IV. Rechtseenheidsvoorziening

[bron: PG Awb II, p. 232-254]

Advies RvS

34. In paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting wordt het treffen van voorzieningen die zijn gericht op de totstandkoming van eenheid van recht en rechtspraak genoemd als één van de middelen waardoor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van rechtspraak kan worden bereikt. In paragraaf 4.1 onder Algemeen wordt daaraan toegevoegd dat aan een adequate rechterlijke organisatie de eis moet worden gesteld, dat zij de eenheid van recht en rechtspraak mogelijk maakt. De Raad kan dit laatste geheel onderschrijven. Het college is echter van oordeel dat de vraag of dit uitgangspunt tot een voorziening door de wetgever moet leiden nu nog niet in positieve zin kan worden beantwoord. Anders dan de bewindslieden meent de Raad dat in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie niet een voorlopige voorziening gericht op rechtseenheid moet worden getroffen. Een voorziening welke, aldus de toelichting, noodzakelijkerwijs een experimenteel karakter heeft en waarvan het de bedoeling is dat deze in de derde fase van de herziening door een definitieve voorziening zal worden vervangen. Er zijn belangrijke argumenten om de aangelegenheid niet reeds in deze fase ‑ en dan als een voorlopige voorziening met een experimenteel karakter ‑ te regelen, maar daarover pas in de laatste fase een beslissing van de wetgever uit te lokken. Daarnaast zijn ook belangrijke bezwaren verbonden aan de vorm van de thans voorgestelde voorziening. De Raad wil vooropstellen dat het vraagstuk van rechtseenheid ook naar zijn oordeel een vraagstuk is van groot en ‑ in het licht van de internationale ontwikkelingen in het algemeen en die binnen de Europese Gemeenschappen in het bijzonder ‑ groeiend belang. Dit belang van de rechtseenheid rechtvaardigt echter niet de operationele conclusies welke de bewindslieden daaraan hebben verbonden. Terecht wordt in de toelichting vastgesteld dat in de huidige situatie tussen bepaalde bestaande colleges, met name tussen colleges die in laatste instantie oordelen, informeel overleg bestaat onder meer gericht op coördinatie van de jurisprudentie. Uit eigen wetenschap kan de Raad bevestigen dat dit overleg bestaat en dat het zinvol en vruchtbaar is. Door dit overleg, zo meent de Raad te kunnen stellen, is sinds 1976 voorkomen dat op essentiële punten blijvend verschil in jurisprudentie van de hoogste rechtsprekende colleges is ontstaan en is anderzijds bewerkt dat bestaande verschillen zijn weggenomen. Gelet op deze concrete situatie is de Raad van oordeel dat de wetgever geheel verantwoord zou handelen, indien hij begint vertrouwen te schenken aan deze vormen van informele rechterlijke samenwerking. Voor de wetgever ligt er naar het oordeel van de Raad slechts een taak tot ingrijpen wanneer in de praktijk van het rechtsprekende leven zou blijken dat op essentiële punten verschil in jurisprudentie ontstaat en wordt gehandhaafd. Van een zodanige situatie is in de afgelopen jaren naar het oordeel van de Raad echter niet gebleken. Ook in de toelichting wordt niet met concrete voorbeelden aannemelijk gemaakt dat een voorziening noodzakelijk is. Voorts wordt geheel gezwegen over de concrete voorbeelden in de afgelopen jaren waarin de in hoogste instantie oordelende rechterlijke organen zich in hun jurisprudentie naar elkaars opvattingen hebben gevoegd. Naar het oordeel van de Raad is er, gelet op deze onmiskenbaar aanwezige praktijk, alle reden om als uitgangspunt van denken te kiezen het vertrouwen in – zoals het in de toelichting wordt geduid ‑ het zelfregulerend vermogen van de betrokken instanties. De Raad kan zich derhalve niet vinden in de conclusie van de bewindsman dat «er dus een institutionele voorziening nodig is». In ieder geval is het naar het oordeel van de Raad te vroeg om in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zulk een conclusie te trekken, welke bovendien, zoals in de toelichting ook wordt gesteld, niet anders dan een voorlopige kan zijn. De Raad adviseert dan ook met klem de vraag of door de wetgever een institutionele voorziening moet worden getroffen pas aan de orde te stellen in het kader van de laatste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
