III. Definitieve voorzieningen in Kroongeschillen

[bron: PG Awb II, p. 217-231]

Advies RvS

28. Paragraaf 3.1 van de toelichting wijst er nog eens op dat de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) per 1 januari 1993 vervalt. Dat betekent dat in elk geval op die datum een wettelijke regeling in werking zal moeten treden die in de gevolgen van die beëindiging voorziet. Maar deze door de wet gefixeerde datum betekent niet dat ook andere regelingen dan die welke door de TwK worden bestreken, per die datum in werking moeten treden. De koppeling die in het onderhavige voorstel van wet tussen de verschillende onderwerpen is gelegd, is niet dwingend. Door die niet in één wetsvoorstel te concentreren maar over enkele te spreiden, kan voorkomen worden dat de datum van 1 januari 1993 over de gehele linie moet worden aangehouden. Zoals in punt 11 door de Raad is uiteengezet, zijn er sterke argumenten om een ruimere termijn voor de invoering van de herziening te kiezen. Indien de bewindslieden bij nader inzien zouden besluiten de verwezenlijking van die eerste fase niet per 1 januari 1993 te doen geschieden, zal uiteraard wel een voorziening met betrekking tot de TwK noodzakelijk zijn.
29. In paragraaf 3.2 van de toelichting wordt ingegaan op de algemene overwegingen die ten grondslag liggen aan de vervanging van beroep op de Kroon door beroep op een administratieve rechter. De Raad kan dit betoog onderschrijven. Zowel de evaluatierapporten die over de TwK zijn uitgebracht als de eigen ervaringen van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State ondersteunen deze vervanging. Wel moet, met verwijzing naar het commentaar van het college bij afdeling 8.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht, ook hier de vraag worden gesteld of niet het voorbehoud moet worden gemaakt dat alleen die besluiten van algemene strekking onder de competentie van de administratieve rechter moeten worden gebracht die thans door het Kroonberoep worden bestreken. De Raad kan ook instemmen met de in paragraaf 3.2.4 gemotiveerde voorzieningen en toezeggingen ter zake van bestuursgeschillen.
30. In paragraaf 3.3 van de toelichting wordt de vraag aan welke administratieve rechter de TwK‑ en Kroongeschillen moeten worden toegedeeld, besproken. Ook met dit onderdeel stemt de Raad in. Wel rijst de vraag waarom in het wetsvoorstel een onderscheid is gemaakt tussen onderwijsgeschillen die in enig[e] aanleg door de Afdeling bestuursrechtspraak zullen worden behandeld en onderwijsgeschillen die in twee instanties zullen worden berecht.
31. Door het Kroonberoep af te schaffen vervalt de mogelijkheid van centrale sturing. In paragraaf 3.4 wordt uiteengezet dat dit niet bezwaarlijk is en dat voor dat vervallen geen compensatie geboden behoeft te worden. Alleen voor de bestemmingsplanprocedure wordt een uitzondering gemaakt. Voorgesteld wordt aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de bevoegdheid te geven zijn beslissing ter zake van de goedkeuring van een bestemmingsplan in de plaats te stellen van die van het college van gedeputeerde staten. Tegen die beslissing staat beroep op de administratieve rechter open. De Raad is van oordeel dat de toelichting in de onderhavige paragraaf en bij artikel 29 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarin deze bevoegdheid is neergelegd, te kort schiet en derhalve moet worden aangevuld. In de eerste plaats zal moeten worden aangegeven of alternatieven voor dit vergaande sturingselement zijn overwogen en waarom die zijn verworpen. Voorts heeft de Raad een beschouwing gemist in antwoord op het betoog van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening dat de hier voorgestelde procedure wel zeer licht is in vergelijking tot de procedure die aan het besluit van Gedeputeerde Staten ten grondslag ligt als ook in vergelijking met de procedure die moet worden gevolgd voor het uitoefenen van de thans reeds bestaande ministeriële bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing ex artikel 39 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Tenslotte zal moeten worden verduidelijkt wat onder «strijd met het nationale ruimtelijke beleid» moet worden verstaan. De in de toelichting bij artikel 29 gegeven voorbeelden dragen niet tot de duidelijkheid bij, allereerst al omdat geen sprake is van een limitatieve opsomming van gevallen waarin toepassing van deze vergaande bevoegdheid sprake is, maar slechts van voorbeelden in de toelichting. De gestelde norm is wel voldoende duidelijk voor zover het beleidslijnen betreft waarover op grondslag van geschreven stukken overeenstemming bestaat tussen de regering en Tweede Kamer maar het criterium «aantasting van ruimtelijke en milieukwaliteiten» uit het derde voorbeeld is naar 's Raads oordeel te onbepaald. Dit wordt niet anders door daaraan (in de toelichting) tussen haakjes het woord «ernstige» toe te voegen. Te bedenken valt dat in naar schatting 50 percent van de geschillen met betrekking tot bestemmingsplannen de vraag aan de orde is of er sprake is van (dreigende) aantasting van het milieu. De verwijzing naar het koninklijke besluit Hefshuizen in de toelichting levert al evenmin duide­lijkheid op, omdat uit de bij dit koninklijk besluit behorende stukken al blijkt dat het gestelde criterium op verschillende wijzen kan worden geïmplementeerd.
32. Een gunstig gevolg van de concentratie van een aantal TwK‑ en Kroongeschillen bij de Afdeling bestuursrechtspraak, rechtsprekende in eerste en enige instantie, is dat ook het inwinnen van ambtsberichten in één hand blijft. Als de administratieve rechtspraak over 19 rechtbanken wordt verdeeld, zal uiteenlopend van dit middel gebruik worden gemaakt. De toelichting in paragraaf 3.5 erkent dat ook met de zinsnede «dat het aan de rechter moet worden overgelaten in hoeverre hij gebruik wil maken van de bij de adviseurs aanwezige expertise». Op die zinsnede volgt de opmerking dat de bewindslieden er uitdrukkelijk op wijzen «dat het voorgestelde procesrecht geen enkele belemmering opwerpt voor het handhaven van de bestaande praktijk, die overigens evenmin op enig expliciet wettelijk fundament rust». Dit betoog onderstreept naar de mening van de Raad het belang van maatregelen die de uniformiteit van de praktijk van het bestuursprocesrecht kunnen bevorderen. In de punten 15 en 18 heeft het college daarvoor aandacht gevraagd. Toegespitst op de ambtsberichten zullen de betrokken rechters overleg moeten plegen of, en zo ja, op welke wijze de bestaande praktijk ten aanzien van de ambtsberichten moet worden gehandhaafd. In de toelichting ware hieraan aandacht te besteden.
33. Ter zake van de bevoegdheden die thans aan de TwK‑rechter toekomen, waarover in paragraaf 3.6 het een en ander wordt opgemerkt, heeft de Raad geen speciale opmerkingen. Terecht wordt de in artikel 6 van de TwK opgenomen adviesbevoegdheid niet in de nieuwe wetgeving overgenomen. De evaluatie heeft uitgewezen dat daaraan geen behoefte bestaat.

Nader rapport

28. De Raad wijst er terecht op, dat per 1 januari 1993 een wettelijke regeling in werklng zal moeten treden die voorziet in de gevolgen van het vervallen van de TwK. Nu wordt voorgesteld het onderhavige wetsvoorstel op een later tijdstip in werking te doen treden, is het nodig een tussentijdse voorziening te treffen. Daar wij van oordeel zijn dat het vanwege de nauwe samenhang tussen de in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen en vanwege de noodzaak het wetgevingstraject niet onnodig te belasten, niet wenselijk is over te gaan tot een verdere fasering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie (verwezen zij naar de onderdelen 3 en 11 van dit nader rapport), zal op korte termijn een wetsvoorstel in procedure worden gebracht dat ertoe strekt, de werkingsduur van de TwK te verlengen. De memorie van toelichting is in bovenstaande zin aangevuld.
29. Het verheugt ons, dat de Raad kan instemmen met het vervangen van het nog resterende beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter.
Ten aanzien van de opmerking van de Raad over het beroep tegen besluiten van algemene strekking wordt verwezen naar onderdeel A1 (tweede vermelding) van het nader rapport.
30. Het verheugt ons eveneens, dat de Raad van State kan instemmen met de toedeling in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie van een deel van de TwK‑ en kroongeschillen aan de rechtbanken met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak, en van de overige TwK‑ en kroongeschillen in die fase aan de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg.
In de memorie van toelichting zijn de algemene redenen aangegeven waarom wordt voorgesteld, voors­hands voor bepaalde geschillen af te wijken van de hoofdregel en deze geschillen in één instantie te doen beslechten. Daartoe behoort ook een belangrijke categorie onderwijsge­schillen. Het gaat daarbij om geschillen over:
‑ besluiten omtrent aanvang en beëindiging van de bekostiging van onderwijsinstellingen,
‑ besluiten inzake uitbreiding of inkrimping van de formatie van onderwijzend en niet‑onderwijzend personeel,
‑ besluiten inzake verhoging van de vergoeding voor materiële instandhouding in verband met bijzondere omstandigheden,
‑ besluiten tot inhouding van de vergoeding vanwege het niet nakomen van de voorschriften en
‑ besluiten inzake bekostiging van (belangrijke) investeringen in voorzieningen in de huisvesting van onderwijsinstellingen c.a.
Naast de algemene redenen hebben enkele bijzondere redenen hierbij een rol gespeeld. Zo is de aanwezigheid van een zware voorbe­reidingsprocedure bij een aantal besluiten (bij voorbeeld een scholenplan) van belang. Bij een deel van de besluiten op het terrein van het onderwijs is het voorts van bijzonder belang, dat op korte termijn een einduitspraak beschikbaar is (bij voorbeeld ter zake van extra formatie of materiële instandhouding voor een bepaald schooljaar). Voor het overige kon bij een analyse van de kroongeschillen op het terrein van het onderwijs worden geconstateerd, dat zich daar, evenals elders, een aantal geschillen voordoet die in twee instanties kunnen worden beslecht (bij voorbeeld afrekeningsbeschik­kingen). Voor die gevallen is het dus niet nodig om van de hoofdregel af te wijken.
31. De Raad adviseert, de toelichting op het in de Wet op de Ruimtelijke Ordening te introduceren sturingsinstrument (het ministeriële besluit tot indeplaatsstelling) in die zin aan te vullen, dat aandacht zal worden geschonken aan alternatieven, aan het betoog van de RARO over de voorgestelde procedure en aan het criterium voor toepassing van het instrument. Aan dit advies van de Raad is gevolg gegeven.
32. De toelichting is overeenkomstig de suggestie van de Raad aangevuld.
33. Met voldoening constateren wij, dat de Raad kan instemmen met hetgeen in onderdeel 3.6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is opgemerkt over de bevoegdheden van de TwK‑rechter.

