over de wetsvoorstellen en andere regelingen in het kader van de herzieningsoperatie.
In de tweede plaats kunnen de beide appelcolleges eenheid in de toepassing van het procesrecht binnen hun rechtsmacht bevorderen.
Ten slotte kan als sluitstuk zo nodig door middel van de rechtseenheidsvoorzieningeenheid in de toepassing van het procesrecht worden verzekerd, indien tussen de onderscheiden rechtsgangen niettemin onaanvaardbare divergenties zouden optreden.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt overeenkomstig het bovenstaande ingegaan op de door de Raad gesignaleerde problematiek.
16. Overeenkomstig de suggestie van de Raad hebben wij de in de memorie van toelichting genoemde grondtrekken van het bestuursprocesrecht op relevantie getoetst en geconfronteerd met de grondtrekken van het burgerlijk procesrecht. Daarbij zijn wij allereerst tot de conclusie gekomen, dat de term grondtrekken bij nader inzien minder gelukkig is. Deze suggereert teveel, dat het daarbij zou gaan om een aantal eigenschappen en kenmerken van het bestuursprocesrecht die daaraan inherent zouden zijn en daardoor onveranderlijk, terwijl het in werkelijkheid veel meer gaat om een aantal keuzen met betrekking tot de doelstellingen en de vormgeving van het bestuursproces. In de gewijzigde memorie van toelichting wordt daarom gesproken over karakteristieken en daaruit voortvloeiende kenmerken.
Voorts heeft het advies van de Raad ons ertoe gebracht, het in het algemeen deel van de memorie van toelichting over het bestuursprocesrecht gestelde integraal te heroverwegen. Dat heeft geleid tot een ingrijpend gewijzigde tekst, waarin meer dan aanvankelijk wordt ingegaan op de relatie tussen bestuursrecht en bestuursprocesrecht, op de uitgangspunten voor het nieuwe bestuursprocesrecht en op de verhouding tussen het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht. In een aantal gevallen heeft dit ook geleid tot wijziging van het wetsvoorstel. Daarop wordt in de gewijzigde memorie van toelichting ingegaan.
17. Wij zijn het eens met de stelling van de Raad, dat in de memorie van toelichting ten onrechte slechts zeer summier aandacht is besteed aan de verhouding tussen het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht en aan de (mogelijke) toekomstige ontwikkelingen in die verhouding. In de gewijzigde memorie van toelichting zetten wij daarom onze visie op dit punt uiteen. De concrete opmerkingen en suggesties van de Raad zijn daarbij verwerkt.
De Raad gaat meer in het bijzonder in op het probleem van de verwijzing tussen burgerlijke rechter en tussen administratieve rechter en tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter in geval van onbevoegdheid. Voor dit probleem biedt het wetsvoorstel inderdaad geen oplossing. Wij vinden dat met de Raad onbevredigend. Daarom zal worden onderzocht of het niet toch mogelijk is, een doelmatige en doeltreffende legislatieve oplossing te ontwikkelen. Indien dit onderzoek tot een positief resultaat leidt, zal het wetsvoorstel te gelegener tijd worden aangevuld.
18. De Raad stemt in met de keuze voor een bestuursprocesrecht waarin een actief onderzoekende attitude van de rechter mogelijk wordt gemaakt. De mate waarin de rechter van die mogelijkheden gebruik zal maken, is uiteraard afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Wij wijzen er voor alle duidelijkheid op, dat de rechter als dominus litis in elk geval zijn grenzen vindt in de omvang van het geschil zoals dat aan hem is voorgelegd. Wij verwijzen daarvoor naar de toelichting op artikel 8.2.6.4 van de Awb.
De Raad laat daar, in hoeverre er op dit punt een verschil is met het burgerlijk procesrecht. Wij maken van de gelegenheid gebruik, hierover op te merken dat er naar onze indruk sprake is van een naar elkaar toegroeien, een ontwikkeling die door de integratie van de civiele en de bestuursrechtspraak in de eerste aanleg sterker zou kunnen worden en ertoe zou kunnen leiden dat niet gerechtvaardigde verschillen verdwijnen. Daarbij is niet uitgesloten, dat de actieve houding van de administratieve rechter meer en meer ingang zal vinden op het terrein van de civiele rechtspraak, waar zij overigens reeds thans op verschillende terreinen valt waar te nemen. Daarbij zou dan sprake zijn van een zekere invloed van de bestuursrechtspraak op de civiele rechtspraak. Een invloed in omgekeerde richting valt te ontwaren waar het gaat om het veilig stellen van de belangen van partijen in de procedure. Het verheugt ons dat de Raad de noodzaak van het opnemen van de desbetreffende bepalingen in het nieuwe bestuursprocesrecht onderschrijft.
De Raad stelt aan de orde, of de desbetreffende wettelijke bepalingen voldoende zijn om de inbreng van de procederende partijen in de procedure te waarborgen. Wij menen, mede gelet op het door ons nagestreefde karakter van het nieuwe bestuursprocesrecht, dat in het wetsvoorstel een goede balans is gevonden. Voor het probleem van de discretionaire bevoegdheden van de rechter in dezen verwijzen wij naar onderdeel 15 van het nader rapport.
19. Het uitgangspunt in bestuursrechtelijke zaken is, dat de burger de procedure zelf moet kunnen voeren. Er is geen verplichte procesvertegenwoordiging. Dit uitgangspunt leidt ertoe, dat de procedure zo eenvoudig mogelijk moet worden gehouden en dat onnodige complicaties dienen te worden vermeden. Een stelsel van tussenuitspraken zou de procesgang niet eenvoudiger maken en zou daarom slechts dan geïntroduceerd moeten worden indien daarvoor dwingende redenen zijn. Die redenen zijn er onzes inziens niet. Zo betekent het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht, anders dan in het burgerlijk procesrecht, dat er in dat opzicht geen behoefte bestaat aan afzonderlijke en zelfstandig appellabele tussenuitspraken. In dit verband is overigens van belang, dat in de verzoekschriftprocedure in civiele zaken de hoofdregel is dat tegen tussenbeschikkingen in beginsel geen afzonderlijk hoger beroep mogelijk is (zie artikel 429n, derde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Ter vermijding van ieder misverstand willen wij er nog op wijzen, dat het ontbreken van afzonderlijke tussenuitspraken en derhalve van de mogelijkheid van afzonderlijk hoger beroep daartegen geenszins betekent, dat partijen niet kunnen klagen over de tijdens de procedure door de rechter genomen beslissingen. Deze beslissingen kunnen in het hoger beroep tegen de (eind)uitspraak ten volle aan de orde worden gesteld.
Ten aanzien van de opmerking van de Raad over artikel 8.2.6.7 wordt verwezen naar onderdeel A28 van het nader rapport.[4]
20. De door de Raad ontwikkelde bezwaren tegen het aanmerken van het vermoeden van rechtmatigheid als grondtrek van het bestuursprocesrecht hebben ons overtuigd. In de gewijzigde memorie van toelichting is dit dan ook niet vermeld bij de karakteristieken van het nieuwe bestuursprocesrecht. Daarmee wil uiteraard niet gezegd zijn, dat het vermoeden van rechtmatigheid van het bestuurshandelen als zodanig niet meer zou gelden. Dat blijkt bij voorbeeld al uit het feit dat aan het maken van bezwaar of het instellen van (administratief) beroep geen schorsende werking ten aanzien van het bestreden besluit is verbonden en bestuursbesluiten derhalve directe constitutieve rechtswerking hebben. Waar het hier echter om gaat, is dat geen sprake is van een exclusieve karakteristiek van alleen het bestuursprocesrecht.
21. De Raad constateert terecht, dat in het onderhavige wetsvoorstel geen verplichte procesvertegenwoordiging is voorgeschreven. In afdeling 8.1.5 is in aansluiting op afdeling 2.1 van de Awb een algemene regeling opgenomen inzake bijstand en vertegenwoordiging in het geding. Daarbij is aangesloten bij de bestaande bestuursprocesrechtelijke wetten. Zij stemmen, met uitzondering van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (Warb) voor zover het gaat om het in cassatie pleiten voor de Hoge Raad, alle overeen op het punt van de afwezigheid van verplichte procesvertegenwoordiging. Daaraan ligt ten grondslag de overweging dat het bestuursprocesrecht laagdrempelig moet zijn en dat daarom de kosten voor rechtzoekenden in beginsel beperkt moeten worden gehouden. De mogelijkheid om zich ook in bestuursrechtelijke geschillen te voorzien van gefinancierde rechtshulp voor die gevallen waarin dat nodig is, completeert een laagdrempelige toegang tot de administratieve rechter. De actief onderzoekende attitude van de administratieve rechter vormt voorts afdoende compensatie voor het mogelijk nadelige effect van het ontbreken van rechtsbijstand. Ook in de praktijk is niet gebleken van een behoefte aan invoering van verplichte procesvertegenwoordiging. Voorts heeft een rol gespeeld dat invoering van verplichte procesvertegenwoordiging zou leiden tot een verhoging van de bestuurslasten en van de kosten van de gefinancierde rechtsbijstand. Wij hebben al met al geen reden gezien om met het uitgangspunt van niet-verplichte procesvertegenwoordiging te breken.
Daarbij wordt – nog los van het feit dat in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie het nieuwe bestuursprocesrecht nog niet voor alle administratieve rechters zal gelden en dat rechtspraak in twee instanties zeker nog geen regel zonder uitzondering is – geen onderscheid gemaakt tussen het proces in eerste aanleg en dat in hoger beroep. Een dergelijke opzet zou immers het gezag van de rechter in eerste aanleg kunnen aantasten. Evenmin achten wij het thans gewenst, in dezen een onderscheid te maken tussen bepaalde onderdelen van het geding, zoals het door de Raad genoemde voorbeeld van het formuleren en het indienen van het beroepschrift.
Op het punt van de verplichte procesvertegenwoordiging blijft derhalve een verschil bestaan met het burgerlijk procesrecht, waar het beginsel van de verplichte procesvertegenwoordiging wel geldt, zij het dat dit beginsel niet over de gehele linie is doorgevoerd.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt aan het voorgaande aandacht besteed.
22. In de gewijzigde memorie van toelichting wordt uiteengezet, dat de  karakteristiek van het zoeken naar de materiële waarheid in het bestuursprocesrecht en het kenmerk van de ongelijkheidscompensatie naar onze opvatting pleiten tegen het van overeenkomstige toepassing verklaren van met name de materieelrechtelijke bepalingen van het civiele bewijsrecht, die immers uitgaan van de gelijkwaardigheid van partijen en mede daardoor van een grotere partij-autonomie. Wij verwijzen in het bijzonder naar de artikelen 176, eerste lid, 177, 178 en 181, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
23. De Raad wijst op de verschillen die bestaan tussen het voorgestelde bestuursprocesrecht en het vigerende burgerlijk procesrecht ten aanzien van de kosten. De Raad adviseert, een verklaring en een rechtvaardiging van deze verschillen in de memorie van toelichting op te nemen.
Wij zijn van oordeel dat het, gelet op onder meer het feit dat een eenzijdig vastgesteld besluit van een bestuursorgaan het object van de procedure is en op het kenmerk van de ongelijkheidscompensatie, niet past hoge financiële drempels voor de toegang tot de rechter te creëren. De burger die serieus meent dat het bestuur onjuist heeft gehandeld, moet het besluit waarvan hij meent dat het onrechtmatig is, aan de onafhankelijke administratieve rechter kunnen voorleggen, zonder dat financiële overwegingen daarop een oneigenlijke invloed uitoefenen. Het bestaan van die mogelijkheid is ook van groot belang voor de legiti­matie en de acceptatie van het bestuursoptreden in het algemeen. Dit uitgangspunt impliceert, dat in eerste aanleg geen sprake kan zijn van een hoog griffierecht. Het impli­ceert evenzeer, dat een verplichte veroordeling in de proceskosten in geval van verlies van de procedure, zoals in het burgerlijk procesrecht, in het bestuursprocesrecht niet aange­wezen is. Ten aanzien van de proces­kostenveroordeling verwijzen wij overigens naar onderdeel A29 van het nader rapport.[5]
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de verschillen in dezen tussen burgerlijk procesrecht en bestuurs­procesrecht.
24. Bij nadere overweging menen wij, dat de stelling dat het onderzoek ter zitting het zwaartepunt van de procedure vormt, enige nuancering behoeft. Daarbij is het door de Raad gereleveerde punt van de proceseconomie inderdaad een belangrijk gezichtspunt. Afgezien van de procedure van vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4) is het gewenst dat de rechter, als een zaak duidelijk is, althans indien het onderzoek ter zitting redelijkerwijs niet zal kunnen bijdragen aan de oordeelsvorming door de rechter, het initiatief neemt om te komen tot een afdoening buiten zitting, zeker als in het vooronderzoek een mondelinge uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden. Ondertussen blijft van belang, dat het rechtsgevoel van de justitiabele zoveel als redelijkerwijs mogelijk is wordt bevredigd. Zo zou, indien toestemming wordt gevraagd de zitting achterwege te laten, kunnen worden aangegeven waarom de rechter van oordeel is dat het onderzoek ter zitting achterwege kan blijven. Onder omstandigheden zal de rechter met het oog op het hiervoor bedoelde belang ook kunnen kiezen voor het wel houden van een zitting, om zo de burger zijn «day in court» niet te onthouden.
In de gewijzigde memorie van toelichting zijn in verband met het bovenstaande de nodige nuanceringen aangebracht.
25. De Raad acht het voor een deugdelijke toetsing van het wetsvoorstel wenselijk, nog andere verschillen tussen burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht dan de in de toelichting genoemde op te sporen en na te gaan welke resultaten deze vergelijking oplevert voor het uniforme bestuursprocesrecht.
Wij zijn met de Raad van mening, dat een vergelijking op andere punten tussen de beide procesrechten wenselijk is met het oog op een verdergaande harmonisatie. Het door ons voorgestelde uniforme bestuursprocesrecht is een eerste stap. Wij verwachten, dat als gevolg van de integratie een verdergaande harmonisatie zal kunnen worden verwezenlijkt. Een vergelijking zal overigens niet alleen resultaten kunnen opleveren voor het bestuursprocesrecht, maar ook voor het burgerlijk procesrecht. Impulsen voor harmonisatie komen van beide kanten. Zo wordt bij de wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken rekening gehouden met het voorgestelde uniforme bestuursprocesrecht. Hierop wordt in de gewijzigde memorie van toelichting ingegaan.
De Raad noemt in dit verband drie andere verschilpunten tussen het burgerlijk en het bestuursprocesrecht: de verhouding tussen bodemprocedure en kort geding, de (limitatieve) mogelijkheden voor een uitspraak en de prorogatie. Aan hetgeen in de onderdelen A26, A27, A45[6] van het nader rapport naar voren wordt gebracht voegen wij hier alvast het volgende toe.
Uit de omstandigheid dat in het bestuursprocesrecht het object van het geding in de regel een besluit van een bestuursorgaan is, laat zich een aantal tot verschillen aanleiding gevende keuzen verklaren. Daarmee is niet gezegd dat andere keuzen niet mogelijk zouden zijn.
De thans in het bestuursprocesrecht geldende en door ons gehandhaafde connexiteit tussen bodemprocedure (dat wil zeggen bezwaarschriftprocedure, administratief beroep of beroep bij de administratieve rechter) en voorlopige-voorzieningsprocedure vloeit voort uit de gedachte dat het gewenst is dat (zo snel mogelijk) een definitief bestuursbesluit dan wel een definitief oordeel van de rechter daarover beschikbaar komt. Het doorprocederen over alleen de voorlopige voorziening is daarvoor geen geschikt middel.
Aangezien het in de regel steeds een besluit van een bestuursorgaan is dat ter rechterlijke toetsing komt, kunnen de verschillende mogelijk­heden voor het doen van een uitspraak op een beroep daartegen beperkt blijven. In de gewijzigde toelichting op afdeling 8.2.6 wordt hierop nader ingegaan.
Wat de prorogatie betreft brengen wij het volgende naar voren. Proro­gatie houdt in, dat partijen ermee instemmen dat het beroep wordt behandeld door de bevoegde appel­rechter in plaats van door de rechtbank. Wij achten introductie van een dergelijke voorziening thans niet gewenst. Dat zou namelijk een adequate verdere doorvoering van het stelsel van rechtspraak in twee instanties kunnen belemmeren. Het gezag van de rechtbank als algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg kan worden aangetast en haar mogelijkheden om de nodige ervaring op te doen met de afdoening van een veelal nieuw en breed samengesteld pakket van bestuursrechtelijke zaken kunnen worden beperkt. Ook uit een oogpunt van rechtsbescherming kan de voorziening bezwaarlijk zijn. Appellant en bestuursorgaan kunnen wellicht behoefte gevoelen aan prorogatie, andere belanghebbenden zullen daarentegen de voorkeur kunnen geven aan de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties. Ten slotte zal prorogatie leiden tot verhoging van de werkbelasting van de appelrechter.
26. Het advies van de Raad is gevolgd.[7]
27. Bij de vormgeving van het bestuursprocesrecht is onder meer aandacht besteed aan het, algemene, belang dat is gemoeid met een zo spoedig mogelijke afdoening van bestuursrechtelijke geschillen. Daarmee verwant is het uitgangspunt van de proceseconomie. Zowel bij het opstellen van regels van bestuurs(proces)recht als bij de uitleg en de toepassing daarvan dient het gezichtspunt van efficiency en effectiviteit nadrukkelijk te worden betrokken. Het is immers zowel voor partijen als voor de rechter van belang, dat het bestuursprocesrecht zelf geen belemmeringen opwerpt voor een adequate beslechting van geschillen in de verhouding tussen burger en bestuur. In die zin is snelheid een aspect van de kwaliteit van de rechtspraak. Het uitgangspunt van de proceseconomie mag echter niet prevaleren boven het streven naar de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Het is de taak van de rechter, in concreto daaraan toepassing te geven. De memorie van toelichting is in bovenstaande zin aangevuld.

Memorie van toelichting

2.1 Algemeen
Reeds in de nota «Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie» werd aangekondigd dat in samenhang met de herziening van de rechterlijke organisatie een begin zou worden gemaakt met de wenselijke harmonisatie en unificatie van het bestuursprocesrecht. De gedachte was toen nog, in de eerste fase een min of meer voorlopige regeling tot stand te brengen van het door de administratieve kamers van de rechtbanken toe te passen procesrecht in eerste aanleg in sociale zekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en vreemdelin­genzaken. Deze zou, zo was de gedachte, worden opgenomen in de Wet Arob.
In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb werd, voortbouwend op de voornemens van het toenmalige kabinet aangaande de herziening van de rechterlijke organisatie, de opneming in de Awb aangekondigd van een definitieve regeling van het bestuursprocesrecht, toe te passen door alle administratieve rechters. Dit zou moeten geschieden in de laatste fase van de herziening. Daarbij werd gemotiveerd waarom het de voorkeur heeft in het bestuursrecht tot één, ongedeelde codificatie van materieel bestuursrecht en bestuursprocesrecht te komen. Voor het bestuursprocesrecht werd in de structuur van de Awb al een plaats ingeruimd: hoofdstuk 8, Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter. De gedachte was, een nieuw in te stellen projectgroep onder voorzitterschap van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht te belasten met het tot stand brengen van een voorontwerp voor de definitieve en algemene regeling van het bestuursprocesrecht.
Inmiddels zijn de bakens enigszins verzet. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voorintegratie al is aangekondigd, zal reeds het in de eerste fase tot stand te brengen nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht worden opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb, getiteld: Beroep bij de rechtbank. Dit uniforme bestuursprocesrecht zal niet alleen worden toegepast door de (administratieve kamers van de) rechtbanken, maar ook door de in deze fase optredende appelrechters ­- de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep – en door het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering. De regeling draagt ook een veel minder voorlopig karakter dan aanvankelijk de bedoeling was. Hetgeen thans voorligt is een nieuw doordachte, modern opgezette regeling voor de procesvoering bij de administratieve rechter. In beginsel is die blijvend. Wel is ten aanzien van enkele punten terughoudendheid betracht bij de vernieuwing, hetzij vanwege de stand van de rechtsontwikkeling (bij voorbeeld de slechts beperkte competentie-uitbreiding van de admini­stratieve rechter, waardoor in deze fase nog steeds een belangrijke rol voor de burgerlijke rechter zal zijn weggelegd), hetzij omdat de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbe­scherming in de derde fase moet of beter kan worden afgewacht (bij voorbeeld het toekennen aan de administratieve rechter van een exclu­sieve bevoegdheid tot het toekennen van schadevergoeding).
Het nu in de Awb op te nemen hoofdstuk 8 is de voorloper van en de wegbereider voor het toekomstige hoofdstuk 8, dat betrekking zal hebben op alle bestuursrechterlijke procedures. In het kader van de voorbereiding van onder meer de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een evaluatie van het uniforme bestuurspro­cesrecht plaatsvinden, gekoppeld aan een studie naar enkele specifieke vernieuwingsmogelijkheden. Deze evaluatie staat los van de – nu nog – in artikel 7.2a van de Awb opgenomen verplichting om periodiek aan de Staten-Generaal verslag uit te brengen van de toepassing van de Awb. Deze zal – zo wordt in het nieuw voorgestelde artikel 7.1 bepaald – geen betrekking hebben op de in de Awb opgenomen voorschriften betref­fende beroep bij een administratieve rechter. Wij verwijzen voorts naar onderdeel 2.2.
De wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuurspro­cesrecht wordt alom erkend. Het is van groot belang dat bestuursrechte­lijke geschillen tussen overheid en burger volgens eenvormige regels van bestuursprocesrecht worden beslecht. De algemene overwegingen die aan de totstandkoming van algemene regels van bestuursrecht ten grondslag liggen, gelden ook voor het bestuursprocesrecht. Wij verwijzen naar de algemene beschouwingen daarover in de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb. Eenheid in het (geschreven) bestuursprocesrecht verhoogt de kwaliteit van de rechtsbescherming. Zij dient de rechtszekerheid en voorkomt rechtsongelijkheid. Uniform bestuursprocesrecht bevordert een goede procesvoering. Het maakt het procederen voor partijen eenvoudiger en vergemakkelijkt de behandeling en afdoening van de zaak door de administratieve rechter. De totstand­koming van een uniform bestuursprocesrecht is mogelijk, omdat de omstandigheid dat (thans) onderscheiden typen van bestuursrechtelijke zaken bestaan – zoals ambtenarenzaken, sociale-zekerheidszaken, Arob-zaken, TwK-zaken, zaken op het terrein van de sociaal-econo­mische ordening en belastingzaken – niet noopt tot afdoening volgens een op de verschillende zaken specifiek toegesneden procesrecht. Voor een uiteenlopend bestuursprocesrecht zou slechts plaats zijn, indien er principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken zouden bestaan die zouden noodzaken tot een verschillende inrichting van de procedure. Dergelijke principiële verschillen zijn er echter niet. Invoering van een uniform bestuursprocesrecht is daarom geboden, voor zover één rechter wordt belast met de behandeling van zaken die voorheen door onderscheiden rechters volgens een eigen procesrecht werden afgedaan. De verwezenlijking van een uniform bestuursprocesrecht is wenselijk, ongeacht de inrichting van het stelsel van bestuurs­rechtelijke rechtsbescherming. Het is dus een goede zaak, dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering, die niet zijn betrokken in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht toch nu reeds gaan toepassen. Bezien zal worden, of het mogelijk is dat ook de belastingrechter nog voor de (voltooiing van de) derde fase van de herziening over het nieuwe procesrecht zal beschikken.
Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het onderscheiden procesrecht zoals dat thans nog is geregeld in de Wet op de Raad van State, de Wet Arob, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet, de Wet WetArbo en de Wet op de studiefinanciering kunnen vervallen. Er bestaan zoals gezegd geen principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken. Dat blijkt reeds uit een vergelijking van de hierboven vermelde procesrechten. Zij regelen allemaal hetzelfde, maar op onderdelen net iets verschillend, zonder dat daarvoor – althans nu nog – goede gronden zijn. Zo mag de TwK-rechter zelf in de zaak voorzien, terwijl de Afdeling rechtspraak die bevoegdheid nog niet heeft. De ambtenarenrechter heeft, geconfronteerd met een onwillig bestuur, slechts de mogelijkheid de zaak financieel op te lossen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven zou het nog steeds kunnen beleven, althans volgens artikel 74 van de Wet Arbo, dat de Kroon bepaalt dat aan een uitspraak van het College wegens strijd met het algemeen belang geheel of gedeeltelijk het beoogde effect wordt ontnomen. Door het thans voorliggende wetsvoorstel worden deze en andere nodeloze en daarmee ongerechtvaardigde verschillen geëcarteerd.
Bij de opstelling van het procesrecht zoals dat thans voorligt, is vanzelfsprekend geput uit richtinggevende bronnen. Allereerst dient te worden gewezen op de bestaande proceswetten. Daarbij moesten uiteraard soms keuzen worden gemaakt tussen uiteenlopende voorliggende oplossingen. Voorts is gebruik gemaakt van het rapport van de Werkgroep harmonisatie administratief procesrecht van de Afdeling administratieve rechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 1983. Verder is het een en ander ontleend aan het rapport van de Commissie herziening Beroepswet en Ambtenarenwet 1929 van 1968, waarin is opgenomen een voorstel voor een Wet administratieve rechtspleging sociale en ambtenarenwetgeving, met memorie van toelichting. Niettemin is sprake van een nieuwe regeling, toegesneden op de doelstellingen en de gewenste karakteristieken van het nieuwe procesrecht. Op de wijze van voorbereiding van het nieuwe bestuursprocesrecht en de rol van de verschillende adviezen is in onderdeel 1.7 reeds ingegaan.

2.2 Bestuursrecht en bestuursprocesrecht
2.2.1 Algemeen
In (de klassieke visie op) het bestuursrecht staat van oudsher centraal de conceptie dat het bestuurshandelen moet worden gekwalificeerd en benaderd als het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechts positie. Als zodanig werd en wordt het bestuurshandelenbeschouwd als de laatste schakel in de keten van publiekrechtelijke rechtsvorming. De zogenoemde gebonden beschikking kan, ook historisch, worden beschouwd als het prototype van deze wijze van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, waarbij het bestuursorgaan zich kan beperken tot de zuivere uitvoering van door de (formele) wetgever gestelde regels en waarbij van het afwegen van belangen in het algemeen of in concreto geen sprake is. In latere fasen van de ontwikkeling van het bestuursrecht zijn steeds meer taken aan bestuursorganen gegeven. Daarbij zijn ook andere typen van bestuurshandelen tot ontwik­keling gekomen. Zo zijn met het toenemen van de hoeveelheid beleidsin­strumentele wetgeving de nodige discretionaire bevoegdheden aan bestuursorganen toegekend. Veel meer dan bij de gebonden beschikking kreeg het bestuur daarbij manoeuvreerruimte bij het vaststellen van wat in het concrete geval rechtens is. Hoewel het ook in deze gevallen gaat om het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, vragen deze bevoegdheden van het bestuur een andere wijze van besluitvorming, waarbij meer gewicht moet worden toegekend aan de gerechtvaardigde belangen van de betrokken burgers.
De conceptie van eenzijdigheid heeft belangrijke gevolgen gehad voor het vaststellen van de doelstellingen en daarmee van de vormgeving van het klassieke bestuursprocesrecht.
In dat licht is het begrijpelijk, dat de inzet van het bestuursrechtelijk geding van meet af aan is geweest de toetsing van de rechtmatigheid van het bestuurshandelen. (Op deze plaats kunnen buiten beschouwing blijven de in onderdeel 1.4.1 behandelde discussie omtrent het opdragen van die toetsing aan het bestuur of aan de rechter en de daarmee samenhangende, eveneens in onderdeel 1.4.1 behandelde, verhouding tussen rechtmatigheidstoetsingen doelmatigheidstoetsing.) De rechtmatigheidstoetsing van het bestuurshandelen – en daarmee het (klassieke) bestuursrechtelijke geding – heeft twee doelstellingen.
De, historisch, eerste doelstelling is de handhaving van het objec­tieve publiekrecht. Gelet op de conceptie van eenzijdigheid, ligt het voor de hand dat als oogmerk van een bestuursrechtelijke procedure aanvankelijk vooral werd beschouwd de controle van de wijze waarop het desbetreffende bestuursorgaan zich had gekweten van de aan hem opgedragen uitvoering van door de (formele) wetgever vastgestelde regels. Die controle diende primair het algemeen belang. Hiermee hangt samen, dat die rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete, rechtsvaststellende handelen van het bestuur. Wij tekenen overigens aan, dat in de loop van de tijd de doelstelling handhaving van het objectieve publiekrecht ruimer is uitgelegd. Daaraan zijn noties als rechtszekerheid, duidelijkheid en slagvaardig bestuursoptreden verbonden.
Met het feit dat de rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete rechtsvaststellende handelen van het bestuur, was nauw verbonden de keuze voor een toetsing ex tunc.
De tweede doelstelling is het bieden van rechtsbescherming. Gelet op de eenzijdigheid van het bestuurshandelen en de daarmee gepaard gaande ongelijkheid in de verhouding bestuursorgaan – burger, ligt het evenzeer voor de hand dat een bestuursrechtelijke procedure mede tot doel had het bieden van rechtsbescherming aan de burger tegen het eenzijdige optreden van de – machtige(r) – overheid. Daarmee is onver­brekelijk het begrip ongelijkheidscompensatie verbonden, waarmee wordt geduid op het feit dat door de inrichting van het bestuursproces­recht en het optreden van de administratieve rechter daarin tegenwicht werd geboden tegen de voorsprong die het bestuursorgaan ten opzichte van de burger geacht werd te hebben, en vaak ook had. Wij merken op, dat het onderkennen van deze tweede doelstelling in de meeste gevallen heeft geleid tot een stelsel waarin het recht om het handelen van het bestuur ter toetsing aan de rechter voor te leggen, is toegekend aan degene wiens belang rechtstreeks bij dat handelen was betrokken. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever gekozen voor een zogenoemde actio popularis.
Het onderscheiden van deze beide doelstellingen betekent overigens geenszins, dat zij ook daadwerkelijk van elkaar kunnen worden gescheiden. Dat blijkt al uit het feit dat de handhaving van het objectieve recht van begin af aan toch meestal geschiedt via de ingang van de rechtsbescherming. Niettemin heeft het om analytische redenen zin dit onderscheid te maken.

2.2.2 Karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht
In de loop van de tijd heeft zich een aantal karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht ontwikkeld. Het is overigens niet zo, dat al deze karakteristieken zijn terug te vinden in alle thans bestaande regelingen van bestuursprocesrecht. Daarvoor is de historische ontwik­keling te divers geweest en beslaat zij een te lange periode. Voorts verschilt de uitwerking van een bepaalde karakteristiek nogal eens van regeling tot regeling. Verder merken wij op deze plaats alvast op, dat de aanwezigheid van bepaalde karakteristieken in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht niet impliceert dat deze ook aan het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht zouden moeten worden toegekend.
In een bestuursrechtelijke procedure gaat het, zoals hiervoor gememo­reerd, om een rechtmatigheidstoetsing ex tuncvan het bestuurshandelen, op instigatie van een of meer belanghebbenden. Dat bestuurshan­delen kent verschillende juridische verschijningsvormen. In de meeste bestuursrechtelijke wetgeving, waaronder ook de Awb, is gekozen voor aanknoping bij het besluit als meest karakteristieke verschijningsvorm.
Als eerste karakteristiek van het bestuursprocesrecht kan derhalve worden genoemd het centraal stellen van de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit.
Een tweede belangrijke karakteristiek is het voorschrijven van korte beroepstermijnen. Zij vloeit voort uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht en is ook uit een oogpunt van rechtsbescherming van belang. Essentieel daarbij is dat – behoudens de mogelijkheid van toetsing bij wege van exceptie in geval van een besluit van algemene strekking – binnen betrekkelijk korte termijn zekerheid wordt verkregen over de (on)rechtmatigheid van een besluit. Het leerstuk van de formele rechtskracht is daarmee verbonden.
Een derde belangrijke karakteristiek van het bestuursprocesrecht is het zoeken naar de materiële waarheid. Zij vertaalt zich in een aantal kenmerken, die soms voortvloeien uit beide doelstellingen van het bestuursprocesrecht en soms het gevolg zijn van slechts een van die doelstellingen.
Een wezenlijk kenmerk is, dat de rechter, op zoek naar de relevante feiten, in belangrijke mate het verloop van de procedure bepaalt en niet alleen verplicht is ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen, maar ook nadrukkelijk bevoegd is, op basis van eigen onderzoek tijdens het vooronderzoek en tijdens het onderzoek ter zitting, ambtshalve de feiten aan te vullen. Men spreekt veelal van de actieve rechter of van de rechter als dominus litis. Dit kenmerk hangt zowel samen met het handhaven van het objectieve publiekrecht als met het bieden van rechtsbescherming.
In het verlengde van de actief onderzoekende attitude van de rechter ligt het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht in het bestuursprocesrecht. Onder meer daarmee hangt samen dat het bestuursrechtelijke geding als een eenheid wordt beschouwd, leidend tot één einduitspraak, en niet, zoals de dagvaardingsprocedure in het burgerlijk procesrecht, is geconstrueerd als een reeks van – in beginsel appellabele – tussenvonnissen, uiteindelijk gevolgd door een eindvonnis.
Eveneens in het verlengde van de rechterlijke attitude in het bestuursprocesrecht ligt het gewicht dat van oudsher is toegekend aan het onderzoek ter zitting. De mondelinge behandeling kan een belangrijke bijdrage leveren aan het op tafel krijgen van de relevante feiten en omstandigheden. Zij kan verder bijdragen aan de compensatie van de ongelijkheid tussen partijen. Ten slotte kan zij fungeren als correctief op het hierna te memoreren gegeven dat in het bestuursprocesrecht geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand.
Een opvallend kenmerk van het klassieke bestuursprocesrecht, voortvloeiend uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, is de bevoegdheid, ja soms zelfs de verplichting, van de rechter om bij de toetsing van het bestreden besluit buiten de grenzen van het beroepschrift te treden, het zogenoemde ultra petita gaan. (Vergelijk artikel 69, eerste lid, van de Beroepswet.) Daarmee is verwant de mogelijkheid om de indiener van het beroepschrift in een slechtere positie te brengen dan voor het instellen van beroep, de zogenoemde reformatio in peius. (Vergelijk artikel 69, tweede lid, van de Beroepswet.)
Als vierde karakteristiek, volgend uit de rechtsbeschermingsfunctie, noemen wij, dat het bestuursprocesrecht voor de burger laagdrempelig is. Dat betekent dat het bestuursprocesrecht de belanghebbende burger in staat moet stellen om door middel van een eenvoudige rechtsingang, tegen betrekkelijk geringe kosten en met een betrekkelijk gering kostenrisico, zonder verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechts bijstand maar wel met de mogelijkheid van vertegenwoordiging of bijstand, en in een betrekkelijk informele procedure, de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan in rechte aan te vechten.