35. Naast deze bezwaren tegen het in dit wetsvoorstel opnemen van een voorlopige voorziening, roept de voorgestelde vorm van de voorziening rechtseenheid bij de Raad eveneens belangrijke bezwaren op. De argumenten van de bewindsman om de rechtsbescherming niet de vorm te geven van cassatie in het belang der wet, evenals de argumenten om binnen dit instituut van cassatie in het belang der wet niet een gemeenschappelijke Kamer met deze taak te belasten, hebben de Raad aangesproken. Maar in het door de bewindsman gekozen systeem van de invoering van een zogenoemd prejudicieel stelsel binnen de administratieve rechtspraak past het naar het oordeel van de Raad veel meer bij de bestaande en toekomstige keuze voor taken en bij de plaats van de rechtsprekende organen in hoogste instantie om de beantwoording van deze prejudiciële vragen niet ‑ met uitsluiting van andere in hoogste ressort rechtsprekende organen ‑ op te dragen aan de Hoge Raad, maar aan een daarvoor in het leven te roepen gemeenschappelijke Kamer, waarvan, naast de leden van de Hoge Raad, ook leden van andere in hoogste instanties rechtsprekende organen deel uitmaken. Naar het oordeel van de Raad zou veel beter gebruik kunnen worden gemaakt van de bij laatstgenoemde organen bestaande deskundigheid en ervaring. Aldus krijgt ook de in de toelichting door de ministers gereleveerde gedachte van rechterlijke samenwerking gestalte, welke aan het in artikel 177 van het EEG‑verdrag neergelegde stelsel van prejudiciële vragen ten grondslag ligt. Met de oprichting van een zodanige gemeenschappelijke Kamer zou het beoogde doel een bredere basis verkrijgen en zou ook meer rekening worden gehouden met de feitelijke situatie op het terrein van de administratiefrechtelijke rechtsbescherming. Het in de toelichting als doorslaggevend gekenschetste nadeel van de paradoxale situatie van twee cassatie‑rechters binnen één en dezelfde rechtsorde, is naar het oordeel van de Raad niet aan de door hem gesuggereerde oplossing verbonden. Het in artikel 107a van de Wet op de rechterlijke organisatie geformuleerde criterium heeft bij de Raad eveneens vragen en bedenkingen opgeroepen. In de eerste plaats is bij het college de vraag gerezen waarom het stellen van prejudiciële vragen in artikel 107a is geformuleerd als een plicht voor de administratieve rechter in hoogste ressort en niet als een bevoegdheid. Door de vorm te kiezen van een bevoegdheid wordt veel sterker de eigen verantwoordelijkheid van de administratieve rechter in hoogste ressort met betrekking tot de rechtseenheid ‑ welke eigen verantwoordelijkheid in de toelichting (paragraaf 4.4.) met zoveel woorden wordt erkend ‑ beklemtoond. Het zou naar het oordeel van de Raad geen goede ontwikkeling zijn, indien de voorgestelde regeling er in de praktijk toe zou leiden dat de verantwoordelijkheid voor de rechtseenheid geheel zou komen te berusten bij de Hoge Raad. De Raad adviseert het verplichte karakter aan het voorstel te ontnemen, ook omdat naar het oordeel van de Raad er zich gevallen kunnen voordoen waarin niet naar aansluiting bij de benadering uit een andere rechtsgebied moet worden gestreefd. In de tweede plaats acht de Raad in dit verband het gekozen criterium «beantwoording van een rechtsvraag in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling waarover uiteenlopende rechtspraak van verschillende rechters in hoogste ressort mogelijk is» te ruim geformuleerd. Bij een normaal ‑ niet eens strikt ‑ hanteren van dit criterium zal het aantal beslissingen om een rechtsvraag ter beantwoording aan de Hoge Raad voor te leggen tot aanzienlijke hoogten kunnen stijgen, met alle daaraan voor de rechterlijke macht en de procespartijen verbonden gevolgen. Immers, nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen kunnen aanleiding geven tot nieuwe rechtsvragen. De Raad denkt ook aan alle gevallen waarin de nationale rechter rekening moet houden met ontwikkelingen in de internationale rechtspraak. De onder a en b geformuleerde uitzonderingen doen aan deze zeer ruime opzet niet ten principale af. Het is de Raad overigens opgevallen dat het gekozen criterium in de toelichting niet op enigerlei wijze wordt gemotiveerd. Zo wordt niet uiteengezet waarom is afgeweken van de in artikel 177 van het EEG‑verdrag gebezigde formulering. Volstaan wordt met te stellen dat «geconcludeerd is dat…» (enz). In dit verband wijst de Raad op het effect dat de voorgestelde regeling zonder twijfel in de praktijk zal hebben, namelijk dat procespartijen in veel gevallen ‑ al was het maar om een definitieve beslissing uit te stellen ‑ de in hoogste ressort oordelende rechterlijke organen zullen vragen zich over een rechtsvraag op de voet van artikel 107a tot de Hoge Raad te wenden. Ook vanuit de wetenschap zal zonder twijfel veelvuldig drang worden uitgeoefend om een prejudiciële beslissing te vragen. De in artikelen 107b en volgende voorgestelde procedure vervult de Raad ook met zorg. Immers hier wordt in wezen een volledig extra procedure‑ronde, inclusief het horen van partijen, voorgesteld. Dat de procespartijen die hun zienswijze over de feiten en over het toepasselijk recht hebben kunnen leveren in de lopende procedure, ook in deze fase moeten worden betrokken, lijkt niet zinvol. Daarenboven moet in deze ronde ook de procureur‑generaal bij de Hoge Raad in actie komen. In deze vorm zal het vragen van een prejudiciële beslissing niet alleen leiden tot belangrijke vertragingen, maar ook grote extra lasten leggen op procespartijen die bovendien nog voor de kosten kunnen worden aangesproken.