Memorie van toelichting

3.1 Algemeen
Op 1 januari 1988 is de TwK in werking getreden. De TwK is tot stand gekomen naar aanleiding van het Benthem-arrest van 23 oktober 1985 (NJ 1986, 102, m.nt. EAA en AB 1986, 1, m.nt. E.M.H. Hirsch Ballin), waarin het EHRM oordeelde dat het beroep op de Kroon niet is een beroep op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 van het EVRM. De TwK voorziet als hoofdregel in omzetting van het kroonberoep in beroep op de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter. Ingevolge artikel 1, tweede lid, zijn van de omzetting uitgezonderd geschillen betreffende besluiten van algemene strekking alsmede geschillen die uitsluitend door openbare lichamen of bestuursorganen, hetzij door het instellen van beroep hetzij op een andere wijze, aan de beslissing van de Kroon kunnen worden onderworpen (hierna te noemen: bestuursgeschillen).
Het kroonberoep biedt vanouds mogelijkheden tot rechtsbescherming en sturing. Via het kroonberoep bestaat voor de rijksoverheid de mogelijkheid bepaalde besluiten van decentrale overheden te beïnvloeden, zulks ter behartiging van rijksbelangen. Een niet onbelangrijk deel van de Nederlandse wetgeving bevat bepalingen waarin beroep wordt opengesteld op de Kroon. Dit hangt samen met het feit dat het kroonberoep is ontstaan in een tijd waarin andere vormen van rechtsbescherming tegen bestuursbesluiten nog nauwelijks bestonden. Keuzemogelijkheden, zoals thans tot uitdrukking komend in de «Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon», ontbraken voorheen veelal. Ook is soms beroep op de Kroon opengesteld in gevallen waarin niet zozeer het motief voorzat te voorzien in rechtsbescherming, doch een vorm van sturing of toezicht nodig werd geoordeeld.
Aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde definitieve voorzieningen in kroongeschillen liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag:
‑ Het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming ‑ derhalve ook de rechtsbescherming tegen besluiten die nu nog aan TwK en kroonberoep zijn onderworpen ‑ dient onbetwistbaar in overeenstemming te zijn met de eisen van het EVRM en het IVBP.
‑ De voorzieningen moeten passen in de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel, en moeten aansluiten bij het begrippenkader en de systematiek van de Awb.
‑ Waar nodig wordt voorzien in een alternatief voor de centrale sturingsmogelijkheid die het kroonberoep thans biedt.
‑ Het afschaffen van het kroonberoep mag niet leiden tot een vermin­dering van rechtsbescherming. Waar thans kroonberoep openstaat zal in de toekomst steeds een voorziening bij de administratieve rechter mogelijk moeten zijn.
Deze uitgangspunten hebben een aantal consequenties, die in het navolgende nader worden uitgewerkt.
Op 11 juli 1991 is een notitie aan de Tweede Kamer aangeboden waarin onze beleidsvoornemens met betrekking tot de te treffen defini­tieve voorzieningen in kroongeschillen reeds zijn uiteengezet (Kamerstukken II, 1990‑1991, 21 048/21 206, nr. 5).

3.2 Vervanging van beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter
3.2.1 Algemeen
De essentie van de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen wordt gevormd door de vervanging over de gehele linie van het beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter. Aan dit voorstel tot vervanging van het kroonberoep liggen de volgende algemene overwegingen ten grondslag.
Het beslechten van geschillen die bepalend zijn voor de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, dient ingevolge artikel 6 van het EVRM uiteindelijk te geschieden door een onafhankelijke rechterlijke instantie. Het EHRM geeft een zelfstandige, materiële uitleg aan het begrip «burgerlijke rechten en verplichtingen». Het EHRM heeft dit begrip zo uitgelegd, dat ook bestuursrechtelijke geschillen onder de werking van artikel 6 kunnen vallen. Dat geldt zowel voor geschillen inzake beschikkingen (zie het Benthem-arrest) als voor geschillen inzake besluiten van algemene strekking (zie het Jacobsson-arrest van 25 oktober 1989, AB 1990, 334, m.nt. R.M. van Male). Het EHRM stelt in laatstgenoemde uitspraak vast, dat ook een geschil over een besluit van algemene strekking (in casu een bouwverbod voor een bepaald gebied in de Zweedse gemeente Salem) is aan te merken als een geschil dat recht­streeks de vaststelling van een «burgerlijk recht» in de zin van artikel 6 van het EVRM betreft, waarbij uiteindelijk de toegang tot de onafhankelijke rechter moet openstaan.
Ook los van de eisen die het EVRM ter zake stelt, zijn wij van mening dat het een rechtsstatelijke eis is dat geschillen inzake besluiten van bestuursorganen uiteindelijk aan een onafhankelijke rechter kunnen worden voorgelegd. Dat betekent dat ook ter zake van die geschillen die niet onder artikel 6 van het EVRM vallen, toch het oordeel van de onafhankelijke rechter moet kunnen worden ingeroepen.
Ter zake van de drie categorieën geschillen die de TwK onderscheidt, hebben de volgende meer specifieke overwegingen een rol gespeeld.

3.2.2 TwK-geschillen
De geschillen die thans ingevolge artikel 1, eerste lid, van de de TwK door de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als onafhankelijke rechter worden beslecht en die bepalend zijn voor de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, zullen ingevolge artikel 6 van het EVRM uiteraard blijvend door een onafhankelijke rechter moeten worden beslist.
Niet alle geschillen die thans door de Afdeling voor de geschillen van bestuur worden beslecht, vallen onder artikel 6 van het EVRM, in die zin dat zij rechtstreeks betrekking hebben op de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen. Het is, onder meer vanwege de dynamische (en ruime) uitleg die het EHRM geeft aan «burgerlijke rechten en verplichtingen», echter lang niet altijd mogelijk dat ondubbelzinnig vast te stellen. Mede gelet op de uitgangspunten dat het stelsel van rechtsbescherming onbetwistbaar in overeenstemming moet zijn met het EVRM en dat voor ieder bestuursrechtelijk geschil een onafhankelijke rechter beschikbaar moet zijn, wordt daarom voorgesteld, de beslechting van alle geschillen waarover thans de Afdeling voor de geschillen van bestuur oordeelt, ook structureel te doen plaatsvinden door een administratieve rechter.

3.2.3 Besluiten van algemene strekking
Besluiten van algemene strekking vallen op grond van de TwK buiten de competentie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als onafhankelijke rechter. Gelet op het hierboven reeds genoemde Jacobsson-arrest in combinatie met het Benthem-arrest kan worden gesteld, dat het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking onvoldoende is in verband met artikel 6 van het EVRM. Dit zou impliceren, dat na een kroonberoep tegen een besluit van algemene strekking alsnog de weg naar de burgerlijke rechter (in drie instanties) openligt, waarbij opnieuw de rechtmatigheid van het bestreden besluit ten principale aan de orde kan worden gesteld. Het behoeft geen betoog, dat dit uit het gezichtspunt van een doelmatige rechtsbescherming een hoogst ongelukkige situatie is. Mede gelet op het uitgangspunt dat het vervallen van het kroonberoep niet mag leiden tot vermindering van administratieve rechtsbescherming ligt het daarom in de rede, het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking te vervangen door beroep bij de administratieve rechter. Ook de situatie in ons omringende landen wijst in deze richting. Zie in dit verband ook de toelichting op artikel 8.1.1.1 van de Awb. Vervanging van het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking impliceert dat ook tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan beroep op de administratieve rechter zal komen open te staan (vgl. ook onderdeel 3.4).

3.2.4 Bestuursgeschillen
Als derde categorie van besluiten onderscheidt de TwK de bestuursgeschillen.
Het begrip «bestuursgeschil» zoals gehanteerd in de TwK heeft een formeel karakter: bepalend is of alleen bestuursorganen een geschil aanhangig kunnen maken. ls dat het geval, dan is er sprake van een bestuursgeschil in de zin van artikel 1, tweede lid, van de TwK.
Wij menen dat er geen aanleiding is om voor deze categorie van geschillen het kroonberoep te handhaven. Zoals reeds aangegeven is het criterium voor bestuursgeschillen louter formeel. Daarachter gaan naar hun aard zeer uiteenlopende soorten geschillen schuil, waarvan men niet kan zeggen dat deze zich bij uitstek lenen voor beoordeling door één bepaalde instantie, bij voorbeeld de Kroon. Ook in de huidige situatie worden niet alle bestuursgeschillen beslecht door de Kroon. Naast het kroonberoep komt het voor dat dit soort geschillen wordt beslecht door een minister of door gedeputeerde staten. Soms is de Afdeling rechtspraak belast met de beslechting van geschillen tussen bestuursorganen (vgl. in dit verband het vervallen van artikel 5, onderdeel j, van de Wet Arob per 1 januari 1989). Ook kan nog worden gewezen op de aanvullende rol van de burgerlijke rechter ter zake van de rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen. Daarnaast zijn de bevoegdheid van de administratieve rechter en diens toetsingsmaatstaven niet zodanig beperkt dat daarin een argument gelegen zou kunnen zijn het kroonberoep voor bepaalde bestuursgeschillen te handhaven. Ten slotte is het aantal geschillen waarvoor het kroonberoep eventueel zou kunnen worden gehandhaafd, te klein om een dergelijke voorziening te kunnen rechtvaardigen.
Onderscheiden moet worden tussen de zogenoemde verticale en horizontale bestuursgeschillen.
Onder verticale bestuursgeschillen verstaan wij: bestuursgeschillen die worden aangebracht door het instellen van beroep tegen een bepaald besluit. In dat besluit krijgt de gezagsuitoefening van het ene bestuursorgaan jegens het andere gestalte. De meest voorkomende beroepsprocedures op grond van verticale geschillenregelingen betreffen artikel 245a van de gemeentewet en artikel 42 van de Wet Werkloosheidsvoorziening. Waar in het bestuursprocesrecht beroep tegen besluiten met uitzondering van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels zal worden opengesteld, zal voor deze geschillen de weg naar de administratieve rechter openliggen zonder dat daarvoor een nadere voorziening nodig is. Voor zover tegen de besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, en de besluiten die daarmee op één lijn zijn te stellen thans kroonberoep mogelijk is, wordt door middel van enumeratie beroep bij de administratieve rechter opengesteld.
Horizontale bestuursgeschillen zijn bestuursgeschillen tussen twee bestuursorganen die zich in een positie van nevenschikking bevinden. Het gaat daarbij niet om een gezagsbesluit van het ene bestuursorgaan jegens het andere, maar om een handelen of nalaten waarvan het laatstgenoemde bestuursorgaan nadelige gevolgen ondervindt. De voornaamste categorie horizontale geschillen is die van de domiciliegeschillen in de Algemene Bijstandswet. Een algemene regeling voor deze geschillen die de administratieve rechter bevoegd zou maken, achten wij thans niet aangewezen. Een dergelijke regeling behoeft nadere studie in het kader van een in de verdere toekomst mogelijke uitbreiding van de bevoegdheid van de administratieve rechter. In afwachting daarvan wordt thans het volgende stelsel voorgesteld. Waar horizontale bestuursgeschillen per definitie onder artikel 136 van de Grondwet kunnen vallen en de betrokken bestuursorganen zich bovendien tot de burgerlijke rechter kunnen wenden, is er geen behoefte meer om regelingen in de bijzondere wetgeving waarin de beslechting van deze bestuursgeschillen expliciet aan de Kroon is opgedragen, te handhaven. Dit geldt te meer vanwege het zeer geringe aantal zaken dat zich in de praktijk voordoet. Dit betekent dat bestuursorganen in die gevallen kunnen kiezen tussen een gang naar de civiele rechter of een gang naar de Kroon. Voor dit laatste wordt thans een voorziening in de Wet op de Raad van State opgenomen. Voor alle duidelijkheid: hier is dus geen sprake van beroep op de Kroon, maar van een vorm van (publiekrechtelijke) arbitrage door de Kroon, op de grondslag van artikel 136 van de Grondwet.