2.2.3 Ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht
Hiervoor is benadrukt, dat de conceptie van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie door bestuursorganen, in hoge mate bepalend is geweest voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht. Die onwikkelingkent uiteraard een zekere dynamiek. In verband met de door ons gehanteerde, hierna uiteen te zetten, criteria bij het opstellen van het uniforme bestuursprocesrecht en de daarbij gemaakte keuzen is het van belang daaraan op deze plaats aandacht te besteden.
De toetsing van veel van het bestuurshandelen vindt thans op een andere wijze plaats dan aan het begin van deze eeuw, toen – afgezien van de rechtspraak in belastingzaken – de eerste administratieve rechters hun intrede deden. In lijn met de toentertijd doorgaans aan bestuursor­ganen toegekende gebonden beschikkingsbevoegdheden bleef de toetsing beperkt tot de vaststelling van de feiten en de controle van de wetmatigheid van het bestuurshandelen. De hiervoor al gememoreerde snelle groei van de bestuursinstrumentele wetgeving, met name in de periode na 1945, ging gepaard met toenemende discretionaire bevoegd­heden van de bestuursorganen. Daardoor groeide de behoefte aan een juridische normering van de uitoefening van die discretionaire bevoegd­heden, zowel bij de procedurele voorbereiding van een besluit als bij de aan een besluit ten grondslag liggende belangenafweging, zowel in abstracto als in concreto. Als gevolg daarvan zijn, in een voortdurende wisselwerking tussen rechtspraak en literatuur, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot ontwikkeling gebracht. Deze vonden in het geschreven recht een eerste, indirecte erkenning door het formuleren van beroepsgronden (of beter: toetsingsgronden) in de meeste regelingen van bestuursprocesrecht. In de Awb zullen enkele belangrijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gecodificeerd. Met het volwassen worden van dit leerstuk heeft ook de feitelijke en de juridische verhouding tussen bestuursorgaan en burger een wijziging ondergaan. Weliswaar is in geval van besluiten formeel nog steeds sprake van eenzijdige rechtsvaststelling door het bestuur, materieel is, ook door de veranderende verhouding tussen burger en bestuur, een onmiskenbare tendens naar een meer wederkerige wijze van rechtsvaststelling ontstaan. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb zijn onze ambtsvoorgangers daarop ingegaan. Zij signaleren daar onder meer, dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger in toenemende mate als een rechtsbetrekking moet worden aangemerkt, met wederzijdse rechten en plichten. Deze ontwikkeling, die nog lang niet volledig is uitgekristalliseerd, is ook van invloed op het bepalen van de doelstellingen en de vormgeving van het bestuursprocesrecht.
Wij signaleren, dat als gevolg van de hiervoor kort geschetste ontwikkeling, in de afgelopen jaren het primaat van de functie van het handhaven van het objectieve publiekrecht heeft plaatsgemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie. Als gevolg van het toekennen van een groter gewicht aan de notie van de rechtsbetrekking is deze ontwikkeling gepaard gegaan met een – gelijktijdige – relativering van de gedachte van de ongelijkheidscompensatie. Wij zijn van oordeel, dat deze ontwikkelingen in het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht tot uitdrukking moeten komen.
Het is niet uitgesloten, dat deze ontwikkelingen in de verdere toekomst zullen leiden tot een wezenlijk andere benadering van het bestuurspro­cesrecht. Staat nu nog de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal, denkbaar is dat, zoals dat ook in het burgerlijk proces recht het geval is, de rechtsbetrekking ex nunc de inzet van de procedure wordt, waarbij ook aan het betrokken bestuursorgaan een actie toekomt. Als dat inderdaad te zijner tijd wenselijk blijkt te zijn, zal de verhouding tussen administratieve rechter en civiele rechter, en a fortiori tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht, opnieuw moeten worden doordacht.
Verschillende keuzen zijn dan denkbaar. De meest vergaande keuze die kan worden gemaakt, is het ook processueel integreren van bestuursrechtspraak en civiele rechtspraak, eventueel met bijzondere voorzieningen voor procedures waarin een bestuursorgaan partij is. In die opzet vervalt het onderscheid zowel naar object als naar subject met het burgerlijk procesrecht en zijn derhalve een afzonderlijk bestuursproces­recht en een afzonderlijk burgerlijk procesrecht overbodig. In dat verband verdient eveneens aandacht, dat in recente jurisprudentie is vastgesteld dat bestuursrechtelijke onrechtmatigheid tevens civielrechtelijke onrechtmatigheid impliceert (HR 31 mei 1991, RvdW1991, 143, Van Gog-Nederweert) en dat evenzeer vaststaat dat bestuursorganen ook als zij gebruik maken van het burgerlijk recht zijn gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727, m.nt. MS en AB 1987, 273, m.nt. FHvdB, Amsterdam-Ikon). Een andere, iets minder vergaande, mogelijkheid is dan, de administratieve rechter bevoegd te maken voor alle geschillen over rechtsbetrekkingen waarin een van de partijen een bestuursorgaan is, dus ook als het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van een aan het burgerlijk recht ontleende bevoegdheid. In die opzet, waarin het object maximaal wordt verruimd, blijft een afzonderlijk bestuursprocesrecht nodig, eventueel met bijzondere, aan het burgerlijk procesrecht ontleende voorzieningen. In een nog iets minder vergaande variant wordt de administratieve rechter bevoegd voor al het publiekrechtelijke handelen van bestuursorganen. De civiele rechter blijft dan bevoegd in de gevallen waarin een civielrechtelijke rechtsbetrekking aan de orde is. Ook in die optie, waarin de verruiming van het object wel groot maar niet maximaal is, is uiteraard een apart bestuursprocesrecht nodig.
Hoe interessant deze bespiegelingen ook zijn, het zal duidelijk zijn dat het thans te vroeg is om daaraan operationele gevolgen te verbinden.

2.3 Uitgangspunten voor het nieuwe, uniforme bestuursproces­recht
In onderdeel 2.1 is uiteengezet waarom de voorkeur uitgaat naar één, uniform bestuursprocesrecht. Daarvan uitgaande, dienen de normen te worden geformuleerd waaraan het uniforme bestuursprocesrecht moet voldoen.
Allereerst zijn de doelstellingen van het bestuursprocesrecht van belang. In overeenstemming met en als consequentie van de in onderdeel 2.2 geschetste ontwikkeling kiezen wij voor de rechtsbeschermingsfunctie[…] als primaire doelstelling van het bestuursprocesrecht. Het bestuursprocesrecht dient derhalve een adequaat kader te bieden voor het bindend beslechten van een rechtsgeschil in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.
Een en ander betekent, dat die kenmerken van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht die uitsluitend dienstbaar kunnen zijn aan het verwezenlijken van de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, in de nieuwe opzet niet terugkeren. Het betekent ook, dat de keuze van de wetgever voor de primaire doelstelling onder omstandigheden voor de rechter redengevend kan zijn bij de uitleg en de toepassing van het bestuursprocesrecht. Uit het voorgaande volgt overigens niet, dat het handhaven van het objectieve publiekrecht in het geheel geen rol meer speelt. Voor elke regeling van procesrecht – die immers uit de aard der zaak dienstbaar is aan het geldend maken van aan het materiële recht ontleende aanspraken – geldt dat haar toepassing leidt tot het handhaven van het objectieve recht. Dat is voor het bestuursprocesrecht niet anders. Waar het om gaat, is dat als gevolg van de veranderde verhouding tussen bestuursorgaan en burger de handhaving van het objectieve publiekrecht niet langer een zelfstandige, laat staan de primaire, doelstelling van het bestuursprocesrecht kan zijn. Maar ook voor de rechtsbeschermingsfunctie geldt, dat onder ogen moet worden gezien in hoeverre de gewijzigde verhouding tussen bestuurs­orgaan en burger vraagt om veranderingen in het op basis van die doelstelling op te stellen bestuursprocesrecht. Met andere woorden: er dient een nieuw evenwicht te worden gevonden. Bij dat laatste denken wij nadrukkelijk ook aan het, algemene, belang dat is gemoeid met een zo spoedig mogelijke afdoening van bestuursrechtelijke geschillen. Daarmee verwant is het uitgangspunt van de proceseconomie. Zowel bij het opstellen van regels van procesrecht als bij de uitleg en de toepassing daarvan dient het gezichtspunt van efficiency en effectiviteit nadrukkelijk te worden betrokken. Het is immers zowel voor partijen als voor de rechter van belang, dat het bestuursprocesrecht zelf geen belemmeringen opwerpt voor een adequate beslechting van geschillen in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan. Het uitgangspunt van de proceseconomie mag echter niet prevaleren boven het streven naar de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak.
Tegen de achtergrond van deze doelstellingen heeft het door ons voorgestelde uniforme bestuursprocesrecht de volgende karakteristieken.
Ook in de nieuwe opzet staat de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal. Uit een oogpunt van rechtsbescherming, maar evenzeer uit een oogpunt van doelmatige en doeltreffende geschillenbe­slechting, dienen de nadelige consequenties van het noodzakelijkerwijs thans handhaven van deze benadering zoveel mogelijk te worden geredresseerd. Dit leidt ertoe, de rechter de bevoegdheid te geven om, waar dat mogelijk is, zelf in de zaak te voorzien. De rechter kan en zal daarbij rekening houden met na het instellen van het beroep opgekomen feiten en omstandigheden. Daarbij geldt uiteraard in beginsel de grens, dat de rechter slechts dan zelf in de zaak mag voorzien, als na de vernietiging rechtens maar één beslissing mogelijk is. (Zie verder de toelichting op artikel 8.2.6.6 van de Awb.) In dit verband komt ook betekenis toe aan het feit dat, voorafgaand aan maar ook tijdens de zitting, meer en meer contacten tussen partijen plaatshebben, al dan niet op initiatief van de rechter. Het voorgaande leidt er eveneens toe, dat een vernietiging waarmee partijen niets opschieten, dient te worden vermeden. (Vergelijk artikel 6.2.14 van de Awb.) Ten slotte dienen aan de rechter, onderscheidenlijk aan partijen, adequate middelen ten dienste te staan om de naleving van rechterlijke uitspraken af te dwingen. Het nieuwe bestuurs­procesrecht voorziet in dit alles, daarmee een einde makend aan de bestaande uiteenlopende en op onderdelen lacuneuze uitspraak bevoegdheden van de verschillende administratieve rechters. Het biedt aldus aan de rechter alle ruimte om te komen tot een materiële oplossing van het geschil.
Het uitgangspunt van de korte beroepstermijnen is, vooral vanwege het centraal blijven stellen van de rechtmatigheidstoetsing van een besluit, gehandhaafd.
Het streven naar het zoeken van de materiële waarheid blijft in de nieuwe opzet overeind, maar is in zijn uitwerking belangrijk gerelativeerd.
Een belangrijke relativering is, dat de rechter in beginsel is gebonden aan de omvang van het geschil zoals door de indiener van het beroep schrift – en mogelijke derden-belanghebbenden – aan hem voorgelegd. Meer is, gelet op de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursrechtelijk geding en het gegeven van het bestaan van een rechtsbetrekking tussen partijen, niet nodig en ook niet gewenst. De rechter behoort derhalve niet buiten de omvang van het voorgelegde geschil te treden, niet ultra petita te gaan. Dit is neergelegd in het voorgestelde artikel 8.2.6.4, eerste lid, van de Awb.
Een tweede, daarmee samenhangende en eveneens uit artikel 8.2.6.4, eerste lid, voortvloeiende, relativering is, dat de mogelijkheid van refor­matioin peius in strikte zin verdwijnt. (Zie de toelichting op artikel 8.2.6.4, eerste lid.)
Wat blijft, is de actieve rechter, en daarmee de verplichting van de rechter om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen (artikel 8.2.6.4, tweede lid) en de bevoegdheid om ambtshalve de feiten aan te vullen (artikel 8.2.6.4, derde lid). Met name het laatste punt kan worden gezien als een specifiek kenmerk van het bestuursprocesrecht. Het volgt rechtstreeks uit de ongelijkheidscompensatie. Daarmee dient de rechter bij de toepassing rekening te houden: naarmate de ongelijkheid in casu minder is (dat zou bij voorbeeld kunnen in een geschil tussen een groot bedrijf en een kleine gemeente of tussen twee min of meer gelijkwaardige bestuursorganen), is er minder reden om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Wat eveneens blijft, is het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht. Artikel 8.2.6.4 kan worden beschouwd als het enige artikel waarin materieel bewijsrecht is opgenomen: het schrijft de rechter dwingend voor, waarop hij zijn uitspraak zal moeten baseren. In een stelsel waarin de rechter de bevoegdheid heeft ambtshalve de feiten aan te vullen, is aan een wettelijk stelsel van materieel bewijsrecht niet of nauwelijks behoefte. Dat neemt niet weg, dat de rechter, afhankelijk van onder meer de verhouding tussen partijen, de aard van het geschil en de in het geding zijnde feiten, naar redelijkheid en billijkheid stelplicht en bewijslast over de partijen heeft te verdelen. Het nieuwe bestuursprocesrecht bevat uiteraard wel regels van formeel bewijsrecht. Daarbij is gestreefd naar harmonisatie met bepalingen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering. (Voor een bespreking ten gronde van de verhouding tussen het bestuursproces recht en het burgerlijk procesrecht verwijzen wij naar onderdeel 2.4.) In verband met het voorgaande is ook de eenheid van het bestuursrechtelijk geding gehandhaafd. Dat betekent, dat niet zelfstandig kan worden geappelleerd tegen beslissingen die de rechter in de loop van het proces heeft genomen. Gelet op de discretionaire aard van de aan de rechter toegekende processuele bevoegdheden en op het feit dat niet in alle gevallen hoger beroep openstaat, verdient het aanbeveling dat de rechterlijke colleges die het uniforme bestuursprocesrecht toepassen, in goed overleg – en uiteraard met behoud van ieders onafhankelijkheid-­beleid ontwikkelen om een beredeneerd en voorspelbaar gebruik van deze discretionaire bevoegdheden te bevorderen. In de gevallen waarin wel hoger beroep openstaat, kan uiteraard tegelijk met het hoger beroep tegen de uitspraak worden geklaagd over tussenbeslissingen. Voorts kan in klemmende gevallen de rechtseenheidsvoorziening uitkomst bieden.
Als consequentie van het handhaven van de actief onderzoekende attitude van de rechter, hebben wij ernaar gestreefd, de rechter een gedifferentieerd instrumentarium te verschaffen om een bij hem aanhangig gemaakte zaak telkens te kunnen behandelen op de wijze die voor die zaak passend is. De rechter heeft telkens de mogelijkheid te kiezen van welke processuele bevoegdheden hij op een bepaald moment in een concrete zaak gebruik wenst te maken. Nadat de zaak aanhangig is gemaakt, beslist derhalve de rechter – zoals gezegd binnen de grenzen van het aan hem voorgelegde geschil – hoe de verdere gang van zaken zal zijn. In die zin is hij dominus litis. Zo bepaalt de rechter hoe uitvoerig het vooronderzoek (afdeling 8.2.2) zal zijn en of eventueel de procedure van de versnelde behandeling (afdeling 8.2.3) wordt gevolgd. Ook kan de rechter het initiatief nemen om te bewerkstelligen dat het vooronderzoek niet zal worden gevolgd door een onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Daarbij past overigens de kanttekening, dat in de meeste gevallen waarin een zaak niet volgens de procedure van de vereenvoudigde behandeling is afgedaan (afdeling 8.2.4) of waarin tijdens het vooronderzoek geen mondelinge uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden, het onderzoek ter zitting van groot gewicht zal blijven, zeker in de gevallen waarin de burger in persoon en zonder rechtsbijstand procedeert. Onder omstandigheden zal de rechter ook in andere gevallen toch kunnen kiezen voor een zitting, om zo de burger zijn «dayin court» niet te onthouden. Voorts wijzen wij erop, dat de rechter alle mogelijkheden heeft om desgeraden te trachten tot een schikking tussen partijen te komen.
Het zal duidelijk zijn, dat ook het nieuwe bestuursprocesrecht beoogt laagdrempelig te zijn. Gehandhaafd zijn daarom de eenvoudige rechtsingang, de betrekkelijk geringe kosten voor het instellen van beroep bij de rechter in eerste aanleg, het niet voorschrijven van procesvertegenwoordiging of rechtsbijstand en de betrekkelijk informele procedure. Op een tweetal punten zijn wijzigingen aangebracht. Ten eerste wordt als uitvloeisel van het toekennen van gewicht aan de veranderde verhouding tussen burger en bestuursorgaan in dit wetsvoorstel naast de mogelijkheid van een kostenveroordeling van het bestuursorgaan ook een kostenveroordeling van de burger mogelijk gemaakt. Ten tweede wordt, met het oog op het bevorderen van de doelmatige en doeltreffende beslechting van bestuursrechtelijke geschillen, voor het instellen van hoger beroep in beginsel een substantieel hoger griffierecht gevraagd.
Wij menen te mogen concluderen, dat met het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de bestuursrechtspraak, aan de vergroting van de cliëntge­richtheid van de bestuursrechtspraak en aan de verbetering van het evenwicht binnen de rechterlijke organisatie. De meest in het oog sprin­gende verdienste lijkt ons te zijn het uniforme karakter van het nieuwe bestuursprocesrecht. Als zodanig levert het een grote bijdrage aan het deregulerende karakter van dit wetsvoorstel. Daarnaast wijzen wij op het voorop stellen van de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuurs­proces, op het opvullen van nogal wat in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht bestaande lacunes, op het globale, informele, eenvoudige en gedifferentieerde karakter van het bestuursprocesrecht, op de gerichtheid op het adequaat beslechten van bestuursrechtelijke geschillen en op het begin van harmonisatie met het burgerlijk proces­recht en – in mindere mate – het strafprocesrecht.
In de toelichting bij de afzonderlijke artikelen zal waar nodig meer gedetailleerd worden ingegaan op het hiervoor gestelde.

2.4 Bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht
De vertrekpunten van het bestuursproces en het burgerlijk proces zijn traditioneel verschillend. In het bestuursproces heeft van oudsher de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van het besluit, als produkt van de eenzijdige rechtsvaststelling door een bestuursorgaan in een situatie van ongelijkwaardigheid, centraal gestaan. Het burgerlijk proces – wij beperken ons voorshands tot de klassieke dagvaardingsprocedure – is eertijds opgezet als een kader voor de effectieve beslechting van een rechtsstrijd ex nunc tussen twee gelijkwaardige partijen in het kader van de tussen die partijen bestaande rechtsbetrekking.
Deze verschillende vertrekpunten hebben geleid tot uiteenlopende karakteristieken van de beide typen van procesrecht. Zonder uitputtend te willen zijn, wijzen wij op de volgende verschillen. Het uitgangspunt van de gelijkwaardigheid van partijen leidt onder meer tot een grotere rol van de partij-autonomie in het burgerlijk procesrecht, de van oudsher als lijdelijk aangemerkte attitude van de rechter, het bestaan van een gedif­ferentieerd stelsel van regels van materieel bewijsrecht en daarmee van een procesvorm die werkt met in beginsel appellabele interlocutoire vonnissen, en het beginsel van de niet-kosteloosheid (substantieel griffierecht en doorgaans imperatieve veroordeling in de kosten van de in het ongelijk gestelde partij) van de procedure. Het feit dat het burgerlijk proces niet primair is gericht op de handhaving van eenzijdig door een bestuursorgaan jegens een burger vastgesteld recht brengt onder meer mee, dat de inzet van de procedure is de rechtsbetrekking tussen partijen en dat door de rechter een beslissing «op maat» wordt gegeven die ex nunc de rechtsstrijd beslecht.
Zoals het klassieke bestuursrechtelijke geding zich in de tijd heeft ontwikkeld, zo heeft ook het klassieke burgerlijk proces zich verder ontwikkeld. En ook daarvoor geldt, dat die ontwikkeling nog lang niet is uitgekristalliseerd. Wij wijzen op enkele punten.
Naast de traditionele dagvaardingsprocedure is in het burgerlijk procesrecht de – eigenlijke – verzoekschriftprocedure (artikelen 429a tot en met 429r van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) tot ontwikkeling gekomen. Deze procedure, die met name is bedoeld voor geschillen over rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan, wijkt op niet onbelangrijke onderdelen af van de dagvaardingsprocedure en vertoont belangrijke overeenkomsten met het bestuursprocesrecht. Een voorbeeld is het informele karakter van de procedure en de pregnantere rol van de mondelinge behandeling. Ook wijzen wij op het feit, dat artikel 176, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een relativering bevat van de regel dat de rechter door een partij gestelde en door een andere partij niet of niet voldoende betwiste feiten of rechten als tussen partijen vaststaand moet beschouwen voor het geval het gaat om rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan.
Maar ook in de dagvaardingsprocedure zijn in de loop van de tijd veranderingen opgetreden. Daarvoor zijn twee hoofdoorzaken aan te geven. Ten eerste strookt het uitgangspunt van de gelijkwaardigheid van partijen lang niet altijd met de concrete maatschappelijke werkelijkheid. Ten tweede heeft zich, deels daarmee samenhangend, meer en meer de noodzaak opgedrongen om ook in burgerlijke procedures tot snellere eindbeslissingen te komen. Wij wijzen op enkele van de als gevolg daarvan opgetreden en optredende veranderingen. Opvallend is de actievere rol van de rechter en de daarmee corresponderende beperking van de partij-autonomie, onder meer tot uitdrukking komend in de wette­lijke regeling van de comparitie na antwoord (artikel 141a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Even opvallend is de hoge vlucht die het kort geding heeft genomen. Verder wijzen wij op het recentelijk ingevoerde nieuwe artikel 110 van het Wetboek van Burger­lijke Rechtsvordering, dat de rechter meer bevoegdheden toekent in «kleine» zaken.
Uit het voorgaande kunnen enkele conclusies worden getrokken.
Ten eerste dat het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht naar elkaar toegroeien. Daarbij is sprake van wederzijdse beweging en wederzijdse beïnvloeding. Dit proces zal in belangrijke mate kunnen worden versterkt door de personele en organisatorische integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in het kader van de eerste fase – en straks in de tweede fase – van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Daardoor zal zeker sprake zijn van wederzijdse beïnvloeding en bevruchting van verschillende rechtsculturen. Wij tekenen hierbij wel aan, dat niet mag worden vergeten dat op onderdelen, juist door de verschillende vertrekpunten, ook belangrijke verschillen bestaan. Vooral het materiële bewijsrecht in de dagvaardingsprocedure is daarvan een voorbeeld. Wij verwijzen naar de artikelen 176, eerste lid, 177, 178 en 181, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Ten tweede dat ook los daarvan en los van elkaar het bestuursproces­recht en het burgerlijk procesrecht in beweging zijn. Voor het bestuursprocesrecht leidt dat tot een ingrijpende aanpassing in het kader van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Voor het burgerlijk procesrecht zal dat, in het voetspoor van reeds tot stand gebrachte en al in gang gezette aanpassingen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, leiden tot een ingrijpende aanpassing van het Eerste Boek in het kader van de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Voor het onderhavige wetsvoorstel betekenen deze twee waarnemingen, dat bij het opstellen van een nieuw, uniform bestuursprocesrecht terughoudendheid dient te worden betracht in het overnemen van aan het burgerlijk procesrecht ontleende regels. Daarvoor is op onderdelen nog steeds sprake van te grote verschillen. Bovendien zijn niet alle regels van burgerlijk procesrecht op dit moment een voldoende rustig bezit. Het voorgaande neemt echter niet weg, dat waar dat verantwoord leek is gestreefd naar harmonisatie. Sprekende voorbeelden daarvan zijn het van overeenkomstige toepassing verklaren van regels van formeel bewijsrecht en het volledig op elkaar stemmen van de regeling van de wraking en de verschoning. Dat laatste geldt trouwens ook voor het Wetboek van Strafvordering. Bij de aanpassing van het burgerlijk proces recht in de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een overeenkomstige gedragslijn worden gevolgd. Pas in de derde fase zal mogelijk een synthese in dit welhaast dialektische proces tot stand kunnen worden gebracht.
Tot slot wijzen wij nog op twee punten die ook in een latere fase de nodige aandacht zullen vragen. Ten eerste zal, gelet op het toenemende belang van bestuursrechtelijke sancties, moeten worden bezien of op dit punt afstemming tussen het bestuursprocesrecht en het strafprocesrecht nodig is. Ten tweede zal aandacht moeten worden geschonken aan de vraag of het wenselijk is te komen tot een codificatie van algemene regels van procesrecht.

2.5 Systematiek van het nieuwe bestuursprocesrecht
Bij het opstellen van hoofdstuk 8 van de Awb is consequent gestreefd naar een heldere en logische systematiek binnen het bestuursprocesrecht. Aan de gekozen systematiek liggen drie leidende principes ten grondslag. Ten eerste dat de verschillende fasen – en de verschillende afdoeningsmodaliteiten binnen de procedure – in de structuur tot uitdrukking moeten komen. Ten tweede dat de chronologie van de procedure in de volgorde van de titels, afdelingen en artikelen moet zijn terug te vinden. Ten derde dat datgene wat inhoudelijk bij elkaar hoort, ook bij elkaar moet worden geplaatst. Deze principes zijn in de praktijk vrijwel steeds met elkaar verzoenbaar gebleken.
Een bijzonder probleem daarbij is de relatie tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep (dat wil zeggen administratief beroep en beroep bij een administratieve rechter). Voor deze opzet is indertijd gekozen onder meer om aldus op onderdelen de grote hoeveelheid bestaande regelingen van bestuursprocesrecht enigszins te harmoniseren. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb is aangegeven dat op het moment dat in hoofdstuk 8 een algemene regeling van bestuursprocesrecht wordt opgenomen, hoofdstuk 6 zal worden herzien, waarbij een deel van de bepalingen zal worden overgebracht naar hoofdstuk 7, onderscheidenlijk hoofdstuk 8. Nu reeds thans een hoofdstuk 8 in de Awb wordt opgenomen, dat bovendien door het overgrote deel van de administratieve rechters zal worden toegepast, zijn wij geconfronteerd met de vraag of de herziening van hoofdstuk 6 meteen nu al zou moeten worden aangevat. Wij hebben besloten daarvan op dit moment af te zien, vooral omdat het gelet op de beoogde gelijktijdige inwerkingtreding van de eerste en de tweede tranche niet aangewezen lijkt nu nog grote wijzigingen in de eerste tranche aan te brengen. Deze keuze heeft gevolgen voor de verhouding tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. In zekere zin wordt nu – tijdelijk – een bijzondere regeling, namelijk die van het beroep bij de rechtbank, in de Awb opgenomen. Dat betekent dat hoofdstuk 8 steeds in samenhang met hoofdstuk 6 moet worden gelezen, alsmede dat in hoofdstuk 6 bepalingen voorkomen (zoals de artikelen 6.2.0 en 6.2.0a), die voor zover het het beroep bij de administratieve rechter betreft systematisch eigenlijk in hoofdstuk 8 thuishoren.
Verder is in dezen van belang dat de Wet RO bepalingen bevat die voor alle zaken waarin de rechtbank bevoegd is – dus ook de civiele en de strafzaken – van toepassing zijn, zoals de besluitvormingsregeling van artikel 26 en de geheimhoudingsbepalingen van de artikelen 28 en 28a. Ook die dienen telkens in ogenschouw te worden genomen.
Een en ander heeft geleid tot de volgende opzet.
Hoofdstuk 8 Beroep bij de rechtbank
Titel 8.1 Algemene bepalingen
Afdeling 8.1.1 Bevoegdheid
Afdeling 8.1.2 Behandeling door een enkelvoudige en een meervoudige kamer
Afdeling 8.1.3 Verwijzing, voeging en splitsing
Afdeling 8.1.4 Wraking en verschoning van rechters
Afdeling 8.1.5 Partijen
Afdeling 8.1.6 Getuigen, deskundigen en tolken
Afdeling 8.1.7 Verzending van stukken
Titel 8.2 Behandeling van het beroep
Afdeling 8.2.1 Griffierecht
Afdeling 8.2.2 Vooronderzoek
Afdeling 8.2.3 Versnelde behandeling
Afdeling 8.2.4 Vereenvoudigde behandeling
Afdeling 8.2.5 Onderzoek ter zitting
Afdeling 8.2.6 Uitspraak
Titel 8.3 Voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
Titel 8.4 Herziening.
De stof van hoofdstuk 8 is dus verdeeld over vier titels. Titel 1 bevat algemene bepalingen die van belang zijn voor het gehele hoofdstuk. De titels 2, 3 en 4 hebben betrekking op de wijze waarop het beroep wordt behandeld (2), een afzonderlijke regeling voor de voorlopige voorziening (3) en een afzonderlijke regeling voor de herziening (4).
Titel 8.1 bevat vier categorieën bepalingen. Afdeling 8.1.1 bevat de regeling voor de absolute en de relatieve competentie. De afdelingen 8.1.2, 8.1.3 en 8.1.4 hebben primair betrekking op de rechtbank en de rechters. De afdelingen 8.1.5 en 8.1.6 bevatten algemene bepalingen over de (overige) procesdeelnemers. Door opneming in titel 8.1 wordt bereikt dat deze bepalingen slechts één keer behoeven te worden opgeschreven. Afdeling 8.1.7 ten slotte regelt de verzending van stukken.
Titel 8.2 is de kern van het bijzondere gedeelte van hoofdstuk 8. Hierin wordt de procedure in eerste aanleg van begin tot eind chronologisch beschreven. Afdeling 8.2.1 regelt het griffierecht. Vervolgens komt het vooronderzoek, de eerste fase van de behandeling, aan de orde (afdeling 8.2.2). In de regel wordt het vooronderzoek volgens afdeling 8.2.2 afgewerkt en volgt het onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Afdeling 8.2.3 biedt de mogelijkheid van versnelde behandeling. Zij houdt in een beperking dan wel verkorting van het vooronderzoek. Om die reden is deze afdeling direct na afdeling 8.2.2 geplaatst. Behalve de versnelde behandeling is er ook nog de vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4). Zij houdt in dat de rechtbank onder omstandigheden het onderzoek kan beëindigen en daarover uitspraak doet zonder dat de zaak ter zitting wordt behandeld. Ook deze afdeling moet dus na afdeling 8.2.2 en voor afdeling 8.2.5 worden geplaatst. In alle gevallen – gewone behandeling, versnelde behandeling, vereenvoudigde behandeling eindigt de zaak nadat het onderzoek is gesloten met een uitspraak. De uitspraak is geregeld in afdeling 8.2.6.
De voorlopige voorziening is opgenomen in een aparte titel 8.3. Het gaat daarbij immers niet, afgezien van de mogelijkheid van «kortsluiting» in artikel 8.3.8, om de behandeling van het beroep. Uiteraard zijn waar mogelijk de procedurele bepalingen van titel 8.2 van overeenkomstige toepassing verklaard.
Titel 8.4 ten slotte houdt de mogelijkheid van herziening in. Deze bijzondere regeling dient eveneens in een afzonderlijke titel te worden opgenomen.

2.6 Enkele rechtsvergelijkende opmerkingen
2.6.1 Algemeen
In het onderstaande wordt ingegaan op de regeling van een aantal belangrijke onderdelen van het bestuursprocesrecht en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk. Vergelijking van de in het onderhavige voorstel van wet ontworpen regeling met die van de stelsels van rechtsbescherming in ons omringende landen kan zinvol zijn, al moet men uiteraard voorzichtig zijn met het verbinden van conclusies aan een dergelijke excercitie. De regeling van de rechtsbescherming in de verschillende landen is immers de resultante van de historische ontwikkeling in die landen. Zo kan het hierna nog te vermelden feit dat in Frankrijk veel procesrechtelijke normen uitsluitend tot de jurisprudentie zijn te herleiden en niet in wetgeving zijn neergelegd, wellicht mede worden verklaard uit het feit dat al sinds 1872 de Conseil d’Etat als hoogste rechterlijke instantie op het gebied van het bestuursrecht functioneert. De Conseil d’Etat verkeert daardoor in zekere zin in de positie van wetgever plaatsvervanger. In Duitsland daarentegen moest men na 1945 als het ware geheel opnieuw beginnen.
Het onderhavige voorstel van wet kan uiteraard op zijn beurt niet worden los gezien van de historische ontwikkeling zoals die zich in Nederland heeft voltrokken. Daarom is rechtsvergelijking, hoe inspirerend deze ook kan zijn, slechts van betrekkelijke waarde bij de bepaling van de meest wenselijke vormgeving van de rechtsbescherming hier te lande. Niettemin achten wij het zinvol, een korte beschrijving te geven van de stelsels in deze ons omringende landen.

2.6.2 De regeling van het bestuursprocesrecht
In Duitsland bestaan afzonderlijke procesregelingen voor de algemene bestuursrechtspraak, de rechtspraak in sociale zekerheidszaken en de rechtspraak in belastingzaken. Het procesrecht voor de algemene bestuursrechtspraak (organisatie, competentie en procedure) is geregeld in de Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), Wet van 21 januari 1960, BGBI. I, p. 17, dat voor de sociale zekerheidsrechtspraak in het Sozialge­richtsgesetz (SGG), Wet van 23 september 1975, BGBI. I, p. 2535 en dat voor de belastingrechtspraak in de Finanzgerichtsordnung (FGO), Wet van 6 oktober 1965, BGBI. I, p.1477. Omdat tussen deze drie procesregelingen vele overeenkomsten bestaan, zijn sinds de jaren zeventig pogingen ondernomen om tot harmonisatie te komen. Deze pogingen hebben geresulteerd in een Entwurf Verwaltungsprozessordnung (Drucksache 10/3437), dat weliswaar bij de Bondsdag is ingediend, maar dat in 1987 aan het einde van de tiende zittingsperiode van de Bondsdag van rechtswege is vervallen. Het ontwerp zal niet opnieuw worden ingediend. Een aantal bepalingen uit het ontwerp is recentelijk samengevoegd met bepalingen uit het van 1978 daterende Entlastungsgesetz(GesetzzurEntlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtbarkeit (EntIG), Wet van 31 maart 1978, BGBI. I, p. 446). Laatstbedoelde wet strekt ertoe, de werkdruk van de rechterlijke instanties te verlichten door vereenvoudiging en versnelling van de procedures bij de gerechten. De samengevoegde bepalingen zijn op 1 januari 1991 als vierde wijziging van de VwGO in werking getreden. De kans op een verdere harmonisatie van het bestuursprocesrecht wordt voor de komende tijd gering geacht (vgl. Stelkens, Das Gesetzzur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens(4. VwGOAndG) ­- das Endeeiner Reform?, in: NVwZ 1991, p. 209).
In Frankrijk ontbreekt een algemene codificatie van het bestuursprocesrecht. Zelfs het procesrecht voor de algemene administratieve rechtspraak vindt men verspreid over verschillende wettelijke regelingen. Veel procesrechtelijke normen zijn uitsluitend tot de jurisprudentie te herleiden.

2.6.3 De organisatie van de bestuursrechtspraak
De organisatie van de bestuursrechtspraak in Frankrijk en Duitsland verschilt sterk.
In Duitsland is eveneens een organisatorische scheiding van de gewone rechterlijke macht en de gerechten die met bestuursrechtspraak zijn belast, voltrokken. Hier heeft het beginsel van de machtenscheiding er evenwel toe geleid dat de rechtspraak in bestuursrechtelijke zaken niet werd opgedragen aan een instantie die mede is belast met bestuurlijke advisering. Er bestaan naast een rechterlijke kolom met een algemene bevoegdheid in bestuursrechtelijke zaken (allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit) ook verschillende bijzondere bestuursrechtelijke kolommen (besondere Gerichtsbarkeiten) met een naar beleidsterrein bepaalde rechtsmacht, met name bijzondere gerechten waaraan de rechtspraak inzake de sociale zekerheid (de Sozialgerichtsbarkeit) en de rechtspraak in belastingzaken (Finanzgerichtsbarkeit) zijn opgedragen. Verder zijn er nog arbeidsgerechten, die eveneens los staan van de gewone rechterlijke macht. Het stelsel van vijf rechterlijke kolommen is verankerd in de Grondwet, die het instellen van hoogste bondsgerechten voor elk van deze rechterlijke kolommen voorschrijft.
In Duitsland is de algemene administratieve rechtspraak in eerste aanleg opgedragen aan de Verwaltungsgerichte. De Oberverwaltungsgerichte fungeren doorgaans als appelrechter (Berufung), terwijl de cassa­tierechtspraak (Revision) bij het Bundesverwaltungsgerichtberust. Bij het Bundesverwaltungsgericht kan men slechts klagen over schending van bondsrecht. Voor de volledigheid dient te worden vermeld dat op grond van de VwGO het Oberverwaltungsgericht bij landswet in bepaalde gevallen als Revisionsrechter kan worden aangewezen.
In enkele gevallen treden het Oberverwaltungsgericht en het Bundesverwaltungsgericht op als gerechten van eerste aanleg. Zo zijn de Oberverwaltungsgerichteingevolge het Entlastungsgesetz belast met de rechtspraak in eerste aanleg in geschillen over grote projecten, zoals kerncentrales, afvalverbrandingsinstallaties en vliegvelden. Ter compensatie van het verlies van een feitelijke rechterlijke instantie en vanwege de bijzondere betekenis in politiek, juridisch en economisch opzicht is bepaald dat de Oberverwaltungsgerichte over deze geschillen oordelen in een uitgebreide samenstelling. De bondsregering heeft ervan afgezien, deze regeling over te nemen in het Entwurf Verwaltungsprozessordnung. Zij was van mening dat juist bij dergelijke complexe geschillen behandeling door twee feitelijke instanties noodzakelijk kan zijn (Drucksache 3437, p. 87).
Hoger beroep en cassatie zijn in Duitsland in een aantal gevallen afhankelijk gemaakt van verlof. Het Entlastungsgesetz heeft dat voor het hoger beroep bij voorbeeld voorgeschreven voor alle geschillen waarvan de geldswaarde een bepaald bedrag niet te boven gaat. Het verlofver­eiste geldt echter niet indien de eerste rechter de zaak vereenvoudigd heeft afgedaan. Verder is geregeld dat het verlof moet worden verleend indien het geschil van principiële betekenis is dan wel berust op een afwijking van de jurisprudentie, dan wel bijzondere moeilijkheden van feitelijke of juridische aard oplevert. Verlof zou voorts moeten worden verleend in geval van een proceduregebrek bij de behandeling van de zaak door de rechter van eerste aanleg. Ook voor het cassatieberoep geldt in Duitsland in beginsel het verlof-vereiste. De toelatingsvereisten zijn in grote lijnen dezelfde als die waren opgenomen in het Entwurf Verwaltungsprozessordnung.
In het Franse model is de rechtsbescherming van de burger tegen het bestuur in beginsel toevertrouwd aan bijzondere – strikt van de gewone rechterlijke macht gescheiden – gerechten, die ressorteren onder de Conseild’Etat als hoogste rechterlijke instantie op het gebied van het bestuursrecht. Ofschoon in Frankrijk thans garanties bestaan voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechtspraak, wordt de Conseil d’Etat er toch gezien als een tot het bestuur behorend bi-functioneel orgaan, waarin de functies rechtspraak en bestuurlijke advisering bij elkaar komen. De lagere bestuursrechtspraak berust op hetzelfde model. Hierin wordt een waarborg voor een evenwichtige rechterlijke afweging van algemene en bijzondere belangen gezien. Naast de algemeen bevoegde administratieve gerechten zijn er nog bestuursrechtelijke instanties met een bijzondere bevoegdheid. Voorbeelden ervan treft men aan op het gebied van de openbare financiën en de sociale zekerheid. Kenmerkend voor deze jurisdictions spécialisées is dat cassatieberoep openstaat op de Conseil d’Etat.
In Frankrijk berust de algemene bevoegdheid in bestuursrechtelijke zaken bij 31 administratieve rechtbanken (tribunaux administratifs). Hun competentie wordt beperkt door die van de bijzondere administratieve gerechten en de gewone rechterlijke macht. In sommige gevallen – bij voorbeeld bij geschillen over besluiten, inhoudende het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (actes reglementaires) door organen van de centrale overheid – is de Conseil d’Etat in eerste en enige aanleg bevoegd.
Van het hoger beroep nemen sinds 1 januari 1989 vijf administratieve hoven van beroep (cours administratives d’appèl) kennis. Als voorzitters van deze hoven fungeren leden van de Conseil d’Etat. De hoven nemen kennis van in beginsel alle beroepen ingesteld tegen uitspraken van de administratieve rechtbanken. Tot de uitzonderingen behoren beroepen ingesteld tegen uitspraken betreffende besluiten, inhoudende het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften door een bestuurs­orgaan van de gedecentraliseerde overheid, enkele kiesrechtgeschillen en door de burgerlijke rechter prejudicieel opgeworpen verklaringen voor bestuursrecht. Vooralsnog, totdat de regering bij decreet procesrechtelijke maatregelen zal hebben genomen, blijft de kennisneming van het hoger beroep in zaken van vernietigingsberoep voorbehouden aan de Conseil d’Etat.
Tegen uitspraken van de administratieve hoven van beroep kan bij de Conseil d’Etat cassatieberoep worden ingesteld. Voor het cassatieberoep geldt het verlof-vereiste. De toelating wordt geweigerd als het beroep niet ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Eveneens sinds 1 januari 1989 heeft de Conseil d’Etat de bevoegdheid om bij vernietiging van de bestreden uitspraak zelf een beslissing ten gronde te geven.