36. Het geheel overziende, meent de Raad dat de noodzaak van de voorgestelde voorziening door de bewindsman geenszins is aangetoond en dat aan de voorgestelde vorm belangrijke bezwaren van onderscheidene aard kleven. De Raad meent dan ook dat in ieder geval een voorziening voor rechtseenheid niet in dit voorstel van wet en niet in deze vorm moet worden doorgevoerd. In een verantwoord proces van herziening van de rechterlijke organisatie kan de vraag of een institutionele voorziening noodzakelijk is niet bij wijze van experiment in deze fase van het wetgevingsproces worden beantwoord. De Raad adviseert derhalve het voorstel voorziening rechtseenheid te heroverwegen.

Nader rapport

34. In dit onderdeel van zijn advies stelt de Raad de opportuniteit aan de orde van het in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie treffen van een institutionele voorziening met het oog op de rechtseenheid binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. De Raad stelt tot onze voldoening bij de beantwoording van de door hem opgeworpen vraag voorop, dat inderdaad aan een adequate rechterlijke organisatie de eis moet worden gesteld dat zij de eenheid van recht een rechtspraak mogelijk maakt.
Vervolgens stelt de Raad de vraag, of reeds thans kan worden vastgesteld dat de wetgever daartoe een institutionele voorziening moet treffen. Die vraag beantwoordt de Raad ontkennend. Naar het oordeel van de Raad dient de wetgever slechts dan in te grijpen, «wanneer in de praktijk van het rechtsprekende leven zou blijken dat op essentiële punten verschil in jurisprudentie ontstaat en wordt gehandhaafd». Daarvan is echter, aldus de Raad, in de afgelopen jaren niet gebleken. De Raad kent bovendien gewicht toe aan het feit, dat de in deze fase te treffen voorziening noodzakelijkerwijs een voorlopige is, in afwachting van een definitieve voorziening in de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
De Raad gaat in zijn betoog voorbij aan enkele belangrijke gegevens voor de door ons getrokken conclusie dat in deze fase van de herziening door de wetgever wèl een institutionele voorziening moet worden getroffen.
Allereerst is aan de orde de vraag of het treffen van een rechtseenheidsvoorziening in deze fase van de herziening nodig is. Van groot belang is het feit, dat de voltooiing van de eerste fase van de herziening samenvalt met de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb en met de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. Het is voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling op het terrein van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht van groot belang, dat van meet af aan een eenvormige toepassing van deze belangrijke stukken nieuw (geschreven) recht is verzekerd. Daarbij is om te beginnen relevant, dat de desbetreffende wetgeving door een groot aantal administratieve rechters zal worden toegepast, zonder dat is voorzien in één appelcollege of in verschillende appelcolleges met daarna de mogelijkheid van beroep in cassatie. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de Tariefcommissie en het College van beroep studiefinanciering oordelen in eerste en enige aanleg. De (administratieve kamers van de) rechtbanken hebben in deze fase van de herziening te maken met twee verschillende appelcolleges, die in hoogste ressort over dezelfde algemene rechtsvragen van bestuursrecht en bestuursprocesrecht oordelen. Tegen uitspraken van de (belastingkamers van de) gerechtshoven en van de kantongerechten op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften staat beroep in cassatie open. Deze opsomming maakt duidelijk, dat zonder het treffen van een voorziening de eenheid van recht en rechtspraak binnen de bestuursrechtspraak niet kan worden verzekerd. Vervolgens is relevant, dat algemene regels van bestuursrecht zoals gecodificeerd in de eerste tranche van de Awb ook, en in toenemende mate, aan de orde komen in civiele zaken en in strafzaken. Dat betekent dat ook de civiele rechter en de strafrechter (kantongerechten, rechtbanken, gerechtshoven en Hoge Raad) algemene rechtsvragen van bestuursrecht hebben te beantwoorden. Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het ongeschreven bestuursrecht en, zij het in mindere mate, het ongeschreven bestuursprocesrecht. Daaruit volgt, dat ook de eenheid van recht en rechtspraak tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak zonder het treffen van een voorziening niet kan worden gewaarborgd.