3.3 Welke administratieve rechter?
Een van de uitgangspunten die hierboven werden geformuleerd, is dat de definitieve voorzieningen in kroongeschillen moeten passen in en aansluiten bij de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel. Het ligt in dit verband voor de hand om niet meer rechterlijke instanties in het leven te roepen c.q. te handhaven dan met het oog op de aard van de materie en een goed verloop van het reorganisatieproces nodig is. Mede daarom achten wij een structurele aanwezigheid van twee rechterlijke colleges bij de Raad van State onwenselijk. Voorts kan de tijdelijke aanwijzing van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter in TwK-geschillen geen reden zijn voor een definitieve voorziening bij dit college. Bovendien komt de toetsing door de Afdeling voor de geschillen van bestuur in grote lijnen overeen met die door andere administratieve rechters (vgl. de conclusies in het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht). Dit heeft geleid tot ons voornemen om één rechtsprekende afdeling van de Raad van State als administratieve rechter (in tweede instantie) voor de voormalige Arob en TwK‑ en kroongeschillen te doen fungeren: de Afdeling bestuursrechtspraak. Er vindt aldus een bundeling plaats van in de beide afdelingen opgebouwde expertise.
Hiervoor is betoogd, dat het beroep op de Kroon dient te worden vervangen door beroep bij een administratieve rechter. Voorgesteld wordt, de TwK‑ en kroongeschillen toe te delen aan de in de huidige situatie daarvoor in aanmerking komende administratieve rechters. Dat wil zeggen, dat in beginsel de TwK- en kroongeschillen gaan behoren tot de competentie van de administratieve kamers van de rechtbanken met hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak onderscheidenlijk de Centrale Raad van Beroep, al naar gelang de aard van de materie. In een enkel geval wordt daar waar het College van Beroep voor het bedrijfs­leven reeds over bepaalde geschillen oordeelt, de competentie om over kroongeschillen op dat terrein te oordelen aan het College toegekend.
Tot de uitgangspunten van de herziening van de rechterlijke organisatie behoort, dat deze organisatie zodanig is ingericht dat in de regel de mogelijkheid bestaat om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. Invoering van rechtspraak in twee instanties kan daarnaast een belangrijke bijdrage leveren aan het verminderen van de structurele overbelasting van de Raad van State. Op rechtspraak in twee instanties is in onderdeel 1.5.2 nader ingegaan. Daar is ook vermeld dat in deze fase een relatief groot aantal zaken voorshands in één instantie zal worden afgedaan en zijn de redenen daarvoor uiteengezet.
Op grond daarvan stellen wij voor, voorshands de volgende kroon- en TwK-geschillen in eerste en enige instantie te doen beslechten door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: geschillen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor zover betrekking hebbend op bestemmingsplannen, milieugeschillen en bepaalde geschillen op grond van: de onderwijswetgeving, de Ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet, de landinrichtingswetgeving, de Dienstplichtwet, de Wet gewetensbezwaren militaire dienst, de Wet op de bejaardenoorden, de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Ziekenfondswet en de AWBZ.
Nadat de rechtspraak in twee instanties stevig wortel heeft geschoten, zal in het kader van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie kunnen worden bepaald in hoeverre de geschillen waarvan wij voorstellen dat deze voorshands door één instantie worden beslecht, in aanmerking moeten worden gebracht voor rechtspraak in twee feite lijke instanties.

3.4 Het vervallen van de mogelijkheid van centrale sturing en de compensatie daarvoor
Een van de kenmerken van het kroonberoep en tevens een van de redenen waarom het in Straatsburg is gesneuveld, is dat het een mogelijkheid biedt voor centrale sturing. De Kroon kan immers haar opvatting omtrent het gewenste beleid in de plaats stellen van het bestuursorgaan welks besluit wordt getoetst. Indien het onderhavige wetsvoorstel wordt aanvaard, zal de centrale sturingsmogelijkheid die het kroonberoep biedt, komen te vervallen. De vraag rijst dan, of voor het vervallen van deze sturingsmogelijkheid specifieke compensatie moet worden geboden.
In het algemeen menen wij dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Veelal is het beroep op de Kroon niet het enige sturingsinstrument dat de centrale overheid op een bepaald beleidsterrein tot haar beschikking heeft, maar vormt het veeleer het sluitstuk op een reeks van beïnvloedingsinstrumenten, die vooral bestaan in het kunnen aangeven van het kader waarbinnen de besluitvorming van de lagere overheden zich mag afspelen. Dit kader is tevens een juridisch kader, over de overschrijding waarvan een rechter zich heel wel kan uitspreken. De afschaffing van het kroonberoep heeft zo gezien alleen maar tot gevolg, dat de centrale overheid langs deze weg niet meer kan aangeven wat er binnen de door de centrale overheid gegeven kaders op het gedecentraliseerde niveau precies moet gebeuren.
Het bovenstaande kan slechts uitzondering lijden in die gevallen waarin de ‑ in niet bindende centraal geformuleerde beleidskaders tot uitdrukking gebrachte ‑ belangen van de centrale overheid bij de besluit vorming in concreto preponderant zijn. Dat is naar onze mening het geval bij de bestemmingsplanprocedure. Op deze grond heeft het kabinet gemeend te moeten voorzien in een alternatief sturingsinstrument voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer: de bevoegdheid van de Minister van VROM om zijn beslissing ter zake van de goedkeuring van een bestemmingsplan in de plaats te stellen van die van het college van gedeputeerde staten. Tegen die beslissing staat uiteraard beroep op de administratieve rechter open. Een uitgebreide beschouwing over dit instrument is opgenomen in de toelichting op de wijzigingen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (onderdeel 4, onderdeel H, onder 7).
Voor het overige zijn wij van oordeel dat er geen aanleiding is te voorzien in alternatieve sturingsinstrumenten. In het overgrote deel van de gevallen is dat niet bezwaarlijk gebleken. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen, dat het openstellen van kroonberoep lang niet altijd werd ingegeven door de behoefte aan centrale sturing. Vaak was ‑ zeker in oudere wetgeving ‑ het bieden van een vorm van rechtsbescherming het enige motief.

3.5 Ambtsberichten
Voor zover in een geding een kwestie aan de orde is die de aan de centrale overheid toevertrouwde belangen rechtstreeks raakt (vgl. artikel 1.2, tweede lid, van de Awb), zal ingevolge het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht de minister wie het aangaat, hetzij op zijn verzoek hetzij ambtshalve, door de rechtbank als partij in het geding kunnen worden geroepen. In dat bestuursprocesrecht, dat ook de wijze van beslechten van de voormalige TwK en kroongeschillen zal beheersen, zal niet worden voorzien in een aparte positie van de ministers om in die gevallen waarin hun dat wenselijk voorkomt, de rechter ongevraagd van advies te dienen. Dat betekent niet dat wij het niet wenselijk achten dat de rechter onder omstandigheden aan de minister wie het aangaat, als deze geen partij is, met toepassing van artikel 8.2.2.4 van de Awb kan vragen zijn visie op de zaak te geven. Dat zou bij voorbeeld het geval kunnen zijn bij technisch ingewikkelde richtlijnen op milieugebied of indien van de centrale overheid afkomstige regelgeving in het geding is en een toelichting daarop de rechter nuttig lijkt. Ook kan de rechter op grond van artikel 8.2.2.6 onderscheidenlijk artikel 8.2.5.5 een deskundigenbericht vragen. Het dient echter de rechter te zijn die, al dan niet op instigatie van partijen, de centrale overheid bij de zaak betrekt. Een meer geprononceerde positie van de centrale overheid in dezen zou in strijd komen met enkele van de kenmerken van het voorgestelde procesrecht, namelijk dat het proces een rechtsstrijd tussen belanghebbenden is en dat de rechter bepaalt welke instructie van de zaak nodig is.
Voor enkele categorieën van TwK- en kroongeschillen geldt thans dat standaard advies wordt ingewonnen. Dat betreft bestemmingsplangeschillen en, zij het in mindere mate, milieugeschillen. Deze adviezen worden uitgebracht door respectievelijk de Adviseur ten behoeve van de Raad van State en de Adviseur beroepen milieubeheer. Met volledige erkenning van de belangrijke bijdrage die de respectieve adviseurs hebben geleverd en leveren aan de oordeelsvorming van de Raad van State op het terrein van de milieugeschillen en de bestemmingsplangeschillen, menen wij dat het aan de rechter moet worden overgelaten in hoeverre hij gebruik wil maken van de bij de adviseurs aanwezige expertise. Wij willen er hierbij uitdrukkelijk op wijzen, dat het voorgestelde procesrecht geen enkele belemmering opwerpt voor het handhaven van de bestaande praktijk, die overigens evenmin op enig expliciet wettelijk fundament rust. De wijze waarop in de praktijk onder het nieuwe bestuursprocesrecht van het inwinnen van ambtsberichten gebruik zal worden gemaakt door de administratieve rechters zal overigens, naar wij aannemen, een van de onderwerpen zijn van overleg tussen de betrokken rechterlijke colleges.

3.6 Bevoegdheden TwK‑rechter
Artikel 5, eerste lid, van de TwK bepaalt dat indien de uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur strekt tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van een besluit, de Afdeling desgeraden zelf in de zaak kan voorzien. Deze bevoegdheid, die thans ook al aan andere administratieve rechters toekomt, zal ingevolge het wetsvoorstel inzake de Arob- en de Arbo-bezwaarschriftprocedure (Kamerstukken II, 21 659) ook worden toegekend aan de Afdeling rechtspraak als Arob-rechter. Deze bevoegdheid wordt nu meer in het algemeen neergelegd in het uniform bestuursprocesrecht. Hierin zal niet worden neergelegd de in artikel 6 van de TwK geregelde bevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur om tegelijk met haar uitspraak aan het overheidsorgaan advies te geven met betrekking tot de wijze waarop naar haar oordeel nader zou moeten worden gehandeld in verband met het aan haar oordeel onderworpen geschil. Uit het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht is gebleken dat geen enkele behoefte bestaat aan deze bevoegdheid. Deze uit het kroonberoep stammende bevoegdheid kan dus voor de administratieve rechter worden gemist.