2.6.4 De regeling van de rechtsingang
Artikel 19, vierde lid, van de Duitse Grondwet bepaalt – vrij vertaald – ­dat degene op wiens rechten inbreuk wordt gemaakt, toegang tot de rechter heeft. Als geen bijzondere rechter is aangewezen, is de gewone rechter bevoegd. In de literatuur wordt daaruit afgeleid (vgl. C.H. Ule, Verwaltungsprozessrecht, 9. Auflage, München 1987, p. 21) dat de Duitse Grondwet het maken van een onderscheid tussen in rechte betwistbare en niet betwistbare bestuurshandelingen niet toelaat. Dit betekent dat de omvang van de rechtsbescherming tegen het bestuur niet ter dispositie van de wetgever staat. Desondanks staat de Grondwet er niet aan in de weg dat de wetgever de rechtsingang bij de administratieve rechter aan beperkingen onderwerpt. Besluit hij daartoe over te gaan, dan is daarvan de consequentie dat de bevoegdheidssfeer van de burgerlijke rechter wordt verruimd. Het genoemde grondwetsartikel belichaamt dus een stelsel van communicerende vaten.
De competentie van de algemeen bevoegde bestuursrechter is in Duitsland afhankelijk van de aanwezigheid van een publiekrechtelijk geschil. Artikel 40 van de VwGO luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
«1. Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlichrechtlichen Streitichkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
2. Fur vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für die gemeine Wohl und aus öffentlichrechtlicher Verwahrung, sowie für Schadenersatz ansprüche aus der Verletzung öffentlichrechtlicher Pflichten, die nicht auf öffentlichrechtlicher Vertragberuhen, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.»
Het daarin neergelegde stelsel komt op het volgende neer.
1. Alleen publiekrechtelijke geschillen behoren tot de bevoegdheid van de Verwaltungsgerichtsbarkeit; voor privaatrechtelijke geschillen moet men bij de burgerlijke rechter terecht.
2. De competentie van een bijzonder gerecht gaat voor op die van de algemene Verwaltungsgerichte. Bijzondere competenties betreffen een gedeelte van de constitutionele rechtspraak, de belastingrechtspraak en geschillen over de sociale zekerheid.
3. Een aantal kwesties van financiële aansprakelijkheid voor (on)rechtmatige overheidsdaad is aan de gewone rechterlijke macht opgedragen, bij voorbeeld die inzake door ambtenaren gepleegde onrechtmatige daden. Op grond van artikel 14, derde lid, van de Duitse Grondwet is de schadeloosstelling voor onteigening aan de burgerlijke rechter voorbehouden. Het begrip eigendom wordt zeer ruim geïnterpreteerd en omvat ook het maken van inbreuk op andere vermogensrechten.
4. Geschillen over financiële aansprakelijkheid van de overheid op grond van het schenden van publiekrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit een publiekrechtelijke overeenkomst, behoren wel tot de competentiesfeer van de Verwaltungsgerichte.
In Frankrijk neemt de algemeen bevoegde administratieve rechter in principe kennis van alle geschillen over het handelen van het bestuur (actesadministratifs). De bijzondere competenties van de jurisdictionsspécialisées gaan evenwel voor. Niettemin is in een aantal gevallen het gewone privaatrecht van toepassing. Voorts kan het zich voordoen dat de algemeen bevoegde administratieve rechter geen rechtsbescherming wenst te verlenen, omdat het geschil een zogenoemde acte du gouvernement betreft. Actesdu gouvernement zijn tegenwoordig alleen nog bestuurshandelingen verricht in de verhouding tussen het bestuur en het parlement, zoals de uitoefening van het recht van initiatief, en bestuurshandelingen verricht in relatie tot vreemde mogendheden, zoals het onderhandelen over en het sluiten van verdragen en sommige bestuurs­besluiten waarbij verdragen worden toegepast.
Is op het bestuurshandelen het gewone privaatrecht van toepassing, dan is de burgerlijke rechter bevoegd. In verband daarmee heeft zich een genuanceerde jurisprudentie ontwikkeld over de afgrenzing van publiekrecht en privaatrecht. Net als in Duitsland en Nederland is de juridische wetenschap er nimmer in geslaagd een sluitende theorie tot stand te brengen waaruit de gehele rechtspraak kan worden verklaard.

2.6.5 Uitspraakbevoegdheden
Ofschoon de rechtsingang bij de algemeen bevoegde administratieve rechter in Duitsland wordt bepaald door de notie publiekrechtelijk geschil, is de aard van het bestuurlijk handelen dat tot het geschil heeft geleid, van belang voor de rechterlijke uitspraakbevoegdheden; dat wil zeggen voor de bevoegdheden waarover de rechter beschikt om, zo hij onrechtmatigheid aan de zijde van het bestuur vaststelt, de gevolgen daarvan te kunnen redresseren.
In Duitsland is het alleen mogelijk een vernietigingsberoep (Anfechtsklage) aanhangig te maken indien het geschil een Verwaltungsaktbetreft.
Artikel 35 van het Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) geeft daarvan de volgende definitie:
«1. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Massnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzellf alles aufdem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach aussengerichtet ist.
2. Allgemeinverfügung ist eine Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten Personenkreis richtet oder die öffentlichrechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benützung durch die Allgemeinheit betrifft.»
Een voorbeeld van een Allgemeinverfügung is de verkeersmaatregel. Zowel tegen een concreet als tegen een abstract (algemeen) bestuursbesluit staat in Duitsland het vernietigingsberoep open.
Vergelijkbaar is de vordering tot nietigverklaring (Normenkontrollverfahren) van een regeling van lagere rang. De beslissing tot nietigverklaring werkt jegens een ieder. Die tot verwerping van het beroep niet. Het rechterlijk gebod (bevel: Verpflichtungsklage) staat ter beschikking indien het geschil een afwijzende Verwaltungsakt (Vornahmeklage), dan wel het uitblijven ervan (Untätigkeitsklage) betreft. De rechter heeft in deze gevallen niet de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, maar wel om het bestuur te bevelen tot het alsnog afgeven van een (positieve) Verwaltungsakt. De bevelsbevoegdheid bestaat uitsluitend indien de zaak «spruchreif» is, dat is wanneer het recht het bestuur geen andere keuze meer toelaat. Dat is het geval bij strikt gebonden bevoegdheden en bij vrije bevoegdheden indien het «freiesErmessen» geen rol meer kan spelen (Ermessensschrumpfung auf Null) omdat het nemen van een andere beslissing rechtens niet meer mogelijk is.
Een bijzondere variant van het rechterlijk bevel lijkt de algemene veroordeling tot het leveren van een bepaalde prestatie (allgemeine Leistungsklage) te zijn. Zij is gericht op het verkrijgen van een andere prestatie dan het alsnog verrichten van een Verwaltungsakt.
De algemene Leistungsklage ontbreekt in de VwGO, maar wordt in rechtspraak en doctrine algemeen aanvaard. Zij strekt ertoe, de nakoming te kunnen afdwingen van publiekrechtelijke overeenkomsten, dan wel om schade vergoed te krijgen indien een publiekrechtelijke overeenkomst niet, of niet behoorlijk, wordt uitgevoerd. Voorts wordt deze Klage gebruikt om het bestuur tot het verrichten of nalaten van een feitelijk handelen te bewegen. Schadevergoeding ter zake van (on)rechtmatig feitelijk handelen behoort echter weer tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter.
Bij het declaratoir (Feststellungsklage) gaat het om het verkrijgen van een declaratoir vonnis inzake het al dan niet bestaan van een rechtsver­houding of de nietigheid (ex lege) van een Verwaltungsakt.
In Frankrijk is de vorm van het bestuurshandelen dat voorwerp van geschil vormt van belang voor de te kiezen procedure. De twee verreweg belangrijkste procedures zijn het algemeen vernietigingsberoep (recours pour excès de pouvoir) en het vol beroep (recoursde pleine juridiction).
Het vernietigingsberoep en het vol beroep zijn naar hun aard verschillende procedures. Het vernietigingsberoep is een zogeheten recoursobjectif (objectief beroep), waarvoor kenmerkend is dat de rechter het tot zijn taak rekent om te onderzoeken of de bestreden bestuursbeslissing al dan niet strijdig is met het objectieve bestuursrecht. Wanneer hij tot de conclusie komt dat de beslissing daarmee niet te verenigen valt, vernietigt hij haar. Het vol beroep is een recours subjectif (subjectief beroep). De appellant vraagt de rechter om vaststelling van een subjectief recht, welk recht, naar hij stelt, door de administratie is geschonden. Voorts vraagt hij om het treffen van passende maatregelen om de situatie weer in evenwicht te brengen.
Procedureel gezien is het recours pour excès de pouvoir gemakkelijker toegankelijk wegens de lage ontvankelijkheidsdrempels en het in de regel ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging. De verschuldige griffierechten worden laag gehouden.
Het algemene vernietigingsberoep staat uitsluitend open tegen een bestuurshandelen dat als nadeel toebrengende beslissing (décision faisant grief) kan worden aangemerkt. Uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat het vernietigingsberoep alleen openstaat tegen eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen.
Geschillen met het bestuur over (de nakoming van) publiekrechtelijke overeenkomsten (contrats administratifs) en feitelijke handelingen (aansprakelijkheid voor «faute» en «sans faute», dat wil zeggen voor onrechtmatige en rechtmatige overheidsdaad) staan eveneens ter kennisneming van de administratieve rechter. Zij worden berecht in de procedure voor vol beroep (contentieux de pleine juridiction). Daarin beschikt de rechter over de volheid van zijn rechterlijke bevoegdheden. Wat die volheid omvat, heeft hij tot dusverre zelf uitgemaakt. De Conseil d’Etat heeft uit het beginsel van de machtenscheiding afgeleid dat het de administratieve rechter in principe niet vrij staat te veroordelen tot herstel in de oude toestand, maar dat hij in dat geval moet volstaan met het toekennen van schadevergoeding. In uitzonderingsgevallen is de administratieve rechter bereid te veroordelen tot schadevergoeding onder bepaling dat de administratie daaraan kan ontkomen door herstel.
Ofschoon tegen een contrat administratif geen vernietigingsberoep kan worden ingesteld, kan soms wel in beroep worden gegaan tegen een bestuursbesluit dat daarmee nauw samenhangt: de acte détachable. Een voorbeeld is het besluit waarbij de gemeenteraad de burgemeester machtigt tot het aangaan van een contract. Dergelijke besluiten kunnen in de Franse benadering worden los gedacht van het contract zelf en daarom zelf voorwerp zijn van vernietigingsberoep. De oplostheorie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in Nederland wordt er dus niet gehanteerd.

Hoofdlijnendebat

De heer Wolffensperger(D66) (p. 4109): Een aantal elementen uit de voltooiing eerste fase heb ik al besproken; er blijven er nog een paar over. Het belangrijkste is het uniform bestuursprocesrecht. Ook hier geldt natuurlijk dat wij de beslissing tot de instelling van zo’n uniform bestuurs- procesrecht natuurlijk al hebben genomen toen wij de Algemene wet bestuurs­recht in deze Kamer aannamen. Ik moet er overigens bij zeggen, zonder dat dat verwijtend bedoeld is, dat de invoering van dat algemeen geldende bestuurs­procesrecht niet gemakkelijk te volgen is. Wij zijn hier begonnen met wetsvoorstel 21 659 over de verplichte bezwaarschriftprocedure. In de eerste fase wordt dat algemene bestuursprocesrecht, naar ik meen, ingevoerd voor de administratieve kamers. Voor welke andere colleges gebeurt dat echter ook nog en welke blijven daarbuiten? In de derde fase wordt, als ik het goed begrijp, het algemene bestuursrecht overal ingevoerd. Of blijven er dan ook nog uitzonderingen? Misschien kan de minister mij nog enige duidelijkheid verschaffen over het invoeringstraject voor het algemeen bestuursrecht.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4109-4110): Ik denk dat een hoofdlijnendebat zich niet leent voor een intensieve bespreking van het bestuursprocesrecht; ik zal dat ook niet doen. Ik denk dat ik het beter eerst goed kan bestuderen, opdat wij hierover schriftelijk van gedachten kunnen wisselen. Ik maak er nu twee opmerkingen over. De twee interessantste punten uit het bestuursprocesrecht vind ik de volgende.
1. De discussie over de verschillen met het huidige AROB-procesrecht aan de ene kant en het civiele procesrecht aan de andere kant vanuit de gedachte dat die verschillende vormen van bestuurs­procesrecht waarschijnlijk op den duur zullen convergeren, naar elkaar toe zullen groeien. Dan hebben wij met het nu voorgestelde bestuursprocesrecht nog niet de eindfase bereikt.
2. De verandering in de rol van de rechter in het nieuwe bestuursprocesrecht. Enerzijds is de rechter actief en behoudt hij zijn vrijheid (hij kan gronden aanvullen, hij is dominuslitisten aanzien van de procesgang, er zijn geen materiële bewijsrechtelijke regels). Anderzijds wordt de rechter in het kader van die convergentie meer lijdelijk dan nu, primair omdat hij gebonden is aan de grenzen van het geschil zoals hem dat door partijen wordt voorgelegd. Daarover zullen wij een volgende keer verder spreken.
De heer Schutte (GPV) (p. 4114-4115): In het bijzonder het bestuursproces­recht en de tweede fase zijn voor de medeoverheden van groot belang.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4117): Bij dit wetsvoorstel komt tevens een voorstel voor een uniform bestuursprocesrecht aan de orde. Een knap stukje werk, moet ik zeggen, hoe men er inhoudelijk ook over denkt. Overigens vind ik het gehele wetsvoorstel een knap stukje werk. Ik denk dat menig student in de rechten hier zijn voordeel mee kan doen. Maar dat even terzijde. De vraag kan gesteld worden of bij dit wetsvoorstel een uniform bestuursprocesrecht strikt nodig is. Niet ontkend kan worden dat het voorliggende wetsvoorstel een uniformeringstendens heeft. Blijkens het speciale nummer van het Nederlands Juristenblad dat hierover verschenen is, zijn diverse rechtspraak­disciplines redelijk tevreden over hetgeen wordt voorgesteld. Dat is in sommige gevallen ook zeer verklaarbaar, omdat men de indruk heeft dat juist hun sector als voorbeeld genomen is. Naar de mening van mijn fractie is met het nu voorliggende wetsvoorstel betreffende een uniform bestuursproces­recht een stap in de goede richting gezet. Uiteraard zullen wij bij de verdere wetsbehandeling nog wel met een aantal vragen komen. Maar interessant zou op dit moment nog het volgende kunnen zijn. Nu de minister een rechtbank in eerste aanleg voorstelt, zullen op den duur ook de drie vormen van proces­recht naar elkaar kunnen toegroeien. Hoe zien de beide bewindspersonen dat? Zullen wij nog meemaken dat er één vorm van procesrecht voor administra­tieve en civiele zaken komt? In dit verband nog een andere vraag. Waarom is de belastingrechtspraak vooralsnog van het uniforme bestuursprocesrecht uitgesloten? Verdient het geen aanbeveling ook het belastingrecht vanaf het begin te betrekken bij één bestuursprocesrecht? Verder hoor ik graag van de bewindslieden hoeveel tijd er tussen de tweede en de derde fase moet liggen om evaluatie van het nu in te voeren uniforme bestuursprocesrecht ook tot haar recht te laten komen.
De heer Schutte (GPV) (p. 4117-4118): Voorzitter! De heer Biesheuvel opperde zojuist de vraag of wij één procesrecht nog zullen meemaken. Dan moet men natuurlijk wel in de toekomst kunnen kijken. De fractie van de heer Biesheuvel kan daaraan natuurlijk een positieve of negatieve bijdrage leveren. Heeft hij daar nu voorkeur voor of ziet hij dat nog niet voor zich?
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4118): Wat de administratieve en civiele zaken betreft, zou er mijns inziens wel eens behoefte kunnen zijn aan meer eenheid in het procesrecht. Ik sluit die tendens niet uit. Als het gaat om voorkeu­ren, zullen de drie vormen, met elk een eigen procesrecht, niet zelfstandig meer blijven bestaan. Ik stelde die vraag meer uit nieuwsgierigheid. Ik wil niet zo ver gaan en stellen dat de integratie, wanneer een en ander zich in de praktijk zo zou ontwikkelen dat er drie vormen van procesrecht blijven, niet zal lukken.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4122): Wat zich ook aftekent, zijn de contouren van een uniform bestuursprocesrecht. In de stukken is de vraag aan de orde geweest of wij op weg zijn naar een verdere integratie van het bestuursprocesrecht en het civiele procesrecht. Is dat mogelijk? Ik zou de vraag aan de orde willen stellen of dat wenselijk is. Het gaat hierbij om de vraag of het eigen publiekrechtelijke karakter van de taak van de overheid zich niet ook vertaalt in eigen procesrechtelijke desiderata. Ik denk bijvoorbeeld aan een uitgangspunt als de veronderstelde rechtmatigheid van bestuursoptreden. Dit heeft consequenties voor de positie van de rechter, voor de bewijsvoering en het beroep, kortom voor de hele procesgang. Er wordt wel eens te gemakkelijk gedacht over de mogelijkheid beide stelsels langzamerhand naar elkaar toe te brengen en zelfs in elkaar te laten overgaan. Ik vraag mij af of hierachter nog iets zit van de gedachte die vroeger in juridische kring actueel was, namelijk dat het civiele recht in feite het gemene recht is en dat het publiekrecht daarop hoogstens een uitzondering is. Misschien wil de minister vanuit die vraagstelling nog iets over dit probleem zeggen. Dergelijke aspecten onderstrepen de noodzaak dat wij zeer zorgvuldig met het onderhavige wetsvoorstel moeten omgaan. Ik vraag hiervoor ook de aandacht van de minister van Binnenlandse Zaken omdat ik de indruk heb dat het wetsvoorstel bestuurlijk gezien ingrijpende consequenties zal hebben. Ook dat moet niet worden onderschat. Ik vraag hiervoor nu de aandacht zodat hierover overleg kan worden gepleegd met andere overheden.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4134): Ten tweede wijs ik op het bestuursproces­recht uit de eerste fase. Dat is een belangrijk stukje codificatie – zoals trouwens het geheel van deze veranderingen – van wat in tientallen jaren is opgebouwd. Ik denk, dat wij daar dankbaar voor moeten zijn. Ik hoorde de heer Schutte met recht zeggen, dat hier geen sprake is van een brede maatschappe­lijke discussie over de kwaliteit van onze bestuursrechtspraak en over de inrichting van onze rechterlijke organisatie. Dat is ook nooit het geval geweest; de lange lijst die ik heb opgesomd is er een van discussies binnen de politiek, de rechterlijke macht en de wetenschap, op een enkele uitzonde­ring na, dat wil zeggen nadat een beschuldiging van klassejustitie of de angst voor vormfouten grote vormen gingen aannemen. In het algemeen was Justitie nou niet een voorbeeld van brede maatschappelijke discussies zoals die wel eens hebben plaatsgevonden.
De heer Schutte (GPV) (p. 4134): Ik dacht met name aan de ervaringen van bewindslieden in de vooroorlogse jaren als het ging om minder zittingsplaat­sen voor rechtbanken of kantonrechters. Dat leefde kennelijk zozeer in de samenleving, dat de adressen stroomden in de richting van de Kamer. Het is wel te raden van wie die allemaal waren maar zij kwamen in ieder geval uit de samenleving en dus leefde het in de samenleving. Dat heb ik nu toch een beetje gemist.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4134-4135): Die aanvulling wil ik graag accepte­ren. Wat betreft het bestuursprocesrecht hebben wij in het algemeen het gevoel, dat wij op de goede weg zijn. Een schriftelijke behandeling is echter de enige manier om een dergelijk gedetailleerd onderwerp recht te doen. Eén punt zou ik eruit willen halen en dat is de kwestie van het uitsluiten in artikel 8.1.1.2 van beroepen tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. In het voorontwerp heeft dat beroep wel open gestaan maar in deze memorie van toelichting wordt dat beredeneerd afgewezen. Ik heb het gevoel, dat dit al te snel is gebeurd, zeker als sindsdien bij de behandeling van de Algemene wet bestuursrecht het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking in belangrijke mate is vervallen. Waarom moet dat nu in de bestuursrechtspraak terugkeren? Is dat puur technisch? Ik kan mij nog voorstellen, dat het anders te veel werk wordt maar ik heb toch meer argumenten nodig om op dit punt met het voorstel mee te gaan. Ik zou hierbij dus een oranje knipperlicht willen neerzetten.
De heer Schutte (GPV) (p. 4148): Ik herhaal nog graag twee vragen waarop ik geen antwoord heb gekregen. Ik heb aan het eind van mijn eerste termijn gesproken over het overleg van de minister van Binnenlandse Zaken met de mede-overheden (de provincies, de gemeenten en de waterschappen). Met name als het gaat om het bestuursprocesrecht, zijn zij in dezen direct belangheb­benden. Ik heb ook de brief van 16 maart van het IPO genoemd met een klacht daarover. Het overleg waar uitdrukkelijk om is verzocht, heeft niet plaatsgevonden. In de stukken aan de Kamer is daar ook nauwelijks aandacht aan besteed. Wat er ook van zij, het is evident dat zij direct belanghebbenden zijn. Een goed overleg tussen de minister, de provincies, de gemeenten en de waterschappen is noodzakelijk. Ik wil graag dat de minister mij toezegt dat dit gebeurt voor zover dat nog niet het geval is geweest en dat wij het resultaat daarvan vernemen.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4149): Voorzitter! Ik was verheugd dat de minister van Justitie liet blijken dat, als het gaat om het uniform bestuursprocesrecht, op zichzelf het fiscaal procesrecht daar niet buiten hoeft te vallen. Echter, de heer Jurgens had het over “nevelen” in een bepaald verband en ik voelde even wat nevels toen de minister van Justitie meldde dat hij met de staatssecretaris van Financiën wil overleggen. Kortom, er zijn blijkbaar wat hobbels, waardoor het fiscaal procesrecht niet opgenomen kan worden. Ik spreek hier nogmaals uit – ik heb collega’s daar niet over gehoord, maar wellicht steunen zij mij daarin – dat het wenselijk zou zijn, als het fiscaal procesrecht vanaf den beginne meegenomen wordt. Immers, als de trein van het uniform bestuursprocesrecht eenmaal gaat lopen, lijkt het mij iets minder geslaagd, als de fiscalisten daar tijdens de rit op moeten springen. Ik zou natuurlijk de minister van Justitie uitvoerig kunnen vragen wat nu toch die hobbels zijn. Ik merk ze in ieder geval in het veld, als ik dit zo mag noemen, niet op. Als de hobbels zich derhalve alleen in het kabinet bevinden, dan denk ik dat die hobbels – het betreft een uitdrukkelijke wens, die hier in ieder geval door de CDA-fractie wordt gemeld – toch weggenomen moeten kunnen worden in nauw overleg met de ambtgenoot van Financiën.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4149): De minister is evenmin ingegaan op de mogelijkheid c.q. de wenselijkheid van verdere integratie van het administratief procesrecht en het burgerlijk procesrecht. Het is misschien wat theoretisch, maar ik vind het toch wel van belang. De minister heeft het terloops even genoemd, maar heeft er verder niet over gesproken. Het is echter een vrij principieel punt, waarop wij natuurlijk in latere instanties zeker nader op kunnen ingaan. De verhouding tussen beide terreinen, vanuit de visie op het eigen karakter van de overheidstaak, werkt natuurlijk ook in de vormgeving van het procesrecht op deze terreinen door. Om die reden vond ik het relevant voor dit debat.
Minister HirschBallin (p. 4157): Het fiscaal procesrecht is een derde punt dat ik voor mijzelf heb genoteerd, naar aanleiding van dit hoofdlijnendebat, als een punt dat wij nader moeten bekijken. Wat betreft het integreren vroeg de heer Biesheuvel van welke aard de hobbels zijn. Ik vermeld daarbij dat aanvankelijk uit de fiscale wereld tamelijk afhoudend werd gereageerd op het hele project van de Algemene wet bestuursrecht. Op een enkele uitzondering na, zij het gezaghebbende uitzonderingen, waren er toen wat bevreesde reacties op de gedachte dat het belastingrecht ook als deel van het bestuursrecht onder de werking van de Algemene wet bestuursrecht zou vallen. Het is grondig doorgesproken, ook in kringen van degenen die zich met het belastingrecht bezighouden. Nu de kogel door de kerk is, zag ik onlangs ook in de vakpers – in een artikel dat mij van bevriende zijde in kopie werd toegestuurd – dat er positief wordt geoordeeld over de werking van de Algemene wet bestuursrecht op fiscaal terrein. Dat opent misschien ook een weg voor het fiscaal procesrecht. Wij zullen dat graag exploreren . De heer Van den Berg dank ik voor zijn positieve oordeel over het wetsvoorstel. Hij sprak over het integreren van het administratief en burgerlijk procesrecht. Zoals ik al zei, lijkt mij dit een brug te ver. Er zijn toch verschillende eigen kenmerken van het administratief procesrecht in verhouding tot het burgerlijk procesrecht. Dat neemt niet weg dat men van elkaar kan leren. Ik heb al even aangegeven dat bijvoorbeeld op het punt van de stijl van procesvoering er zeker het een en ander te leren valt over en weer en ook geleerd is.
Minister Dales (p. 4159): Tegen de heren Schutte en Van den Berg kan ik zeggen dat ik de brief van het IPO nog niet heb gekregen. Niemand hier is daar dus schuldig aan. Dat komt heel vaak voor. Zo’n brief wordt hier op de dag van de behandeling bezorgd en wij vinden die dan een of twee dagen later op ons bureau. De verhoudingen met het IPO zijn echter zo goed, dat het IPO, wanneer het daaraan behoefte zou hebben, dat wel eerder aan ons had kunnen vragen, want wij doen dat natuurlijk in ieder geval. Wij voeren veel regulier overleg met het IPO. Men zal wel begrepen hebben dat medeoverheden veelal hun zegje al hebben gedaan via hun vertegenwoordigers in de geraadpleegde adviesorganen. Wij zullen niettemin op dat punt loyaal zijn. Dat zijn wij eigenlijk altijd met mede-overheden.

Voorlopig verslag II

1.1 Het uiteindelijke stelsel
De leden behorende tot de PvdA-fractie constateerden dat de uitwerking van fase drie nog in nevelen is gehuld. Er wordt volstaan met een opsomming van de onderwerpen die in deze fase regeling moeten vinden. De memorie van toelichting stelt dat aanvaarding van de eerdere fase niet rechtstreeks impliceert aanvaarding van of vooruitlopen op een of meer latere fasen. De leden vroegen of hiermee de samenhang tussen de eerste en de derde fase niet te zeer wordt gerelativeerd. De leden waren van mening dat er een onverbrekelijke samenhang bestaat tussen de eerste fase en enkele onderdelen van de derde fase. Van enige voltooiing is met de realisering van de eerste fase immers nog geen sprake. De eenvoud, evenwichtigheid en overzichtelijkheid die in het huidige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming ontbreken, worden met voltooiing van de eerste fase geenszins gerealiseerd. Er is slechts sprake van een begin. De leden hadden hier met name het oog op de regeling van het hoger beroep. Zo vreesden de leden behorende tot de PvdA-fractie dat van daadwerkelijke integratie van de administra­tieve rechtspraak in eerste aanleg weinig terecht komt zolang verschil­lende colleges belast zijn met de rechtspraak in hoger beroep. De leden achtten het niet denkbeeldig dat de rechtspraak binnen de administra­tieve kamers zich in twee afzonderlijke kolommen gaat ontwikkelen, waardoor aan het doel van de integratie wordt voorbijgeschoten. De Afdeling rechtspraak en de Afdeling voor de geschillen van bestuur die tezamen de Afdeling bestuursrechtspraak zullen gaan vormen hebben in de loop der jaren rechtspraak gevormd die op verschillende punten verschilt van die van de Centrale Raad van Beroep. De cultuurverschillen die in de loop der tijd zijn ontstaan zullen niet zonder meer verdwijnen. De administratieve kamers zullen dan ook nog met twee verschillende beroepsinstanties rekening moeten houden. Dit zou slechts aanvaardbaar kunnen zijn voor een betrekkelijk korte periode en alleen dan wanneer uitzicht wordt geboden op een definitieve oplossing. Uitgaande van gunstige (politieke) omstandigheden zou al gauw een tijdsbestek van zes jaar kunnen liggen tussen de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel en die van de derde fase. De leden behorende tot de PvdA-fractie achtten deze periode te lang. Definitieve regeling van het hoger beroep kan naar het oordeel van de leden dan ook niet worden uitgesteld tot het moment waarin de derde fase haar beslag zal krijgen. De leden meenden dat onderdelen van de derde fase in de tijd naar voren kunnen worden gehaald om de tweede fase in een later stadium te realiseren. Daarmee zou ook eerder uitzicht kunnen worden geboden op de positie van de Raad van State. Zij vroegen hierop een reactie van de regering.
De leden van de D66-fractie vroegen de regering hoe zij tegenover de op het congres nieuw bestuursprocesrecht gevoerde discussie staat dat de voorgestelde regeling van het hoger beroep met twee beroepsin­stanties te betreuren is ondermeer omdat dit tot onduidelijkheid van de burger leidt.
Wat betreft de keuze tussen bestuursrechtspraak in één of twee instanties wordt op de blz. 7 en 8 (bijlage) van bovengenoemde brief van 10 april 1992[8] een samenvatting van de adviezen terzake van dit punt verstrekt, zo spraken de leden van de SGP-fractie. De leden van deze fractie zouden het zeer op prijs gesteld hebben wanneer ter plaatse kort zou zijn aangegeven op welke punten en waarom wel of niet van deze adviezen is afgeweken. ls de regering bereid verantwoording alsnog te verstrekken? Deze leden vroegen voorts om een samenvattende uiteen­zetting wat betreft de keuze voor éen of twee instanties tot situaties waarin van een zware bezwaarschriftenprocedure sprake is. Het was hen niet duidelijk geworden welk – helder – criterium ten grondslag ligt aan het verschil tussen besluiten die onder de hoofdregel (twee instanties) vallen en besluiten die onder de uitzonderingen (één instantie) worden gerangschikt. Overigens gaven deze leden te kennen toch moeite te hebben met allerlei voorlopige oplossingen, die bijvoorbeeld binnen een termijn van tien jaar opnieuw zouden moeten worden bezien. Het wilde hun voorkomen dat een dergelijke gang van zaken niet bevorderlijk is te noemen voor de doorzichtigheid van de bestuursrechtspraak. Al zullen soms node voorlopige oplossingen geaccepteerd moeten worden, hun voorkeur ging naar een meer definitieve aanpak uit. Wat betreft de categorie zogenoemde «kwetsbare geschillen» merkten deze leden op dat een uitgebreide voorbereidingsprocedure – die toch bestuurlijk­ politiek van aard is – geen doorslaggevend argument kan zijn om deze besluiten een eventuele toetsing door de onafhankelijke rechter in twee instanties te onthouden.
De leden van de GPV-fractie wilden zich in hun reactie op het wetsvoorstel beperken tot de voorgestelde eerste fase van de reorgani­satie. Zij onderkenden dat de wetgever door de aanvaarding van de voorintegratie gekozen heeft voor een bepaalde conceptie, welke in de memorie van toelichting wordt omschreven als «integratie van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken». Zij tekenden hier echter bij aan dat aanvaarding van deze conceptie nog niets zegt over de mate van integratie en over de verhouding tussen de hoofdregel en de afwijkingen.
In eerste instantie merkte het lid van de RPF-fractie in dit verband op uit het debat de indruk te hebben overgehouden dat, zoals hij ook toen reeds te kennen had gegeven, de verbinding tussen de verschillende voorgestelde fasen van de herziening van de rechterlijke organisatie veel sterker was dan in de stukken wordt gesignaleerd. De lijnen die reeds in de eerste fase worden uitgezet, leiden in meerdere gevallen tot een min of meer dwingende keuze in een later stadium. Als meest markant voorbeeld noemde hij het primaat in de zorg voor de rechtseenheids­voorziening die nu al aan de HR is toebedeeld. Het is nauwelijks denkbaar dat in een later stadium aan een andere instantie deze zorg wordt toebedeeld. Een aantal zaken dat in het hoofdlijnendebat aan de orde was geweest, was wat dit lid betreft nog niet volledig verduidelijkt. Zo vroeg hij om een nadere toelichting op het nog niet meenemen van het CBB en het college van beroep voor de studiefinanciering in deze eerste fase. Het gevolg is toch (voorlopig) een aantal belangrijke uitzon­deringen op de hoofdregel van administratief beroep in twee instanties, zonder dat hiervoor een inhoudelijke argumentatie geldt, waar deze in meerdere of mindere mate wel geldt voor de andere specifieke uitzonde­ringen. Is de reden om deze twee instanties niet mee te nemen uitsluitend gelegen in de wens de eerste fase niet meer te belasten dan strikt noodzakelijk is? Kan nader worden uiteengezet dat het proces hiermee dusdanig wordt gecompliceerd, dat integreren van deze gerechten in de eerste fase niet verantwoord moet worden geacht? Ook de vraag naar de toepassing van het uniforme bestuursprocesrecht door de belastingrechter is aan de orde geweest. De minister heeft geant­woord te bezien of een zekere versnelling mogelijk is. Daarmee is nog niet beantwoord de vraag waar het knelpunt dat aan toepassing op korte termijn in de weg staat, nu precies is gelegen.