Wij zijn daarom van mening, dat het treffen van een rechtseenheidsvoorziening bij gelegenheid van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie nodig is.
Wij zijn voorts van oordeel ‑ en dat is de tweede vraag die moet worden beantwoord ‑, dat die voorziening een institutionele voorziening moet zijn. Daaraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag.
Naar ons oordeel is het, gelet op de in het geding zijnde belangen, die wezenlijk zijn voor het adequaat functioneren van de democratische en sociale rechtsstaat, principieel niet juist, als de wetgever voor het waarborgen van de eenheid van recht en rechtspraak uitsluitend zou vertrouwen op het zelfregulerend vermogen van de betrokken rechter­lijke instanties. Het gaat hier immers om de uitoefening van een categorie van overheidsbevoegdheden waar van vrijwillige terugtred van de wetgever geen sprake mag zijn. Anders gezegd: de rechterlijke taak om te voorzien in de eenheid van recht en rechtspraak behoeft een wettelijk fundament. Daarmee wordt enerzijds deze rechterlijke activiteit democratisch gelegitimeerd en wordt anderzijds gegarandeerd dat deze essentiële taak ook werkelijk wordt uitgeoefend. Deze normatieve opstelling impliceert, dat het bestaan van informele samenwerkingsver­banden, onder meer gericht op het coördineren van jurisprudentie, en van andere mechanismen die de rechtseenheid bevorderen, niet kan leiden tot de conclusie dat de wetgever van een institutionele voorziening zou moeten afzien. Wij betwisten geenszins, dat de bestaande informele samenwer­kingsverbanden zinvol en vruchtbaar zijn. Wij menen zelfs ‑ maar het is uiteraard aan de betrokken instanties zelf om daarover te oordelen ‑ dat de kring van betrokken colleges wellicht voor uitbreiding vatbaar zou zijn. Thans vindt immers slechts gestructureerd informeel overleg plaats tussen de voorzitters van de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, de voorzitter van de Centrale Raad van Beroep, de voorzitter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de fungerende voorzitter(s) van de belastingkamer van de Hoge Raad. Ook is het zo, dat door middel van het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op essentiële punten is voorkomen dat blijvend verschil in jurisprudentie tussen in hoogste ressort oordelende admini­stratieve rechters en ook tussen deze rechters en de Hoge Raad is ontstaan en dat bestaande verschillen zijn weggenomen, in die zin, dat het oordeel van de meest gerede rechter uiteindelijk de doorslag geeft. Daar staat overigens tegenover, dat op sommige punten wel degelijk sprake is van blijvend verschil in jurisprudentie. Wij zijn zeker ook van oordeel, dat de invoering van een institutionele voorziening niet in de weg hoeft te staan aan het functioneren van informele samenwerkingsverbanden. Waar het om gaat, is dat de door de Raad geformuleerde norm voor het bepalen van de keuze of de wetgever wel of niet een institutionele voorziening moet treffen, niet past bij onze hiervoor verwoorde princi­piële stellingname.
Daar komt nog een ander princi­pieel punt bij. In onderdeel 15 van het nader rapport hebben wij aange­geven, dat het aanbeveling verdient dat rechterlijke colleges, vooral als het gaat om praktische processuele kwesties en het beleid met betrekking tot discretionaire proces­suele bevoegdheden, informeel overleg met elkaar voeren om tot afstemming op deze punten te komen. Daarbij gaat het niet om concrete individuele zaken maar om algemene kwesties. Hiervoor is in algemene zin uiteengezet, op welke rechtsvragen de voorgestelde rechts­eenheidsvoorziening betrekking heeft. In de memorie van toelichting is dit verder geconcretiseerd. Daaruit komt naar voren, dat het gaat om meer dan alleen (processuele) vragen die om een praktische dan wel een beleidsmatige afstemming vragen, los van een concrete indivi­duele zaak. In veel gevallen zal het juist gaan om een (materieelrechte­lijke) rechtsvraag, die rijst in een concrete individuele zaak. In dat geval ligt de zaak wezenlijk anders. Gelet op de onder meer in artikel 6 van het EVRM gepositiveerde begin­selen van behoorlijke rechtspraak, met name het beginsel van de openbaarheid, zou het immers onjuist zijn als een uitspraak in een concrete individuele zaak tot stand zou komen na informeel overleg tussen twee of meer rechterlijke colleges, een overleg dat voor partijen niet kenbaar en contro­leerbaar is en waarop zij ook geen invloed kunnen uitoefenen. Wij verwijzen naar het recente arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in de zaak‑Borgers (EHRM 30 oktober 1991, Series A, Vol. 214‑A). Daarin besliste het EHRM onder meer, dat de (Belgische) praktijk bij het Hof van Cassatie waarin de verdachte niet in de gelegenheid wordt gesteld te reageren op de conclusie van de procureur‑generaal, in strijd is met artikel 6 van het EVRM. A fortiori mag dan informeel overleg in concrete individuele zaken niet het middel zijn om tot rechtseenheid te komen. De praktijk waarin rechts­eenheid tot stand komt door het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op essentiële punten, waarbij het oordeel van de meest gerede rechter de doorslag geeft, kan al evenmin structureel soelaas bieden. Nog afgezien van het feit dat niet altijd vaststaat welke de meest gerede rechter is, is hiermee immers in elk geval veel tijd gemoeid.