Hoofdlijnendebat
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4110): De definitieve regeling van de Tijdelijke wet kroongeschil­len was uiteraard noodzakelijk, gezien de expiratie van de huidige wet. Naar mijn gevoel komt het systeem voor de oude TWK‑geschillen simpelweg hierop neer: alle voormalige TwK‑geschillen gaan naar de administratieve rechter met één uitzondering: de zogenaamde horizontale bestuursgeschil­len. Voor al die geschillen geldt de gewone procedure: bezwaarschrift, feitelijke instantie en eventueel de mogelijk­heid van cassatie. Heb ik dat goed begrepen, is dat de kern van de zaak? Als dat inderdaad de juiste schets is, dan lijkt mij dat ook een goede zaak, gegeven de uitgangspunten die aan het bestuursprocesrecht ten grondslag liggen. Ik noem er dan twee. In de eerste plaats: de wens om ieder risico met artikel 6 van het Europese verdrag te vermijden; ik zou liever niet nog eens een Benthem‑arrest in deze Kamer willen compenseren. In de tweede plaats: de wens om zoveel mogelijk uniformiteit in de stelsels van rechtsbescherming te krijgen. Ik heb nog een vraag. Ik snap nog niet goed hoe het zit met die horizontale bestuursgeschillen. Er wordt gesteld dat men met die horizontale bestuursgeschillen voorlopig naar de burgerlijke rechter of naar de Kroon moet. Wat is in dit geval dan de Kroon? Wat gebeurt er dan precies? Komt er dan straks een andere, meer definitieve oplossing voor die horizontale bestuursgeschillen?
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4122): Ik noem slechts twee terreinen als voorbeeld waarop de wijziging nogal wat gevolgen kan hebben. Als eerste noem ik ons ruimtelijk bestuursrecht, in het bijzonder het ruimtelijk ordenings­recht. Door het verdwijnen van het kroonberoep op bestemmingsplannen ontstaat bestuurlijk gezien een vrij ingrijpend gewijzigde situatie. Mijn fractie is nog niet bij voorbaat overtuigd dat wij de weg op moeten gaan die in het wetsvoorstel wordt voorgesteld, namelijk de aangegeven centrale sturing door VROM in de vorm van de indeplaatsstelling van de goedkeuring. Daarover moet goed worden nagedacht vanwege de ingrijpende consequenties voor de verant­woordelijkheden op het terrein van de ruimtelijke ordening. Ik vraag daarvoor in het bijzonder de aandacht. Het IPO heeft zich op dit punt al met een brief tot de Kamer gewend. Naar mijn mening is dit niet ten onrechte gedaan. Een tweede terrein dat ik wil noemen, is het waterstaats­recht. Het vervallen van het kroonberoep in het water­staatsrecht is geen bagatel, integendeel. Het kroonberoep is daar tot nu toe het instrument bij uitnemendheid voor oppertoezicht op de waterstaat. Het begrip oppertoezicht is bij de laatste grondwetsherziening in 1983 vervallen. Daarbij is door de grondwetgever uitdrukkelijk uitgesproken dat het oppertoezicht als instituut moet blijven bestaan. Als ik het goed zie, betekent dit wetsvoorstel dat een beroep ten aanzien van goedkeuring van waterschapsbesluiten straks niet meer in de bestuurlijke kolom wordt behandeld, maar door de rechter. Dat heeft nogal wat consequenties. Moet in dit geval analoog aan de ruimtelijke ordening niet een element van centrale sturing gehandhaafd blijven? Ik werk deze gedachte nu niet verder uit. Deze twee terreinen illustreren echter wel hoe ingrijpend de voorstellen niet alleen vanuit formeel‑juridisch oogpunt zijn, maar ook voor de bestuurlijke praktijk. Ik pleit ervoor, die aspecten in onze verdere besluitvorming te verwerken en daarmee zeer zorgvuldig om te gaan.
De heer Korthals (VVD) (p. 4137): Er wordt een definitieve regeling geschapen met betrekking tot de kroongeschillen. Dat is noodzakelijk en daar zijn wij volledig voorstander van. Een van de redenen dat er nogal haast is geboden met dit wetsvoorstel, is dat de Tijdelijke wet kroongeschillen expireert. Hiermee gaan wij dus akkoord.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4147): Tot slot vraag ik of de minister van Binnenlandse Zaken nog even kan ingaan op mijn vraag naar de horizontale bestuursgeschillen. Ik constateerde dat het de enige uitzondering was van de oude TwK-geschillen. Ik heb niet begrepen hoe het kroonberoep dan gaat en of er een definitieve andere oplossing komt.
Minister Dales (p. 4159): Voorzitter! De heer Wolffensperger had inderdaad in zijn eerste termijn gevraagd hoe het zal gaan met de horizontale bestuursgeschillen. Mijn excuses, maar ik herinner mij dat nu. Allereerst zijn er maar heel weinig horizontale bestuursgeschillen. Het is een vrij ingewikkelde zaak. Ik zal daar nu niet in duiken maar deze zaak zal in de schriftelijke behandeling nog nader bezien moeten worden. Nogmaals, het is een lastige materie. Deze geschillen zullen niet vallen onder de competentie van de administratieve kamer van de rechtbank, omdat die slechts bevoegd is, te oordelen over besluiten van bestuursorganen. Ik leg de nadruk op het woord "besluiten", want bij de zogenaamde horizontale geschillen is er meestal sprake van een geschil dat gekenmerkt wordt door de afwezigheid van een besluit; een of andere impasse in de bestuurlijke besluitvorming. Men moet denken aan een geschil over een weg tussen een waterschap en een provincie. Dit betekent niet dat er dan geen mogelijkheid van beroep op een onafhanke­lijke rechter bestaat. De gewone civiele rechter kan in dat soort geschillen benaderd worden. Bovendien bestaat de mogelijkheid om zich, bij overeenstemming tussen de betrokken bestuursorganen, op grond van een algemene voorziening die artikel 136 van de Grondwet biedt, tot de Kroon te wenden. Dat moet men echter weer niet zien als een vorm van het traditionele kroonberoep. Ik begrijp dat de heer Wolffensperger hier misschien nadere vragen over wil stellen maar wellicht zal hij nu ook begrijpen dat het wijs is om dit in geregelde orde in de schriftelijke behandeling uiteen te zetten.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4159): Dat is ook geen enkel punt, maar wie is in dit verband de Kronen? Dat begreep ik nu juist niet goed.
Minister Dales (p. 4159): In Nederland is er maar één Kroon.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4159): Bij een kroonberoep krijg je dus een weg via…
Minister Dales (p. 4159): Neen, ik maak onderscheid tussen het traditionele kroonberoep en de algemene voorziening die artikel 136 van de Grondwet biedt. Ik maak dus geen onderscheid tussen twee Kronen, maar tussen twee wegen tot die Kroon, op basis van twee procedures.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4159): Ik zal de Grondwet daarop nalezen, voorzitter!
Minister Dales (p. 4159): En ik zal mij beijveren om dit schriftelijk nog eens goed uiteen te zetten.