1.2 Rechtspraak in één feitelijke instantie voor bepaalde categorieën geschillen in de eerste fase
De tot de CDA-fractie behorende leden hadden kennis genomen van de brief van de regering d.d. 10 april 1992[9] over de rechtspraak in twee instanties waarin de regering haar keuze voor twee feitelijke instanties (met enkele uitzonderingen) onder meer motiveert door te wijzen naar artikel 14 vijfde lid van het BUPO-verdrag dat twee instanties vereist in gevallen waarin sprake is van een «criminal charge».
Deze leden merkten op dat zij reeds tijdens het hoofdlijnendebat hadden gewezen op deze internationale regelingen en daarbij de stelling hadden betrokken dat dit vereiste alleen geldt wanneer er enige vorm van sanctie kan worden opgelegd. Dit laatste nu is naar de overtuiging van deze leden niet vaak aan de orde bij het administratieve recht.
Zij verzochten de regering dan ook op bovenstaande in te gaan en daarbij ook in te gaan op de ook reeds bij het hoofdlijnendebat door de leden van de CDA-fractie betrokken stelling dat het juist vanwege de vaak voorkomende uitgebreide voorbereidingsprocedure niet logisch is om het invoeren van twee feitelijke instanties te verdedigen met een verwijzing naar civiel- en strafrecht. Juist het op die gebieden ontbreken van de uitgebreide voorbereidingsprocedure is een van de redenen om daar wel twee instanties te hebben. De opmerking van de regering op blz. 2 van de brief dat het «tot voldoening stemt dat er in het algemeen instemming bestaat met de thans gemaakte keuzen» wensten deze leden te nuanceren. Nalezing van de Handelingen terzake bevestigde deze leden in hun mening dat een ruime Kamermeerderheid moeite heeft met c.q. voorbehouden maakt jegens bestuursrechtspraak in twee instanties in het algemeen. De CDA-fractieleden merkten voorts op dat zij de regering weliswaar toegaven dat de bezwaarschriftprocedure en de rechterlijke procedure niet volledig uitwisselbaar waren maar zij meenden toch voldoende grond te vinden voor de stelling dat een bezwaarschriftprocedure niet alleen het karakter heeft van verlenging van de bestuurlijke besluitvorming maar ook een rechtsbeschermingsfunctie. Deze rechtsbeschermingscomponent houdt, zo meenden de CDA-fractie­leden, onder meer in dat de belanghebbende een eerste kans krijgt om een besluit aan te vechten op rechtmatigheids- en doelmatigheids­gronden. Voorts kan de bezwaarschriftprocedure inderdaad een zekere zeefwerking hebben, niet alleen getalsmatig maar ook doordat de rechter niet meer zelfstandig een feitenonderzoek hoeft in te stellen. Deze leden meenden dan ook dat in principe volstaan zou kunnen worden met twee rechterlijke instanties waarbij natuurlijk de vraag is of de tweede instantie een tweede feitelijke of een cassatie-instantie moet zijn. Hier aangekomen constateerden zij opnieuw dat het een probleem is dat de cassatie- en verlofregeling pas in de derde fase aan de orde komt waardoor de Kamer nu beslissingen zal moeten nemen die in een latere fase anders hadden kunnen uitvallen als er een concreet totaaloverzicht had bestaan over de voornemens van de regering.
Het leek de leden van de CDA-fractie dan ook goed om nu reeds de mededeling te doen dat zij serieus overwogen om een systeem te volgen waarbij er in situaties waarin de bezwaarschriftprocedure verplicht is gesteld (zijnde vrijwel alle situaties die niet onder titel 3.4A- wetsvoorstel 22 601 vallen en waarin dus geen uitgebreide voorbereidingsprocedure mogelijk is) totaal maximaal twee rechterlijke instanties bezocht kunnen worden. Over de vraag of die tweede instantie feitelijk of cassatie zou moeten zijn wensten de CDA-leden in dit stadium nog geen standpunt te betrekken. Wél meenden zij op te moeten merken dat, uitgaande van een vrij brede en qua opzet uniforme bezwaarschriftprocedure van diverse, niet onbelangrijke, zijden (Hoge Raad, CBB, Voorzitter Afdeling Recht­spraak, Tariefcommissie) indertijd is gepleit voor één feitelijke instantie gevolgd door cassatie. Ook in de fiscale praktijk wordt dit systeem gevolgd, zo meenden de CDA-fractieleden.
De leden van de CDA-fractie constateerden overigens dat het beeld dat op blz. 37 memorie van toelichting (uitzonderingen op twee feitelijke instanties) ook niet zeer duidelijk is waar het gaat om redenen die ten grondslag hebben gelegen aan het besluit om juist die categorieën uit te zonderen. De bij deze leden levende onduidelijkheden spitsten zich vanzelfsprekend toe op de situaties waar geen uitgebreide voorberei­dingsprocedure aan de orde is.
Voorts informeerden zij of zij het juist zagen dat geschillen rond Kieswet en leegstandswet óók in een feitelijke instantie afgedaan zullen (blijven) worden. Kan aangegeven worden waarom in de niet uitgezon­derde gevallen twee feitelijke instanties in de visie van de regering aangewezen zouden zijn?
In situaties zonder verplichte bezwaarschriftprocedure (feitelijk de situaties waarop 3.4A van toepassing is) zou overigens verdedigd kunnen worden dat daarvoor hetzelfde moet gelden omdat in de visie van deze leden de uitgebreide voorbereidingsprocedure die dan gevolgd is ook al diverse mogelijkheden biedt voor het naar voren brengen van het belang van belanghebbende(n).
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering voorts uitgebreid en gedocumenteerd aan te geven hoe exact de ervaringen in andere Europese landen op het punt van twee administratiefrechtelijke instanties zijn. Hoe groot is het percentage dat na een negatieve uitspraak in eerste aanleg afhaakt en is daar een trend in te onderkennen? Ook wilden zij weten of rechtspraak in twee instanties aldaar ook tot kortere doorloop­tijden leidt.
De tot de CDA-fractie behorende leden namen met gemengde gevoelens kennis van de stelling van de regering dat «belanghebbenden in de regel niet (door)procederen voor hun genoegen». Dat mag wellicht zo zijn, niet ontkend kan worden dat belanghebbenden in voorkomende gevallen vanuit een oogpunt van vertraging van de definitieve besluit­vorming toch in beroep gaan ook als ze weten of vermoeden dat een beroep weinig kansrijk is. Uiteraard spelen de door de regering genoemde factoren (hoger griffierecht, mogelijke kostenveroordeling) een rol maar de in de visie van deze leden meest efficiënte factor (geen schorsende werking) wordt wel genoemd maar deze leden wisten niet of die factor wel zo efficiënt is.
Zij verwezen naar artikel 8.3.1. dat de mogelijkheid van een voorlopige voorziening openstelt voor onder andere partijen die een bezwaar- of beroepsschrift hebben ingediend, en dat beargumenteerd wordt vanuit de noodzaak te vermijden dat de eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit niet meer hersteld kunnen worden. Deze leden vroegen de regering dan ook om een nadere argumentatie. Bestaat niet het gevaar dat dit gangbare praktijk gaat worden?
De brief van 10 april kort samenvattend moesten de CDA-fractieleden vaststellen dat zij zeker nog niet overtuigd waren van de noodzaak om op de door de regering voorgestelde weg door te gaan.
De leden behorende tot de PvdA-fractie hadden er begrip voor dat uit praktische overwegingen een deel van de voormalige TwK- en Kroon­zaken voorlopig door de Afdeling bestuursrechtspraak, als enige instantie zullen worden afgedaan (memorie van toelichting, blz. 24/25 en 53[10]. De leden vroegen of dit deel niet tot zaken op het terrein van het milieu en de ruimtelijke ordening – de zogenaamde kwetsbare zaken – zou dienen te worden beperkt. Zij zagen vooralsnog geen noodzaak om voor de overige zaken, zoals bij voorbeeld geschillen op het terrein van de onder­wijswetgeving en de dienstplichtwet uitzonderingen op de hoofdregel te maken. De leden wilden er in dit verband op wijzen dat op het terrein van het onderwijs voor de eerst komende jaren ook al een uitzondering is gemaakt op de verplichting om alvorens beroep in te stellen, de bezwaar­schriftprocedure te volgen.
De leden van de SGP-fractie merkten op, dat een deel van de te beslechten geschillen, met name op grond van de Waterschapswet, beroepen betroffen van besluiten, door gedeputeerde staten in admini­stratief beroep genomen. Zij vroegen, of het, gelet op de argumentatie die van de zijde van de regering elders was aangevoerd voor de keuze van één beroepsinstantie, in dit soort gevallen rechtspraak in twee instanties wel logisch was, en of het niet alsnog overweging verdient ook in het geval van de waterstaatswetgeving direct beroep op afdeling Bestuursrechtspraak open te stellen.
Tijdens het hoofdlijnendebat was van de zijde van de GPV-fractie met name aandacht gevraagd voor de concrete keuzen in het wetsvoorstel voor rechtspraak in één of twee feitelijke instanties. Veel adviezen hadden hierop betrekking. Desgevraagd verklaarde de regering zich bereid hierop schriftelijk nader in te gaan. Dat is gebeurd bij brief van 10 april 1992, maar de inhoud van deze brief is hoofdzakelijk een herhaling van hetgeen hierover in algemene termen al voorkomt in de memorie van toelichting. Als instanties als de RARO en de CRMH desgevraagd van advies dienen en op concrete punten bezwaren maken mogen deze instanties en de Staten-Generaal die de adviezen ontvangen verwachten dat op de concrete bezwaren wordt ingegaan. Nu dit veelal niet is gebeurd zagen deze leden zich genoodzaakt een aantal van de gestelde vragen in dit verslag opnieuw te stellen.
De leden van de GPV-fractie onderschreven het uitgangspunt dat in de regel de mogelijkheid zal bestaan om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. In het algemeen zal een dergelijke rechtspraak in twee feitelijke instanties de rechtsbescherming ten goede komen. De rechtsbeschermingsfunctie zal echter in het gedrang kunnen komen als rechtspraak in twee instanties ertoe zou leiden dat de besluitvorming wordt verlengd. Daarom wordt terecht voorgesteld een aantal geschillen in eerste en enige instantie te doen beslechten door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voor de bestuurspraktijk zal van groot belang zijn op welke geschillen rechtspraak in één feitelijke instantie zal worden toegepast. De leden van de GPV-fractie meenden dat de regering tot nu toe geen bevredigend antwoord heeft gegeven op de vraag waarom bepaalde besluiten wel worden aangewezen en andere niet. In de brief van 10 april 1992 wordt toegegeven dat ook andere keuzen mogelijk waren geweest en dat een consequentie kan zijn dat niet alle zaken die aan elkaar verwant zijn steeds op dezelfde wijze worden berecht. De genoemde leden vonden dit laatste een groot bezwaar. Zij nodigden de regering dan ook uit in te gaan op de concrete voorbeelden welke in de onderscheidene adviezen zijn genoemd en nadere voorstellen te doen waardoor voorkomen wordt dat besluitvormingsprocedures onnodig lang gaan duren of dat oneigen­lijke argumenten een rol gaan spelen bij de keuze van bestuursinstru­menten. De leden van de GPV-fractie onderkenden dat rechtspraak in twee instanties kan voortvloeien uit artikel 14, vijfde lid, van het IVBP. Zij vroegen in hoeverre dit artikel relevant kan zijn voor het bestuursproces­recht.
Tenslotte tekenden deze leden bij dit punt aan, dat zij de mogelijkheid van rechtspraak in één feitelijke instantie in beginsel niet als een tijdelijke uitzondering zagen. Naar hun mening zullen in veel gevallen argumenten die nu leiden tot een keuze voor één instantie over een aantal jaren nog gelden.
De leden van de vaste Commissie voor Justitie, met uitzondering van de leden behorende tot de PvdA-fractie wensten het volgende aan de regering voor te leggen. Doordat er twee categorieën zaken zullen bestaan wordt de ingewikkeldheid van de procedures nauwelijks verminderd. Als voorbeeld: bij de bouw van een fabriek zijn ten minste een bouwvergunning en een milieuvergunning nodig. Voor de bouwver­gunning zal in het nieuwe systeem beroep op twee instanties openstaan. De milieuvergunning zal slechts kunnen worden aangevochten bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Een ander voorbeeld: bij aanzegging van bestuursdwang op grond van de gemeentewet of de provinciewet kan in twee instanties worden geprocedeerd. Bij bestuursdwang op grond van milieuwetgeving slechts in een instantie. Om het geheel nog wat moeilijker te maken is bij de zaken betreffende het college van Beroep voor het Bedrijfsleven gekozen voor handhaving van de huidige situatie, namelijk behandeling in een instantie.
Bovengenoemde leden vroegen de regering naar een onderbouwing waarom sommige zaken in één, respectievelijk in twee instanties kunnen worden behandeld. Op basis waarvan is de keuze gemaakt welke door kroongeschillen in één respectievelijk twee instanties worden behandeld?
De leden behorende tot de PvdA-fractie legden de volgende vragen aan de bewindslieden voor. Door de afbakening van categorieën van zaken die in één dan wel in twee instanties zullen worden berecht kunnen in verband met de onderlinge samenhang tussen bepaalde vergunningen in de praktijk problemen ontstaan. Een voorbeeld: wanneer een fabriek wordt gebouwd zijn daarvoor (ten minste) een bouwvergunning en één of meer milieuvergunningen nodig. Voor wat betreft de bouwvergunning zal in het nieuwe systeem rechtspraak in twee instanties openstaan. De milieuvergunningen zullen evenwel in één instantie worden beoordeeld. Een en ander klemt te meer nu in de nieuwe Woningwet is bepaald dat afgifte van een bouwvergunning eerst mogelijk is nadat duidelijkheid over de milieuvergunning is verkregen. Een ander voorbeeld betreft de bestuursrechtelijke sancties. Wanneer bestuursdwang wordt aangezegd op grond van bijvoorbeeld de gemeentewet of provinciewet zal daarover in twee instanties kunnen worden geprocedeerd. Wordt bestuursdwang aangezegd op grond van de milieuwetgeving dan zal het beroep in één instantie worden afgedaan (zie N. S. J. Koeman, NTB, p. 295/296). De leden behorende tot de PvdA-fractie vroegen de ministers of en op welke wijze dergelijke situaties, die tot grote vertraging in de besluitvorming kunnen leiden, kunnen worden voorkomen.

Memorie van antwoord II

1. Het uiteindelijke stelsel
In het hoofdlijnendebat van 26 maart 1992 is door vrijwel alle fracties aandacht besteed aan het verband tussen de (voltooiing van de) eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de derde fase. In het voorlopig verslag grijpen de meeste fracties daarop terug.
De desbetreffende fracties zijn, zo vatten wij hun respectieve inbrengen op dit punt samen, van oordeel dat het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie op twee wezenlijke punten beslissend vooruitloopt op de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de derde fase. Het meest pregnant is dat naar hun oordeel het geval bij de keuze voor de Hoge Raad als rechterlijke instantie voor het bewaken van de rechtseenheid. Maar ook de keuze voor in elk geval de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties in bestuursrechtelijke zaken heeft naar het oordeel van deze fracties decisieve gevolgen voor de derde fase. Beide punten kunnen naar hun oordeel ook niet los van elkaar worden gezien, terwijl zij bovendien de vraag oproepen naar de toekomstige positie van de Raad van State. De fracties dringen daarom aan op het verschaffen van meer duidelijkheid over de derde fase.
Tot dusverre hebben wij ons steeds op het standpunt gesteld, dat het noodzakelijk noch wenselijk zou zijn om reeds bij gelegenheid van de (voltooiing van de) eerste fase besluitvorming over de derde fase te entameren. Wij hebben ons daarom wat de derde fase betreft steeds beperkt tot het aangeven van de onderwerpen waarover in die fase besluitvorming zal moeten plaatsvinden. Aan die opstelling lag in de eerste plaats ten grondslag onze overtuiging dat de bij gelegenheid van (de voltooiing van de) eerste fase te maken keuzen niet zouden prelu­deren op de besluitvorming over de derde fase. In de tweede plaats hebben wij gewicht toegekend aan het feit dat de voorbereiding van de besluitvorming over de derde fase nadere studie, nader overleg, nadere advisering en op onderdelen evaluatie van de eerste fase vergt. In de derde plaats achtten wij het niet gewenst de (voltooiing van de) eerste fase te belasten met een discussie over de derde fase, in het bijzonder niet over de toekomstige positie van de Raad van State. Het gevolg daarvan zou naar ons oordeel zijn, dat de dringend gewenste voortva­rende behandeling van het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie onder te grote druk zou komen te staan. Naar aanleiding van het hoofdlijnendebat en het voorlopig verslag hebben wij ons beraden over de thans te volgen koers. Wij zijn na zorgvuldige overweging tot de conclusie gekomen dat het noodzakelijk en ook mogelijk is, met betrekking tot de twee hiervoor gereleveerde wezenlijke punten meer duidelijkheid te verschaffen over de derde fase, en daarmee over het verband tussen de (voltooiing van de) eerste fase en die derde fase. Daarbij heeft tevens een belangrijke rol gespeeld, dat de voortgang van de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel daarmee, anders dan wij aanvankelijk veronderstelden, juist wel lijkt te worden gediend. Wat de overige onderdelen van de derde fase betreft achten wij het wenselijk dat waar mogelijk sneller duidelijkheid wordt verschaft dan ons oorspronkelijk voor ogen stond. Daartoe zullen wij hierna een procedure­voorstel doen.

Standpuntbepaling
Onze standpuntbepaling berust op een analyse van de waarden die, in het perspectief van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel, bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrech­telijke rechtsbescherming in het geding zijn, en hun onderlinge verhouding. Bij onze standpuntbepaling hebben wij ons mede laten leiden door hetgeen van de zijde van de Tweede Kamer in het kader van de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel daarover tot dusverre naar voren is gebracht.
Voorop staat, dat de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming deel uitmaakt van en dus plaats­vindt in het kader van de herziening van de rechterlijke organisatie. Dat betekent, dat bij de te maken keuzen de drie doelstellingen die met de herziening worden nagestreefd (het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak, het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechts­pleging en het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechter­lijke organisatie), en de daarmee rechtstreeks verbonden centrale conceptie van integratie, richtinggevend dienen te zijn. Daarbij is van groot belang, dat deze noties door de Staten-Generaal in het kader van de behandeling van het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie zijn onderschreven. Evenzeer is van belang, dat binnen de rechterlijke organi­satie een breed draagvlak bestaat voor een herziening van de rechterlijke organisatie op deze grondslag.
Bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming spelen, mede als uitwerking en concretisering van het voorgaande, de volgende waarden een rol. Ten eerste dient het stelsel de rechtseenheid zowel binnen de bestuursrechtspraak als tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en strafrechtspraak te verzekeren. Daarbij gaat het zowel om de verticale als de horizontale rechtseenheid. Het vereiste van de verticale rechtseenheid betekent, dat dient te worden gewaarborgd dat rechtsvragen uiteindelijk eensluidend worden beantwoord. Daarbij dient te worden gedacht aan zowel rechts­vragen die zich uitsluitend binnen het bestuursrecht kunnen voordoen als aan rechtsvragen die zich op meer rechtsgebieden kunnen voordoen. Het vereiste van de horizontale rechtseenheid betekent, dat het stelsel zo moet worden ingericht dat het de wederzijdse doordringing en beïnvloeding van de rechtsgebieden en de rechtsontwikkeling op dat punt zoveel mogelijk bevordert. Tussen beide verschijningsvormen van de rechtseenheid bestaat overigens een rechtstreeks verband. Ten tweede dient het stelsel zodanig te worden ingericht, dat in de overgrote meerderheid van de zaken een snelle eindbeslissing wordt verkregen. Daarmee is niet alleen het belang van partijen gemoeid dat in een concrete zaak zo spoedig mogelijk komt vast te staan wat rechtens is, maar ook het belang van bestuursorganen, dat belangrijke rechtsvragen op het terrein waarvoor zij verantwoordelijk zijn, zo spoedig mogelijk eensluidend worden beantwoord. Ten derde dient het stelsel adequaat te zijn uit een oogpunt van rechtsbescherming. Dat wil onder meer zeggen, dat het stelsel in beginsel de mogelijkheid moet bieden om – juridische en eventueel ook met de vaststelling van de feiten verband houdende ­misslagen van de eerste rechter of van partijen te herstellen. Deze waarden hangen op een aantal punten nauw met elkaar en, in ruimer verband, met de aan de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel verbonden noties samen. Anderzijds en tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de betrokken waarden afzonderlijk beschouwd soms keuzen impliceren die niet altijd volledig met elkaar verenigbaar zijn.
Uit de tot dusverre met de Tweede Kamer gevoerde gedachtenwis­seling zijn naar ons oordeel in dezen de volgende elementen van belang. Het belang van de waarde rechtseenheid wordt ten volle onderkend. Daarbij lijkt consensus te bestaan over de noodzaak van een institu­tionele voorziening ter verzekering van de rechtseenheid tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. Tevens lijkt het gevoelen van een meerderheid in de Tweede Kamer te zijn, dat die voorziening bij de Hoge Raad moet worden ondergebracht. Tegelijkertijd wordt nadrukkelijk de aandacht gevestigd op het belang van het zo spoedig mogelijk beschikbaar komen van een eindbeslissing en daarmee op de onwenselijkheid van een stelsel waarin, na een vorm van bestuurlijke heroverweging (bezwaar, administratief beroep of goedkeuring) dan wel na toepassing van de zogenoemde – in wetsvoorstel 22 601 opgenomen – uitgebreide voorbereidingsprocedure, in drie volledig opgetuigde rechterlijke instanties zou kunnen worden geprocedeerd. Het vereiste van de adequate rechtsbescherming wordt uiteraard eveneens onderschreven, zij het dat daaruit niet voor alle fracties volgt dat over de hele linie rechtspraak in twee feitelijke instanties mogelijk moet worden gemaakt. Uiteraard hebben wij hier slechts een globale analyse gegeven van hetgeen van de zijde van de Tweede Kamer in het hoofdlijnendebat en in het voorlopig verslag op dit punt naar voren is gebracht. Aan het slot van dit onderdeel van de memorie van antwoord en voor het overige in onderdeel 2.2 zullen wij nog uitdrukkelijk ingaan op enkele concrete vragen en opmerkingen op dit punt van de diverse fracties in het voorlopig verslag.
Met betrekking tot het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zoals dat in de derde fase vorm moet krijgen, staat ons het volgende voor ogen.
Wij zijn allereerst tot de conclusie gekomen, dat in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming noodzakelijkerwijs een institu­tionele voorziening dient te worden getroffen ter verzekering van de rechtseenheid binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuurs­rechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. In elk geval voor zover het gaat om het waarborgen van de rechtseenheid tussen de drie genoemde takken van recht en rechtspraak dient de Hoge Raad daarmee te worden belast. Wij kiezen daarbij, in aansluiting op de thans reeds voor een aantal rechtsgebieden bestaande voorzieningen, voor de verdere doorvoering – op enigerlei wijze – van cassatie in bestuursrech­telijke zaken.
Een volgende vraag is, of tussen de geïntegreerde rechtspraak in eerste instantie door de rechtbanken en de cassatierechtspraak door de Hoge Raad nog een tweede feitelijke instantie in het stelsel moet worden opgenomen. Wij beantwoorden die vraag om de hierna uiteen te zetten redenen bevestigend, zij het alleen dan als is voldaan aan enkele belang­rijke, eveneens hierna uiteen te zetten, voorwaarden.
Indien geen tweede feitelijke instantie zou worden ingebouwd, zou de «span of control» van de Hoge Raad in bestuursrechtelijke zaken zich uitstrekken over negentien gerechten in eerste en enige feitelijke instantie. De Hoge Raad zou in een dergelijke opzet noodzakelijkerwijs niet alleen als taak hebben de rechtseenheid over de hele linie van de bestuursrechtspraak te bewaken, maar ook het bieden van rechtsbe­scherming. Wanneer we ons realiseren dat binnen elk van die negentien rechtbanken door verscheidene enkelvoudige en meervoudige kamers voor bestuursrechtelijke zaken recht wordt gesproken, is duidelijk dat daarmee een onaanvaardbare wissel wordt getrokken op de kwantita­tieve en de kwalitatieve verwerkingscapaciteit van de Hoge Raad. In een dergelijke situatie komt zowel de rechtseenheid als het desideratum van een snelle eindbeslissing in de knel. Beperking van de toegang tot de cassatieprocedure zou de druk op de Hoge Raad kunnen doen vermin­deren. Uit een oogpunt van rechtsbescherming zijn daaraan in een constellatie van slechts één feitelijke instantie, voorafgaand aan het cassatieberoep, echter bepaald bezwaren verbonden. Maar ook voor het kunnen verzekeren van de rechtseenheid is beperking van de toegang tot de cassatieprocedure in een dergelijk stelsel een veel te ruw middel, waardoor ook die waarde in het gedrang raakt. Ten slotte is van belang, dat de ervaring in de belastingrechtspraak leert dat als aan het beroep in cassatie slechts één feitelijke instantie is voorafgegaan, in cassatie hardnekkig en inventief wordt geprobeerd om alsnog de feiten opnieuw ter discussie te stellen. De conclusie moet daarom zijn, dat een tweede feitelijke instantie nodig is. Wij achten overigens een tweede feitelijke instantie niet alleen nodig, maar ook gewenst. Wij verwijzen naar onze beschouwingen in de memorie van toelichting, waarin wij hebben uiteen­gezet dat de mogelijkheid om, in de regel, een rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen, ten zeerste bevorderlijk is voor de kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Wij verwijzen voorts naar onderdeel 2.2.
Zoals reeds aangegeven achten wij het trekken van een dergelijke conclusie alleen verantwoord indien het stelsel als geheel aan enkele voorwaarden voldoet. In het bijzonder vanwege het vereiste van een snelle eindbeslissing zou het immers onaanvaardbaar zijn als in een aanzienlijk deel van de bestuursrechtelijke geschillen alle beschikbare voorzieningen ook daadwerkelijk zouden worden benut.
Als eerste voorwaarde geldt voor ons, dat voorzieningen moeten worden getroffen die ertoe leiden dat in het overgrote deel van die zaken waarin na de uitspraak van de rechtbank toch tot in tweede feitelijke instantie wordt doorgeprocedeerd, de beslissing in tweede feitelijke instantie ook de eindbeslissing is. Dat is mogelijk door de cassatierechter uitsluitend als taak te geven het verzekeren van de rechtseenheid, en de rechtsbeschermingsfunctie voor zover nodig in tweede instantie te leggen op het niveau van de appelrechter. Dat betekent een principiële keuze omtrent de taak van de cassatierechter, in elk geval in bestuurs­rechtelijke zaken: geen rechtsbescherming in derde rechterlijke instantie, maar uitsluitend een voorziening voor de rechtseenheid. Mede gelet op het feit dat aan het eerste beroep op de rechter hetzij een vorm van bestuurlijke heroverweging hetzij een zogenoemde uitgebreide voorbereidingsprocedure is voorafgegaan, achten wij die keuze bij afweging van alle betrokken belangen nodig en ook aanvaardbaar. Het voorgaande impliceert een beperking van de toegang tot de cassatierechter. Daartoe zal in elk geval moeten worden bepaald dat de ontvankelijkheid van een cassatieberoep in bestuursrechtelijke zaken afhankelijk is van het antwoord op de vraag of het gaat om een rechtsvraag waarover recht­spraak van meer rechters (dat wil zeggen: bestuursrechters en/of civiele rechters en/of strafrechters) in hoogste ressort (dat wil zeggen: in hoogste feitelijke instantie) mogelijk is en waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Vervolgens moet worden bezien of, aansluitend op deze wijze van beperking van de cassatiegronden tot, kort gezegd, het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, een verdergaande beperking nodig en mogelijk is in de vorm van een verlofstelsel of een daarmee vergelijkbaar stelsel. Op deze wijze kan worden bewerkstelligd dat het instellen van beroep in cassatie uiterst beperkt zal kunnen blijven. Bij een dergelijke inrichting van de cassatieprocedure kan niet worden gesproken van een stelsel van drie volledig opgetuigde rechterlijke instanties, waardoor de vrees voor onaanvaardbare verlenging van de bestuurlijke besluitvorming niet bewaarheid behoeft te worden. Een dergelijke opzet biedt ook betere waarborgen voor handhaving van de kwaliteit van de rechtspraak van de Hoge Raad en daarmee voor een optimale vervulling van de rechtseen­heidsfunctie.
Een tweede voorwaarde is, dat het mogelijk moet zijn om structureel goed gemotiveerde uitzonderingen op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties te maken indien zwaarwegende maatschappe­lijke belangen dat dringend vereisen. Die mogelijkheid vindt overigens haar begrenzing in de draagkracht van het systeem: een te groot aantal uitzonderingen zou het stelsel als geheel ondermijnen en afbreuk doen hetgeen wordt nagestreefd met de herziening van de rechterlijke organi­satie als geheel en de vormgeving van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.
Een derde voorwaarde is, dat afdoende voorzieningen worden getroffen om te bewerkstelligen dat aan het instellen van hoger beroep een weloverwogen beslissing ten gronde ligt. Bezien zal worden of het nodig en mogelijk is om naast de reeds in het thans voorgestelde bestuursprocesrecht opgenomen instrumenten, nadere middelen in te zetten. Daarbij zou bij voorbeeld kunnen worden gedacht aan de invoering van – al dan niet voor bepaalde categorieën zaken – enigerlei vorm van verplichte procesvertegenwoordiging in hoger beroep en de invoering van een zogenoemd grievenstelsel. Wij willen in dit verband overigens niet nalaten erop te wijzen dat het uitgangspunt van het stelsel is dat in die zaken waarin na een eerste bestuurlijke ronde beroep bij de rechtbank wordt ingesteld, na de uitspraak van de rechtbank niet wordt doorgeprocedeerd. Naast de genoemde processuele middelen zal het vooral de kwaliteit van de rechtspraak in eerste aanleg moeten zijn die daarvoor zorgt. In de memorie van toelichting hebben wij gemotiveerd aangegeven dat het appelpercentage in het nieuwe stelsel inderdaad beperkt zal kunnen blijven. Voorts verwijzen wij naar onderdeel 2.2.
Ten slotte wijzen wij nog op de mogelijkheid van sprongcassatie. In die gevallen waarin niet de feiten maar uitsluitend een of meer rechtsvragen waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsonwikkeling, partijen verdeeld houden, zou na de eerste instantie onder nader vast te stellen voorwaarden rechtstreeks cassatieberoep mogelijk kunnen worden gemaakt, met overslaan van de tweede feitelijke instantie. Ook daardoor wordt een snelle eindbeslissing, juist in veelal meer principiële zaken, bevorderd. Daarmee is ook het belang van de rechtseenheid gediend.
Samengevat kiezen wij wat de hoofdlijnen betreft – en behoudens uitzonderingen – voor het volgende stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming:
– Aan het beroep bij de administratieve rechter dient altijd eerst een vorm van bestuurlijke heroverweging (bezwaar, administratief beroep of goedkeuring) te zijn voorafgegaan, tenzij de beslissing is voorbereid met toepassing van de zogenoemde uitgebreide voorbereidingsprocedure.
– Tegen de uiteindelijke bestuurlijke beslissing staat beroep open bij de rechtbank.
– Tegen de uitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open. Het bestuursprocesrecht dient afdoende voorzieningen te bevatten om te verzekeren dat niet lichtvaardig wordt geappelleerd. Tevens zou onder bepaalde voorwaarden sprongcassatie mogelijk kunnen worden gemaakt.
– Uitsluitend indien het gaat om een rechtsvraag in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling kan beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad. Zo nodig en zo mogelijk zal, naast deze beperking van de cassatiegronden, worden voorzien in een verdere beperking van de toegang tot de cassatieprocedure.
Het functioneren van het stelsel zou kunnen worden voorgesteld als een trechter. Door de zogenoemde zeefwerking van een eerste bestuur­lijke ronde belandt verreweg het grootste deel van de geschillen niet bij de administratieve rechter. In een belangrijke meerderheid van de gevallen waarin wel beroep bij de rechtbank wordt ingesteld, zal de uitspraak van de rechtbank de eindbeslissing zijn. In het overgrote deel van de gevallen waarin toch hoger beroep wordt ingesteld, zal de uitspraak in hoger beroep de eindbeslissing zijn. Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen zal de Hoge Raad in het belang van de rechts­eenheid of de rechtsontwikkeling zich over de zaak moeten uitspreken, hetzij eventueel na de eerste en enige feitelijke instantie, hetzij na hoger beroep, hetzij eventueel door middel van sprongcassatie.
Indien de Tweede Kamer instemt met deze schets op hoofdpunten van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming dat ons voor ogen staat, betekent dit naar ons oordeel dat de invoering van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening en de keuze voor in elk geval de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties in het kader van de voltooiing van de eerste fase, niet langer zouden behoeven af te stuiten op het bezwaar van het beslissend vooruitlopen op de derde fase.
In het voorgaande zijn wij nog niet ingegaan op de vormgeving en de onderbrenging van de tweede feitelijke instantie in bestuursrechtelijke zaken en de daarmee samenhangende vraag naar de toekomstige positie van de Raad van State. Direct na het hoofdlijnendebat hebben wij ter zake de nodige verkenningen doen uitvoeren, met als oogmerk om bij gelegenheid van de memorie van antwoord met een, eventueel voorlopige, standpuntbepaling in dezen te kunnen komen. De resultaten van de uitgevoerde verkenningen hebben ons echter ervan overtuigd dat dat niet goed doenlijk is. Wij wijzen in het bijzonder op de problemen die zijn verbonden aan het zoeken van een evenwicht tussen de drie hiervoor genoemde waarden die bij de inrichting van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het geding zijn. Voorts is gebleken dat teveel tijd verloren zou gaan met het voeren van het noodzakelijke overleg en het inwinnen van adviezen. Daardoor zou de voortgang van het onderhavige wetsvoorstel worden belemmerd. Een concrete standpuntbepaling is thans ook niet nodig, omdat op dit moment de keuze ten gronde voor de hoofdregel van een tweede feite­lijke instantie wel, maar de keuze voor de vormgeving en de onder­brenging daarvan nog niet behoeft te worden gemaakt. Niettemin zijn wij zoals gezegd van oordeel, dat sneller dan aanvankelijk was voorzien besluitvorming ook hierover dient plaats te vinden. Wij achten dat ook mogelijk. Het hierna vermelde procedurevoorstel voorziet daarin.