Wij herhalen onze conclusie, dat een institutionele voorziening moet worden getroffen.
Wij vinden het niet bezwaarlijk, dat de vormgeving van de thans tot stand te brengen institutionele voorziening een voorlopig karakter draagt. Aldus wordt immers niet vooruitgelopen op de nog te formu­leren beleidsvoornemens voor de derde fase en behoudt de wetgever volledig zijn vrijheid van handelen.
Op dit alles wordt in de gewijzigde memorie van toelichting ingegaan.
35. In dit onderdeel van het advies stelt de Raad subsidiair de vormgeving van de nu voorgestelde voorziening aan de orde. Ten eerste geeft de Raad er de voorkeur aan, gegeven de keuze voor een prejudicieel stelsel binnen de administratieve rechtspraak, de beantwoording van deze prejudiciële vragen op te dragen aan een daarvoor in het leven te roepen gemeenschappelijke kamer, waarvan naast leden van de Hoge Raad ook leden van andere in hoogste instantie rechtsprekende colleges deel uitmaken.
Aan deze constructie is naar ons oordeel wèl hetzelfde doorslaggevende bezwaar verbonden als aan ‑ in geval van een keuze voor een cassatiestelsel (al dan niet uitsluitend in het belang der wet) voor uitspraken van administratieve rechters in hoogste ressort ‑ het opdragen van deze cassatierechtspraak aan een dergelijke gemeenschappelijke kamer. In de oorspronkelijke memorie van toelichting was uiteengezet, dat dat zou leiden tot de paradoxale situatie van twee cassatierechters binnen een rechtsorde. Deze analyse is door de Raad in zijn advies onderschreven. In een prejudicieel stelsel zou dezelfde paradox ontstaan. Immers, ook dan zal de cassatierechter zich (hebben te) richten naar de uitspraken van deze gemeenschappelijke kamer, die ‑ immers ‑ zie ook hierna ‑ bevoegd zou zijn ten aanzien van rechtsvragen die ook ‑ in het gewone stelsel van rechtsmiddelen ‑ door de cassatierechter worden beantwoord. De conclusie moet daarom zijn, dat ook in een prejudicieel stelsel geen andere keuze mogelijk is dan het opdragen van deze taak aan de Hoge Raad.
Ten tweede heeft de Raad bezwaren tegen het verplichte karakter van het voorleggen van prejudiciële vragen. De Raad voert ter onderbouwing van zijn bezwaar twee argumenten aan. De regeling zou om te beginnen afbreuk doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de in hoogste ressort oordelende administratieve rechters met betrekking tot de rechtseenheid. Dit argument onderschrijven wij niet. De passage in de memorie van toelichting waarop de Raad doelt, heeft betrekking op de rechtseenheid binnen de bij uitsluiting aan de verschillende administratieve rechters in hoogste ressort toegekende bijzondere delen van het bestuursrecht. Daarmee is overigens niet gezegd dat die colleges geen verantwoordelijkheid zouden dragen voor de rechtseenheid binnen het algemeen deel van het bestuursrecht en binnen het bestuursprocesrecht. Het tegendeel is waar. Waar het echter om gaat, is dat daarbij geen sprake is van een exclusieve verantwoordelijkheid. Wij kunnen derhalve dit argument van de Raad niet onderschrijven. Voorts is, aldus de Raad, van belang dat «er zich gevallen kunnen voordoen waarin niet naar aansluiting bij de benadering uit een ander rechtsgebied moet worden gestreefd». Het is zeker mogelijk, dat gevallen als door de Raad bedoeld zich voordoen. De vraag die daarbij echter rijst, is wie bepaalt of een pluriforme benadering aanvaardbaar is. In de huidige situatie bepalen de afzonderlijke colleges dat. In het voorgestelde prejudiciële stelsel zal dat de rechter zijn die de desbetreffende prejudiciële vraag beantwoordt. Ervan uitgaande dat die rechter, onder meer op basis van een adequate formulering van de rechtsvraag, openstaat voor de onder omstandigheden denkbare mogelijkheid van een pluriforme benadering in bepaalde gevallen, achten wij dit een zuiverder oplossing. Ook dit argument kan dus niet leiden tot het afzien van een stelsel met een verplicht karakter.