Voorlopig verslag II

De leden van de SGP‑fractie stemden in met de uitgangspunten, die aan de in het wetsvoorstel vervatte definitieve voorzieningen in kroonge­schillen ten grondslag lagen. Dit liet onverlet dat bij deze leden op een aantal punten vragen waren gerezen voor wat betreft de in concreto gekozen oplossingen. In aansluiting op de reeds gestelde vraag inzake de keuze tussen beroep in één of twee instanties vroegen de leden van de SGP‑fractie een nadere verduidelijking waarom voor het terrein van de waterstaatswetgeving, in tegenstelling tot bestemmingsplannen, milieu­geschillen en onder andere de Ontgrondingswet en de landinrichtings­wetgeving was gekozen voor beroep in twee instanties. Zij wezen erop dat er niet zelden een nauwe samenhang is qua aard en inhoud tussen geschillen op het terrein van (vooral de natte) waterstaat en de zojuist genoemde terreinen. Voorts wensten de leden van de SGP‑fractie nog een aantal opmerkingen te maken ten aanzien van het vervallen van de mogelijkheid van centrale sturing, als gevolg van de vervanging van het Kroonberoep. Terecht had de regering naar hun oordeel de vraag onder ogen gezien of op enigerlei wijze terzake specifieke compensatie zou moeten worden geboden. Uitsluitend voor de sfeer van de bestemmings­procedure had de regering, zo constateerden deze leden, alternatieve sturingsmogelijkheden nodig geacht. Wat de aldaar gekozen oplossing betreft, zouden zij daarop bij de artikelsgewijze beschouwingen nog terugkomen. Het verdiende naar het oordeel van deze leden evenwel nadere toelichting, waarom ook niet op andere terreinen eventuele aanvullende voorzieningen nodig zouden kunnen zijn. Ook op andere terreinen vervult het Kroonberoep, naast een functie voor de rechtsbe­scherming, tevens een functie als sturingsinstrument. In meer algemene zin vroegen de leden van de SGP‑fractie, of de regering zich zorgvuldig rekenschap had gegeven van de bestuurlijke gevolgen van het vervallen van Kroonberoep op onderscheidene beleidsterreinen. Zou de regering hierop alsnog nader willen ingaan? In dit kader vroegen de leden van de SGP‑fractie met name de aandacht voor de waterstaatssector. Het had deze leden verwonderd, dat juist ten aanzien van deze sector niet expli­cieter op de gevolgen van het vervallen van het Kroonberoep was ingegaan. Juist in deze sector vervult het Kroonberoep immers naast een functie voor de rechtsbescherming ook een beïnvloedingsmiddel voor de centrale overheid. Zij wezen in dit verband op het oppertoezicht op de waterstaat, waarvoor het Kroonberoep vanouds een van de meest wezenlijke instrumenten heeft gevormd. Deze leden herinnerden eraan, dat als gevolg van de laatste Grondwetsherziening weliswaar het begrip «oppertoezicht», zoals verankerd in artikel 204 (oud) Gw., niet meer was teruggekeerd in de Grondwet, doch dat van regeringszijde bij gelegenheid van de behandeling van de Grondwetsherziening uitdruk­kelijk is gesteld, dat het oppertoezicht als zodanig onverlet zou worden gelaten. Gaarne zagen deze leden derhalve een beschouwing tegemoet waarin wordt aangegeven, welke consequenties van het vervallen van het Kroonberoep zijn voor het functioneren van het oppertoezicht op de waterstaat en waarin nader wordt beargumenteerd, waarom uit dien hoofde op dit terrein geen alternatieve instrumenten nodig zijn.
Op een aantal concrete punten de waterstaat betreffende, wensten deze leden bij de artikelsgewijze behandeling nog terug te komen. Tenslotte vroegen zij of de staatscommissie voor de Waterstaatwet­geving inzake de aanpassing van de waterstaatswetgeving om advies was gevraagd.
De vaste Commissie voor Justitie vroeg de bewindslieden of zij het goed zagen wanneer ze stelden dat ook in de situatie waarin het kroon­beroep zou voortbestaan er geen strijdigheid is met artikel 6. Immers, er is dan altijd beroep mogelijk van de beslissing van de Kroon op de burgerlijke rechter. Het voorstel het kroonberoep af te schaffen wordt dan ook meer veroorzaakt door het streven teveel beroepsgangen en daardoor onnodig lange procedures te voorkomen. De memorie van toelichting (blz. 49 en 50)[1] rept daarover niet.
(…) Het viel de leden van de CDA‑fractie op dat de regering buitengewoon uitgebreid uiteenzet waarom er geen beroep mogelijk zou moeten zijn tegen beleidsregels maar dat de argumentatie waarom beroep tegen algemeen verbindende voorschriften ook niet mogelijk zou moeten zijn (althans niet binnen de administratiefrechtelijke kolom) daarbij schril afsteekt zo niet afwezig is. Gaarne zagen de leden dan ook een nadere onderbouwing op het punt van de algemeen verbindende voorschriften.
Waar het gaat om beleidsregels meenden deze leden dat het principe zou moeten zijn om geschillen binnen de administratiefrechtelijke kolom ook te laten beslissen door de administratieve rechter en niet (zoals thans gebeurd) via een onrechtmatige daad actie bij de civiele rechter. Zij konden begrip opbrengen voor de praktische bezwaren van de regering tegen afhandeling van acties tegen regels in de administratieve kolom maar vroegen of de discussie op dit punt niet teruggebracht moet worden tot de vraag of het werklastverzwarend voor de rechtspraak in zijn geheel zou zijn als het bovengenoemde principe in praktijk zou worden gebracht. Is dat niet het geval dan is er, zo meenden de CDA‑fractieleden, het nodige te zeggen voor helderheid en harmonisatie zeker nu de gelegenheid daarvoor middels het voorliggende wetsvoorstel geschikt is.
In de memorie van toelichting wordt gesignaleerd dat ten aanzien van het bestuursprocesrecht in de afgelopen jaren het primaat van de functie van het handhaven van het objectieve publiekrecht heeft plaatsgemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie, aldus de leden van de PvdA‑fractie. Als gevolg van deze ontwikkeling kiezen de ministers voor de rechtsbescherming als primaire doelstelling van het bestuurspro­cesrecht (memorie van toelichting p. 31 en 34)[2]. Uiterste gevolg van deze keuze zou zijn in het bestuursprocesrecht uit te gaan van de rechtspositie van de appellant. In deze benadering zou het individuele rechtens te beschermen belang van appellant object van bestuursprocesrecht dienen te zijn (zie hieronder de opvattingen van A.Q.C. Tak: De ongewenste discussie in Nieuw bestuursprocesrecht, Deventer 1992, blz. 67‑84). De leden behorende tot de PvdA‑fractie zouden van de ministers willen vernemen waarom desalniettemin is gekozen voor het besluit als object van het bestuursprocesrecht en daarmee als criterium voor de compe­tentie van de administratieve rechter. Handhaving van het objectieve recht als doelstelling van het bestuursprocesrecht impliceert een beroepsrecht voor een zeer ruime kring van personen en organisaties. De leden vroegen de ministers of door de uitgesproken keuze voor de rechtsbescherming als doelstelling van het bestuursprocesrecht, de kring van beroepsgerechtigden niet zal worden beperkt. Zijn de ministers bereid in het wetsvoorstel vast te leggen dat ook in de toekomst de weg naar de administratieve rechter zal open staan voor milieuorganisaties en dergelijke?
Een van de hoofddoelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht is het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht. De leden behorende tot de PvdA‑fractie hadden in het kader van de behan­deling in de Kamer van de eerste tranche en van de voorintegratie de keuze voor een uniform bestuursprocesrecht reeds onderschreven. Uniformering van het bestuursprocesrecht kan een belangrijke bijdrage leveren aan het verminderen van de knelpunten in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Conform de doelstellingen die met het voorliggende wetsvoorstel worden nagestreefd, zullen de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid van het stelsel worden bevorderd. Met de keuze voor het in de Algemene wet bestuursrecht gedefinieerde besluitbegrip als criterium voor de competentie van de administratieve rechter wordt eenheid en eenvoud in het stelsel gebracht. Helaas moesten de leden constateren dat deze voordelen in de uitwerking maar ten dele worden gerealiseerd. Twee belangrijke catego­rieën besluiten, te weten algemeen verbindende voorschriften en beleids­regels, alsmede een niet onaanzienlijk aantal afzonderlijk opgevoerde besluiten worden uitgezonderd van beroep op de administratieve rechter. Geschillen terzake zullen derhalve onderworpen blijven aan de rechts­macht van de burgerlijke rechter. Door de talloze uitzonderingen die de regeling van de rechtsmacht van de administratieve rechter kenmerken, wordt er voor wat betreft helderheid, toegankelijkheid en cliëntge­richtheid slechts weinig gewonnen ten opzichte van het huidige stelsel. Bovendien wordt een inbreuk gemaakt op het systeem van de Algemene Wet bestuursrecht. De argumenten die de regering ter rechtvaardiging van de beperking van de rechtsmacht van de administratieve rechter hanteert, konden de leden behorende tot de PvdA‑fractie niet overtuigen.
Dit komt later aan de orde. De leden behorende tot de PvdA‑fractie konden mede gelet op artikel 6 ECRM en het systeem van de Algemene Wet bestuursrecht, instemmen met vervanging van beroep op de Kroon door beroep op de administratieve rechter. Vervanging over de gehele linie samen met het uitgangspunt dat het vervallen van Kroonberoep niet mag leiden tot vermindering van rechtsbescherming, heeft tot gevolg dat in enkele gevallen beroep op de administratieve rechter wordt openge­steld tegen algemeen verbindende voorschriften. Op de reeds gemaakte uitzonderingen worden aldus weer uitzonderingen aangebracht. Op zichzelf hadden de leden tegen deze uitbreiding van de bestuursrechte­lijke rechtsbescherming geen bezwaar. Een dergelijke situatie illustreert wel dat nog bij lange na niet kan worden gesproken van een evenwichtig en overzichtelijk stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De leden behorende tot de PvdA‑fractie vreesden dat ook onder het regime van het uniforme bestuursprocesrecht competentieproblemen zullen ontstaan, die niet alleen zullen kunnen leiden tot complicaties voor de burger, maar ook voor de rechter en het bestuur dat immers in de bezwaarschriftenprocedure met de competentieverdeling wordt gecon­fronteerd. Door de integratie in eerste aanleg van een aantal bestuurs­rechtelijke colleges en de doorzendplicht, die in de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen, zullen mogelijke competentieproblemen tussen bestuursrechtelijke colleges onderling nagenoeg worden opgelost. Problemen die verband houden met de bevoegdheidsverdeling tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter blijven echter levensgroot bestaan. De opvatting in de memorie van toelichting, dat de competentieverdeling tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter duidelijker wordt konden de leden behorende tot de PvdA‑fractie dan ook niet onderschrijven. Een radicale oplossing voor deze problemen zou kunnen worden gevonden door aan te sluiten bij het subjectum litis (de betrokkene bij het geschil, het bestuursorgaan). Dit is vooralsnog niet gebeurd. Door het besluit ook in het bestuursprocesrecht een centrale plaats te geven zullen competentiekwesties tussen administratieve rechter en burgerlijke rechter tot aanvaardbare proporties kunnen worden teruggebracht. Door categorieën en afzonderlijke besluiten van beroep op de administratieve rechter uit te sluiten wordt deze winst echter aanzienlijk gereduceerd. De leden behorende tot de PvdA‑fractie achtten het in elk geval noodzakelijk dat wordt voorzien in een zodanig verwijssysteem, dat mogelijke voor het beroepsrecht van de burger fatale gevolgen van competentieconflicten tussen de administratieve rechter en de burgerlijke rechter worden vermeden. Waar wordt gestreefd naar een doorzichtige en doelmatige structuur van de rechterlijke organisatie mag een dergelijk systeem niet ontbreken. In de memorie van toelichting wordt uitvoerig ingegaan op de problematiek van het openstellen van beroep tegen regels in verband met de formele rechtskracht, zo spraken de leden behorende tot de PvdA‑fractie (blz. 93/94)[3]. Kunnen de ministers aangeven of en in hoeverre deze problematiek een rol speelt ten aanzien van besluiten van algemene strekking, die wel appellabel zijn? De leden behorende tot de PvdA‑fractie stelden nogmaals niet overtuigd te zijn van de noodzaak tot uitsluiting van beroep op de administratieve rechter tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. De leden gaven ten aanzien van geschillen over besluiten die tot deze categorieën behoren om te beginnen met het oog op de rechtsstaat en uit een oogpunt van rechtsbescherming de voorkeur aan administratieve rechtspraak. Daarnaast betekent uitsluiting van recht­streeks beroep tegen regels dat een inbreuk wordt gemaakt op het systeem van de Algemene wet bestuursrecht. De regering hanteert ondermeer als argument voor de uitsluiting van beroep tegen regels, dat aan de civiele rechter een oordeel kan worden gevraagd over de recht­matigheid van regels. Naar het oordeel van de leden behorende tot de PvdA‑fractie pleiten deze omstandigheden nu juist voor het wel openstellen van beroep op de administratieve rechter. Een en ander geldt eveneens voor het argument van de regering dat thans bij wijze van exceptief verweer een oordeel over regels van de administratieve rechter kan worden verkregen. De vrees dat meer gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheid van beroep bij de administratieve rechter tegen regels dan van de thans openstaande rechtsgang bij de burgerlijke rechter konden de leden van de PvdA‑fractie niet delen. Individuele burgers zullen niet snel geneigd zijn op te komen tegen regels, terwijl voor organisaties de drempel van de civiele procedure ook thans geen belemmering vormt. Daar komt bij dat verwacht mag worden dat tegenover het aantal nieuwe beroepen tegen regels, minder beroepen tegen uitvoeringsbeschikkingen zullen worden ingesteld. Voorts zal er een verschuiving optreden van zaken van de civiele rechter naar de administratieve rechter. Gelet op de organisatorische en personele integratie van beide vormen van rechtspraak zal dit geen onoverkomelijke problemen behoeven op te leveren.