Procedure
Wij streven ernaar, nog in deze kabinetsperiode aan de Tweede Kamer een nota te presenteren waarin, op basis van de hiervoor gegeven schets op hoofdpunten van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en na afronding van hetgeen nodig is aan nadere studie, nader overleg en nadere advisering, voorstellen zullen worden gedaan voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organi­satie. In dat kader zal tevens worden bezien of er redenen zijn om ook in het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming recht­sprekende taken aan de Raad van State op te dragen, dan wel deze te beëindigen.
In de nota zullen aan de orde komen:
– de regeling van de (toegang tot de) cassatieprocedure
– de vormgeving en de onderbrenging van de tweede feitelijke instantie
– de toekomstige positie van de Raad van State
– de integratie van die onderdelen van de bestuursrechtspraak in eerste instantie die buiten de eerste fase zijn gehouden en de vormgeving en de onderbrenging van de belastingrechtspraak en de rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften
– de criteria voor een structurele keuze voor, in afwijking van de hoofdregel, rechtspraak in één in plaats van twee feitelijke instanties
– het tijdpad voor (de verschillende onderdelen van) de derde fase.
Voor het maken van concrete keuzen voor rechtspraak in één in plaats van twee feitelijke instanties in bepaalde gevallen – en voor nadere besluitvorming over de verdeling van rechtsmacht tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter, alsook voor een mogelijke bijstelling van het uniforme bestuursprocesrecht- is evaluatie van de eerste fase nodig.
Naar aanleiding van de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer over deze nota zal vervolgens de noodzakelijke wetgeving in procedure kunnen worden gebracht. Daarbij is denkbaar dat de derde fase in een aantal onderdelen tot stand zal worden gebracht.
Voordat de nota aan de Tweede Kamer wordt aangeboden, zal deze voor advies worden voorgelegd aan in elk geval de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie, de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad (op grond van artikel 22 van de Wet RO), de Raad van State als direct betrokkene, de (andere) rechtstreeks betrokken geledingen binnen de rechterlijke macht, de Nederlandse orde van advocaten, andere rechtsbijstandsverleners, het IPO, de VNG en de Unie van water­schappen.
Het spreekt voor zich dat wij ook bij het opstellen van de nota ons terdege rekenschap zullen geven van hetgeen van de zijde van de Staten-Generaal in het kader van de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel naar voren is en nog zal worden gebracht.
Wij zullen thans ingaan op enkele overgebleven specifieke vragen.
De leden van de PvdA-fractie vreesden dat van daadwerkelijke integratie van de administratieve rechtspraak in eerste aanleg weinig terecht komt zolang verschillende colleges belast zijn met de rechtspraak in hoger beroep. Zij achtten het niet denkbeeldig, dat de rechtspraak binnen de administratieve kamers van de rechtbanken zich in twee aparte kolommen gaat ontwikkelen, waardoor aan het doel van de integratie wordt voorbijgeschoten. Dit zou naar het oordeel van deze leden slechts aanvaardbaar kunnen zijn voor een korte periode en alleen dan wanneer uitzicht wordt geboden op een definitieve oplossing. Een definitieve regeling van het hoger beroep zou naar hun oordeel dan ook niet moeten worden uitgesteld tot het moment waarop volgens de huidige plannen de derde fase haar beslag zal krijgen. Zij meenden dat onderdelen van de derde fase in de tijd naar voren zouden kunnen worden gehaald om de tweede fase in een later stadium te realiseren. Daarmee zou ook eerder uitzicht kunnen worden geboden op de toekomstige positie van de Raad van State.
In de memorie van toelichting hebben wij gemotiveerd uiteengezet dat de herziening van de rechterlijke organisatie niet anders dan in fasen zal kunnen plaatsvinden. Die observatie wordt door de Tweede Kamer gedeeld. Aan de voorgestelde fasering is onder meer een analyse van de prioriteiten vooraf gegaan. Als eerste prioriteit is de invoering van recht­spraak in twee instanties in de huidige Arob-zaken en (een deel van) de huidige kroon- en TwK-geschillen naar voren gekomen en daarmee de integratie van een belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg en tegelijkertijd de integratie van die bestuursrechtspraak en een belangrijk deel van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Als tweede prioriteit is de voltooiing van het geïntegreerde gerecht van eerste aanleg, de rechtbank «nieuwe stijl», gesteld. Daarmee wordt niet alleen, als het fundament van de hele herzieningsoperatie, de integratie van de rechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie afgerond – met uitzondering van enkele onderdelen van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg – maar worden ook in bestuurlijke zin voorwaarden geschapen voor een goede en aan de eisen van de tijd aangepaste organisatie en werkwijze van die rechtbank «nieuwe stijll», een proces dat weer samenhangt met in gang gezette ontwikkelingen met betrekking tot de bestuursstructuur van de gerechten, de bestuursstructuur (waaronder begrepen het gedecentraliseerde beheer) van de arrondissementen en de regeling van medezeggenschap en overleg binnen de rechterlijke organi­satie. De inbreng van de huidige kantongerechten is bij de totstand­brenging van de rechtbank «nieuwe stijl» wezenlijk. Zij kan daarom niet gedurende langere tijd uitblijven. Als derde prioriteit is de voltooiing van de herstructurering van de bestuursrechtspraak vastgesteld. Daaraan lag onder meer de bekende – overweging ten grondslag, dat ter voorbe­reiding van de besluitvorming daarover nader onderzoek, nader overleg, nadere advisering en op onderdelen evaluatie van de eerste fase nodig zijn. Hetgeen wij ten aanzien van de prioriteitenstelling hebben overwogen, geldt naar ons oordeel nog steeds. Wij zien niet de noodzaak van het uitstellen van de tweede fase, ten gunste van het naar voren halen van (onderdelen van) de derde fase. Wij achten, voor zover het naar voren halen van (onderdelen van) de derde fase gelet op het voorgaande al mogelijk zou zijn, in elk geval het uitstellen van de tweede fase ongewenst, te meer daar de voorbereidingen reeds zover zijn gevorderd, dat een wetsvoorstel tot regeling van de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken in het komende voorjaar aan, onder andere, de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie zal kunnen worden voorgelegd. Een wijziging van de volgorde zou aldus tot aanzien­lijke vertraging leiden, zowel voor de tweede als voor de derde fase. Hetgeen door de leden van de PvdA-fractie is opgemerkt over het feit dat na de voltooiing van de eerste fase twee appelcolleges zullen fungeren boven de bestuursrechtelijke kamers van de rechtbanken, leidt ons niet tot een andere conclusie. Inherent aan een gefaseerde aanpak is dat soms – en uiteraard binnen zekere grenzen – tijdelijke oplossingen moeten worden aanvaard. Hoofdoverweging voor de regeling van het hoger beroep in deze fase is geweest, zo min mogelijk wijzigingen aan te brengen in de organisatie van de bestaande colleges die thans eindrechter zijn op de respectieve terreinen van het bestuursrecht en zoveel mogelijk gebruik te maken van de bij die colleges aanwezige expertise. Wij erkennen niettemin, dat na de voltooiing van de eerste fase wat dit betreft nog geen sprake is van een optimale situatie. Het is mede om die reden, dat al in het onderhavige wetsvoorstel een voorlopige – rechtseenheidsvoorziening is opgenomen. Wij achten overigens de periode tussen de voltooiing van de eerste fase en de derde fase niet dusdanig lang, dat van een voor die periode onaanvaardbare situatie zou moeten worden gesproken. Ten aanzien van de vormgeving en de onderbrenging van de tweede feitelijke instantie in bestuursrechte­lijke zaken en de toekomstige positie van de Raad van State verwijzen wij naar hetgeen wij daarover in het voorgaande hebben opgemerkt.
De leden van de D66-fractie vroegen hoe de regering staat tegenover de stelling dat de in de eerste fase voorgestelde regeling van het hoger beroep tot onduidelijkheid voor de burgers leidt.
De regeling kan naar ons oordeel geen aanleiding geven tot verwarring bij de burgers, omdat in of bij de voor hoger beroep vatbare uitspraak van de rechtbank wordt vermeld bij welk van beide colleges hoger beroep kan worden ingesteld. Hiervoor vermeldden wij reeds, dat de noodzaak van een gefaseerde aanpak soms noopt tot het treffen van tijdelijke voorzieningen.
Het lid van de RPF-fractie vroeg een nadere toelichting op het nog niet meenemen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering in de eerste fase.
De reden waarom deze colleges, evenals overigens de Tariefcom­missie, buiten de eerste fase zijn gehouden, is inderdaad uitsluitend gelegen in de noodzaak om de implementatieve gevolgen van de voltooiing van de eerste fase te beperken tot de rechtbanken en de Raad van State. Zoals uit onderdeel 5 van de memorie van toelichting moge blijken, is dit proces reeds dusdanig gecompliceerd, dat elke extra belas­tende factor moet worden vermeden. Aan het uitzonderen van de genoemde colleges liggen derhalve geen inhoudelijke overwegingen ten grondslag. Zoals hiervoor is vermeld zal de integratie van deze colleges plaatsvinden in het kader van de derde fase.

2. Rechtspraak in één of twee feitelijke instanties in de eerste fase
De leden van de CDA-fractie vroegen aan te geven waar de op blz. 53 van de memorie van toelichting[11] genoemde uitzonderingen op het systeem van rechtspraak in twee instanties in het wetsvoorstel te vinden waren.
Zij hadden kennis genomen van de brief van 10 april 1992 over recht­spraak in twee instanties, waarin de regering haar keuze voor rechtspraak in twee instanties onder meer motiveert door verwijzing naar artikel 14, vijfde lid, van het IVBP, dat twee instanties vereist in gevallen waarin sprake is van een «criminal charge)~. Zij merkten op dat dit vereiste alleen geldt voor gevallen waarin enige vorm van sanctie is opgelegd. Zulks is naar hun overtuiging niet vaak aan de orde in het bestuursrecht. Zij vroegen de regering hierop in te gaan.
De leden van de fractie van het CDA verzochten ons ook in te gaan op de door hen bij het hoofdlijnendebat betrokken stelling dat het juist vanwege de vaak voorkomende uitgebreide voorbereidingsprocedure niet logisch is om het invoeren van rechtspraak in twee feitelijke instanties te verdedigen met een verwijzing naar het civiele recht en het strafrecht. Juist het ontbreken op die gebieden van een uitgebreide voorbereidings­procedure is naar hun oordeel een van de redenen om daar wel twee feitelijke instanties te hebben.
Deze leden merkten voorts op dat zij de regering weliswaar toegaven dat de bezwaarschriftprocedure en een rechterlijke procedure niet volledig uitwisselbaar zijn, maar zij meenden toch voldoende grond te vinden voor de stelling dat een bezwaarschriftprocedure niet alleen het karakter heeft van verlenging van de bestuurlijke besluitvorming maar ook een rechtsbeschermingsfunctie heeft.
Het was de leden van de CDA-fractie niet duidelijk welke redenen ten grondslag hebben gelegen aan het besluit om juist de op blz. 37 van de memorie van toelichting (bedoeld zal zijn blz. 53) genoemde categorieën uit te zonderen van rechtspraak in twee instanties. Deze onduidelijkheden spitsten zich toe op de gevallen waarin geen uitgebreide voorbereidings­procedure aan de orde is. Zij vroegen aan te geven waarom in de niet uitgezonderde gevallen naar het oordeel van de regering rechtspraak in twee instanties aangewezen is. Overigens zou naar het oordeel van deze leden verdedigd kunnen worden dat voor situaties zonder verplichte bezwaarschriftprocedure (feitelijk de situaties waarop afdeling 3.4A van de Awb van toepassing is) hetzelfde moet gelden.
De leden van de CDA-fractie vroegen om uitgebreide en gedocumen­teerde informatie over het functioneren van stelsels van bestuursrecht­spraak in twee instanties in andere Europese landen.
Deze leden hadden met gemengde gevoelens kennis genomen van de stelling van de regering dat «belanghebbenden in de regel niet (door)procederen voor hun genoegen». Naar hun oordeel kan niet worden ontkend dat belanghebbenden in voorkomende gevallen uit een oogpunt van vertraging van de definitieve besluitvorming toch in beroep gaan, ook als ze weten of vermoeden dat een beroep weinig kansrijk is. Zij wisten niet of de factor geen schorsende werking van het hoger beroep – in hun visie de meest efficiënte factor – wel zo efficiënt is. Zij vroegen de regering of niet het gevaar bestaat dat partijen vaak om schorsing van het bestreden besluit zullen vragen om te voorkomen dat de eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit niet meer hersteld kunnen worden.
De leden van de PvdA-fractie hadden er begrip voor, dat uit praktische overwegingen een deel van de voormalige TwK- en kroongeschillen voorlopig door de Afdeling bestuursrechtspraak als enige instantie zullen worden afgedaan. Zij vroegen of dit deel niet tot zaken op het terrein van het milieu en de ruimtelijke ordening – de zogenoemde kwetsbare zaken – zou dienen te worden beperkt. Zij zagen voorlopig geen noodzaak om voor de overige zaken, zoals bij voorbeeld geschillen op het terrein van de onderwijswetgeving – op dat terrein is immers ook al een uitzondering gemaakt wat de verplichte bezwaarschriftprocedure betreft – en van de Dienstplichtwet, uitzonderingen op de hoofdregel te maken.
De leden van de fractie van D66 vroegen de regering om een nadere onderbouwing van de keuze om in een relatief groot aantal zaken af te zien van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Zij vroegen welke argumenten in de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie pleiten voor rechtspraak in twee instanties, die op dit moment nog geen opgeld doen.
De leden van de SGP-fractie wensten ook de reeds genoemde brief van 10 april 1992 in hun beschouwing te betrekken. Zij vroegen op welke wijze de inhoud van die brief in het voorstel is of zal worden verwerkt.
Deze leden vroegen of de regering bereid is verantwoording af te leggen op welke punten en waarom wel of niet van de in deze brief genoemde adviezen is afgeweken.
Deze leden vroegen om een samenvattende uiteenzetting ten aanzien van de keuze voor rechtspraak in één of twee instanties. Zij waren van oordeel dat het treffen van voorlopige oplossingen in dezen niet bevorderlijk is voor de doorzichtigheid van de bestuursrechtspraak. Hun voorkeur ging uit naar een definitieve aanpak.
Voorts merkten de leden van de SGP-fractie op, dat een uitgebreide voorbereidingsprocedure geen doorslaggevend argument kan zijn aan de daarop volgende besluiten de mogelijkheid van toetsing door de onafhankelijke rechter in twee instanties te onthouden.
Ten slotte vroegen deze leden of het geen overweging verdient, ook voor geschillen die voortvloeien uit de toepassing van de waterstaatswet­geving te kiezen voor rechtspraak in éen feitelijke instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
De leden van de GPV-fractie wezen erop, dat tijdens het hoofdlijnen­debat van hun zijde aandacht was gevraagd voor de concrete keuzen in het wetsvoorstel voor rechtspraak in éen of twee feitelijke instanties. Nu naar hun oordeel in de brief van 10 april 1992 veelal niet is ingegaan op concrete bezwaren van de adviesorganen op dit punt, zagen deze leden zich genoodzaakt een aantal vragen opnieuw te stellen.
De leden van de GPV-fractie onderschreven het uitgangspunt dat in de regel de mogelijkheid zal dienen te bestaan om een in eerste aanleg gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. In het algemeen zal rechtspraak in twee feitelijke instanties de rechtsbescherming ten goede komen. Ter voorkoming van verlenging van de besluitvorming is naar hun oordeel terecht voorgesteld om een aantal geschillen in eerste en enige aanleg te doen beslechten door de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze leden meenden echter dat de regering geen bevredigend antwoord heeft gegeven op de vraag waarom bepaalde geschillen wel en andere niet in één feitelijke instantie worden afgedaan.
Zij vonden het een groot bezwaar dat een consequentie van de gemaakte keuzen kan zijn dat niet alle zaken die aan elkaar verwant zijn, op dezelfde wijze worden afgedaan. Zij nodigden de regering dan ook uit in te gaan op de voorbeelden die in de in de brief van 10 april 1992 genoemde adviezen zijn gegeven, en nadere voorstellen te doen waardoor voorkomen kan worden dat besluitvormingsprocedures onnodig lang duren of dat oneigenlijke argumenten een rol gaan spelen bij de keuze van bestuursinstrumenten.
Ook zij vroegen naar de relevantie van artikel 14, vijfde lid, van het IVBP voor het bestuursprocesrecht.
Ten slotte tekenden zij aan dat zij de mogelijkheid van rechtspraak in één feitelijke instantie niet als een tijdelijke uitzondering zagen. Naar hun mening zullen argumenten die nu leiden tot een keuze voor één instantie, over een aantal jaren nog gelden.
De leden van de vaste Commissie voor Justitie, met uitzondering van de leden van de PvdA-fractie, brachten naar voren dat naar hun oordeel de ingewikkeldheid van het stelsel nauwelijks wordt verminderd, doordat er twee – verwante – categorieën van zaken zijn die in één onderschei­denlijk in twee instanties worden behandeld. Zij noemden twee voorbeelden. Bij de bouw van een fabriek zijn ten minste een bouwver­gunning en een milieuvergunning vereist: ten aanzien van de bouwver­gunning zal rechtspraak in twee instanties gelden, ten aanzien van de milieuvergunning rechtspraak in één instantie. Bij de aanzegging van bestuursdwang op grond van de gemeentewet of de Provinciewet kan in twee instanties worden geprocedeerd. Voor bestuursdwang op grond van milieuwetgeving kan slechts in éen instantie worden geprocedeerd. Zij wezen in dit verband ook op de rechtspraak in eerste en enige aanleg bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze leden van de vaste Commissie vroegen de regering om een nadere onderbouwing van de in dezen gemaakte keuzen.
De leden van de PvdA-fractie brachten ten slotte naar voren dat in de praktijk problemen kunnen ontstaan door de afbakening van categorieën van zaken die in één dan wel in twee instanties zullen worden berecht in verband met de onderlinge samenhang tussen bepaalde vergunningen. Ook zij wezen op bovengenoemde voorbeelden. Zij vroegen ons of en zo ja op welke wijze dergelijke situaties, die tot grote vertraging in de besluitvorming kunnen leiden, kunnen worden voorkomen.
Het voor de eerste fase voorgestelde stelsel houdt als hoofdregel in bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties en als uitzondering op die regel bestuursrechtspraak in eerste en enige instantie voor een aantal categorieën van zaken (zie daarover de memorie van toelichting blz. 21, 24, 25, 52, 53, 79, 80 en 183 in algemene zin[12]; blz. 188 tot en met 190, 192, 195, 196, 226, 232, 238, 239 en 242 in specifieke zin[13], het nader rapport (nrs. 7 en 30)[14], het hoofdlijnendebat van 26 maart 1992 (Hande­lingen Tweede Kamer 67-4105 e.v., passim[15]) en onze brief van 10 april 1992[16]. In onderdeel 2.1 van deze memorie van antwoord hebben wij een schets gegeven van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zoals ons dat voor ogen staat. Het is van belang om allereerst vast te stellen dat in onze visie zowel in de eerste fase als in het uiteindelijke stelsel uitgangspunt moet zijn een stelsel van bestuurs­rechtspraak in twee feitelijke instanties. Hetgeen wij thans in concreto hebben voorgesteld ten aanzien van het stelsel voor de eerste fase spoort met het hiervoor geschetste eindbeeld, al zal de verhouding tussen rechtspraak in één feitelijke instantie en rechtspraak in twee feite­lijke instanties mede op basis van de ervaringen die in de eerste fase worden opgedaan, in de eindfase een andere kunnen zijn.
Wij zullen de overwegingen die aan de keuze voor rechtspraak in twee feitelijke instanties als uitgangspunt ten grondslag liggen, nog eens de revue laten passeren.
Rechtspraak in twee instanties in de huidige Arob-, TwK- en kroonge­schillen is de enige structurele voorziening voor de dringend noodzake­lijke vermindering van de structurele overbelasting van de met de behan­deling van die geschillen belaste afdelingen van de Raad van State. Door de spreiding van het zaaksaanbod over negentien rechtbanken wordt de Raad van State ontlast en komt sneller dan thans een uitspraak van de administratieve rechter beschikbaar. Dat is de dubbele winst die, mede ter voldoening aan de in artikel 6 van het EVRM gestelde eis dat zaken binnen redelijke termijn worden afgedaan, wordt behaald.
Rechtspraak in twee instanties bevordert de kwaliteit van de bestuurs­rechtspraak (breder draagvlak, mogelijkheid voor partijen – burger èn bestuursorgaan – om een hernieuwd rechterlijk oordeel te verkrijgen, zodat herstel van fouten van de rechter in eerste aanleg en van partijen mogelijk is, en het dichter bij de burger komen van de rechtspraak) en versterkt het vertrouwen van de rechtsgenoten in de rechtspraak.
Verzekerd moet zijn dat het Nederlandse stelsel geheel in overeen­stemming is met artikel 14, vijfde lid, van het IVBP. Deze bepaling schrijft voor dat een ieder die wegens een strafbaar feit (in materiële zin) is veroordeeld, het recht heeft de schuldigverklaring en veroordeling opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege. Over de reikwijdte van dit begrip bestaat geen volstrekte zekerheid. In ieder geval vallen daaronder administratieve sancties, voor zover deze boeten en strafkortingen inhouden. Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat een administratieve sanctie die bestaat uit de intrekking van een vergunning of het stilleggen van een bedrijfsactiviteit, eveneens als een «criminal charge» wordt aangemerkt. De sanctie is weliswaar doorgaans primair gericht op herstel van een onrechtmatige toestand in een toestand die in overeenstemming is met het recht, maar zij kan onder omstandigheden de «impact» hebben van een straf. Wij wijzen voorts op het toenemende belang van Europeesrechtelijke sancties. Voor zover administratieve sancties ingevolge een autonome en materiële interpretatie van het verdragsrecht worden aangemerkt als strafsancties in de zin van het IVBP, dient derhalve ook ten aanzien hiervan recht­spraak in twee instanties te zijn verzekerd.
Met andere woorden: een structurele keuze voor rechtspraak in eerste en enige instantie is haalbaar noch wenselijk.
De tweede instantie moet in onze visie een feitelijke instantie zijn.
Mede in verband met de verwevenheid van feit en recht is het uit de optiek van de rechtsbescherming en uit een oogpunt van doelmatige en effectieve rechtspraak wenselijk dat de administratieve rechter in tweede instantie zo nodig onderzoek kan doen naar de feiten. Dat zal overigens lang niet altijd nodig zijn. De feiten staan immers na de procedures die aan de totstandkoming van de bestreden beslissing zijn voorafgegaan, en na de procedure bij de eerste rechterlijke instantie, doorgaans genoegzaam vast. Maar het is toch van belang dat de mogelijkheid van feitenonderzoek ook in tweede instantie bestaat.
Indien een definitieve rechtseenheidsvoorziening wordt ondergebracht bij de Hoge Raad, is het – zoals nader is uiteengezet in onderdeel 2.1 ­zowel uit de optiek van de rechtsbescherming als uit de optiek van de werkbelasting van de Hoge Raad, die binnen redelijke termijn uitspraak moet (kunnen) doen, nodig dat tussen de eerste rechter en de cassatie­rechter een tweede feitelijke instantie wordt geplaatst. Een bij één college onder te brengen rechtseenheidsvoorziening voor het gehele recht dient zeer beperkt van aard te zijn, wil zij als zodanig kunnen functioneren. Maar invoering van een beperkte rechtseenheidsvoor­ziening is slechts mogelijk en verantwoord, indien de rechtsbescherming daarvoor voldoende aan haar trekken is gekomen, voldoende zaken zijn weggezeefd en vragen waarbij de eenheid van het recht een rol speelt, reeds zoveel mogelijk zijn beantwoord. Ook daaruit volgt dat de tweede instantie een feitelijke instantie moet zijn.
Aan het beroep op de rechter dient een bezwaarschriftprocedure of een daarmee vergelijkbare op bestuurlijke heroverweging gerichte voorziening vooraf te gaan. Deze heroverwegingsprocedures houden verlengde besluitvorming in en dienen mede de rechtsbescherming. Zij beogen te verzekeren dat de eindbeslissing een zorgvuldige is en voorts dat conflicten tussen bestuur en burger zoveel mogelijk binnen het bestuur tot een oplossing worden gebracht. Deze procedures verduide­lijken het geschil en kunnen de geschilpunten verkleinen. Zij maken mogelijk dat – als de rechter uiteindelijk toch wordt geadieerd- een geordend dossier aan hem wordt voorgelegd. Het is juist dat een bestuursorgaan bij zijn heroverweging tevens toetst op rechtmatigheid. Maar deze omstandigheid kan naar ons oordeel niet leiden tot de conclusie dat deze procedures daardoor inwisselbaar zijn met een rechterlijke instantie. Ook de omstandigheid dat een beslissing is voorbereid in een uitgebreide en zware voorbereidingsprocedure overeenkomstig afdeling 3.4A van de Awb dwingt op zich niet tot de conclusie dat louter om die reden een rechterlijke instantie zou kunnen vervallen. Wel is het zo dat een heroverwegingsprocedure achterwege kan blijven, indien de primaire beslissing is tot stand gekomen na de uitgebreide en zware voorbereidingsprocedure ingevolge afdeling 3.4A van de Awb. Een op heroverweging gerichte voorprocedure is in die zin wèl inwisselbaar met de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4A. Heroverwegingsprocedures en de uitgebreide en zware voorberei­dingsprocedure van afdeling 3.4A zijn en blijven op bestuurlijke besluit­vorming gerichte procedures en om die reden principieel te onder­scheiden van op rechtmatigheidstoetsing van bestuursbesluiten gerichte procedures bij de onafhankelijke rechter. Deze bestuurlijke procedures verhogen de kwaliteit en de doelmatigheid van de rechtspraak in eerste aanleg en leveren daardoor mede een essentiële bijdrage tot het goed functioneren van een stelsel van bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties. Wisselt men een tweede feitelijke instantie in voor een heroverwegingsprocedure of een uitgebreide en zware voorbereidings­procedure, dan verliest men de mogelijkheid om het eerste rechterlijk oordeel – en daarmee de bestreden beslissing – te onderwerpen aan een hernieuwde rechterlijke toetsing. Wisselt men een bestuurlijke procedure in voor een tweede feitelijke instantie, dan wordt daarmee allereerst de rechtspraak in eerste aanleg maar vervolgens ook de appelrechtspraak onder te hoge druk gezet. Behoudt men de bestuurlijke procedure en de tweede feitelijke instantie, dan behoudt men hun beider voordeel. De bestuurlijke procedure maakt het aldus mogelijk dat van de mogelijkheid van hoger beroep een beperkt gebruik wordt gemaakt.
In dit verband vragen wij aandacht voor het aan andere rechterlijke procedures voorafgaande traject. Het uitgangspunt van bestuursrechtspraak in twee feitelijke instanties spoort met de burgerlijke rechtspraak en de strafrechtspraak. Wij wijzen erop dat in de burgerlijke rechtspraak en in de strafrechtspraak de zaak zelden rauwelijks aan de rechter wordt voorgelegd. In de burgerlijke rechtspraak ontbreekt weliswaar een proce­durele voorziening, zoals in het bestuursrecht, niettemin zal de meest gerede partij, alvorens de burgerlijke rechter te adiëren, al dan niet met behulp van rechtsbijstand proberen met haar tegenpartij tot een vergelijk te komen. Het beproeven van een schikking en het voeren van onderhan­delingen hebben evenals de bezwaarschriftprocedure een ordenende en zevende functie. Aan de rechterlijke behandeling van een strafzaak gaat een opsporingsonderzoek, soms gevolgd door een gerechtelijk vooron­derzoek, vooraf. Bij de vervolging ter zake van misdrijven bestaat de mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift tegen de dagvaarding. Naar onze mening zijn de verschillen tussen de onder­scheiden takken van rechtspraak niet zodanig, dat daaraan argumenten kunnen worden ontleend om voor de inrichting van de stelsels verschil­lende uitgangspunten te kiezen.
Tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties met een daaraan vooraf­gaande procedure ter verzekering van een goede eindbeslissing wordt als hoofdbezwaar ingebracht dat de procedures te lang gaan duren. Dit bezwaar zou steekhoudend zijn, voor zover van de mogelijkheid om door te procederen vrijwel steeds gebruik zou worden gemaakt. Naar onze overtuiging is er geen grond voor de vrees dat het instellen van hoger beroep usance gaat worden. Ervaringen met bestuursrechtspraak in twee instanties hier te lande en in de ons omringende landen – zie hierna ­leren ons dat in het algemeen in ons land van voorzieningen van rechts­bescherming een beperkt gebruik wordt gemaakt. In onderdeel 2.1 is het beeld van de trechter gebruikt. Indien al tegen de bestuurlijke eindbe­slissing beroep wordt ingesteld bij de rechtbank en de rechterlijke procedure tot een einduitspraak leidt, zal in de meerderheid van de gevallen deze uitspraak de definitieve uitspraak zijn, omdat daartegen geen rechtsmiddel (verzet of hoger beroep) wordt ingesteld. Hiervoor hebben wij al benadrukt dat deze uitspraak eerder beschikbaar zal zijn dan de uitspraak van een overbelast college van eerste en enige aanleg. Het gezag en de kwaliteit van de eerste rechterlijke instantie en de kwaliteit van de eerste rechterlijke procedure, die volgt op een voorpro­cedure of een voorbereidingsprocedure, dragen er- naast appelrem­mende factoren – zorg voor dat doorprocederen uitzondering zal blijven. Wanneer tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak of bij de Centrale Raad van Beroep, krijgt de appelrechter een zaak voorgelegd waarin de relevante feiten doorgaans vaststaan. Dan kan de afdoening in hoger beroep sober blijven, zodat ook de appeluitspraak snel beschikbaar kan zijn. Wij erkennen het bestaan van het verschijnsel dat belanghebbenden in weinig kansrijke zaken soms (door)procederen, bij voorbeeld om tijd te rekken. De rechter kan echter op betrekkelijk eenvoudige en snelle wijze met dit verschijnsel omgaan: door afdoening van het beroepschrift buiten zitting.
Over de niet-schorsende werking van het beroep en het hoger beroep en de daarmee verband houdende behoefte aan schorsing van de bestreden beslisssing ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen merken wij het volgende op. Bij de beoordeling van de vraag of het verzoek om een voorlopige voorziening moet worden toegewezen speelt het voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol. Indien de president over de rechtmatigheid van het besluit geen twijfel heeft, zal het verzoek om een voorlopige voorziening worden afgewezen. De vraag naar de onomkeerbaarheid speelt ook een rol, maar deze moet wel worden geplaatst in de sleutel van het voorlopig oordeel over de rechtmatigheid. Wij wijzen er in dit verband op, dat het toetsingscriterium voor de rechter niet is of de uitvoering van het besluit onomkeerbare gevolgen heeft, maar of gelet op de betrokken belangen een voorlopige voorziening is vereist. Indien naar het voorlopig oordeel van de rechter geen twijfel bestaat over de rechtmatigheid van het besluit, zal het algemene belang dat het bestuur zijn besluiten zonder nodeloze vertraging ten uitvoer moet kunnen leggen de doorslag geven, ook wanneer de uitvoering van dat besluit onomkeerbare gevolgen heeft. Reden om een voorlopige voorziening te treffen is er naar onze mening, indien het besluit naar het voorlopig oordeel van de rechter onrechtmatig is en dit ook los van de vraag of de gevolgen van de uitvoering van het besluit onomkeerbaar zijn – bij de uitvoering van een onrechtmatig besluit kan een bestuursorgaan, juridisch gezien, immers geen belang hebben – of indien de rechter twijfels heeft over de rechtmatigheid van het besluit en de uitvoering van het besluit tot onomkeerbare gevolgen leidt. Het instituut voorlopige voorziening leidt zo gezien niet tot vertraging bij de uitvoering van de bestuurstaak, maar kan het nadeel dat aan een gerechtelijke procedure is verbonden, namelijk vertraging in de definitieve besluitvorming, belangrijk mitigeren. De belanghebbende en het bestuursorgaan weten door de rechterlijke uitspraak over de voorlopige voorziening op korte termijn waar zij aan toe zijn. Bij voorbeeld in de praktijk van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State blijkt, dat de uitspraak van de voorzitter in voorlopige-voorzienings­zaken een zeer grote voorspellende waarde voor de uitspraak in de bodemprocedure heeft. Een van de appelremmende factoren is de niet-schorsende werking van het hoger beroep. Nu is voorzien in de mogelijkheid dat ook in hoger beroep om een voorlopige voorziening kan worden gevraagd, is denkbaar dat de belanghebbende wiens beroep in eerste aanleg ongegrond is verklaard, in hoger beroep zal gaan teneinde tevens in de gelegenheid te zijn om (wederom) de schorsing van de bestreden beslissing te vragen. Als dat veel zou gebeuren, zou de niet-schorsende werking van het hoger beroep als appelremmende factor niet effectief zijn. Wij verwachten echter dat van deze voorziening in het algemeen een zorgvuldig gebruik zal worden gemaakt. Voorts zal de appelrechter in voorkomende gevallen oneigenlijk gebruik ontmoedigen:
als de appelrechter geen of weinig twijfels heeft over de rechtmatigheid van de bestreden beslissing, zal hij de gevraagde schorsing afwijzen en de hoofdzaak – voor zover deze eenvoudig is – zo mogelijk tegelijkertijd afdoen. Indien hij twijfels heeft over de rechtmatigheid van de beslissing en de uitvoering daarvan zal kunnen leiden tot niet-herstelbare gevolgen, kan dat voor hem aanleiding zijn om de gevraagde voorziening toe te wijzen.
Met betrekking tot de vraag van de tot de CDA-fractie behorende leden hoe exact de ervaringen in andere Europese landen zijn op het punt van twee rechterlijke instanties merken wij het volgende op.
Aan het StatistischesJahrbuchfür die Bundesrepublik Deutschland en Statistisches Jahrbuchfür das vereinte Deutschland 1991 ontlenen wij de volgende gegevens. In de jaren 1985 tot en met 1989 kwamen bij de Verwaltungsgerichte – dat zijn gerechten waarvan de bevoegdheid gelij­kenis vertoont met die van de in het wetsvoorstel voorziene administra­tieve kamers, zij het dat geschillen in sociale-zekerheidszaken niet tot hun competentie behoren – de volgende aantallen zaken binnen (In) en werden door deze gerechten de daaronder vermelde aantallen uitspraken (Uit) gedaan.

19851986198719881989
In105166103190109345111584108596
Uit107449105608107602112884105965

Bij de Oberverwaltungsgerichte zijn de cijfers voor het hoger beroep tegen uitspraken van de Verwaltungsgerichte de volgende:

19851986198719881989
In591516387166311648917162
Uit1391615330158431686116812

Bij het Bundesverwaltungsgericht ten slotte, waar voorziening kan worden gevraagd tegen de uitspraken van de Oberverwaltungsgerichte, zijn de volgende aantallen zaken geregistreerd:

19851986198719881989
In33923405310632873277
Uit35243520325333033220

De appelpercentages bedragen voor de uitspraken van de Verwal­tungsgerichte:

19851986198719881989
14,8115, 5215,4614,6116,20

De percentages voor uitspraken van de Oberverwaltungsgerichte zijn:

19851986198719881989
24,3722,2119,6019,4919,49

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de zeefwerking van de verschillende procedures zeer groot is. In de zaken waarin het Verwaltungsgericht een uitspraak doet, wordt slechts in eén op de zes à zeven gevallen hoger beroep ingesteld. Tegen de daaropvolgende uitspraken van de Oberver­waltungsgerichte wordt slechts in één op de vijf gevallen voorziening bij het Bundesverwaltungsgericht gevraagd.
Wat de doorlooptijd van de zaken betreft wordt in eerdergenoemd jaarboek vermeld, dat in ruim een derde van de zaken door de Verwal­tungsgerichte binnen zes maanden uitspraak wordt gedaan en in tweederde van de zaken binnen een jaar. De doorlooptijd bij de Oberver­waltungsgerichte, oordelend in eerste aanleg, is vrijwel dezelfde als bij de Verwaltungsgerichte. De behandeling van het hoger beroep neemt duidelijk meer tijd in beslag. In 1985 werd slechts 2 procent van de zaken binnen één jaar afgedaan en maar in 14 procent van de zaken was er binnen twee jaar een uitspraak. Er is sindsdien sprake van een voort­durende verkorting van de doorlooptijd. In 1987 werd 17 procent van de zaken in eén jaar en 59 procent van de zaken in twee jaar afgedaan.
Voor het Bundesverwaltungsgericht geldt dat praktisch alle zaken binnen één jaar zijn afgedaan.
De gegevens over Frankrijk zijn wat beperkter en ook wat minder recent. Deze gegevens zijn ontleend aan de Études et documents du Conseil d’État. Bij de tribunaux administratifs werden in de periode 1984 tot en met 1988 de onderstaande aantallen geschillen aanhangig gemaakt (In) en de daaronder vermelde aantallen uitspraken gedaan (Uit).

19841985198619871988
In4935455208584786179968200
Uit4321747532472825253054417

Bij de Conseil d’État werden over de periode 1984 tot en met 1988 de onderstaande aantallen hoger beroepzaken geregistreerd.