Wij merken in dit verband overigens op, dat het verplichte karakter van het voorgestelde stelsel kan worden gerelativeerd, aangezien in het voorgestelde artikel 107a, eerste lid, van de Wet RO bewust aan de administratieve rechters in hoogste ressort de nodige ruimte wordt gelaten. Wij verwijzen daarvoor naar de toelichting op artikel 107a.[1]
Tot slot van dit punt merken wij op, dat aan een stelsel waaraan ‑ met alle relativeringen ‑ het verplichte karakter ontbreekt, het risico van een te grote vrijblijvendheid kleeft. Daardoor zou afbreuk kunnen worden gedaan aan het bereiken van de doelstelling van de rechtseenheidsvoorziening.
Ten derde wijst de Raad wijst erop, dat het in artikel 107a, eerste lid, geformuleerde criterium dusdanig ruim is dat dat, gevoegd bij het verplichte karakter van het stelsel, zou kunnen leiden tot een grote hoeveelheid prejudiciële vragen, met als gevolg een minder snelle beantwoording van die vragen dan, gelet op het belang van snelle procedures, wenselijk wordt geacht.
Wij stellen voorop, dat wij ‑ behoudens enkele redactionele verbeteringen ‑ willen vasthouden aan het geformuleerde criterium. Anders dan de Raad stelt, is in onderdeel 4.2 van het algemeen deel van de toelichting gemotiveerd uiteengezet waarom een dergelijk algemeen geformuleerd criterium noodzakelijk is. Het gaat immers niet alleen om vragen van bestuursrecht en bestuursprocesrecht, maar ook om algemene rechtsvragen die in de civiele rechtspraak, de bestuursrechtspraak en de strafrechtspraak een rol (kunnen) spelen, hetgeen overigens een belangrijke reden is geweest om de Hoge Raad te belasten met de beantwoording van prejudiciële vragen. Wij vrezen niet dat het door de Raad geschetste gevaar zich zal voordoen. Ter afwending daarvan hebben wij er immers van afgezien, het mogelijk te maken dat ook de lagere administra­tieve rechters prejudiciële vragen stellen en hebben wij de procedure bij de Hoge Raad zo sober mogelijk gehouden (zie ook hierna). Verder menen wij, dat het aantal relevante rechtsvragen, mede gelet op de ruimte die aan de administratieve rechters in hoogste ressort is gelaten, niet zodanig zal zijn dat voor congestie moet worden gevreesd. Ten slotte hebben wij voorzien in de mogelijkheid van uitbreiding van de Hoge Raad met een raadsheer en van het parket bij de Hoge Raad met een advocaat‑generaal, terwijl ook de ondersteuning zal worden uitge­breid.
De Raad verwijst in dit verband ook nog naar artikel 177 van het EEG‑verdrag. De daar gekozen formulering voor de vaststelling van de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Gemeen­schappen is in het onderhavige geval niet bruikbaar, aangezien zij duidelijk is toegesneden op de juridische en de institutionele structuur van de EG.
Het vierde bezwaar van de Raad tegen de vormgeving van het stelsel betreft de optuiging van de procedure bij de Hoge Raad, die zou leiden tot vertraging bij de afdoening van zaken en tot extra lasten voor de procespartijen. Uiteraard is het zo, dat de beantwoording van een preju­diciële vraag tijd kost. Wij hebben er echter, zoals hiervoor reeds vermeld, naar gestreefd, de procedure zo sober mogelijk te houden. Gelet op artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBP mag het niet zo zijn dat partijen, op wier rechten en verplich­tingen de zaak als zodanig toch primair betrekking heeft, geen rol spelen in de procedure bij de Hoge Raad. Dat betekent, dat zij ten minste in de gelegenheid moeten zijn schriftelijk hun zienswijzen kenbaar te maken, zoals neergelegd in het voorgestelde artikel 107c van de Wet RO. De artikelen 107d en 107e bieden de Hoge Raad de mogelijkheid, in bijzondere gevallen een nadere ‑ schriftelijke dan wel mondelinge ‑ toelichting van partijen te vragen. Het ligt in de rede, dat van deze mogelijkheid slechts spaarzaam gebruik zal worden gemaakt, zowel ter beperking van de duur van de procedure als ter beperking van de werklast van de Hoge Raad. Om die reden hoeft niet voor onnodig lange procedures te worden gevreesd. De schriftelijke conclusie van de procureur‑generaal kan niet worden gemist, zoals in de memorie van toelichting is beargumenteerd. Het is juist, dat de procedure van partijen een extra inspanning vraagt. Gelet op het hiervoor overwogene, mag worden aangenomen dat die extra lasten beperkt zullen blijven.