De leden behorende tot de PvdA‑fractie erkenden dat door het verschil in karakter tussen regels enerzijds en overige besluiten anderzijds, beide categorieën voor wat betreft de formele rechtskracht niet op een lijn kunnen worden gesteld (memorie van toelichting, blz. 93/94)[4]. Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn het beroep tegen regels niet te binden aan een beroepstermijn. Dit zou geen revolutionair verschil betekenen met de huidige situatie. Het instellen van een aktie bij de civiele rechter is immers evenmin aan een termijn gebonden.
Dit alles in aanmerking genomen behoeven, zo meenden de leden behorende tot de PvdA‑fractie, de door de regering gesignaleerde problemen, geen belemmering te vormen voor het openstellen van recht­streeks beroep tegen regels bij de administratieve rechter. De leden waren van oordeel dat de voordelen ten aanzien van de eenvoud en de overzichtelijkheid van het stelsel van rechtsbescherming zwaarder zouden moeten wegen. Tenslotte wilden de leden behorende tot de PvdA‑fractie nog wijzen op de opvattingen die terzake bij het weten­schappelijk forum leven. Schrijvers die deze problematiek diepgaand hebben bestudeerd, pleiten unaniem voor openstelling van rechtstreeks beroep tegen regels bij de administratieve rechter (Van Buuren en Polak: Onrechtmatige wetgeving, pre‑adviezen NJV 1987; Van Male: Rechter en bestuurswetgeving, Zwolle 1988; Bok: Rechterlijke toetsing van regel­geving, Deventer 1991 en recentelijk Konijnenbelt in Regelmaat 1991, blz. 121 /122. Met name Van Male wijst op de uitzonderingspositie die Nederland inneemt ten opzichte van de ons omringende landen).
De leden van de D66‑fractie stelden de volgende vragen. Hoe staat de regering tegenover de suggestie van Bakker om in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Awb te bepalen dat een civiele zaak gevoegd behandeld kan worden met een administratieve zaak? (NTB 91/7 blz. 199).
In het nieuwe bestuursprocesrecht staat het besluit centraal. Afdeling 4.1.4. welke betrekking heeft op de motivering heeft echter slechts betrekking op de beschikking. Betekent het uitsluitend van toepassing zijn van afdeling 4.1.4. op beschikkingen dat andere besluiten niet dienen te berusten op een deugdelijke motivering? In het voorontwerp derde tranche wordt voorgesteld afdeling 4.1.4. te vervangen door afdeling 3.6, waardoor het motiveringsbeginsel ook betrekking heeft op andere besluiten. Hoe staat de regering tegenover de suggesties om deze vervanging reeds nu in de wet op te nemen?
Oorspronkelijk was voorzien in een hoofdstuk 8 met de titel Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter. Het huidige hoofdstuk 8 (beroep bij de rechtbank) zal voor een groot deel ook worden toegepast door de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling Bestuursrechtspraak (in beroep en in hoger beroep) en door het College van beroep studiefinanciering en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (in beroep). Hoofdstuk 8 draagt de titel «Beroep op de rechtbank». Ware het niet beter de oorspronkelijke titel te handhaven nu het bestuursprocesrecht ook door andere colleges zal worden toegepast?
Het procesrecht is via schakelbepalingen ook van toepassing indien beroep op een van de eerdergenoemde colleges is opengesteld. Zou het niet beter zijn deze bepalingen direct in afdeling 8.1.1. op te nemen? Het hoger beroep is geregeld in zowel de Beroepswet als de Wet op de Raad van State. Het gehele overige bestuursprocesrecht wordt geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. Welke bezwaren bestaan er tegen opname van het hogere beroepsrecht in hoofdstuk 8 (een titel 5), waarbij de betreffende bepalingen uit de Wet op de Raad van State (artikel 37‑46) en de Beroepswet (artikel 18‑28) kunnen worden geïntegreerd door waar nodig te spreken over de «Afdeling Bestuursrechtspraak respectievelijk de Centrale Raad van Beroep»?
De leden van de SGP‑fractie stelden de regeling van het eigenlijke procesrecht aan de orde. Deze regeling is als globaal gekenschetst en geeft de rechter grote vrijheid bij de uitoefening van processuele bevoegdheden. Niettemin waren deze leden van oordeel dat uniformiteit in het procesrecht gewenst is. Zij vroegen hoe het uitgangspunt van een globale regeling zich verhoudt tot de algemene benadering dat de rechter tegenover wettelijke voorschriften van processuele aard minder vrij staat dan tegenover materiële bepalingen. Als voorbeeld van gewenste uniformiteit noemden zij het punt van de praktijk van de ambtsberichten.
In het hoofdlijnendebat hadden de leden van de GPV‑fractie erop gewezen dat met name over de regeling van het bestuursprocesrecht overleg had dienen te worden gevoerd met vertegenwoordigers van de mede‑overheden. Bij een materie welke provincies, gemeenten en water­schappen zo direct raakt kan toch nog niet volstaan worden met het voorleggen om commentaar van concepten, zeker als vervolgens op concrete bezwaren niet wordt gereageerd. Het antwoord dat de minister van Binnenlandse Zaken op dit punt gaf tijdens de tweede termijn van het hoofdlijnendebat ging dan ook langs de essentie van hun bezwaren heen.
De leden van de GPV‑fractie hadden met grote belangstelling kennis­genomen van de beschouwingen over de ontwikkelingen in het bestuurs­recht en in samenhang daarmee van de doelstellingen van het bestuurs­procesrecht. Zij waren het ermee eens dat het accent in de loop der jaren is verschoven van handhaving van het objectieve publiekrecht naar rechtsbescherming van de burger. Naar hun mening kan hier terecht worden gesproken van een accentverschuiving maar niet van een tegen­stelling. Handhaving van het objectieve publiekrecht dient niet uit het gezichtsveld te verdwijnen.
De genoemde leden herinnerden voorts aan hun beschouwingen tijdens het hoofdlijnendebat over het eigen karakter van het bestuurs­recht en hun pleidooi om de voordelen van integratie van bestuursko­lommen te blijven combineren met een eigen plaats voor de bestuurs­rechtspraak. Zij herinnerden hieraan in verband met de opmerking van de Raad van State inzake een mogelijke integratie in de toekomst van procesrechten. Uiteraard laat dit onverlet dat eventuele knelpunten die samenhangen met eigen procedurele regels voor het bestuursrecht zo mogelijk moeten worden opgelost.
De leden van de GPV‑fractie stemden in met de keuze voor het begrip besluit als centraal object van toetsing, inclusief besluiten van algemene strekking. Zij blijven echter met vragen zitten ten aanzien van de uitzon­dering van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Terecht wordt erop gewezen dat de civiele rechter ten principale een oordeel kan worden gevraagd op grond van onrechtmatige overheidsdaad. Bestreden wordt dus niet dat de rechter algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels kan toetsen. Maar ligt het dan niet voor de hand dat deze rechter de administratieve rechter is die ook oordeelt over besluiten? Ligt dit niet te meer voor de hand omdat in de praktijk het onderscheid tussen besluiten van algemene strekking en algemeen verbindende voorschriften niet altijd gemakkelijk te maken zal zijn? Deze leden begrepen dat uitbreiding zonder meer tot algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet mogelijk zal zijn. Maar verdient het geen aanbeveling na te gaan of de praktische bezwaren kunnen worden ondervangen?
De leden van de vaste Commissie voor Justitie (met uitzondering van de leden van de D66‑fractie) wilden nog de volgende vragen stellen. Wat vindt de regering van de mening (van Tak) dat de grondslag van de bevoegdheid van de administratieve rechter niet in het besluit‑begrip maar in het rechtens te beschermen belang van de appellant dient te worden gelegd? Doordat de rechtsmacht van de administratieve rechter afhankelijk wordt van het begrip besluit, betekent dit dat geen beroep zal kunnen worden ingesteld tegen mondelinge beslissingen, feitelijke handelingen en rechtshandelingen naar burgerlijk recht. Ambtenaren en hun nagelaten betrekkingen zullen wel kunnen opkomen tegen feitelijke handelingen (artikel 8.1.1.1., tweede lid) omdat de regering het niet gewenst achtte dat de rechtsbescherming van deze groep zou worden verminderd.
– Waarom is voor handelingen van de organen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie niet dezelfde uitzondering gemaakt want ook daar treedt een verlies van rechtsbescherming op?
Ten opzichte van de wet AROB is de categorie van besluiten waartegen beroep open staat verruimd met de categorie: «besluiten van algemene strekking». Zijn deze besluiten tevens algemeen verbindende voorschriften dan zijn zij ingevolge artikel 8.1.1.2. uitgezonderd van beroep op de administratieve Kamer, tenzij in bijzondere wetten anders is bepaald. Artikel 8.1.1.3. bevat een lijst van besluiten die niet voor beroep vatbaar zijn. Het begrip «besluit» is ruimer dan het begrip «beschikking». De memorie van toelichting bij wetsvoorstel 21 221 verwees naar het besluit‑begrip van de artikelen 3 en 58 van de Ambte­narenwet en artikel 2 Wet ARBO. Dit was niet erg verhelderend. Bovendien interpreteren de Ambtenarenrechter en de CBB het begrip ook verschillend. Feitelijke handelingen en privaatrechtelijke handelingen van het bestuur vallen in beginsel buiten de bevoegdheid van de admini­stratieve Kamer. Op grond van artikel 1.3 (Awb) zijn uitsluitend publiek­rechtelijke rechtshandelingen besluiten. Voor besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling wordt in artikel 8.1.1.3 voorgesteld deze uit te sluiten van beroep op de administratieve Kamer, tenzij het de weigering (de onthouding) van de goedkeuring van een dergelijk besluit betreft. De regering is van mening dat het moeilijk is aan te geven waar precies de grens moet lopen tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht: dit moet aan de rechtspraak worden overgelaten. De regering maakt in het onderhavige wetsvoorstel uitzonderingen op eenvoudige algemene regels. Het beeld van de rechts­bescherming wordt er zo niet eenvoudiger op.
‑ Is de regering niet bevreesd dat hiermee (bovenstaande feiten) een belangrijk doel van de codificatie van het bestuurs(proces)recht wordt voorbijgestreefd?
Wil er sprake kunnen zijn van een publiekrechtelijk besluit dan moet er een (geschreven) publiekrechtelijke titel (grondslag) zijn, in de vorm van een wet in materiële zin of een beleidsregel. Voor goedkeuringsbesluiten is dat geen probleem, daarvoor is altijd een grondslag in de wet te vinden. Voor besluiten tot het aangaan van een overeenkomst is dat maar zelden het geval. Dat betekent dat deze besluiten dan toch niet aan de administratieve rechter zouden kunnen worden voorgelegd.
– Wat vindt de regering van het idee om het publiekrechtelijk «titel»­criterium te vervangen door het (ruimere) publiekrechtelijke «taak»‑criterium?
Dit zou betekenen dat de administratieve rechter kan worden ingeschakeld als het bestuursbesluit wordt genomen in het kader van een door dat bestuur uit te oefenen publieke taak.