1985198619871988
7038680172846449

Het percentage zaken waarin hoger beroep bij de Conseil d’État tegen uitspraken van de tribunaux administratifs werd ingesteld ziet er als volgt uit:

1985198619871988
14,8114,3813,8712,77

Ook in Frankrijk kan derhalve worden geconstateerd dat er sprake is van een zeer grote zeefwerking van de eerste instantie. Slechts in één op de zeven à acht zaken wordt doorgeprocedeerd.
Over de doorlooptijd bij de tribunaux administratifs zijn ons geen gegevens bekend. Bij de Conseil d’Etat is ongeveer de helft van de zaken binnen twee jaar afgehandeld (de helft daarvan binnen één jaar). Nog weer een kwart van de zaken wordt binnen drie jaar afgedaan, terwijl de afhandeling van het resterende kwart meer dan drie jaar vergt.
Vergelijkenderwijs lijkt het erop dat de doorloopsnelheid van zaken in Duitsland hoger ligt dan in Frankrijk. Men moet met het trekken van conclusies echter voorzichtig zijn, nu gegevens over de doorlooptijd bij de tribunaux administratifs ontbreken.
Wij komen thans toe aan de door ons voorgestelde uitzonderingen op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Op blz. 53 van de memorie van toelichting[17] is een aantal TwK- en kroongeschillen genoemd ten aanzien waarvan wordt voorgesteld om deze voorshands te doen berechten in één instantie. Op blz. 242 van de memorie van toelichting[18] is vermeld dat kieswetzaken en zaken betref­fende de vordering van woonruimte in ons voorstel eveneens in eerste en enige aanleg zullen worden afgedaan. Naar onze mening moeten deze keuzen worden beoordeeld in het licht van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Dat neemt niet weg dat thans gedane keuzen in het definitieve stelsel geheel of ten dele gehandhaafd kunnen blijven. Wij achten het nodig noch verstandig dat reeds thans definitieve besluitvorming daarover plaats vindt. Definitieve besluit­vorming kan, zoals wij eerder hebben betoogd, pas verantwoord geschieden, als enige ervaring zal zijn opgedaan met het voor de eerste fase geldende stelsel.
De overwegingen die hebben geleid tot de keuze voor rechtspraak in eén instantie, zijn in hoofdzaak van praktische aard. Het gaat om (een combinatie van) de volgende overwegingen:
a. implementatie in ruime zin. Met het oog op een goede invoering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie is het verstandig om niet alle zaken ineens over te hevelen naar de recht­banken. Het verdient daarbij aanbeveling gebruik te maken van de grote kennis en ervaring bij de Raad van State met de afdoening c.q. behan­deling van specifieke categorieën van zaken. Het implementatieproces wordt vergemakkelijkt indien niet teveel personeel tegelijkertijd overgaat naar de eerste instantie. Dit samenstel van overwegingen is van generale aard. Het geldt in meerdere of mindere mate voor alle uitgezonderde TwK- en kroongeschillen. Het betreft in het bijzonder geschillen op het terrein van de ruimtelijke ordening en het milieu, het onderwijs en de dienstplicht.
b. de snelle beschikbaarheid van een definitief rechterlijk oordeel. Sommige zaken moeten naar hun aard op zeer korte termijn definitief worden beslist. Wij doelen op kieswetzaken en zaken met betrekking tot de vordering van woonruimte. Andere zaken moeten binnen een bepaalde termijn worden afgedaan, zoals dienstplichtzaken en sommige onderwijszaken. In weer andere zaken is het op zijn minst dringend gewenst dat een definitieve beslissing wat rechtens is, niet te lang uitblijft (bepaalde geschillen voortvloeiende uit de Wet op de bejaarden­oorden, de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Ziekenfondswet en de AWBZ).
c. kwetsbare geschillen. In milieuzaken en daarmee verwante zaken en in zaken op het terrein van de ruimtelijke ordening gaat het vaak om grote belangen, ook in maatschappelijke zin. In deze, door ons als kwetsbaar aangeduide, geschillen participeren vele belanghebbenden met parallelle en tegengestelde belangen. De kans is vrij gering dat alle belangheb­benden uiteindelijk tevreden zullen kunnen worden gesteld. Gelet op de aard en de zwaarte van de belangen zal de behoefte om door te proce­deren in het algemeen groter zijn dan in andere zaken. Juist in dit soort geschillen dient het geheel van procedures mede in verband met de rechtszekerheid echter niet te lang duren. Nu het onzeker is in welke mate zal worden doorgeprocedeerd, achten wij het raadzaam deze geschillen in de eerste fase in één instantie te doen beslechten. Opdat is verzekerd dat alle relevante belangen zo goed en evenwichtig mogelijk bestuurlijk worden afgewogen, dienen de met die belangen verbonden feiten en omstandigheden reeds voorafgaand aan de primaire besluit­vorming in kaart te worden gebracht. Daartoe is voorzien in een uitge­breide en zware voorbereidingsprocedure overeenkomstig afdeling 3.4A van de Awb. Deze beoogt de inbreng van belanghebbenden en een zo breed mogelijk georiënteerde besluitvorming reeds in die eerste fase te verzekeren. In een dergelijke situatie is het niet onverantwoord, af te zien van de mogelijkheid van een tweede feitelijke rechterlijke instantie.
Uitzonderingen op de hoofdregel dat – bij het ontbreken van een bijzondere regeling – tegen een besluit beroep op de rechtbank openstaat, worden telkens neergelegd in de bijzondere wetgeving: aldaar is enumeratief opgesomd dat tegen een besluit beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak dan wel de Centrale Raad van Beroep.
Wij hebben ernaar gestreefd, de uitgezonderde categorieën van zaken zo evenwichtig mogelijk samen te stellen. Aan onze voorstellen is uitge­breid interdepartementaal overleg en overleg met de Raad van State als direct betrokkene voorafgegaan. Tevens is zo veel mogelijk rekening gehouden met de adviezen – de adviezen wijzen niet alle in dezelfde richting – die op dit punt zijn uitgebracht.
Zien wij het goed, dan zijn tegen de gemaakte keuzen twee hoofdbe­zwaren ingebracht. Ten eerste zou het niet doelmatig zijn dat alle zaken die aan elkaar verwant zijn, niet op dezelfde wijze worden berecht. Als voorbeelden worden genoemd dat geschillen over een bouwvergunning of bestuursdwang ingevolge de gemeentewet of de Provinciewet in twee instanties kunnen worden berecht, en daarmee verwante milieugeschillen in één instantie worden afgedaan. Het IPO (advies van 14 maart 1992), de RARO en de CRMH bepleiten daarom rechtspraak in één instantie ook voor geschillen over besluiten inzake vrijstelling ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De VNG daarentegen stemt in met rechtspraak in twee instanties in laatstgenoemde geschillen wegens hun samenhang met geschillen over bouwvergunningen. De CRMH bepleit dat ook geschillen inzake bestuursdwang ingevolge de Provinciewet, de gemeentewet en de Waterschapswet in één instantie worden berecht. Ten tweede is aangevoerd dat in zaken waarin vele en zwaarwegende belangen op het spel staan, het veeleer juist voor de hand ligt dat de mogelijkheid wordt geboden om het oordeel van de eerste rechter nog eens te laten toetsen door een hogere instantie. De VNG en de Onder­wijsraad wijzen hierop.
Bij het doen van keuzen in dezen gaat het om de afweging van de voor- en nadelen van de verschillende opties. Wat het eerste bezwaar betreft merken wij het volgende op. De keuze voor rechtspraak in twee instanties voor geschillen over bouwvergunningen, bestuursdwang en besluiten inzake vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO vloeit voort uit ons uitgangspunt in dezen. Anders dan bij het bestemmingsplan en de milieuvergunning kan aan de wijze van totstandkoming van deze besluiten geen argument worden ontleend voor rechtspraak in één instantie. Het is op zichzelf zeker een voordeel dat zaken die samenhang vertonen, op dezelfde wijze kunnen worden afgedaan. Niettemin achten wij dit voordeel, dat bereikt zou worden bij invoering van rechtspraak in één instantie ten aanzien van deze geschillen, niet opwegen tegen de nadelen die daarvan het gevolg zouden zijn. Indien men kiest voor recht­spraak in twee feitelijke instanties als uitgangspunt voor het stelsel van bestuursrechtspraak, dan worden de doeleinden die met een dergelijk stelsel worden beoogd, in onvoldoende mate verwezenlijkt wanneer de uitzonderingen in kwantitatieve zin te groot worden. Dat nadeel ontstaat, wanneer alle bestuursdwangzaken en artikel 19 WRO-zaken en de (daarmee samenhangende) zaken over bouwvergunningen in één instantie worden berecht. Voorts wijzen wij erop, dat ook een nadeel zou zijn indien een deel van de geschillen over bouwvergunningen en bestuursdwang voor zover zij ruimtelijke ordenings- en/of milieuaspecten behelzen, in één instantie zou worden afgedaan. Deze nadelen achten wij groter dat het nadeel, gelegen in de omstandigheid dat verwante zaken niet alle dezelfde rechtsgang doormaken.
Wat het tweede bezwaar betreft brengen wij het volgende naar voren. Wij erkennen op zichzelf de wenselijkheid dat een ingewikkelde en/of zware zaak zonodig een tweede rechterlijke beoordeling kan ondergaan. De behoefte daaraan bestaat niet slechts bij burgers, maar kan ook bij bestuursorganen bestaan. Wij achten het ontbreken van deze mogelijkheid voorshands minder bezwaarlijk dan het risico dat zou kunnen ontstaan indien in deze fase juist in deze zaken als gevolg van eventueel veelvuldig en hardnekkig doorprocederen een definitief rechterlijk oordeel te lang uitblijft.
In onderdeel 2.3 en in het artikelsgewijze gedeelte zullen wij nader ingaan op een aantal meer specifieke aspecten van dit onderwerp.

3. Het nieuwe bestuursprocesrecht
De stelling van de leden van de CDA-fractie dat een motivering voor het uitsluiten van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften zou ontbreken, moet berusten op een misverstand. In de toelichting op afdeling 8.1.1 van de Awb hebben wij een aantal argumenten opgesomd tegen het openstellen van beroep tegen regels, waaronder dienen te worden verstaan algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels.
De leden van de PvdA-fractie merkten op, dat de uiterste consequentie van de keuze voor rechtsbescherming als primaire doelstelling van het bestuursprocesrecht zou zijn, uit te gaan van de rechtspositie van de appellant. In deze benadering zou het individuele rechtens te beschermen belang van de appellant het object van het bestuursproces­recht moeten zijn, aldus deze leden.
Het is inderdaad denkbaar, de competentie van de administratieve rechter te koppelen aan het feit dat een burger stelt rechtstreeks in zijn belang te worden getroffen door enig bestuurlijk handelen of nalaten, waarbij niet langer relevant is of dat gebeurt in de vorm van een besluit of op enigerlei andere wijze. Het feit dat het een handelen of nalaten van een bestuursorgaan betreft en het feit dat een burger daardoor recht­streeks in zijn belang wordt getroffen, bepalen dan gezamenlijk de competentie van de administratieve rechter. De verschuiving van het perspectief van handhaving van het objectieve recht naar het bieden van rechtsbescherming behoeft echter niet eo ipso tot een ruimere bevoegdheid van en daarmee – in verband met het verschuiven van een ex tunc- naar een ex nunc-beoordeling- een ander toetsingskader voor de administratieve rechter te leiden, tenzij men zou menen dat aan de doelstelling van het bieden van rechtsbescherming slechts door de administratieve rechter goed zou kunnen worden voldaan. Immers, de burgerlijke rechter gaat reeds uit van de rechtspositie ex nunc van partijen, waarbij het handhaven van het objectieve recht niet een afzon­derlijk gezichtspunt vormt. Zo gezien is er dus slechts sprake van een aanpassing van het bestuursprocesrecht aan een optiek die altijd al in het burgerlijk procesrecht heeft gegolden. Het primaat van de rechtsbe­scherming zal daarom in onze visie, indien dit voorstel tot wet wordt verheven, in gelijke mate gelden in een procedure bij de administratieve rechter en bij de burgerlijke rechter. Uit het primair stellen van de rechts­beschermingsfunctie kan derhalve niet worden geconcludeerd tot een bepaalde competentieverdeling tussen gewone en administratieve rechter. Het bovenstaande neemt ondertussen niet weg dat het, zoals wij ook in de memorie van toelichting (blz. 35)[19] en hierboven hebben aange­geven, niet ondenkbaar is dat in de toekomst de administratieve rechter bevoegd zal worden gemaakt voor alle geschillen over rechtsbetrek­kingen waarin een van de partijen een bestuursorgaan is. De uiterste consequentie van die stap zou vervolgens weer kunnen zijn het vervallen van het formele onderscheid tussen burgerlijke en administratieve recht­spraak.
Artikel 1 :2, derde lid, van de Awb bepaalt, zo beantwoorden wij een vraag van de leden van de PvdA-fractie, dat ten aanzien van rechtsper­sonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Hiermee is verzekerd, dat de weg naar de administratieve rechter voor milieuorgani­saties e.d. blijft openstaan. De uitgesproken keuze voor de rechtsbe­scherming als doelstelling van het bestuursprocesrecht zal derhalve niet tot gevolg hebben dat de kring van beroepsgerechtigden wordt beperkt.
Op zichzelf hebben wij begrip voor de teleurstelling, geuit door de leden van de PvdA-fractie, dat de voordelen van de keuze van het in de Awb gedefinieerde besluitbegrip als criterium voor de competentie van de administratieve rechter maar ten dele worden gerealiseerd, omdat op de competentie van de administratieve rechter nogal wat uitzonderingen worden gemaakt. Wij tekenen hierbij echter aan, dat niet uit het oog mag worden verloren dat het nieuwe uitgangspunt voor de competentie van de administratieve rechter deels wordt toegepast op een bestaand stelsel van bijzondere wetgeving, dat voor een groot deel tot stand is gekomen in een tijd waarin de mogelijkheden voor rechtsbescherming aanmer­kelijk beperkter waren dan thans. Er was geen sprake van algemene bestuursrechtspraak, maar per besluit werd aangegeven of daartegen beroep mogelijk was. Het thans voorgestane stelsel heeft een principieel ander uitgangspunt. Tegen ieder besluit is in beginsel beroep mogelijk, tenzij een besluit van beroep is uitgesloten. Het zonder meer van toepassing verklaren van dit nieuwe stelsel op oude wetgeving, waarin vaak sprake is van een sterk gestapelde besluitvorming die vele deelbe­sluiten genereert, is naar ons oordeel ongewenst. Het verdient dan de voorkeur de rechtsbescherming te concentreren op de kern van de besluitvorming. Wij verwachten evenwel, dat bij het ontwerpen van nieuwe wetgeving de consequenties die voortvloeien uit het nieuwe stelsel van rechtsbescherming zorgvuldig zullen worden meegewogen, zodat constructies zoals thans af en toe zijn toegepast, achterwege zullen kunnen blijven.
(…) De leden van de PvdA-fractie waren van oordeel dat de voorgestelde competentieverdeling tussen bestuursrechtspraak en burgerlijke recht­spraak het in ieder geval noodzakelijk maakt dat wordt voorzien in de mogelijkheid van een verwijzingssysteem dat mogelijke voor de burger fatale gevolgen van competentieconflicten tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter redresseert.
Ook wij zijn van mening dat in de voorgestelde geïntegreerde recht­spraak in eerste aanleg een verwijzingsregeling eigenlijk niet zou mogen ontbreken. Het treffen van een goede en doelmatige regeling is echter niet gemakkelijk, omdat de rechtsingang en de beide procesrechten niet onbelangrijk van elkaar verschillen. Op het ogenblik wordt op ons verzoek naar dit onderwerp onderzoek gedaan door de Katholieke Universiteit Brabant in samenwerking met de Erasmus universiteit en de Rijksuniversiteit Limburg. Wij verwachten dat de uitkomsten van dit onderzoek in januari 1993 beschikbaar komen. Wij streven ernaar, indien de resultaten van het onderzoek daartoe aanleiding geven spoedig nadien een verwijzingsregeling op te stellen en deze op te nemen in de tweede nota van wijziging.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of, en zo ja in hoeverre, het beroep tegen besluiten van algemene strekking, anders dan algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, tot problemen op het stuk van de formele rechtskracht zal leiden.
Voor zover deze besluiten zich voor herhaalde toepassing lenen, doen zich daarbij in theorie dezelfde problemen voor als bij regels. Toch onderscheiden de wel voor beroep vatbare besluiten van algemene strekking zich van de uitgesloten besluiten van algemene strekking in die zin, dat de uitwerking in concreto en de consequenties ervan ten tijde van de vaststelling van een dergelijk besluit veelal duidelijker zullen zijn dan die van een besluit dat van toepassing is op een reeks van nog onbekende gevallen. Naar de mate waarin de uitwerking van een besluit in concreto onduidelijker is, wordt het minder wenselijk aan het feit dat daartegen geen beroep is ingesteld, de consequentie te verbinden dat het besluit rechtens onaantastbaar is. Daarentegen lijkt er minder bezwaar tegen, dat aan het niet instellen van beroep tegen een verkeers­maatregel (zoals de geslotenverklaring van een weg) of een reorganisa­tiebesluit dezelfde consequentie wordt verbonden als aan het niet instellen van beroep tegen een beschikking, namelijk dat deze rechtens onaantastbaar worden. Niettemin sluiten wij niet uit, dat onder omstan­digheden, bij voorbeeld indien het besluit een niet voorziene uitwerking blijkt te hebben, de rechter voorbij zal gaan aan het feit dat tegen een dergelijk besluit geen beroep is ingesteld en zal onderzoeken of dat besluit in overeenstemming met het recht is.
De leden van de D66-fractie vroegen een reactie op de suggestie van mr. J.J.R. Bakker om in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Awb te voorzien in de mogelijkheid van een gevoegde behandeling van een civiele zaak en een bestuursrechtelijke zaak.
Aan dit punt zitten, vanwege de verschillen tussen burgerlijk proces­recht en bestuursprocesrecht, allerlei haken en ogen. Het heeft raakvlakken met de hiervoor behandelde kwestie van een verwijzingsre­geling en komt daarom ook aan de orde in het hiervoor vermelde door ons geëntameerde onderzoek. Indien blijkt dat het treffen van een regeling wenselijk en mogelijk is, zal ook daarin bij tweede nota van wijziging worden voorzien.
Deze leden brachten naar voren dat de in artikel 4:16 van de Awb neergelegde motiveringsplicht slechts geldt voor beschikkingen en niet voor andere besluiten. Zij vroegen of de in derde tranche van de Awb opgenomen algemene regeling inzake de motivering van besluiten (afdeling 3.6 Motivering) niet reeds nu in de wet kan worden opgenomen.
Wij geven er de voorkeur aan, het wetgevingsproces van de derde tranche niet te wijzigen en derhalve afdeling 3.6 – en de eventueel daaruit voortvloeiende wijzigingen in hoofdstuk 4 – niet nu al op te nemen in het onderhavige wetsvoorstel. Wij streven er overigens naar, de derde tranche zo spoedig mogelijk tot stand te brengen. De omstan­digheid dat deze wetgeving thans ontbreekt, wil overigens niet zeggen dat besluiten niet zouden behoeven te worden gemotiveerd. Een derge­lijke motiveringsplicht vloeit voort uit het beginsel van behoorlijk bestuur dat elk besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
De leden van de D66-fractie merkten vervolgens op, dat hoofdstuk 8 als titel heeft Beroep bij de rechtbank, terwijl het bestuursprocesrecht niet alleen door de rechtbanken, maar ook door de Afdeling bestuurs­rechtspraak, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van Beroep studiefinanciering zal worden toegepast. Zij vroegen zich daarom af of de oorspronkelijk voorziene titel Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter niet beter kon worden gehandhaafd. Ten slotte vroegen deze leden zich af of de regeling van het bestuursprocesrecht voor procedures bij deze colleges niet beter in afdeling 8.1.1 onderscheidenlijk een nieuwe titel 8.5 van de Awb kan worden opgenomen.
Het opvolgen van de door deze leden gedane suggesties is wetstech­nisch mogelijk, maar moet worden ontraden. Het uniforme bestuurspro­cesrecht heeft weliswaar reeds in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie een ruim bereik, maar het geldt nog niet voor de gehele bestuursrechtspraak. Voorshands is ervoor gekozen het bestuursprocesrecht als een regeling van het beroep op de rechtbank uit te schrijven. In de desbetreffende bepalingen wordt dan ook gesproken van «rechtbank». In de bijzondere wetgeving wordt allereerst de compe­tentie van het desbetreffende college geregeld en wordt vervolgens de regeling van het uniforme bestuursprocesrecht- met uitzonderingen ­van overeenkomstige toepassing verklaard. Bij een definitieve regeling van de bestuursrechtspraak kan het alsdan algemeen geldende bestuurs­procesrecht voor rechtspraak in eerste aanleg en in hoger beroep in zijn geheel in hoofdstuk 8 worden opgenomen en zal de verhouding met de hoofdstukken 6 en 7 opnieuw worden bekeken.
De leden van de SGP-fractie vroegen hoe het uitgangspunt van een globale regeling van het bestuursprocesrecht die de rechter veel vrijheid geeft bij de toepassing ervan, zich verhoudt tot de algemene benadering dat de rechter tegenover wettelijke voorschriften van processuele aard minder vrij staat dan tegenover materiële bepalingen.
De functie van het procesrecht is, kort gezegd, het bieden van een procedureel juridisch kader voor het in rechte geldend maken dan wel handhaven van aan het materiële recht ontleende rechten en verplich­tingen. Het procesrecht structureert de procesorde. Als zodanig is het gediend met een zoveel mogelijk eenvormige en voorspelbare toepassing. Dit uitgangspunt neemt niet weg dat het procesrecht, juist om zijn primaire functie goed te kunnen vervullen, de nodige flexibiliteit in zich moet bergen. Op die manier kan de rechter, in samenspel met de betrokken partijen, maatwerk leveren en aldus de behandeling van het geding toesnijden op de aard van de zaak en de verhouding van partijen. Het is om die reden, dat het voorgestelde bestuursprocesrecht nogal wat discretionaire bevoegdheden bevat. De rechter kan, ambtshalve en/of op verzoek van een of meer partijen, van die bevoegdheden gebruik maken maar hij hoeft dat niet. Zoals elke discretionaire bevoegdheid moeten ook deze processuele bevoegdheden letterlijk met beleid worden toegepast. Dat betekent dat de rechter beleid moet ontwikkelen voor de toepassing van die bevoegdheden. Daardoor wordt een eenvormige en voorspelbare toepassing bevorderd, zij het dat ook voor de toepassing van deze discretionaire bevoegdheden geldt dat in bijzondere gevallen van het beleid kan en soms moet worden afgeweken. De ontwikkeling van het beleid is primair een zaak van coördinatie tussen de verschillende colleges die het uniforme bestuursprocesrecht toepassen. Zo nodig kan in hoger beroep en eventueel door middel van de voorlopige rechtseen­heidsvoorziening dit beleid mede gestalte krijgen.
De leden van de GPV-fractie herinnerden eraan, dat zij in het hoofdlij­nendebat erop hadden gewezen dat over een regeling van het bestuurs­procesrecht overleg had moeten worden gevoerd met vertegenwoor­digers van niet tot de centrale overheden behorende bestuursorganen en niet volstaan had kunnen worden met het voor commentaar voorleggen van concepten.
Wij zouden deze bestuursorganen inderdaad in een eerdere fase bij het proces hebben kunnen betrekken. De reactie van deze bestuursor­ganen op de uiteindelijk aan hen voorgelegde concepten was vervolgens echter dusdanig, dat naar ons oordeel nader overleg toen niet geboden was.
Wij stemmen graag in met de opmerking van de leden van de GPV-fractie over de verhouding tussen de beide doelen van het bestuurs­procesrecht, te weten het bieden van rechtsbescherming en het handhaven van het objectieve publiekrecht. Meer in het algemeen wijzen wij erop, dat procesrecht – niet alleen bestuursprocesrecht welhaast per definitie mede dient tot handhaving van het objectieve recht, zij het altijd via de ingang van een concrete casus.
Wij onderschrijven eveneens de stelling van de leden van de GPV-fractie, dat het wenselijk is de voordelen van de integratie te blijven combineren met een eigen plaats voor de bestuursrechtspraak. De belangrijkste materiële waarborg daarvoor is gelegen in het toetsings­kader dat de rechter in geschillen tussen burgers en bestuursorganen hanteert. Ook indien dergelijke geschillen in een civielrechtelijke procedure worden beslecht, toetst de rechter- zo is de vaste jurispru­dentie – het handelen van het bestuursorgaan mede aan de publiekrech­telijke – bestuursrechtelijke – regels waaraan bestuursorganen zijn onder­worpen. De intensiteit van de toepassing van die regels is uiteraard mede afhankelijk van de aard van het geschil, in het bijzonder van het doel waarvoor het bestuursorgaan van zijn civielrechtelijke of bestuursrechte­lijke bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. De belangrijkste formele waarborg voor een eigenstandige plaats van de bestuursrechtspraak is een afzonderlijke regeling van het bestuursprocesrecht. In de memorie van toelichting hebben wij uiteengezet hoe wij een verdergaande harmo­nisatie van het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht stapsgewijs denken te bevorderen. Daarbij hebben wij aangegeven dat het weliswaar denkbaar is dat ooit een synthese tussen beide proces­rechten tot stand komt, maar dat het veel te vroeg is om daaraan reeds thans beleidsmatig sturing te geven. Mocht het echter ooit zover komen, dan blijft de hiervoor beschreven materiële waarborg gelden, en daarmee een afzonderlijke positie voor de rechterlijke beslissing van geschillen tussen burgers en bestuursorganen.
Terecht constateerden de leden van de vaste Commissie voor Justitie (met uitzondering van de leden van de D66-fractie) dat op de compe­tentie van de rechtbank nogal wat uitzonderingen worden gemaakt. Naar de opvatting van de vaste Commissie wordt het beeld van de rechtsbe­scherming er niet eenvoudiger op. De vaste Commissie stelde de vraag of de regering niet bevreesd is dat hiermee een belangrijk doel van de codificatie van het bestuurs(proces)recht wordt voorbij gestreefd.
Wij merken op, dat het naar ons oordeel bepaald onjuist zou zijn, te stellen dat de rechtsbescherming door het voorgestelde stelsel ingewik­kelder zou worden dan deze thans is. Integendeel, alleen al door de intro­ductie van het uniforme bestuursprocesrecht wordt een belangrijke vereenvoudiging van de regels betreffende de rechtsbescherming bereikt. De regels voor de competentie worden ook niet ingewikkelder dan thans het geval is, hoewel die schijn wellicht kan worden gewekt nu deze regels grotendeels zijn geconcentreerd in afdeling 8.1.1. van de Awb. Deze regels vervangen echter een veelvoud aan competentiebepa­lingen in de bijzondere wetgeving. Daarmee levert ook de afdeling over de competentie naar ons oordeel een belangrijke bijdrage aan de vereen­voudiging van de regeling van de rechtsbescherming. Dat neemt niet weg, dat in de toekomst een regeling van de competentie denkbaar is die eenvoudiger is dan de thans voorgestelde. In de memorie van toelichting hebben wij dat aangegeven. De minst vergaande stap zou zijn alle besluiten en alle feitelijke handelingen van bestuursorganen onder de bevoegdheid van de administratieve rechter te brengen. Een stap verder zou zijn de administratieve rechter te belasten met alle geschillen die voortvloeien uit het handelen van bestuursorganen, of dit nu van publiek­rechtelijke of van privaatrechtelijke aard is. Zoals wij reeds in de memorie van toelichting en ook in het voorgaande hebben betoogd, achten wij het echter thans nog te vroeg om beslissende stappen in die richting te zetten.
Hierin ligt tevens besloten het antwoord op de vraag wat de regering vindt van het idee om het publiekrechtelijke «titel»-criterium door het ruimere publiekrechtelijk «taak»-criterium te vervangen. Indien als uitgangspunt het publiekrechtelijke «taak»-criterium zou worden genomen, zou dat immers betekenen dat per definitie al het handelen van bestuursorganen onder de competentie van de administratieve rechter zou vallen, of dat nu publiekrechtelijk of privaatrechtelijk is. Zou men daarbinnen willen onderscheiden, dan komt men bij voorbeeld op het onderscheid tussen «de overheid als zodanig» en «de overheid, optredend op gelijke voet als een particulier». Dat lijkt ons een heilloze weg. Dit betekent dat de keuze voor het publiekrechtelijke «taak»-criterium onzesinziens impliceert dat de administratieve rechter competent zou moeten zijn voor al het bestuurshandelen. Daarvoor achten wij, zoals gezegd, echter de tijd nog niet rijp.
(…) De regering acht het wenselijk, zo beantwoorden wij een vraag van de leden van de CDA-fractie en het lid van de RPF-fractie, dat het uniforme bestuursprocesrecht zo spoedig mogelijk ook wordt toegepast door de belastingrechter en de Tariefcommissie. Daaraan zijn echter enkele, louter technische, problemen verbonden, waarvan de oplossing nog enige tijd zal vergen. Het streven is erop gericht, in de tweede nota van wijziging in deze materie te voorzien. Mocht dat niet lukken, dan zal een en ander worden geregeld in een afzonderlijk wetsvoorstel, dat niet al te lang na het onderhavige wetsvoorstel – en in elk geval geruime tijd voor de derde fase – in werking zal kunnen treden.

Eindverslag

1. Het uiteindelijke stelsel
De leden van de CDA-fractie waren niet onverdeeld gelukkig met het door de regering gedane procedurevoorstel. Doordat in die nota verscheidene essentiële en met elkaar samenhangende onderwerpen (cassatie, Raad van State, één of twee instanties en anderen) zullen worden besproken die eigenlijk naar de mening van de leden van de CDA-fractie grotendeels bij het voorliggende wetsvoorstel zouden moeten worden geregeld zagen deze leden het procedurevoorstel voor een belangrijk deel als een verplaatsing c.q. uitstel van beslissingen. Eén en ander leidt immers zeker waar het gaat om de positie van de Raad van State tot een nog langer durende periode van onzekerheid met de bekende negatieve neveneffecten. De leden van de CDA-fractie kwamen daar later nog op terug. Bijkomend effect is dat het onderhavige wetsvoorstel wel erg wordt uitgekleed en feitelijk beperkt wordt tot het bestuursprocesrecht en de definitieve voorziening in Kroongeschillen. De leden van de CDA-fractie meenden dan ook dat het procedure­voorstel van de regering consequenties zal moeten hebben voor de tekst van het huidige wetsvoorstel. Wat zijn de gedachten hieromtrent van de regering? Ook vroegen de leden van de CDA-fractie de regering concreet aan te geven welke elementen een toegevoegde waarde kunnen hebben bij de totstandbrenging van de nota. Met andere woorden: welke feiten/omstandigheden die bij dit wetsvoorstel (nog) niet bekend zijn rechtvaardigen het uitbrengen van een nota op een tijdstip dat het voorliggende wetsvoorstel naar alle waarschijnlijkheid kracht van wet zal hebben gekregen? De leden van de CDA-fractie hechtten aan een helder antwoord terzake.
De twijfels die de leden van de PvdA-fractie reeds koesterden over volgorde en inhoud van de twee volgende fases van de herziening van de rechterlijke organisatie waren door de memorie van antwoord en het mondeling overleg met de minister van 28 januari 1993 niet wegge­nomen. Deze leden waren de regering erkentelijk dat zij thans wel ruimte zag om meer inzicht te geven in haar plannen voor de derde fase van de herziening. Dit gaf genoemde leden aanleiding om ook hunner­zijds in dit eindverslag aan hun opvattingen een meer definitieve vorm te geven.
De leden van de PvdA-fractie stelden hun eerste prioriteit bij het doen functioneren van de administratieve kamers in de rechtbanken-nieuwe stijl, en bij de toepassing van het nieuwe bestuursprocesrecht. Dit vergt van de rechtbanken een grote inspanning die, volgens deze leden, niet zou mogen worden belemmerd door een snel daarop volgende nieuwe fase van reorganisaties, zoals de voorgenomen integratie van de kanton­gerechten in diezelfde rechtbanken. Dit zou betekenen dat moet worden overwogen om de tweede fase, zo die al in de voorgestelde vorm zou moeten worden uitgevoerd, om te ruilen met de derde fase. Een derge­lijke omkering van volgorde zou ook de tweede prioriteit van de PvdA-fractie kunnen ondersteunen: het zo spoedig mogelijk afbouwen (in de betekenis van voltooien) van de nieuwe bestuursrechtelijke kolom door regeling van het beroep tegen beslissingen van de administratieve kamer van de rechtbank.
Gezien het voorgaande konden de leden van de PvdA-fractie de conclusies die de regering trekt uit de door haar geponeerde doelstel­lingen en waarden die aan de herziening van de rechterlijke organisatie ten grondslag liggen niet geheel delen.
Een belangrijk punt vonden de leden van de VVD-fractie nog steeds de positie van de Raad van State. De achterstand in zaken loopt nog steeds op. De situatie wordt niet gunstiger omdat vanwege de onzekerheid met betrekking tot de Raad van State het bijzonder moeilijk is om goed juridisch personeel te werven. Kan dit op zichzelf ook niet nadelige gevolgen hebben voor de verdere positie van de Raad van State? Immers, daarover heeft nog geen besluitvorming plaatsge­vonden. Het zou toch kunnen zijn, aldus de leden van de VVD-fractie, dat de Raad van State de feitelijke rechter in hoger beroep wordt bij de bestuursrechtspraak.
De leden van de VVD-fractie wezen erop, dat op de bladzijden 13 en 14 van de memorie van antwoord[20] niet staat aangegeven bij welke instantie tegen bestuursrechtelijke beslissingen van het gerecht in eerste aanleg kan worden geappelleerd. Zoals aangegeven zou dit volgens de leden van de VVD-fractie ook kunnen gebeuren bij de Raad van State.
De leden van de D66-fractie stemden in met het toekomstig stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zoals dat in de memorie van antwoord op bladzijde 13 is omschreven. Zij deelden de principe-keuze voor rechtspraak in twee feitelijke instanties, voorafgegaan door bestuurlijke heroverweging en gevolgd door een beperkte vorm van cassatie. Zij wachtten dan ook met interesse de door de regering aange­kondigde nota met voorstellen voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie af.
De leden van de SGP-fractie waren erkentelijk voor de uiteenzetting inzake de hoofdlijnen van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, dat de regering voor ogen stond. Zonder zich uiteraard thans in formele zin te binden, konden zij zich in hoofdlijnen in deze visie vinden. Wel hadden deze leden twijfels over de noodzaak van een rechtsgang in twee feitelijke instanties na administratief beroep. Zij zouden hierop elders in het eindverslag afzonderlijk terugkomen. Tevens hadden deze leden vooralsnog vraagtekens bij de gedachten omtrent noodzaak en vormgeving van de cassatieprocedure.
Met veel belangstelling wilden deze leden de toegezegde nota afwachten, alvorens tot een nadere standpuntbepaling op deze en dergelijke vraagstukken te komen. Zij stelden in dit verband nog de vraag of in deze nota ook uitdrukkelijk aandacht zal worden besteed aan de mogelijkheid dat de Raad van State als tweede feitelijke instantie in de administratieve rechtspraak zal optreden.
De leden van de GPV-fractie stemden in met de opsomming van de waarden welke een rol spelen bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Zij tekenden daarbij wel aan dat niet elk van deze waarden even concreet is. Naar hun mening is vooral het vereiste van de verticale rechtseenheid essentieel, terwijl bij de snelheid van een eindbeslissing en de mate van rechtsbe­scherming altijd een afweging tegen andere waarden nodig zal zijn.
In dit stadium van de discussie konden de genoemde leden de geschetste hoofdlijnen van het stelsel onderschrijven, maar zij behielden zich uiteraard het recht voor hierop terug te komen bij de behandeling van de aangekondigde nota en te zijner tijd bij het wetsvoorstel. Zij konden zich indenken dat met de voorbereiding van de genoemde nota nog enige tijd gemoeid zal zijn, maar meenden wel dat indiening in deze kabinetsperiode alleen zin heeft als in die periode ook de behandeling in de Kamer nog mogelijk zal zijn. Zij drongen daarom op spoed aan. Een extra argument hiervoor vormde voor deze leden het feit dat in deze nota ook de toekomstige positie van de Raad van State aan de orde zal komen. Zij maakten zich grote zorgen over de problemen die bij de Raad van State zullen ontstaan als nog geruime tijd onzeker blijft wat de toekomstige positie van de Raad zal zijn. Ook de vorming van een afdeling bestuursrechtspraak voor een klein aantal jaren zal een sterke wissel trekken op de kwaliteit van het werk van de Raad. Terecht wordt getracht het verloop onder medewerkers van de Raad te beperken en zoveel mogelijk gekwalificeerde medewerkers voor de rechterlijke organisatie te behouden. Maar moet niet worden gecon­stateerd dat reeds veel van deze medewerkers de Raad hebben verlaten? Is de enige mogelijkheid om hieraan een eind te maken niet het scheppen van spoedige zekerheid over de toekomstige positie van de Raad?