Het aspect van de kosten is in het aanvankelijk voorgestelde artikel 107h, eerste lid, van de Wet RO en in de memorie van toelichting te summier behandeld. Indien partijen zich hebben laten vertegenwoordigen of bijstaan en in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 107e, hebben partijen kosten moeten maken. Het is de bedoeling, dat deze kosten worden betrokken bij de toepassing van artikel 8.2.6.9 van de Awb. Bij nader inzien is het beter, daartoe geen afzonderlijke bepaling in de artikelen over de prejudiciële procedure op te nemen, maar dit over te laten aan de rechter die uiteindelijk artikel 8.2.6.9 moet toepassen. In de algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.2.6.9, eerste lid, zullen regels worden opgenomen omtrent de begroting van de kosten van partijen in de prejudiciële procedure. De tweede volzin van het eerste lid van het aanvankelijk voorgestelde artikel 107h, eerste lid, van de Wet RO kan derhalve vervallen.
In de gewijzigde memorie van toelichting wordt aan het voorgaande uitgebreid aandacht besteed.
36. Het geheel overziende, menen wij dat de noodzaak van de voorgestelde institutionele voorziening door ons afdoende is aangetoond en dat aan de voorgestelde vormgeving geen doorslaggevende bezwaren kleven. Wij wijzen er ten overvloede op, dat het voorlopige karakter van de voorziening niet ziet op de vraag of een institutionele voorziening nodig is, maar uitsluitend op de vormgeving daarvan.

Memorie van toelichting

4.1 Algemeen
Een van de in onderdeel 1.3 gememoreerde hoofddoelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie is het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Daaruit volgt onder meer, dat aan een adequate rechterlijke organisatie de eis moet worden gesteld, dat zij de eenheid van recht en rechtspraak mogelijk maakt. Deze norm ziet zowel op de eenheid binnen de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak als op de eenheid tussen die rechtsgebieden en daarmee op de eenheid van het recht als geheel. Het is zoals gezegd de bedoeling, in de derde fase van de herziening een definitieve voorziening ter zake te treffen.
Wij zijn echter van mening, dat het nodig is in deze fase van de herziening een ‑ noodzakelijkerwijs voorlopige ‑ voorziening te treffen.
Bij gelegenheid van de eerste fase van de herziening zal het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht in werking treden. Ook de eerste tranche van de Awb, die een belangrijk deel van het materiële deel van het bestuursrecht unificeert, codificeert en harmoniseert, zal geldend recht worden. Het is voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling op het terrein van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht van groot belang, dat een eenvormige toepassing en interpretatie van deze belangrijke stukken nieuw recht van meet af aan is verzekerd. Daarbij is allereerst relevant, dat de desbetreffende wetgeving door een groot aantal administratieve rechters zal worden toegepast, zonder dat is voorzien in één appelcollege of in verschillende appelcolleges met daarna de mogelijkheid van beroep in cassatie. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de Tariefcommissie en het College van beroep studiefinanciering oordelen in eerste en enige aanleg. De (administratieve kamers van de) rechtbanken hebben in deze fase van de herziening te maken met twee verschillende appelcolleges, die in hoogste ressort over dezelfde algemene rechtsvragen van bestuursrecht en bestuursproces­recht oordelen. Tegen uitspraken van de (belastingkamers van de) gerechtshoven en van de kantongerechten op grond van de Wet admini­stratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften staat beroep in cassatie open. Deze opsomming maakt duidelijk, dat zonder het treffen van een voorziening de eenheid van recht en rechtspraak binnen de bestuursrechtspraak niet kan worden verzekerd. Tevens is relevant, dat algemene regels van bestuursrecht zoals gecodificeerd in de eerste tranche van de Awb ook, en in toenemende mate, aan de orde komen in civiele zaken en in strafzaken. Dat betekent dat ook de civiele rechter en de strafrechter (kantongerechten, rechtbanken, gerechtshoven en Hoge Raad) algemene rechtsvragen van bestuursrecht hebben te beant­woorden. Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het ongeschreven bestuursrecht en, zij het in mindere mate, het ongeschreven bestuursprocesrecht. Daaruit volgt, dat ook de eenheid van recht en rechtspraak tussen de bestuursrechtspraak, de civiele recht­spraak en de strafrechtspraak zonder het treffen van een voorziening niet kan worden gewaarborgd. Wij zijn daarom van mening, dat het treffen van een rechtseenheidsvoorziening binnen de bestuursrechtspraak, complementair aan de bestaande cassatievoorzieningen in civiele zaken, strafzaken en bestuursrechtelijke zaken, bij gelegenheid van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie nodig is.