Memorie van antwoord II

De leden van de SGP‑fractie vroegen, nader te willen verduidelijken waarom voor geschillen op het terrein van de waterstaat geen beroep in één instantie is voorgesteld, anders dan voor geschillen op het terrein van bestemmingsplannen, van het milieubeheer, van ontgrondingen en van de landinrichting. Deze leden wezen in dat verband ook op de samenhang tussen geschillen op het terrein van de zogenoemde natte waterstaat en de andere genoemde terreinen.
Voor de beantwoording van deze vraag mogen wij allereerst verwijzen naar onze, reeds eerder door deze leden gememoreerde, brief van 10 april 1992, waarin wij hebben uiteengezet dat beroep in twee feitelijke instanties uitgangspunt is, terwijl slechts voor bepaalde categorieën van besluiten voorshands is gekozen voor rechtspraak in één instantie. In dat opzicht is de veronderstelling van deze leden dat bij «waterstaatsge­schillen» sprake zou zijn van een specifieke keuze voor twee instanties, een misvatting. Hiervoor is uiteengezet waarom voorshands bepaalde uitzonderingen zijn gemaakt. De daar gereleveerde omstandigheden doen zich niet, althans in mindere mate, voor in de praktijk van de zogenoemde klassieke waterstaatswetgeving, waartoe onder meer de Waterstaatswet 1900 en de Rivierenwet behoren, en ook niet bij die van de Wet op de waterhuishouding. Daarentegen is voor geschillen over de toepassing van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Ontgron­dingenwet en de Grondwaterwet ‑ wetten die tot de waterstaatswet­geving behoren voorshands gekozen voor rechtspraak in één instantie.
Het voorgaande neemt niet weg dat er ook andersoortige overwegingen kunnen zijn die kunnen leiden tot een keuze voor bestuursrechtspraak in één instantie. De leden van de SGP‑fractie noemden in dit verband reeds de omstandigheid van de samenhang. Zo kan het zijn dat ten aanzien van het terrein van de Ontgrondingenwet enerzijds en dat van andere water­staatswetten anderzijds een inhoudelijke samenhang blijkt. Dit doet zich voor in de situatie dat voor realisering van een groot ontgrondingsproject ook tal van andere vergunningen, waaronder waterstaatsvergunningen voor bij voorbeeld het maken van werken en het lozen en onttrekken van waterhoeveelheden, zijn vereist. Deze samenhang kan voor de vergun­ningverlening leiden tot toepassing van het coördinatiemechanisme van  14.1 van de Wet milieubeheer, hetgeen op zijn beurt weer kan recht­vaardigen dat uit een oogpunt van doelmatige procedures wordt gekozen voor concentratie van het rechtsbeschermingsmoment en dus voor rechtspraak in één instantie. Dit laatste vormt dan ook een punt van overweging bij de herziening van de Ontgrondingenwet, die thans in voorbereiding is. Verder kan wat de waterstaatswetgeving betreft worden gewezen op de keuze voor één instantie die voor geschillen inzake de vaststelling van het tracébesluit is gemaakt in artikel 20, vierde lid, van het voorstel voor een Tracéwet (22 500). Daarvoor heeft, zij het niet expliciet tot uitdrukking gebracht in de desbetreffende memorie van toelichting, de praktische overweging gegolden dat de onderhavige categorie besluiten ‑ die vanwege de daaraan verbonden rechtsgevolgen een sterke ruimtelijke afwegingscomponent bezitten, tot uiting komend ook in de medeverantwoordelijkheid van de Minister van VROM ‑ op één lijn zijn te stellen met geschillen omtrent vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen, voor welke geschillen voorshands is gekozen voor bestuursrechtspraak in één instantie.
De leden van de SGP‑fractie wezen ook nog, ten betoge tevens van hun stelling dat de door ons gemaakte uitzonderingen op de algemene regel van twee feitelijke instanties niet steeds logisch zijn, op besluiten die door gedeputeerde staten zijn genomen in administratief beroep. Daarbij doelden deze leden kennelijk op besluiten die zijn genomen in beroep tegen door waterschapsbesturen genomen besluiten, met andere woorden het beroep dat op gedeputeerde staten is opengesteld in artikel 153 van de Waterschapswet.
Het motief voor de wetgever voor het in de Waterschapswet openstellen van administratief beroep op gedeputeerde staten was gelegen in de overweging dat gedeputeerde staten bij de materie van de onderhavige soort besluiten zijn betrokken uit hoofde van het door hen uit te oefenen toezicht op de waterschappen. Een dergelijke behandeling van besluiten door een ‑ in dit geval hoger‑ bestuursorgaan, gevolgd door rechtspraak in twee feitelijke instanties, past dan ook volledig bij het eerder weergegeven algemene uitgangspunt, te weten één bestuur­lijke procedure, gevolgd door rechtspraak in twee feitelijke instanties.
Ten aanzien van het vervallen van het kroonberoep als mogelijkheid (tevens) van centrale sturing vroegen de leden van de SGP‑fractie zich af of de regering zich zorgvuldig rekenschap heeft gegeven van de bestuur­lijke gevolgen daarvan op de onderscheidene beleidsterreinen en of, naast de in het wetsvoorstel geregelde compensatie voor het terrein van de ruimtelijke ordening, niet ook op andere terreinen aanvullende voorzieningen nodig zouden zijn. Deze leden spitsen deze vraag nader toe op de waterstaatssector, waarvoor zij wezen op de functie die het kroonberoep vanouds heeft gehad voor het oppertoezicht op de water­staat. Zij memoreerden daarvoor ook nog hetgeen destijds van regeringszijde over het oppertoezicht was gesteld bij de behandeling van de grondwetsherziening van 1983.
Het lijkt ons een goede gedachte om de vraag, hoe het vervallen van het kroonberoep als centraal sturingsinstrument moet worden gezien op waterstaatsgebied, te benaderen vanuit het voor dat specifieke gebied zo kenmerkende begrip oppertoezicht en om dat begrip daarbij ook centraal te stellen. Inderdaad is dat begrip, als species van het algemene begrip toezicht, in de Grondwet van 1983 niet teruggekeerd. Wel is gesteld dat dit aan de betekenis van het oppertoezicht geen afbreuk deed en dat er juist reden was voor de gewone wetgever om het oppertoezicht te versterken (Kamerstukken ll, 1976‑1977,13 993, nr. 6). Daarbij moet overigens wel worden bedacht dat het oppertoezicht ‑ in de relatie Kroon ‑ gedeputeerde staten – waterschapsbestuur ‑ feitelijk sindsdien aan betekenis heeft ingeboet als gevolg van het terugdringen van het vooraf­gaande provinciale toezicht op waterschapsbesluiten, hetgeen ook zijn neerslag heeft gevonden in artikel 148 van de Waterschapswet. Dat neemt niet weg dat de behoefte aan centrale sturing ‑ of beter: beïnvloeding ‑ op het terrein van de waterstaat aanwezig is, zij het niet in een met de ruimtelijke ordening te vergelijken mate. Een situatie zoals die voor de Minister van VROM ten aanzien van de procedure bij bestemmingsplannen is uiteengezet in de toelichting op het voorgestelde nieuwe artikel 29 van de WRO doet zich bij het oppertoezicht op de waterstaat niet voor. Gevallen waarin ‑ ook in meer algemene zin ‑ de kroonjurisprudentie tevens een sturende functie heeft, kunnen zich uiteraard voordoen. Zie bij voorbeeld de uitspraak in de zaak (ingesteld op grond van het inmiddels vervallen artikel 22 van de Waterstaatswet 1900) inzake het waterbeheersingsplan van De Reest (KB van 3 mei 1989, AB 1990, 83). Dergelijke gevallen zijn echter betrekkelijk zeldzaam. Ware dit anders, dan zou zonder twijfel de vraag of ook niet op waterstaatsgebied een aanvullende voorziening gewenst is, nadrukke­lijker aan de orde zijn geweest dan bij de voorbereiding van het wetsvoorstel thans is geschied. Daarbij moge eraan worden herinnerd dat de wetgever, met het oog op de situaties waarin het oppertoezicht ook binnen de huidige bestuurlijke verhoudingen toch niet kan worden gemist, nog vrij recentelijk voorzieningen heeft getroffen. De functies van rechtsbescherming en van centraal sturingsmechanisme zijn daarbij duidelijker dan voorheen onder de Waterstaatswet 1900 het geval was, gescheiden, zoals ook blijkt uit het in artikel 5 van de Waterschapswet gemaakte onderscheid tussen het (ministeriële) goedkeuringsvereiste voor provinciale verordeningen en administratief beroep voor water­schapsbesturen op de Kroon en ook uit de in de artikelen 8 en 9 van die wet gelegen bevoegdheid voor de Minister van Verkeer en Waterstaat tot interventie (met als sluitstuk eventueel een voorziening bij algemene maatregel van bestuur). Voor het brede terrein van de waterhuishouding kan worden gewezen op de voorzieningen die, ook om de doorwerking van de (landelijke) nota voor de waterhuishouding op grond van artikel 3 van de Wet op de waterhuishouding als «centraal niet bindend geformu­leerd beleidskader» te kunnen verzekeren, zijn getroffen door middel van de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 10 van die wet. Met dat laatste is er toen bewust voor gekozen om voor het sturingsinstrumentarium op waterstaatsgebied het accent te leggen op doorwerking van in hoofd­lijnen vastgesteld beleid, zo nodig via bindende aanwijzingen, en niet via departementale beïnvloeding van uitspraken van de Kroon. Van een en ander hebben wij ons ook, omdat het ging om in 1990 respectievelijk 1991 tot stand gekomen waterstaatswetgeving, rekenschap kunnen geven bij de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel, zij het dat dit niet separaat in de toelichting is uitgedrukt. Er werd daarom, gezien de ‑ naar het zich liet aanzien – geringe betekenis die de definitieve voorzieningen in kroongeschillen per saldo in zich droegen voor het waterstaatsrecht sinds de totstandkoming van de Waterschapswet en de Wet op de waterhuishouding, geen aanleiding gezien daarvoor via de Minister van Verkeer en Waterstaat het advies in te winnen van de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving.
De vaste Commissie voor Justitie vroeg of zij het goed zag wanneer zij stelde dat ook in de situatie waarin het kroonberoep zou voortbestaan, er geen strijdigheid zou zijn met artikel 6 van het EVRM.
Op zichzelf is het juist dat het voorschakelen van een beroep op de Kroon als zodanig niet in strijd zou zijn met artikel 6. Wel ontstaat dan het ‑ niet geringe ‑ risico dat daarmee de redelijke termijn waarbinnen geschillen volgens datzelfde artikel 6 moeten worden beslecht, regel­matig zou worden overschreden. Doorslaggevend voor de heroverweging van het kroonberoep is uiteraard geweest, dat het altijd de bedoeling is geweest dat het kroonberoep een eindvoorziening was. In het licht van de Benthem‑uitspraak kan de Kroon die functie niet meer vervullen. Artikel 6 vereist immers, aldus de uitspraak in de zaak‑Benthem, dat een onafhankelijke rechter de eindvoorziening geeft. Gegeven het feit dat de rechtsgang bij de Kroon niet langer kan worden beschouwd als een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang die de bevoegdheid van rechters ‑ met name de burgerlijke rechter ‑ uitsluit, ligt het voor de hand en is het met het oog op de redelijke termijn van artikel 6 ook bepaald raadzaam, het kroonberoep te vervangen door beroep op een instantie die wel voldoet aan de eisen van artikel 6.