2. Rechtspraak in één of twee feitelijke instanties in de eerste fase
Met betrekking tot twee feitelijke instanties merkten de leden van de CDA-fractie allereerst op dat van diverse gezaghebbende kanten (Hoge Raad, CBB, Voorzitter Afdeling Rechtspraak, Tariefcommissie) indertijd is gepleit voor één feitelijke instantie gevolgd door cassatie, een systeem dat ook in de fiscale praktijk wordt gevolgd. Voorts stelden de tot de CDA-fractie behorende leden vast dat de regering als regel bij twee feitelijke instanties blijft maar dat op de regel nogal wat uitzonde­ringen zijn geformuleerd en dat er verder een aantal zware voorwaarden zijn opgesomd die vervuld moeten zijn voordat twee feitelijke instanties bereikt worden. De vraag is natuurlijk wel hoe deze voorwaarden te concretiseren en vast te leggen in de wet. Zonder een nadere duiding terzake is een beoordeling niet goed mogelijk, zo meenden de leden van de CDA-fractie. Zij nodigden de regering dan ook uit een nadere concre­tisering te geven maar wensten hier al wel op te merken dat het qua procedure merkwaardig aandoet om via dit wetsvoorstel feitelijk te komen tot twee instanties als hoofdregel om daar in een latere fase (namelijk als de toegezegde nota verschijnt) de criteria bij te gaan leggen. De leden van de CDA-fractie kwamen daar verderop in hun inbreng nog op terug. Zij waren het overigens, zoals bekend mag worden verondersteld, van harte eens met het uitgangspunt dat drie rechterlijke instanties voorkomen moeten worden. Het door de regering geopperde idee van sprongcassatie is voor deze leden een interessante optie. Wel wezen de leden van de CDA-fractie naar het hierboven door hen gestelde inhoudende dat als er inderdaad een zware tweede feite­lijke instantie wordt gecreëerd cassatie omwille van de rechtseenheid wel eens niet meer (uitgebreid) nodig zou behoeven te zijn en men zich niet hoeft te begeven in discussies rond de vraag wanneer het belang van de rechtseenheid of de rechtsstaat in het geding is. De leden van de CDA-fractie hadden behoefte aan meer helderheid over de door de regering opgesomde criteria om tot éen of twee instanties te komen. Met name het criterium «kwetsbare geschillen» is deze leden vooralsnog te vaag. Ook informeerden de leden van de CDA-fractie naar de rangorde tussen de criteria.
De leden van de PvdA-fractie konden in het algemeen de regering volgen, waar zij betoogt dat een bezwaarschriftenprocedure, vooraf­gaande aan elk beroep op de rechter tegen een bestuursbesluit, op zichzelf onvoldoende is om daarop rechtspraak in slechts één feitelijke instantie te rechtvaardigen. Deze leden konden eveneens volgen dat zulks ook geldt wanneer het gaat om een uitgebreide procedure als voorzien in afdeling 3.4A. Deze leden troffen echter een zekere tegen­spraak aan tussen dit betoog zoals op bladzijde 20/21[21] uiteengezet, en zoals op bladzijde 27[22] gebruikt om juist maar één feitelijke instantie in te bouwen bij de zogenaamde kwetsbare geschillen.
Ten aanzien van beroep tegen een bestemmingsplan wordt met zoveel woorden gesteld dat van een tweede feitelijke instantie kan worden afgezien, omdat aan een besluit tot vaststelling van een bestem­mingsplan een met waarborgen omklede procedure is voorafgegaan (bladzijde 69). In het kader van het beroep tegen besluiten op grond van de onderwijswetgeving wordt een zelfde gedachtengang gevolgd: ((bij besluiten die aan een uitgebreide en zware voorbereidingsprocedure zijn onderworpen, is het weinig zinvol om hier rechtsbescherming in twee instanties aan toe te voegen» (bladzijde 67).
De argumentatie lijkt niet erg consistent. Het was de leden van de PvdA-fractie niet duidelijk of het voorzien in een uitgebreide voorberei­dingsprocedure als bedoeld in artikel 3.4A of anderszins, reden is om van een tweede feitelijke instantie af te zien. Indien dit het geval is ­bovenstaande passages uit de memorie van antwoord doen zulks vermoeden – dan wordt hiermee bij de keuze voor één of twee instanties, een nieuw criterium geïntroduceerd. Aangezien in gevallen waar is voorzien in een uitgebreide voorbereidingsprocedure, in beginsel ook de verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure vervalt, is de rechtsbescherming, gelet op de hoofdregel (bestuurlijke heroverweging en rechtspraak in twee instanties) wel erg dun. De leden vroegen terzake om opheldering.
De inconsistentie wordt nog groter bij vergelijking met de rechtsgang voorgesteld in het wetsvoorstel 22 735 tot wijziging van de Vreemdelin­genwet en van het Wetboek van Strafrecht. Daar wordt afgezien en van een tweede instantie én van een groot deel van de bezwaarschriftenpro­cedure bij de commissie. Deze leden kregen de indruk dat de eerder als waarde geformuleerde eis van twee instanties in de ogen van de regering minder waardevol wordt naarmate deze eis praktische problemen oplevert. Het antwoord dat de minister had gegeven tijdens het mondeling overleg van 28 januari 1993 had de leden van de PvdA-fractie verbaasd, daar de minister er vanuit leek te gaan dat deze leden handhaving zouden voorstaan van het huidige onmiddellijke beroep in vreemdelingenzaken bij de hoogste instantie, quod non. Het bezwaar van deze leden richtte zich immers op het gebrek aan een hogere instantie.
De leden van de PvdA-fractie konden overigens de overwegingen op de bladzijden 26 en 27 van de memorie van antwoord voor de keuze van de uitzonderingen op het beginsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties (de op pagina 53 van de memorie van toelichting genoemde Tijdelijke wet kroongeschillen- en kroongeschillen) in het algemeen wel volgen, inclusief de conclusie dat definitieve besluitvorming over die gevallen nog in een later stadium moet volgen.
Wat betreft de vraag naar rechtspraak in eén of twee feitelijke instanties in de eerste fase bleven de leden van de SGP-fractie hun bedenkingen behouden tegen de ingewikkeldheid en ondoorzichtigheid van het voorgestelde stelsel. Met name de bezwaren van een situatie, waarin bij besluiten waartussen een nauwe samenhang bestaat, de ene categorie besluiten onder de hoofdregel valt en de andere niet, werden door de regering huns inziens onvoldoende onderkend.
Zij noemden opnieuw als voorbeelden de bouwvergunning en de milieuvergunning, en de samenhang tussen de beleidsterreinen water­huishouding – ruimtelijke ordening – milieu. Deze leden drongen nogmaals aan op heroverweging van dit voorstel, mede uit een oogpunt van doorzichtigheid van het totale stelsel van bestuurlijke rechtsbe­scherming zowel voor overheid als burger.
Uiteraard speelt bij de toekomstige positie van de Raad van State een belangrijke rol in hoeverre gekozen zal worden voor rechtspraak in twee feitelijke instanties. Op dit punt vonden de leden van de GPV-fractie de memorie van antwoord niet duidelijk. Deze leden meenden dat een goede argumentatie was gegeven voor het standpunt dat een struc­turele keuze voor rechtspraak in eerste en enige instantie haalbaar noch wenselijk is. Als hoofdlijn voor het nieuwe stelsel hadden zij dit ook nooit bepleit. Wel meenden deze leden nog steeds dat van deze hoofdlijn ook structureel zal kunnen en moeten worden afgeweken als daar in concrete situaties goede argumenten voor zijn. Uit de opsomming van onderwerpen die in de nota aan de orde zullen komen hadden deze leden begrepen dat daarin criteria zullen worden ontwikkeld voor rechtspraak in één instantie en dat het hierbij niet zal behoeven te gaan om tijdelijke afwijkingen van de hoofdregel. Zij meenden dat hierbij inhoudelijke criteria zouden moeten worden gehan­teerd. Tegen die achtergrond vonden zij dat de kwantitatieve betekenis van een uitzondering geen reden behoort te zijn om al dan niet te kiezen voor rechtspraak in één instantie.

3. Het nieuwe bestuursprocesrecht
Inzake de uitsluiting van rechtstreeks beroep tegen algemeen verbin­dende voorschriften stelden de leden van de CDA-fractie vast dat de regering dat pas later wil overwegen aan de hand van een evaluatie. Het gaat echter nu in de perceptie van de leden van de CDA-fractie om de vraag of er een aanzuigende werking van uitgaat. Dat is alleen te beoor­delen door het te proberen en een evaluatie moet natuurlijk wel ergens om gaan. De leden van de CDA-fractie waren dan ook nog niet overtuigd van de noodzaak niet nu al een besluit terzake te nemen.
De leden van de CDA-fractie stelden vast dat hun vraag of het fiscaal procesrecht nu ook meegenomen wordt, vaag beantwoord is. Zij vroegen de regering dan ook concreet aan te geven wat de reden is dat niet bij dit wetsvoorstel al een regeling terzake kan worden getroffen.
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering hoe zij in het algemeen de toekomst van het fenomeen «verplichte procureurstelling» ziet. Dient het verplichte karakter teruggedrongen te worden, of juist niet?
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering verder om commentaar op de stelling van mr A.E. Schilder (NJB 29 oktober 1992) dat artikel 6.2 Algemene wet bestuursrecht geen soelaas biedt voor negatieve besluiten.
De leden van de PvdA-fractie hadden kennis genomen van de opvatting van de regering waarom deze heeft gekozen voor het besluit als object van het bestuursrecht en niet het individueel rechtens te beschermen belang van de appellant. Zij betreurden het evenwel dat bij beschrijving van deze problematiek niet zijn betrokken de opvattingen van A.Q.C. Tak in «De ongewenste discussie in het Nieuw bestuurs­recht» (Deventer 1992, bladzijde 67-84) zoals de leden van de PvdA-fractie hadden gevraagd.
De leden van de PvdA-fractie hadden in het voorlopig verslag opgemerkt dat de voorgestelde competentieverdeling tussen bestuurs­rechtspraak en burgerlijke rechtspraak het noodzakelijk maakt dat wordt voorzien in de mogelijkheid van een verwijzingssysteem dat mogelijke voor de burger fatale gevolgen van competentieconflicten tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter redresseert. De regering heeft in de memorie van antwoord een onderzoek aange­kondigd naar dit onderwerp, te verrichten door de Katholieke Univer­siteit van Brabant in samenwerking met de Erasmus Universiteit en de Rijksuniversiteit Limburg. Deze leden vroegen of de resultaten van dit onderzoek inmiddels bekend waren en zo ja, of de Kamer van deze resultaten kennis zou kunnen nemen.
De leden van de PvdA-fractie hadden met genoegen geconstateerd dat tegen het rechtstreeks openstellen van beroep bij de administratieve rechter tegen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften ook bij de regering geen overwegende bezwaren meer bestaan. De reden om ten aanzien van deze categorieën besluiten vooralsnog geen beroep op de administratieve rechter open te stellen komt voort uit de vrees voor een taakverzwaring voor de rechtspraak als geheel. De omstan­digheid dat het hier tot op zekere hoogte gaat om niet meer dan toekomstverwachtingen, deed bij de leden de vraag rijzen of terzake geen sprake is van koudwatervrees. De leden verwezen in dit verband naar de discussie die destijds is ontstaan naar aanleiding van het Pocketboekarrest (HR 24 januari 1996), NJ 316). Van de zijde van het bestuur werd gevreesd dat door dit arrest de toeloop op de rechter aanzienlijk zou zijn, nu de Hoge Raad een daad van materiële wetgeving onrechtmatig had verklaard. Deze vrees is ongegrond gebleken.
De leden van de PvdA-fractie waren voorts van mening dat, ook al zou na verloop van enige tijd het aantal beroepen tegen algemene regels een stijging ondergaan, dit geen reden zou mogen zijn vast te houden aan het volstrekt willekeurige onderscheid tussen regels en overige besluiten. De bevordering van de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van het stelsel van rechtsbescherming, die zo uitdrukkelijk aan de gehele operatie ten grondslag ligt, dient, zo oordeelden deze leden, zwaarder te wegen dan de vrees voor een grotere toeloop op de rechter. De leden van de PvdA-fractie wilden nogmaals wijzen op de uitzonderingspositie die Nederland op dit punt inneemt ten opzichte van de andere Lid-staten van de EG.
Ook het feit dat de regering in de memorie van antwoord op pagina 34 onderaan en pagina 35 bovenaan[23] er de voorkeur aan geeft om de rechtsbescherming te concentreren op de kern van de besluitvorming is in feite een pleidooi voor het openstellen van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften. Immers, het instellen van beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift kan voorkomen dat in een later stadium veel beroepen worden ingesteld tegen de beschikkingen, welke beroepen zich in feite richten op het algemeen verbindend voorschrift dat ten grondslag ligt aan de genomen beschikking.
Het antwoord van de regering op de vraag van de leden van de PvdA fractie of, en zo ja in hoeverre, het beroep tegen besluiten van algemene strekking, anders dan algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, tot problemen op het stuk van de formele rechtskracht zal leiden, riep bij deze leden de vraag op of de regering de beroepstermijn bij besluiten van algemene strekking een ander karakter, te weten een minder ((harde» termijn, dan de beroepstermijn bij een beschikking toekent .
Geeft trouwens ook dit antwoord niet aan dat het maken van een onderscheid voor wat betreft de rechtsbescherming tussen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, besluiten van algemene strekking en beschikkingen onwerkbaar is voor de praktijk en in feite juist pleit voor ook het openstellen van beroep tegen algemeen verbin­dende voorschriften, zo vroegen de leden van de PvdA-fractie.
De leden van de D66-fractie namen met genoegen kennis van het door de regering geëntameerde onderzoek naar de mogelijkheden van verwijzing tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter enerzijds en de mogelijkheid van een gevoegde behandeling van een civiele en een bestuursrechtelijke zaak anderzijds. Deze leden wachtten de voorstellen in de tweede nota van wijziging terzake af.
In de nota van wijziging, Vl, sub 2, punt e, nieuw onderdeel 31 onder A wordt in artikel 7.66, tweede en derde lid, hoofdstuk 8 grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard op de procedure bij het college van beroep voor het hoger onderwijs. De leden van de D66-fractie konden zich met het uitgangspunt van harmonisatie met de algemene administratieve rechter verenigen en stemden dan ook in met dit voorstel.
Dit voorstel bracht deze leden echter tot een aantal andere vragen. Widdershoven noemde in zijn proefschrift een aantal gespecialiseerde administratieve «rechters» Hiervan uitgaand kwamen deze leden tot de volgende inventarisatie:
– Het College van Beroep voor het hoger onderwijs op grond van de WHOWO
– Zolang de WWO en de WHBO nog van kracht zijn:
Het College van Beroep voor het Wetenschappelijk Onderwijs
Het College van Beroep voor het Hoger Beroepsonderwijs
De Commissies van Beroep studenten en extraneï op grond van de WH BO
De Commissie van Beroep Aanmelding en Plaatsing op grond van de Machtigingswet Inschrijving Studenten (MIS), welke zal verdwijnen bij de inwerkingtreding van de WHOWO
De Colleges van Beroep voor de Examens op grond van de WWO
– De Onderwijsraad op grond van de Wet op het Basisonderwijs, Wet op het Voortgezet Onderwijs en de Wet op het Hoger Beroepsonderwijs
– De Voorzitter van de Raad voor de Scheepvaart op grond van de Schepenwet en het Wetboek van Koophandel
– De Commissie ex artikel 3 Binnenvaart rampenwet
[Op het gebied van de tuchtigingsrechtspraak bestaan twee instel­lingen (dit is volgens Widdershoven (1989, 40) de vorm van tuchtrecht waarbij een disciplinaire gezagsbeslissing wordt opgelegd door een bestuursorgaan, tegen welke beslissing de aan het gezag onderworpene in beroep kan komen]
– De drie beroepscommissies van de Centrale Raad voor de Straf­rechtstoepassing op grond van de Beginselenwet Gevangeniswezen ( BGW)
– De Klachtencommissies van de Commissie van Toezicht op grond van de Beginselenwet Kinderbescherming (BWK) en het College van Advies voor de Kinderbescherming te ‘s-Gravenhage
– De Raad van Beroep voor de Registeraccountants
– De Commissie van Beroep Accountants-administratieconsulenten
Het Hof van Discipline ingevolge de Advocatenwet
– De Raad van Beroep van de Orde voor Octrooigemachtigden
– De Centrale Grondkamer op grond van de Pachtwet
– De Afdeling van Beroep van de Raad voor het Kwekersrecht
– De Afdeling van Beroep van de Octrooiraad
– Van de Sociale Verzekeringsraad: de Commissie Volksverzekeringen en de Commissie Bedrijfsindeling
Gelet op het bepaalde in artikel 8.1.1.4, eerste lid, artikel 1 :4, eerste lid, alsmede artikel 1 :1, tweede lid, aanhef en sub c, verzochten de leden van de D66-fractie de regering per instantie aan te geven of hier sprake is van een administratieve rechter (een onafhankelijk bij de wet ingesteld orgaan dat met administratieve rechtspraak is belast) en indien het antwoord ontkennend is, of hier sprake is van een onafhan­kelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met rechtspraak is belast. Door beantwoording van deze vraag wordt de visie van de regering vastgelegd op de vraag of de uitspraken van deze instanties besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht, zodat daartegen beroep openstaat bij de rechtbank en of artikel 8.1.1.4 het beroep op de rechtbank tegen de besluiten, waartegen beroep bij deze instanties openstaat, uitsluit.
De leden van de D66-fractie gingen ervan uit dat op de procedures bij deze instanties hoofdstuk 6 Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, tenzij anders is bepaald, en hoofdstuk 8 alleen indien dat uitdrukkelijk bepaald is. Kan de regering dit bevestigen? Op welke procedures is hoofdstuk 6 niet van toepassing? Op welke procedures is hoofdstuk 8 wel van toepassing? Deze leden vroegen voorts of de regering overweegt deze rechtsbescherming in een volgende fase over te hevelen naar de (algemene) bestuursrechtspraak.
Volgens Tak/Ten Berge (Tak/Ten Berge 1983, deel 1, blz. 38) zijn er in totaal ongeveer 100 wetten die de gewone rechter belasten met administratieve rechtspraak. Het betreft hier met name schadevergoe­dingsacties, verzet tegen dwangbevelen en een aantal andere proce­dures. Dwangbevelen geeft het recht van parate executie waartegen verzet bij de gewone rechter, de rechtbank openstaat. Ook Damen (Damen, L.J.A. in Nicolaï/Olivier 1991, 455.) spreekt in deze gevallen over administratieve rechtspraak. Op deze procedure is naast de bijzondere wet waarin het verzet is geopend, het Wetboek van Burger­lijke Rechtsvordering van toepassing, voor zover daarvan niet bij de betreffende wet is afgeweken, zoals in artikel 2 Onteigeningswet is gebeurd.
Beschouwt de regering deze procedures ook als administratieve rechtspraak, zo vroegen deze leden. De leden van de D66-fractie vernamen van de regering voorts graag haar visie op de verhouding tussen deze procedures en het nieuwe bestuursprocesrecht. Zij verzochten de regering aan te geven van welke bepalingen beroep op de gewone rechter, eventueel in de vorm van verzet, openstaat. Voorts wensten deze leden te vernemen of de regering overweegt deze rechts­bescherming in een volgende fase over te hevelen naar de (algemene) bestuursrechtspraak.
In diverse bepalingen is het beroepsrecht toegekend aan een beperktere kring dan de belanghebbenden. De leden van de D66fractie verzochten de regering uiteen te zetten in hoeverre de burgerlijke rechter dan een rol kan (en zal) spelen.
In artikel 3:7 en 3:11 Algemene wet bestuursrecht (eerste tranche) wordt verwezen naar artikel 4 van de oude Wet openbaarheid van bestuur. ls de regering voornemens deze verwijzing te vervangen door een verwijzing naar de nieuwe Wet openbaarheid van bestuur?
De SGP-fractie zou nog gaarne een reactie ontvangen op een tweetal bijdragen in het Nederlands Juristenblad van 29 oktober 1992 (afl. 38). Dat betreft het artikel ~(Toetsing van bestuurswetgeving door de admini­stratieve rechter» van H.A. van den Berg, waarin hij een pleidooi houdt om in de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid op te nemen rechtstreeks beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, zijnde geen wet in formele zin.
Dat betreft voorts de bijdrage van A.E. Schilder «Rechtsbescherming tegen afwijzende besluiten: een lacune in de Awb?», waarin hij met name de vraag aan de orde stelt op welke wijze het besluit kan worden aangevochten, waarbij het verzoek tot het nemen van een besluit (bijvoorbeeld herziening van een besluit van algemene strekking) wordt afgewezen. Wat is het standpunt van de regering over de suggestie om artikel 6:2 Algemene wet bestuursrecht aan te vullen met een onderdeel c, de afwijzing van een besluit.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Wij blijven, anders dan de leden van de Groen-Linksfractie, van oordeel dat het nieuwe bestuursprocesrecht niet zal leiden tot langere afdoeningstermijnen. Het instrumentarium dat de rechter tijdens het vooronderzoek ten dienste staat, bestaat op grote terreinen van het bestuursrecht ook al onder het geldende recht. Bovendien is de rechter geenszins verplicht om in elke zaak het volledige instrumentarium in te zetten. Voorts voorziet het bestuursprocesrecht juist ook in mogelijk­heden om de afdoeningstermijnen te bekorten. Wij noemen de mogelijkheid van versnelde behandeling (afdeling 8.2.3), vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4), afdoening zonder zitting (artikel 8.2.5.2) en mondelinge uitspraak (artikel 8.2.6.2).
(…) Gelet op de samenhang tussen het in het eindverslag respectievelijk in de onderdelen 3.1,3.2 en 3.4 behandelde, gaan wij daarop in onderdeel 3.1 van de nota naar aanleiding van het eindverslag gezamenlijk in. In onderdeel 3.2 komen dan de in onderdeel 3.3 van het eindverslag gestelde vragen en gemaakte opmerkingen aan de orde.

1. Het uiteindelijke stelsel; rechtspraak in één of twee feitelijke instanties in de eerste fase, de voorlopige rechtseenheidsvoorziening
Wij achten het moment gekomen om, gelet op de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer tot dusverre, samen met de Tweede Kamer de balans op te maken ten aanzien van de beleidsvorming inzake de herstructurering van het huidige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbe­scherming, de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten, de daarin aan te brengen fasering en de verder te volgen procedure. Wij hebben daarbij enerzijds voor ogen het vastleggen van enkele punten waarover in essentie consensus bestaat en waarop straks kan worden voortgebouwd, en anderzijds het wegnemen van belemmeringen die aan de (voor)spoedige voortgang van het voorliggende wetsvoorstel in de weg zouden kunnen staan.
De leden van de fracties van D66, SGP en GPV konden – uiteraard onder voorbehoud van een integrale beoordeling te gelegener tijd – nu reeds instemmen met de hoofdlijnen van het toekomstige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zoals door ons in onderdeel 2.1 van de memorie van antwoord geschetst. Wij stelden tevens vast, dat de leden van de PvdA-fractie de conclusies die wij daar trokken uit de door ons geponeerde doelstellingen en waarden, niet geheel konden delen. Ook de leden van de fracties van CDA en VVD plaatsten op onderdelen kritische kanttekeningen.

2. De balans
De waarden die een rol spelen bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel
Wij menen voor het opmaken van de balans allereerst te mogen vaststellen, dat de drie door ons op blz. 10-11 van de memorie van antwoord[24]genoemde waarden die bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming een rol spelen (de rechtseenheid binnen de bestuursrechtspraak en tussen de civiele recht­spraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak; een snelle eindbeslissing; een ook uit een oogpunt van rechtsbescherming adequaat stelsel), op zichzelf beschouwd door de Tweede Kamer in hoofdlijnen worden onderschreven. Tegelijkertijd stellen wij vast, dat die – soms wat abstracte – waarden afzonderlijk beschouwd soms concrete keuzen impliceren die niet altijd volledig met elkaar verenigbaar zijn Dat betekent, dat niet alle keuzen die bij de vormgeving van het uiteindelijke stelsel moeten worden gemaakt, dwingend voortvloeien uit de aanvaarding van deze waarden. De leden van de PvdA-fractie wezen daar terecht op. De leden van de GPV-fractie merkten terecht op dat vooral het vereiste van de verticale rechtseenheid essentieel is, terwijl bij de snelheid van een eindbeslissing en de mate van rechtsbescherming altijd een afweging tegen andere waarden nodig zal zijn.

Geen volstrekte concentratie van rechtspraak
In de tweede plaats menen wij te mogen vaststellen dat er overeen­stemming over bestaat dat een stelsel dat uitgaat van rechtspraak in slechts één instantie als hoofdregel, geen reële optie is en dat dus in elk geval rechtspraak in twee instanties nodig is.

Rechtspraak in twee feitelijke instanties
Wij zouden tevens willen vaststellen, dat als een keuze zou moeten worden gemaakt tussen een stelsel dat uitgaat van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties, en een stelsel dat uitgaat van de hoofdregel van rechtspraak in één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie, de keuze zou moeten vallen op rechtspraak in twee feitelijke instanties.
De leden van de CDA-fractie merkten in dit verband op, dat indertijd van diverse gezaghebbende kanten is gepleit voor rechtspraak in één feitelijke instantie, gevolgd door cassatie, een systeem dat thans in de belastingrechtspraak geldt.
Op blz. 11-12 van de memorie van antwoord[25] hebben wij betoogd, dat aan een dergelijk stelsel naar ons oordeel doorslaggevende bezwaren zijn verbonden. Wij zijn daarbij ook ingegaan op de praktijk van de cassatie in de belastingrechtspraak. Op blz. 21 van de memorie van antwoord[26] hebben wij in dit verband ook stilgestaan bij de problematiek van de verwevenheid van recht en feit in het bestuursrecht. Wij staan ook thans nog achter de in de memorie van antwoord gegeven analyse en menen dan ook dat een stelsel dat uitgaat van de hoofdregel van rechtspraak in één feitelijke instantie, gevolgd door beroep in cassatie, bepaald geen aanbeveling verdient.
In het onderhavige wetsvoorstel is voor de eerste fase een stelsel vervat dat uitgaat van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Indien er inderdaad consensus over bestaat dat ook in het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in elk geval rechtspraak in twee instanties nodig is en dat in dat geval moet worden gekozen voor een stelsel dat uitgaat van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties, behoeft de in dit wetsvoorstel voor de eerste fase neergelegde keuze niet af te stuiten op het bezwaar van het beslissend vooruitlopen op de derde fase.
De leden van de CDA wierpen op – althans zo begrijpen wij hun opmerking ter zake -, dat het merkwaardig aandoet om via dit wetsvoorstel feitelijk te komen tot rechtspraak in twee feitelijke instanties als hoofdregel, om vervolgens in een latere fase de voorwaarden die moeten zijn vervuld wil sprake zijn van een werkbaar stelsel, te concreti­seren en vast te leggen in de wet. Zij nodigden de regering dan ook uit, reeds thans een nadere concretisering te geven.
Wij wijzen er allereerst op, dat de drie (of vier) voorwaarden die wij op blz. 12-13 van de memorie van antwoord[27] formuleerden – en die wij op hoofdpunten voldoende concreet achten -, moeten worden gezien in het licht van de beschrijving van een stelsel van bestuursrechtelijke rechts­bescherming waarin sprake is van rechtspraak in twee feitelijke instanties, gevolgd door beroep in cassatie. Een dergelijk stelsel is op dit moment, in de eerste fase, echter niet aan de orde. Pas in het kader van de besluitvorming over de vormgeving van het uiteindelijke stelsel in de derde fase zal blijken of een dergelijk stelsel er al dan niet dient te komen en, zo ja, onder welke condities. Wij menen daarom dat het vruchtbaarder is de verdere concretisering van deze – en wellicht andere – voorwaarden te doen plaatsvinden in het kader van de derde fase. In de tweede plaats wijzen wij erop, dat los daarvan aan een deel van de geformuleerde eisen (zoals het maken van uitzonderingen op de hoofd­regel van rechtspraak in twee feitelijke instanties en het treffen van voorzieningen om te bewerkstelligen dat aan het instellen van hoger beroep een weloverwogen beslissing ten gronde ligt) nu al wordt voldaan, zodat ook om die reden thans op goede gronden een zorgvuldig overwogen keuze voor een stelsel van in elk geval rechtspraak in twee feitelijke instanties als hoofdregel kan worden gemaakt. Wij menen dan ook dat niet kan worden gesteld dat thans een dergelijk stelsel feitelijk wordt ingevoerd, terwijl daarover straks pas ten gronde kan worden gesproken.

Structurele uitzonderingen op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties zijn mogelijk
Vervolgens stellen wij vast, dat geen verschil van mening bestaat over het antwoord op de vraag of, niettegenstaande de hoofdregel van recht­spraak in twee feitelijke instanties, structurele uitzonderingen op die hoofdregel mogelijk moeten zijn. Mits goed gemotiveerd en op basis van objectieve en rationele criteria moet die mogelijkheid inderdaad bestaan. Definitieve keuzen ter zake zullen in het kader van de besluitvorming over de derde fase moeten worden gemaakt. Het onderhavige wetsvoorstel zondert zoals bekend in de eerste fase enkele categorieën van zaken voorshands uit van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Voor die zaken blijft het bestaande stelsel van rechtspraak in één feitelijke instantie in de eerste fase in stand. De in de eerste fase voorshands gemaakte uitzonderingen zijn om een aantal – in de memorie van toelichting en de memorie van antwoord uiteengezette – redenen bewust ruim genomen. Een van die redenen was en is, dat het bepaald niet de voorkeur heeft als zaken die in het bestaande stelsel in één instantie worden behandeld, in de eerste fase een behandeling in twee instanties krijgen, om vervolgens in de derde fase weer in één instantie te worden behandeld. Het voorgaande betekent niet, dat in de derde fase niet alsnog voor bepaalde categorieën zaken kan worden gekozen voor recht­spraak in twee instanties. Waar het thans om gaat, is dat kan worden vastgesteld dat ook wat dit punt betreft in de eerste fase geen keuzen worden gemaakt die een ongewenste beperking van de vrijheid van de wetgever in de derde fase impliceren en dat zoveel als in redelijkheid mogelijk is, is verzekerd dat geen stappen worden gezet waarvan straks zou kunnen blijken dat zij weer moeten worden teruggedraaid.
Uit het voorgaande volgt, dat wij instemmen met de conclusie van de leden van de GPV-fractie dat van de – ook door deze leden onder­schreven – hoofdlijn van rechtspraak in twee feitelijke instanties zal kunnen en moeten worden afgeweken als daar op concrete terreinen goede argumenten voor zijn. In de derde fase gaat het dus inderdaad niet om tijdelijke afwijkingen van de hoofdregel. De daartoe te ontwik­kelen criteria zullen inhoudelijke (kwalitatieve) criteria zijn. Waar wij op blz. 13 van de memorie van antwoord betoogden dat het totaal van de uitzonderingen op de hoofdregel zijn grenzen vindt in de draagkracht van het systeem, beoogden wij aan te geven dat uitdrukkelijk moet worden voorkomen dat wij na enkele jaren opnieuw zouden worden geconfron­teerd met een situatie van chronische overbelasting bij het rechterlijke college dat is belast met de rechtspraak in eerste en enige instantie, een situatie die nu juist een van de kernoverwegingen is achter de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. In die zin is, zij het niet voor elk van de voor rechtspraak in één instantie in aanmerking komende categorieën afzonderlijk, ook sprake van een zekere kwantitatieve component.
De leden van de PvdA-fractie konden de overwegingen op blz. 27-28 (bedoeld zal zijn: blz. 26-27) van de memorie van antwoord[28] voor de keuze van de uitzonderingen op het beginsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties in het algemeen wel volgen, inclusief de conclusie dat de definitieve besluitvorming over die gevallen nog in een later stadium moet volgen. De leden van de CDA-fractie hadden behoefte aan meer helderheid over de door de regering opgesomde criteria om tot één of twee instanties te komen. Zij informeerden ook naar de rangorde tussen de criteria. De leden van de SGP-fractie bleven hun bedenkingen houden tegen de ingewikkeldheid en de ondoorzichtigheid van het voorgestelde stelsel, met name waar het gaat om het verschillende regime dat soms ten aanzien van nauw samenhangende besluiten geldt. In het eindverslag bij wetsvoorstel 22 601 merkten de leden van de fractie van D66 op, nog geenszins overtuigd te zijn van de juistheid van de stellingname van de regering inzake de zogenoemde kwetsbare geschillen. Zij vroegen, of het belang van een hernieuwde rechterlijke toetsing, juist in dit soort geschillen, niet zwaarder zou moeten wegen dan de kennelijke onzekerheid over de mate waarin van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt.
Wij menen dat wij de – in hoofdzaak praktische – overwegingen die hebben geleid tot het voorshands maken van uitzonderingen op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties, niet beter kunnen verwoorden dan wij hebben gedaan op blz. 26-27 van de memorie van antwoord. Er is niet direct sprake van een rangorde tussen de daar genoemde criteria. Elk van die criteria kan zelfstandig redengevend zijn voor het maken van een uitzondering voor een bepaalde categorie van zaken. Wel is het zo, dat voor enkele categorieën een samenstel van twee of drie criteria van toepassing is. Op blz. 27-28 van de memorie van antwoord hebben wij uiteengezet welke belangenafweging wij op dit punt hebben gemaakt ten aanzien van nauw samenhangende besluiten. Wij ontkennen niet dat aan de gemaakte keuzen nadelen zijn verbonden. Wij kunnen het echter niet anders zien dan dat de nadelen van de twee andere mogelijke opties (te weten: of voor alle nauw samenhangende besluiten rechtspraak in eén instantie of voor alle nauw samenhangende besluiten rechtspraak in twee instanties) groter zijn dan de nadelen van het thans in het wetsvoorstel vervatte geheel. Wij denken niet dat een voor de praktijk niet goed werkbare situatie zal ontstaan en zouden daarom ons voorstel ter zake willen handhaven. Dat geldt ook voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel ten aanzien van de zogenoemde kwetsbare geschillen. Wij erkennen, dat een zekere contra­dictie zou kunnen worden gezien in het feit dat juist ten aanzien van geschillen waarin grote, maatschappelijke belangen op het spel staan, een tweede rechterlijke instantie wordt uitgesloten. In deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie blijven wij er echter de voorkeur aan geven, in dezen geen risico te nemen. Bij de belangenaf­weging op dit punt heeft nadrukkelijk ook de praktische overweging een rol gespeeld, dat het belasten van de rechtbanken met deze geschillen, die een hoge mate van specialistische deskundigheid vragen, op dit moment niet verstandig zou zijn.
De leden van de PvdA-fractie konden in het algemeen de regering volgen waar zij op blz. 20-21 van de memorie van antwoord betoogt dat het van toepassing zijn van een bezwaarschriftprocedure of een zware en uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4A van de Awb op zichzelf onvoldoende is om op grond daarvan rechtspraak in slechts één feitelijke instantie te rechtvaardigen. Zij meenden echter een zekere tegenspraak te bespeuren tussen dit betoog en de argumentatie op blz. 27 voor het voorshands maken van een uitzondering op de hoofd­regel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ten aanzien van de zogenoemde kwetsbare geschillen. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat het van toepassing zijn van een zware en uitgebreide voorbereidings­procedure wèleen zelfstandig criterium zou zijn. Zij wezen in dit verband ook op het gestelde aangaande bestemmingsplangeschillen (blz. 69) en aangaande bepaalde onderwijsgeschillen (blz. 67). De argumentatie leek hun niet erg consistent. In het eindverslag bij wetsvoorstel 22 601 vroegen de leden van de CDA-fractie of de reden voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel in de zogenoemde kwetsbare geschillen nu (primair) is gelegen in het feit dat de kans op doorproce­deren in deze zaken groot is of (ook) in het feit dat aan het beroep bij de rechter een zware en uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4A voorafgaat. ls het eerste het geval, dan roept dat, aldus deze leden, de vraag op of hiermee niet een nieuw criterium is ingevoerd dat voor alle geschillen een rol zou moeten spelen en niet alleen bij de zogenoemde kwetsbare geschillen. De leden van de fractie van D66 merkten in het eindverslag bij wetsvoorstel 22 601 op, nog steeds een rechtstreeks verband te proeven tussen het bestaan van de zware en uitgebreide voorbereidingsprocedure en het afzien van rechtspraak in twee feitelijke instanties. Zij betreurden dit, omdat de regering eerder zo overtuigend had aangegeven dat een op heroverweging gerichte bestuurlijke voorprocedure (en de zware en uitgebreide voorbereidings­procedure van afdeling 3.4A) niet inwisselbaar is met een rechterlijke instantie.
Voor de zogenoemde kwetsbare geschillen (waartoe ook de bestem­mingsplangeschillen behoren) is bepalend geweest dat onzeker is in welke mate in deze zaken – waarin vaak grote, maatschappelijke belangen op het spel staan en waarin mede om die reden het geheel van procedures niet te lang dient te duren – in een stelsel van rechtspraak in twee feitelijke instanties zou worden doorgeprocedeerd. Wij hebben daarbij willen aantekenen, dat de nadelen van het voorshands afzien van rechtspraak in twee instanties voor die geschillen worden enigszins worden gemitigeerd door het feit dat aan het beroep bij de rechter een uitgebreide en zware voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4A (dan wel een daarmee qua aard en zwaarte vergelijkbare voorberei­dingsprocedure, zoals bij bestemmingsplangeschillen het geval is) vooraf gaat. Er is derhalve geen sprake van een nieuw, zelfstandig criterium, maar uitsluitend van een «verzachtende omstandigheid». Wij zijn het, zoals blijkt uit onze uiteenzetting op blz. 21-22 van de memorie van antwoord[29], met de leden van de PvdA-fractie en de fractie van D66 eens, dat het geen goede zaak zou zijn als de toepasselijkheid van een zware en uitgebreide voorbereidingsprocedure een zelfstandig criterium zou zijn om af te zien van rechtspraak in twee feitelijke instanties. De primaire reden voor de uitzondering ten aanzien van de bedoelde onder­wijsgeschillen (die niet behoren tot de categorie kwetsbare geschillen) is de gewenste snelle beschikbaarheid van een definitief rechterlijk oordeel. Ook daar geldt dat het bestaan van een uitgebreide en zware voorberei­dingsprocedure (niet de procedure van afdeling 3.4A is) als «verzachtende omstandigheid» voor het afzien van rechtspraak in twee feitelijke instanties is aangemerkt. Uit het voorgaande volgt, dat wij de eerste vraag van de leden van de CDA-fractie aldus beantwoorden, dat voor het maken van de uitzondering ten aanzien van de zogenoemde kwetsbare geschillen bepalend is geweest het gevaar van te veelvuldig doorprocederen. Dit criterium dient echter beslist niet op alle geschillen te worden toegepast. Niet voor niets hebben wij de hier aan de orde zijnde geschillen aangeduid als «kwetsbaar». Daarvoor is zoals gezegd bepalend dat het gaat om geschillen waarin vaak grote, maatschappelijke belangen op het spel staan en waarin mede om die reden het geheel van procedures niet te lang dient te duren. Alleen in deze gevallen leent het hiervoor bedoelde criterium zich voor toepassing.
In algemene zin wijzen wij er nog op, dat in de derde fase de vraag aan de orde is naar de relevante criteria voor het maken van structurele uitzonderingen op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Met betrekking tot het stelsel van rechtsbescherming in vreemdelin­genzaken, waarover de leden van de PvdA-fractie enkele opmerkingen maakten, verwijzen wij naar de op 19 maart 1993 uitgebrachte memorie van antwoord bij wetsvoorstel 22 735.
Wij zouden de indruk bij de leden van de PvdA-fractie dat de door ons als waarde geformuleerde eis van twee instanties in onze ogen minder waardevol wordt naarmate deze eis meer praktische problemen oplevert, graag willen wegnemen. Uit het voorgaande zal duidelijk zijn geworden dat ook het antwoord op de vraag of in een concrete situatie moet worden afgeweken van de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties, de uitkomst is van een afweging van alle – waaronder dus ook praktische – betrokken belangen. Het feit dat de keuze soms valt op het maken van een uitzondering wil echter nog niet zeggen dat daarmee het belang dat aan rechtspraak in twee instanties als zodanig wordt toegekend, minder zou zijn.