Eindverslag

Op pagina 29 van de memorie van toelichting[5] geeft de regering aan dat het kroonberoep vanouds mogelijkheden biedt tot rechtsbe­scherming en sturing, dit laatste om besluiten van lagere overheden te beïnvloeden ter behartiging van rijksbelangen. Terecht vroegen, naar de mening van de leden van de PvdA‑fractie, de leden behorende tot de SGP‑fractie zich af of de regering zich zorgvuldig rekenschap heeft gegeven van de gevolgen van het wegvallen van deze mogelijkheid. Deze leden waardeerden het antwoord van de regering als toegepast op de waterstaatswetgeving, maar zouden nog meer grondige uiteenzetting op prijs hebben gesteld over de gevolgen van het wegvallen van dit sturingsinstrument voor de rijksoverheid dan gegeven werd op de pagina's 53 en 54 van de memorie van toelichting[6]. Zij nodigden de regering daartoe alsnog uit.
De leden van de SGP‑fractie betoonden zich erkentelijk voor het feit, dat de regering alsnog een beschouwing had willen wijden aan de consequenties van de voorgestelde wetgeving voor de waterstaats­sector. Gelet op de nadere toelichting konden deze leden zich goeddeels verenigen met de keuzes, zoals die in dit wetsvoorstel terzake waren neergelegd. Wel bleven deze leden grote twijfel behouden over de vraag of het wenselijk dan wel noodzakelijk was om van besluiten in administratief beroep genomen alsnog een administratief rechterlijke voorziening in twee feitelijke instanties open te stellen.
Zij wezen erop, dat in ieder geval in de waterstaatssector, maar ook elders, het administratief beroep steeds naast een toezichtselement ook een rechtsbeschermingselement heeft gekend. Datzelfde geldt voor de besluiten van gedeputeerde staten tot vernietiging van besluiten van waterschapsbesturen.
De voorbereiding van dergelijke besluiten is dan ook steeds met de nodige procedurele waarborgen omkleed. Zij bleven derhalve de voorkeur geven aan een rechtstreeks beroep van dergelijke besluiten op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Zij wilden overigens deze vraagstelling verbreden naar ook andere sectoren waarin administratief beroep voor komt. In dit verband vroegen deze leden of een overzicht kon worden gegeven van gevallen, waarin in de toekomst vormen van administratief beroep zullen blijven bestaan.
De leden van de SGP‑fractie stelden het voorts zeer op prijs, dat de regering nader had willen ingaan op de consequenties voor het opper­toezicht in de waterstaat van het onderhavige wetsvoorstel Deze leden deelden thans de conclusie dat geen behoefte bestaat aan de intro­ductie van een centraal sturingsinstrument als alternatief voor het vervallen van het kroonberoep. De recente waterstaatswetgeving bevatte naar het oordeel van deze leden voldoende instrumenten om de doorwerking van het rijksbeleid waar nodig te verzekeren. Wel bleven deze leden het gezien het belang van deze voorstellen betreuren, dat terzake niet de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving om advies was gevraagd.

Handelingen II

De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5482): Mijn fractie heeft, wat betreft de nu voorgestelde definitieve voorziening voor de kroongeschillen, al eerder opmerkingen gemaakt over het automatisme van administratief beroep in twee feitelijke instanties. De minister zal zich dan ook kunnen voorstellen dat wij hiermee wat minder gelukkig zijn. Wij geven de voorkeur aan een rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuurs­rechtspraak. Bovendien, maar ik geef toe dat dit bij de schriftelijke behan­deling al uitvoerig aan de orde is geweest en toen heeft de PvdA daar uitgebreid vragen over gesteld: er wordt min of meer afscheid genomen van het centraal sturings­element. De minister betoogt echter dat hij daartoe is gedwongen, ook gezien artikel 6 van de EVRM. Wij constateren verder, dat de minister van VROM nog een aanwijzingsbe­voegdheid in specifieke gevallen heeft. Ik wil daar echter niet uitge­breid bij stilstaan, want dat hebben wij al gedaan bij de schriftelijke gedachtenwisseling en ook bij het hoofdlijnendebat hebben wij onze ijkpunten kunnen inbrengen.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 5489): Voorzitter! Ik wil nog een enkel woord zeggen over de inhoudelijke consequenties van het wetsvoorstel ten aanzien van het vervallen van kroonberoep. Het vervallen van kroonberoep is een ingrijpende zaak. Het kroonberoep heeft zeer lang in ons stelsel een heel belangrijke rol vervuld, zowel voor de centrale sturing alsook als een duidelijke voorziening met het oog op de rechtsbescherming, zij het niet in volstrekte onafhankelijkheid. Wij erkennen dan ook de noodzaak van de discussie zoals wij die nu voeren. Mijn fractie betreurt aan de ene kant het verdwijnen van het kroonberoep, doch heeft er aan de andere kant begrip voor dat dit in het licht van jurisprudentie onvermijdelijk is. Dan moet wij echter wel ‑ dat was een van de punten waarop de kritiek van mijn fractie zich in eerdere instantie richtte ‑ de consequenties daarvan goed overzien. Onze kritiek in het voorlopig verslag was, dat op die consequenties slechts op één terrein, namelijk het terrein van de ruimte­lijke ordening, werd ingegaan. Het wegvallen van het kroonberoep heeft echter op tal van andere terreinen evenzeer ingrijpende consequenties. Ik heb getracht dat uit te werken voor de waterstaatssector, waar in de stukken volstrekt onvoldoende aandacht aan is besteed. Ik ben er erkentelijk voor dat de regering in de memorie van antwoord deze omissie goeddeels heeft goedgemaakt. Er zijn nadere motiveringen voor bepaalde keuzes aangegeven. Met name bij de tweede nota van wijziging heeft dat geleid tot een aantal inhoudelijke verbeteringen van het wetsvoorstel. Een enkele wens op dat punt heb ik nog, maar daar hoop ik wellicht bij amendement maandag op terug te komen. In ieder geval is er op dat punt sprake van verbetering van de voorstellen.
Ik kom even terug op de twee terreinen die ik heb genoemd, te beginnen met de ruimtelijke ordening. Wij hebben recent een brief van de VNG ontvangen, die op dat punt een aantal indringende wensen formuleert. Mijn fractie hecht eraan dat ook in dit debat heel duidelijk de noodzaak wordt toege­licht van invoering van een stelsel zoals nu voorzien in artikel 29 van de Wet op de ruimtelijke ordening. Dat is toch niet zo geheel vanzelf­sprekend. Het vraagt om een princi­piële verantwoording, als er gekozen wordt voor een vergaand instrument zoals de vervanging door een minis­terieel besluit van de goedkeuring van bestemmingsplannen door GS. Daardoor wordt het decentrale karakter van de besluitvorming in de Wet RO in behoorlijke mate aangetast. Wij hebben daar eerder over gesproken in de discussie over de Tracéwet. Wij komen er zeker op terug bij de discussie over het NlMBY‑wetje. Overigens vraag ik of juist de voorzieningen die opgenomen zijn in de NlMBY‑wet de noodzaak van dit instrument in feite niet verder doen verminderen. Dat voorstel geeft natuurlijk ook duide­lijke mogelijkheden voor doorwerking van het rijksbeleid. Ik zou op dit punt graag een duidelijke visie en een principiële onderbouwing van regeringszijde vernemen.
Een ander punt in verband met de ruimtelijke ordening betreft het beroep bij de administratieve rechter tegen structuur‑ en streekplannen. Dat blijft voor onze fractie een discu­tabel punt, ook gezien de aard van deze plannen, die, althans in ieder geval wat betreft het structuurplan, toch grotendeels indicatief zijn. Natuurlijk is de vraag of steeds de grens te bepalen is tussen besluiten die wel en die geen rechtsgevolg hebben, maar het structuurplan is toch vaak meer programmatisch van aard. Wie anders dan overheden zelf worden in het algemeen gebonden door een structuurplan? Ik kan zo gauw geen gevallen bedenken dat er burgers door gebonden worden. Het voorstel om voorzieningen open te stellen tegen dit soort plannen vraagt voor mijn fractie nog steeds om een nadere motivering. Zoals wij weten, is dit bij nota van wijziging veranderd. Het lijkt mij goed dat wij daar in het debat nog uitvoerig aandacht aan besteden.
Ook wat de waterstaatssector betreft, wil ik erop wijzen dat het vervallen van het kroonberoep een belangrijk moment is. Het kroon­beroep was vanouds een van de instrumenten van het oppertoezicht op de waterstaat. Nu weten wij dat bij de laatste grondwetsherziening het begrip "oppertoezicht" is verwijderd, maar toen is ook duidelijk gezegd dat aard en wezen van het oppertoezicht gehandhaafd blijven. Nu is er op waterstaats­terrein geen instrument voor centrale sturing meer voorzien, zoals dat wel bij de ruimtelijke ordening geschiedt. De regering heeft dat punt bij de memorie van antwoord duidelijk verhelderd, ook voor mijn fractie. Wij kunnen het met de gedane keuzen eens zijn. Het belangrijkste argument is dat in de recente wetgeving ‑ ik denk aan de Waterschapswet, maar ook aan recente sectorale wetgeving, de Wet op de waterhuishouding-instrumenten verankerd liggen die de doorwerking van het rijksbeleid kunnen verzekeren. Het instrument van het kroonberoep behoeft daartoe dan ook niet meer primair dienst te doen. Het oppertoezicht in een of andere vorm blijft echter nodig voor dit zo essentiële beleidsterrein. Ik herhaal wat ik in de schriftelijke inbreng heb gezegd, namelijk dat wij het overigens betreuren dat ten aanzien van dit pakket wijzigingen de Staatscommissie voor de water­staatswetgeving niet is gehoord. Dat had hier zeker in de rede gelegen. Zoals gezegd, kom ik nog terug op enkele detailpunten ten aanzien van de waterstaat.
Minister Hirsch Ballin (p. 5513): Dan kom ik bij een vraag van de heer Biesheuvel over het sturingselement dat wij kenden uit het oude kroonberoep, waarbij hij heeft opgemerkt dat alleen de minister van VROM iets van die soort daarvoor in de plaats heeft, te weten aanwijzingsbevoegdheid. Dat is juist. Dat past trouwens ook, afgezien van alle overwegingen over rechtspraak en onafhankelijkheid van rechtspraak, in het decentralisatiebeleid: terughoudendheid met centrale sturingsinstrumenten. Maar wij moeten daarbij wel in het oog houden dat het kroonberoep niet het enige centrale sturingsinstrument was en samenhing met ander beïnvloedingsinstrumenten. Zoals gezegd zijn er in het kader van het kabinetsbeleid op het gebied van de decentralisatie en ten aanzien van de huidige bestuurscultuur argumenten om terughoudend te zijn met centrale sturingsinstrumenten. Wij vinden het vandaar passend om het te beperken tot deze aanwijzingsbevoegdheid van de minister van VROM onverlet de afwegingen ten aanzien van andere bestaan de beïnvloedingstechnieken.

 

---