De onderbrenging van de tweede feitelijke instantie in het uiteindelijke stelsel
Na de voltooiing van de eerste fase zullen twee rechterlijke colleges zijn belast met de rechtspraak in hoger beroep in bestuursrechtelijke geschillen, namelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. Op blz.16-17 van de memorie van antwoord[30] gaven wij aan, dat hoofdoverweging voor de regeling van het hoger beroep in deze fase is geweest, zo min mogelijk wijzigingen aan te brengen in de organisatie van de bestaande colleges die thans eindrechter zijn op de respectieve terreinen van het bestuursrecht en zoveel mogelijk gebruik te maken van de bij die colleges aanwezige expertise. In derde fase zal – in samenhang met de hierna te bespreken vraag betreffende de rechtseenheidsvoorziening- moeten worden beslist over de definitieve onderbrenging van de tweede feitelijke instantie in het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Wij hebben bij diverse gelegenheden en op diverse plaatsen (bij voorbeeld op blz.13 van de memorie van antwoord[31]) uiteengezet, dat het niet goed doenlijk is daarover thans adequate besluitvorming te entameren. Daarbij hebben wij telkens aangegeven dat daarover op dit moment ook nog niet behoeft te worden beslist.
Wij achten het thans in het bijzonder van belang, te constateren dat alle realiter denkbare oplossingen van het vraagstuk van de definitieve onderbrenging van de tweede feitelijke instantie zich verdragen met de situatie die ontstaat na de voltooiing van de eerste fase. Aan de ene kant van het spectrum van mogelijke opties staat een stelsel waarin alle recht­spraak in hoger beroep wordt opgedragen aan één rechterlijk college. Aan de andere kant staat een stelsel waarin de rechtspraak in tweede instantie wordt opgedragen aan de gerechtshoven, overeenkomstig de civiele en de strafrechtspraak. Tussen deze beide uitersten zijn verschil­lende tussenvormen denkbaar. In dit kader zal tevens worden bezien of er redenen zijn om ook in het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming rechtsprekende taken aan de Raad van State op te dragen, dan wel deze te beëindigen. Wij geven er verre de voorkeur aan, de discussie over de meest wenselijke oplossing te voeren in het kader van de besluitvorming over de derde fase, overeenkomstig de in onderdeel 2.1 van de memorie van antwoord voorgestelde en hierna nader te bespreken procedure. Niet alleen wordt daardoor de voortgang van het onderhavige wetsvoorstel niet belemmerd, ook – en dat is minstens zo belangrijk – zal de kwaliteit van deze discussie ten principale belangrijk worden bevorderd als zij plaatsvindt na afronding van het omvangrijke overleg- en adviestraject.

3. Het nieuwe bestuursprocesrecht
De leden van de CDA-fractie waren nog niet overtuigd van de noodzaak niet nu al een besluit te nemen over de mogelijkheid van recht­streeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften. Zij meenden dat de al dan niet aanzuigende werking van een dergelijk beroep alleen valt vast te stellen door een dergelijk beroep mogelijk te maken. De leden van de PvdA-fractie vroegen of ter zake geen sprake is van koudwatervrees en verwezen naar de discussie die destijds is ontstaan naar aanleiding van het zogenoemde Pocketbook-arrest, waarin de Hoge Raad een daad van materiële wetgeving onrechtmatig verklaarde. De vrees dat dit arrest een grote toeloop op de rechter tot gevolg zou hebben, is immers ook niet gegrond gebleken, aldus deze leden.
Wij blijven van oordeel, zoals wij ook reeds in de memorie van antwoord uiteenzetten, dat het buitengewoon ongelukkig zou zijn indien in deze fase van de reorganisatie, waarin mede gelet op de sterke groei van het aantal beroepen en daarmee van de werkbelasting in de bestuursrechtspraak toch al een groot beroep op de spankracht van de bij de bestuursrechtspraak betrokkenen wordt gedaan, de kwade kans zich zou realiseren dat het openstellen van rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften een aanzuigende werking heeft. Het lijkt ons verre te verkiezen, een dergelijke mogelijkheid pas te openen wanneer de herziening van de rechterlijke organisatie in een wat rustiger vaarwater terecht is gekomen. Dan ook, zo beantwoorden wij een vraag van de leden van de PvdA-fractie ter zake, zou het verantwoord zijn een mogelijk wat grotere toeloop van zaken voor lief te nemen, ten einde de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid van het stelsel van bestuurs­rechtelijke rechtsbescherming te bevorderen.
De leden van de PvdA-fractie merkten in dit verband vervolgens op dat de regering op blz. 34-35 van de memorie van antwoord[32] in feite één pleidooi houdt voor het openen van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften door te stellen dat de rechtsbescherming zich moet concentreren op de kern van de besluitvorming. Het instellen van beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift kan voorkomen dat veel beroepen worden ingesteld tegen beschikkingen, terwijl deze beroepen zich in feite richten op het algemeen verbindend voorschrift dat ten grondslag ligt aan de genomen beschikking, aldus leden van de PvdA-fractie.
Inderdaad kan het algemeen verbindend voorschrift soms als de kern van de besluitvorming worden aangeduid waartegen de bezwaren van de belanghebbende zich richten. Daarop zag ook het voorbeeld van de superheffing in de memorie van antwoord. Of, en zo ja in hoeverre, de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift beroepen tegen daarop te baseren uitvoeringsbeschikkingen zal afvangen is echter onzeker. Niet uitgesloten is dat het aantal beroepen per saldo stijgt. Dat is een risico dat wij thans niet willen nemen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ten slotte, of de regering de beroepstermijn bij besluiten van algemene strekking een ander, minder «hard», karakter toekent dan bij beschikkingen.
Het antwoord op deze vraag luidt ontkennend. De termijn voor het instellen van beroep tegen besluiten, ook tegen besluiten van algemene strekking, bedraagt zes weken. Wel hebben wij willen aangeven, dat het niet ondenkbaar is dat in een procedure tegen een vervolgbesluit dat is gebaseerd op dat besluit van algemene strekking, laatstgenoemd besluit alsnog ter discussie gesteld zou kunnen worden. Dat ons antwoord op de desbetreffende vraag zou hebben aangegeven dat het maken van een onderscheid voor de rechtsbescherming tussen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels enerzijds en besluiten van algemene strekking en beschikkingen anderzijds onwerkbaar is, zien wij niet in.
De leden van de SGP-fractie zouden gaarne een reactie ontvangen op een bijdrage van H.A. van den Berg (NJB 1992, nr.38) waarin deze pleit voor het opnemen in de Awb van de mogelijkheid rechtstreeks beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften.
Van den Berg doet in zijn artikel de suggestie om in de Awb een bepaling op te nemen die inhoudt dat per bijzondere wet de mogelijkheid van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften kan worden opengesteld. De Awb zou daarnaast moeten aangeven welke rechtsge­volgen aan de gegrondverklaring door de rechter van een dergelijk beroep kunnen worden verbonden. Voordeel van deze voorzichtige openstelling is, aldus Van den Berg, dat ervaring kan worden opgedaan met het beroep tegen algemeen verbindende voorschriften bij de admini­stratieve rechter. Niet kan worden gezegd, dat indien deze suggestie zou worden gevolgd, de competentieverdeling tussen gewone en administra­tieve rechter helderder wordt. Wij geven er daarom de voorkeur aan om bij gelegenheid van de derde fase tot één uniforme regeling ter zake van het beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels te komen. Dat neemt evenwel niet weg, dat het reeds thans de bijzondere wetgever vrijstaat om rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften op deelterreinen mogelijk te maken. Ook het onderhavige wetsvoorstel bevat daarvan enkele voorbeelden.
De leden van de PvdA-fractie betreurden het, dat bij de beschrijving van de problematiek of object van het bestuursprocesrecht dient te zijn het besluit dan wel het rechtens te beschermen individuele belang van de appellant, niet de opvattingen van A.Q.C. Tak in «De ongewenste discussie» (in: Nieuw bestuursprocesrecht, Deventer 1992) zijn betrokken.
Anders dan de leden van de PvdA-fractie lijken te veronderstellen, hebben wij de opvattingen van Tak wel degelijk, zij het niet expliciet, in onze beschouwingen betrokken. Wij willen in dit verband verwijzen naar hetgeen wij in de memorie van toelichting in de onderdelen 2.3 en 2.4 hebben gesteld. De logische consequentie van de opvatting van Tak is, dat het besluit als aanknopingspunt voor de bevoegdheid van de admini­stratieve rechter verdwijnt. Wij sluiten niet uit dat het op termijn die kant op zal (moeten) gaan, maar wij achten het, zoals wij ook in de memorie van antwoord al aangaven, thans nog te vroeg voor een dergelijke radicale stap die tot grote veranderingen in het bestuursprocesrecht (en het burgerlijk procesrecht) zal leiden.
Het nadere onderzoek van de Katholieke Universiteit Brabant in samenwerking met de Erasmus universiteit en de Rijksuniversiteit Limburg inzake de mogelijkheden van verwijzing door de civiele rechter naar de administratieve rechter en vice versa waarnaar de leden van de PvdA-fractie en ook die van de D66-fractie vroegen, is inmiddels vrijwel afgerond. Het definitieve rapport zal zo spoedig mogelijk ter kennis van de Tweede Kamer worden gebracht.
Wat betreft de aard en de omvang van de problemen tasten de onder­zoekers in zekere zin in het duister. Wel spreken zij de verwachting uit dat het aantal ongelukken aanzienlijk zal kunnen afnemen als gevolg van de invoering van de plicht tot vermelding van de rechtsmiddelen in de artikelen 3:45 en 6:23 van de Awb. Daarnaast merken de onderzoekers nog het volgende op: «De Awb-bepalingen zijn beperkt tot staats- en bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Vaststelling van civielrechtelijke rechtsbetrekkingen is een zaak van de civiele rechter. De klassieke positie is, dat uit door het publiekrecht beheerste besluiten privaatrech­telijke rechtsbetrekkingen kunnen voortvloeien tussen overheid en burger en dat dergelijke besluiten een meer of minder beslissende betekenis kunnen hebben voor de privaatrechtelijke rechtsbetrekking tussen burgers onderling. De Awb brengt daarin in ieder geval in zoverre veran­dering, dat vermogensrechtelijke gevolgen ten volle door de administra­tieve rechter beoordeeld kunnen worden. Dat betekent dat de omvang van de problematiek in ieder geval duidelijk beperkter zal zijn onder de werking van de Awb dan daarvoor.» Uit het onderzoek blijkt dat een geruisloze overgang van de civiele naar de administratieve rechter en omgekeerd niet mogelijk is. Overtuigend wordt in het rapport aange­toond dat het doorgeleiden van een zaak zonder tussenkomst van degene die de procedure aanhangig heeft gemaakt, vaak niet goed mogelijk en in ieder geval niet aanvaardbaar is. Het feit bij voorbeeld dat een civiele procedure aanhangig is gemaakt, waar ook een bestuursrech­telijke procedure mogelijk zou zijn geweest, leidt niet eo ipso tot de conclusie dat de civiele procedure ten onrechte aanhangig is gemaakt. Omgekeerd zou het evenmin aanvaardbaar zijn dat degene die een administratiefrechtelijke procedure heeft aangéspannen, zonder dat hij daarin wordt betrokken, zijn administratiefrechtelijke procedure ziet omgezet in een civiele procedure. In het rapport wordt aangegeven dat ook doorzending na raadpleging problematisch is en dat de aanlegger in ieder geval de gelegenheid zou moeten hebben tot aanpassing van zijn vordering en de daarvoor aangevoerde gronden tot intrekking van de vordering (zonder griffierechten verschuldigd te zijn aan de instantie waarnaar wordt doorgezonden). De onderzoekers opteren uiteindelijk voor een oplossing waarin de ten onrechte benaderde instantie een uitspraak doet waarin deze zich onbevoegd (c.q. de eiser niet-ontvan­kelijk) verklaart om van de vordering kennis te nemen. De regeling moet naar de opvatting van de onderzoekers enige voorziening kennen tegen deze beslissing en zal erin moeten voorzien dat binnen een bepaalde termijn na de beslissing de zaak bij de bevoegde instantie aanhangig moet worden gemaakt, dan wel voorziening tegen de beslissing moet worden gevraagd. Indien die nieuwe termijn wordt overschreden, vervalt de bescherming tegen het verlies van de oorspronkelijke termijn. Bij het treffen van een wettelijke voorziening kan een aantal bezwaren tegen een «kale» onbevoegdverklaring (c.q. niet-ontvankelijkverklaring) worden ondervangen. In dit verband is er aanleiding voor bijzondere regelingen ten aanzien van een aantal aspecten: ter voorkoming van termijnover­schrijding; ter voorkoming van dubbel griffierecht; ter voorkoming van negatieve competentieconflicten; en meer in het algemeen ter voorkoming van onnodig tijdverlies en onnodige kosten. De onderzoekers wijzen erop, dat het van groot belang is dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat zich verwarring over de de beroepsmogelijkheden voordoet. Een zo scherp mogelijke formulering van de verplichting tot het wijzen op de rechtsmiddelen is dan ook van essentieel belang. In de eerste plaats om daadwerkelijk te voorkomen dat indieningsfouten worden gemaakt en in de tweede plaats om een formeel hard aankno­pingspunt te verkrijgen voor de beoordeling van de vraag of een termijn­overschrijding die het gevolg is van verwarring over beroepsmogelijk­heden verschoonbaar is. Waar de vermelding ontbreekt of onjuist was, behoort termijnoverschrijding in beginsel verschoonbaar te zijn. In gevallen daarentegen waarin een juiste vermelding van de beroepsmoge­lijkheden niet werd opgevolgd, behoeft geen verschoonbaarheid te worden aangenomen, aldus de onderzoekers.
Wij hebben ons beraden op de vraag wat ons naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek te doen staat. Wij zijn daarbij tot de volgende conclusies gekomen. Voorop staat, dat gelet op de belangrijke verschillen tussen de civiele procedure en de bestuursrechtelijke procedure ervoor moet worden gezorgd dat aanleggers van gedingen direct de juiste procedure kiezen. Een belangrijke waarborg hiervoor vormen inderdaad de artikelen 3:45 en 6:23 van de Awb. Artikel 3:45 ­dat ziet op primaire besluiten – schrijft voor dat, indien de mogelijkheid openstaat tegen een besluit bezwaar te maken of beroep in te stellen, daarvan bij de bekendmaking en de mededeling van het besluit melding moet worden gemaakt. Volgens het tweede lid dient te worden aange­geven voor wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan de mogelijkheid van bezwaar of beroep openstaat. Artikel 6:23 bevat vergelijkbare bepalingen ten aanzien van in bezwaar of beroep genomen beslissingen. Als deze artikelen op de juiste manier worden toegepast, is in ieder geval verzekerd dat een belanghebbende ervan op de hoogte is of hij al dan niet de beschikking heeft over een administratiefrechtelijke procedure. Heeft hij blijkens de mededeling onder de beslissing de beschikking over een dergelijke procedure en kiest hij vervolgens toch voor een civiele procedure, dan is dat voor zijn eigen risico. Komt de civiele rechter vervolgens tot de conclusie dat de eiser niet-ontvankelijk is wegens de voor de hem beschikbare administratieve rechtsgang, dan dient naar onze mening de zaak te eindigen met een «kale» niet-ontvankelijkver­klaring. Anders ligt het indien deze artikelen onjuist zijn toegepast, bij voorbeeld indien het bestuursorgaan van oordeel was dat er geen besluit en derhalve ook geen administratieve rechtsgang was en daarom heeft nagelaten de administratieve rechtsgang te vermelden, maar ook in de situatie dat het bestuursorgaan eenvoudig heeft verzuimd de toepasse­lijke voorziening te vermelden. Onzes inziens dient het risico van een onjuiste toepassing in beginsel voor rekening van het bestuursorgaan te komen. Dit is in lijn met artikel 6:15, dat de doorzendverplichting tussen de bestuurorganen en de administratieve rechters en tussen de genoemde organen onderling regelt. De belanghebbende wordt ingevolge dit artikel beschermd tegen de nadelen van de indiening van een bezwaarschrift of beroepschrift bij een onbevoegd bestuursorgaan of een onbevoegde rechter indien artikel 3:45 onjuist is toegepast. Wij hebben ons afgevraagd of, en zo ja, in hoeverre, de Awb in verband hiermee aanvulling of wijziging behoeft. Uitgangpunt hierbij dient naar onze mening te zijn dat, nu de omvang van het probleem niet duidelijk is, en voor zover het er is ook naar onze verwachting zal afnemen, in dit stadium wordt volstaan met die wijzigingen die absoluut noodzakelijk zijn om het doel te bereiken dat een onjuiste toepassing van de artikelen 3:45 en 6:23 voor risico van het bestuursorgaan is. Dit betekent, dat voor zover dit met de algemene bepalingen van de Awb kan worden bereikt, van een specifieke bepaling wordt afgezien. Een en ander leidt tot het volgende. Indien sprake is van termijnoverschrijding als gevolg van een onjuiste mededeling van de rechtsmiddelen zal de belangheb­bende in het algemeen alsnog met een beroep op artikel 6:11 van de Awbin zijn beroep bij de administratieve rechter kunnen worden ontvangen. Indien ten onrechte de bestuursrechtelijke weg is gekozen, is er gelet op de lengte van de verjaringstermijn geen probleem om alsnog een civiele procedure te starten. Bij dit alles geldt, dat het aantrekkelijk zou zijn dat de administratieve rechters en de civiele rechters een zodanige werkwijze ontwikkelen, dat zij in een vroeg stadium van de procedure de vraag onder ogen zien of wel de juiste rechter is benaderd. Daarmee zou tijdverlies in belangrijke mate kunnen worden beperkt. De kosten voortvloeiend uit de onjuiste voorlichting inzake de openstaande voorziening dienen voor rekening te komen van de rechtspersoon waarmee het bestuurorgaan is verbonden. Artikel 8.2.6.8, tweede lid, van het wetsvoorstel houdt in dat het griffierecht ook in andere gevallen dan de gegrondverklaring van het beroep kan worden vergoed. Onzes inziens is bij een verkeerde toepassing van de artikelen 3:45 en 6:15 vergoeding van het gestorte griffierecht aan de belanghebbende geïndiceerd. Artikel 56, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtvordering laat vergoeding van het griffierecht onder deze omstandigheden eveneens toe. Artikel 8 2.6.9 voorziet in een veroordeling in de kosten van de in het ongelijk gestelde partij. De betekenis van dit begrip zou te ver worden opgerekt, indien onder de in het ongelijk gestelde partij tevens het bestuursorgaan zou worden verstaan dat een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de artikelen 3:45 en 6:23. Daarom zal in de tweede nota van wijziging worden voorzien in een aanvulling van dit artikel, inhou­dende dat een bestuursorgaan in de kosten van de wederpartij kan worden veroordeeld indien van een onjuiste toepassing van artikel 3:45 of artikel 6 23 sprake is geweest. Voorts moet worden voorkomen dat een belanghebbende van het kastje naar de muur wordt gestuurd. Anders gezegd: het oordeel van de rechter die de onbevoegdheid c.q. de niet-ontvankelijkheid uitspreekt, dient bindend te zijn. Ook hiervoor zal in de tweede nota van wijziging een voorziening worden getroffen.

UCV

De heer Biesheuvel (CDA) (p. 3): Voor alle zekerheid noem ik de drie punten van de heer Leerling nog eens expliciet, zodat de minister daarop alsnog kan ingaan. Ten eerste is op dit moment niet voorzien in rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Dat zou problemen geven. De heer Leerling gaf als voorbeeld artikel 52 van de Woningwet. Ten tweede is er de vraag of een kort-gedingprocedure niet een meerwaarde zal hebben boven de voorlopige voorziening. Uit het knikken van de minister leid ik af dat deze twee punten al genoteerd waren. Ten derde ging het om de schorsende werking bij een voorlopige voorziening.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 8 ): Voorzitter! Ik verkeerde in de achteraf onjuist gebleken veronderstelling dat ik een spreektijd van twaalf minuten opgelegd had gekregen. Het gevolg daar­van is een beperktheid, die door de aanwezigen ongetwijfeld als aangenaam zal worden erva­ren, doch die niet als een gebrek aan belangstelling voor de onderhavige materie mag worden uitgelegd. Ik zal niet proberen om die twaalf minuten alsnog te overschrijden.
Ik heb met bijzonder grote belangstelling kennis genomen van de beschouwing in de stukken over de toekomst van het administratief procesrecht, en met name over de convergentiebewegingen die zich in de verschillende procesrechten kunnen voordoen. Ik ben het daarmee in grote lijnen eens. Er zitten een paar heel interessante punten in, waarover wij nader zouden moeten praten, maar die ik nu zal overslaan. Ik stelde het op prijs dat op dit onderwerp zo uitgebreid is ingegaan. Zoals aangekondigd in mijn inbreng in de Kamer, zal ik mij nu bepalen tot het bestuursprocesrecht, met name hoofdstuk 8 van de AWB, dat mede op verzoek van mijn fractie inmiddels als titel heeft gekregen: “bijzondere bepalingen over beroep bij de rechtbank”, waarvoor mijn dank aan de minister. Ik maak een algemene opmerking vooraf. De schriftelijke behandeling is gedegen geweest en heeft op een aantal punten, waarop ik niet terugkom, geleid tot aanpassingen aan de wensen van de Kamer en aan de wensen van mijn fractie. Ik heb het gevoel dat het schriftelijke algemeen overleg over deze punten vruchtbaar is geweest.
Met de opzet van het bestuurlijk procesrecht kan mijn fractie instemmen. Er wordt een uniform procesrecht ingevoerd voor alle procedures, terwijl er tot nu toe sprake was van niet te motiveren verschillen. Dat spreekt ons zeer aan. In de allereerste schriftelijke toelichting worden vier kenmerken van het procesrecht genoemd. In de eerste plaats is dat de onrechtmatigheidstoetsing ex tunc, die voorlopig behouden zal blijven, denk aan mijn opmerking van daarstraks. In de tweede plaats noem ik de korte beroepstermijnen. In de derde plaats is dat het uitgangspunt dat de rechter weliswaar blijft zoeken naar de waarheid, maar dat dat punt enigszins wordt gemitigeerd doordat bijvoorbeeld de partijen de omvang van het geschil bepalen door middel van het beroepsschrift. In de vierde plaats noem ik het punt van de laagdrempeligheid. Op dat laatste punt wil even doorgaan. Die eis van laagdrempeligheid dienen wij met name in procedures jegens de overheid te stellen. Ik wijs op het oude idee van de machtige overheid en de soms nog machteloze burger.
Minister HirschBallin (p. 17): De heer Leerling heeft gevraagd naar de wenselijkheid van een zelfstandig bestuursrechtelijk kort geding. Het was een van de vragen waar de heer Biesheuvel zich in voegde.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 17): De heer Leerling heeft mij gevraagd, drie vragen onder uw aandacht te brengen. Het mij daarin voegen is wat sterk uitgedrukt. Ik heb die vragen alleen gesteld, omdat hij hier niet aanwezig kon zijn.
Minister HirschBallin (p. 17): Mevrouw de voorzitter! Ik begrijp dat de heer Biesheuvel zich distantieert van de vragen van de heer Leerling. Desalniettemin wil ik de desbetreffende vraag beantwoorden met de mededeling dat ik aan de wenselijkheid van een zelfstandig bestuursrechtelijk kort geding nogal wat bezwaren zie kleven. Het belangrijkste is dat in ons stelsel een grote plaats is ingeruimd voor bestuurlijke heroverwe­ging, in beginsel via bezwaar, soms via administratief beroep. De introductie van een zelfstandig kort geding zou tot gevolg hebben dat de bestuurlijke heroverweging feitelijk uit het systeem zou verdwijnen. Dat zou in verschillende opzichten ongewenst zijn. Ten eerste zal dat ertoe leiden dat daardoor de vele en alom erkende voordelen van bestuurlijke heroverweging wegvallen. Men schuift ze als het ware weg naar het bestuursrechtelijke kort geding. Dat zal niet alleen een aanzuigende maar ook een opzuigende werking hebben. Ten tweede zal het leiden tot een geweldige toeneming van het beroep op de rechter.
De heer Korthals (VVD) (p. 17): Ik meen dat wat het fiscaal kort geding betreft is verwezen naar de behandeling van dit wetsvoorstel. Is dat juist? Ik begrijp dat dit nu niet wordt geregeld.
Minister HirschBallin (p. 17): Dit betreft niet het fiscaal kort geding.
De heer Korthals (VVD)  (p. 17): Valt daar het fiscaal kort geding helemaal niet onder?
Minister HirschBallin (p. 17): Op dit moment niet, voorzitter. Het fiscaal procesrecht behoeft nog aanpassing aan het bestuursproces­recht. Daarvoor komt een apart wetsvoorstel. Ik meen dat dit al eerder is aangekondigd door collega Van Amelsvoort, terwijl ik het de vorige week in het plenaire debat ook naar voren heb gebracht.

Handelingen II

De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5484): Voorzitter! Met betrekking tot de verplichte procureurstelling, de procesvertegenwoordiging, kunnen wij instemmen met het niet invoeren daarvan in het bestuursrecht. Er kan nog een verdere discussie worden gevoerd over de vraag naar een verdere uitbreiding daarvan. Ik kan mij voorstellen dat de minister ervoor heeft gekozen, deze herziening van de rechterlijke organi­satie niet te belasten met een verdere inperking van de verplichte procureurstelling. Als je dat doet, is daarbij ook de vraag aan de orde welke werklastverschuiving in de richting van de rechterlijke macht dit met zich brengt. Dat is een interes­sante discussie, die beslist een keer gevoerd moet worden. Op dit moment is van belang dat wij het eens zijn met de wijze waarop een en ander nu is geregeld. Wij komen op de door mij aangeduide princi­piële vragen nog terug.
De heer Schutte (GPV) (p. 5494): Een van de doelstellingen van de reorganisatie is integratie van recht­spraak binnen en tussen de verschil­lende rechtsgebieden. Ik onderschrijf deze doelstelling, maar wil aandacht blijven vragen voor de eigen plaats van de bestuursrechtspraak. Het is waar dat het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht naar elkaar toegroeien. Dat is geen bezwaar, mits het gaat om een bewust proces, waarbij ten aanzien van elke stap wordt afgewogen wat de voor- en nadelen zijn. Daarbij moet steeds voor ogen worden gehouden dat in het bestuursrecht altijd de overheid in haar publieke functie partij is. De overheid heeft ten opzichte van de burgers speci­fieke taken en verantwoordelijk­heden, waaraan ook specifieke eisen moeten worden gesteld. De positie van de burger tegenover de overheid in haar publieke functie is een andere dan de positie van de burger ten opzichte van medeburgers.
In de memorie van antwoord stelt de regering dat de belangrijkste materiële waarborg voor de eigen plaats van de bestuursrechtspraak is gelegen in het toetsingskader dat de rechter in geschillen tussen burgers en bestuursorganen hanteert. Dat is waar, maar dat neemt niet weg dat ook verschillen in procesrecht nodig kunnen zijn vanwege het specifieke karakter van de relatie tussen overheid en burger. Ik denk hierbij onder meer aan zaken als de proces­kosten en het griffierecht.
De heer Leerling (RPF) (p. 5502): Voorzitter! In het hoofdstuk bestuursprocesrecht is de mogelijkheid opgenomen van een voorlopige voorziening. Op zichzelf heb ik niets tegen deze mogelijkheid, maar in de loop van de voorbereiding kwam bij mij de vraag op naar de wenselijkheid van de invoering van een zelfstandige kort-gedingpro­cedure in aansluiting op het civiele recht in plaats van een voorlopige voorziening. Deze kwestie is onder meer aan de orde gesteld in het boek Nederlands administratief procesrecht. Naar mijn mening heeft een kort-gedingprocedure een meerwaarde boven de voorlopige voorziening, omdat de laatste altijd moet zijn gekoppeld aan een uitspraak in de hoofdzaak.

Voorlopig verslag I

De omstandigheid dat de administratieve kamers in eerste aanleg bij Arrondissementsrechtbanken worden ondergebracht leek de leden van de CDA-fractie in dit verband niet zomaar een neutraal gegeven dat men zou kunnen becommentariëren als zijnde een juiste keuze, gelet op facetten zoals een eenduidige opbouw van de rechterlijke organisatie, toegankelijkheid van de burger, overwegingen van praktische aard, enz, enz. Deze leden hadden de indruk dat zulks de inhoud van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, en daardoor op termijn ook de praktijk van het handelen van het bestuur zelf, zal beïnvloeden. Zulks niet in de laatste plaats omdat, naar de indruk van deze leden, de rechters werkzaam bij rechtbanken op een andere manier met recht omgaan dan rechters die thans doende zijn in administratiefrechtelijke colleges. De band met c.q. de attitude ten opzichte van het recht is een andere, zulks wellicht met name omdat in het civiele recht de formele waarheid c.q. rechtvaardigheid meer centraal staat terwijl in het administratieve recht het accent ligt op materiële waarheid en rechtvaardigheid.
Deze leden wilden daarnaast nog eens benadrukken dat zij gaarne onderschrijven dat zo mogelijk rechtspraak in twee feitelijke instanties dient te kunnen geschieden. De praktijk bij een rechterlijk college als het College van Beroep voor het Bedrijfsleven staat daar bijvoorbeeld nogal ver vanaf. Een procedure aldaar bestaat uit een ingediend verzoekschrift en verweerschrift, gevolgd door een (korte) zitting waarna een (eind)uitspraak volgt zonder appèlmogelijkheid. Een college ook van een relatief beperkte omvang, met een grote variëteit van typen zaken onder een veelheid van regelgeving, een en ander met vaak betrokken (financiële) belangen van grote omvang. Een naar de indruk van deze leden nogal onevenwichtige situatie.

Memorie van antwoord I

De leden van de CDA-fractie hadden de indruk dat de onderbrenging van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbanken gevolgen zal hebben voor de inhoud van de bestuursrechtelijke rechtsbe­scherming, en daarmee op termijn ook voor de praktijk van het handelen van het bestuur zelf. Zij wezen in dat verband op de verschillen in benadering tussen de civiele rechtspraak en de bestuursrechtspraak.
Wij herinneren er in de eerste plaats aan, dat de keuze voor de integratie van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuurs­rechtspraak in eerste aanleg, naast een veelheid van andere – deels ook door de leden van de CDA-fractie gereleveerde – redenen, tevens is gemaakt om een extra stimulans te geven aan het ook los van de herzie­ningsoperatie reeds op gang gekomen proces van wederzijdse beïnvloeding en doordringing van deze verschillende rechtsgebieden. Wij zien daarin belangrijke voordelen voor de kwaliteit van het recht en de rechtspraak als geheel. Daarbij kan en zal het niet zo zijn, dat de civiele rechtspraak de bestuursrechtspraak zal overvleugelen. Veeleer ligt het in de rede, te verwachten dat op beide terreinen zowel materieelrechtelijk als procesrechtelijk van elkaars expertise en ervaring zal worden geleerd en geprofiteerd. Daardoor zullen nodeloze verschillen verdwijnen, maar zullen zinvolle karakteristieken overeind blijven en wellicht zelfs extra worden geaccentueerd. Het is ook niet zo, dat de bestuursrechtspraak als het ware is en wordt «overgenomen» door de voorafgaand aan de integratie reeds binnen de rechtbanken werkzame rechters. Er is immers sprake van een proces van samensmelting, waarbij ook de bijzonder in het bestuursrecht geverseerde rechters binnen de rechtbanken werkzaam zullen zijn. In dit kader verwijzen wij ook naar de passages op blz. 38-40 van de memorie van toelichting[33] over bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht. Vanzelfsprekend zullen de hiervoor vermelde beoogde effecten niet aanstonds na het wijzigen van de uitwendige structuur optreden. De eerste ervaringen met de voorintegratie – die zoals bekend per 1 juli 1992 haar beslag heeft gekregen – geven echter aanleiding voor de conclusie dat een en ander duidelijk verder in beweging is gebracht. Dit proces zal belangrijk worden versterkt door de overkomst naar de rechtbanken van wat thans nog Arob-, TwK- en kroongeschillen zijn en door de invoering van het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht.
De leden van de PvdA-fractie beklemtoonden andermaal het belang van een stelsel van rechtspraak van, in beginsel, twee feitelijke instanties. Zij wezen in dat verband op de zaken waarvoor thans nog het College van Beroep voor het bedrijfsleven bevoegd is.
Zoals bekend is een van de onderdelen van de derde fase de integratie van die onderdelen van de bestuursrechtspraak in eerste instantie die buiten de eerste fase zijn gehouden. Het ligt in de rede, dat bij die gelegenheid ook voor (het leeuwedeel van) de zaken waarin thans de rechtsmacht bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven berust rechtspraak in twee feitelijke instanties zal worden ingevoerd.

 


[1] Zie PG Awb I, p. 47.
[2] Zie PG Awb I, p. 93-94.
[3] De bepalingen 107a e.v. zijn komen te vervallen.
[4] Zie PG Awb II, p. 217.
[5] Zie PG Awb II, p. 481-484.
[6] Zie PG Awb II, p. 463-464; 468; 537.
[7] Zie PG Awb II, p. 166.
[8] Zie PG Awb II, p. 114.
[9] Zie PG Awb II, p.111-114.
[10] Zie PG Awb II, p. 78; 220.
[11] Zie PG Awb II, p. 220.
[12] Zie PG Awb II, p. 77; 79; 220; 311.
[13] Niet opgenomen.
[14] Zie PG Awb II, p. 66-67; 217.
[15] Zie PG Awb II, p. 81 e.v.
[16] Zie PG Awb II, p. 111-114.
[17] Zie PG Awb II, p. 220.
[18] Niet opgenomen.
[19] Zie PG Awb II, p. 174.
[20] Zie PG Awb II, p. 72-73.
[21] Zie PG Awb II, p. 76-77.
[22] Zie PG Awb II, p. 195.
[23] Zie PG Awb II, p. 200.
[24] Zie PG Awb II, p. 188-189.
[25] Zie PG Awb II, p. 189-190.
[26] Zie PG Awb II, p. 195.
[27] Zie PG Awb II, p. 190.
[28] Zie PG Awb II, p. 197-198.
[29] Zie PG Awb II, p. 195.
[30] Zie PG Awb II, p. 193.
[31] Zie PG Awb II, p. 190.
[32] Zie PG Awb II, p. 199-200.
[33] Zie PG Awb II, p. 176-178.

 

 

 

 

Share This