Wij zijn voorts van oordeel ‑ en dat is de tweede vraag die moet worden beantwoord ‑, dat die voorziening een institutionele voorziening moet zijn. Daaraan liggen de volgorde overwegingen ten grondslag.
Naar ons oordeel is het, gelet op de in het geding zijnde belangen, die wezenlijk zijn voor het adequaat functioneren van de democratische en sociale rechtsstaat, principieel niet juist, als de wetgever voor het waarborgen van de eenheid van recht en rechtspraak uitsluitend zou vertrouwen op het zelfregulerend vermogen van de betrokken rechterlijke instanties. Het gaat hier immers om de uitoefening van een categorie van overheidsbevoegdheden waar van vrijwillige terugtred van de wetgever geen sprake mag zijn. Anders gezegd: de rechterlijke taak om te voorzien in de eenheid van recht en rechtspraak behoeft een wettelijk fundament. Daarmee wordt enerzijds deze rechterlijke activiteit democratisch gelegitimeerd en wordt anderzijds gegarandeerd dat deze essentiële taak ook werkelijk wordt uitgeoefend. Deze normatieve opstelling impliceert, dat het bestaan van informele samenwerkingsverbanden, onder meer gericht op het coördineren van jurisprudentie, en van andere mechanismen die de rechtseenheid bevorderen, niet kan leiden tot de conclusie dat de wetgever van een institutionele voorziening zou moeten afzien. De bestaande informele samenwerkingsverbanden zijn zinvol en vruchtbaar. Wij menen zelfs – maar het is uiteraard aan de betrokken instanties zelf om daarover te oordelen ‑ dat de kring van betrokken colleges wellicht voor uitbreiding vatbaar zou zijn. Thans vindt immers slechts gestructureerd informeel overleg plaats tussen de voorzitters van de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, de voorzitter van de Centrale Raad van Beroep, de voorzitter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de fungerende voorzitter(s) van de belastingkamer van de Hoge Raad. Ook is door middel van het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op bepaalde punten voorkomen dat blijvend verschil in jurisprudentie tussen in hoogste ressort oordelende administratieve rechters en ook tussen deze rechters en de Hoge Raad is ontstaan en zijn bestaande verschillen weggenomen. Daar staat overigens tegenover, dat op andere punten sprake is van blijvend verschil in jurisprudentie.
Daar komt nog een ander principieel punt bij. Het verdient aanbeveling dat rechterlijke colleges, vooral als het gaat om praktische processuele kwesties en het beleid met betrekking tot discretionaire processuele bevoegdheden, informeel overleg met elkaar voeren om tot afstemming op deze punten te komen. Daarbij gaat het niet om concrete individuele zaken maar om algemene kwesties. Hiervoor is in algemene zin uiteen­gezet, op welke rechtsvragen de voorgestelde rechtseenheidsvoorziening betrekking heeft. In onderdeel 4.2 wordt dit verder geconcretiseerd. Daarbij gaat het om meer dan alleen (processuele) vragen die om een praktische dan wel een beleidsmatige afstemming vragen, los van een concrete individuele zaak. In veel gevallen zal het juist gaan om een (materieelrechtelijke) rechtsvraag, die rijst in een concrete individuele zaak. In dat geval ligt de zaak wezenlijk anders. Gelet op de onder meer in artikel 6 van het EVRM gepositiveerde beginselen van behoorlijke rechtspraak, met name het beginsel van de openbaarheid, zou het immers bepaald onjuist zijn als een uitspraak in een concrete individuele zaak tot stand zou komen na informeel overleg tussen twee of meer rechterlijke colleges, een overleg dat voor partijen niet kenbaar en controleerbaar is en waarop zij ook geen invloed kunnen uitoefenen. Wij verwijzen naar het recente arrest van het EHRM in de zaak‑Borgers (EHRM 30 oktober 1991, Series A, Vol. 214 A). Daarin besliste het EHRM onder meer, dat de (Belgische) praktijk bij het Hof van Cassatie waarin de verdachte niet in de gelegenheid wordt gesteld te reageren op de conclusie van de procureur‑generaal, in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Informeel overleg kan en mag in concrete individuele zaken dus niet het middel zijn om tot rechtseenheid te komen. De praktijk waarin rechtseenheid tot stand komt door het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op essentiële punten, waarbij het oordeel van de meest gerede rechter de doorslag geeft, kan al evenmin structureel soelaas bieden. Nog afgezien van het feit dat niet altijd vaststaat welke de meest gerede rechter is, is hiermee immers in elk geval veel tijd gemoeid.
Wij vinden het niet bezwaarlijk, dat de vormgeving van de thans tot stand te brengen voorziening een voorlopig karakter draagt. Aldus wordt immers niet vooruitgelopen op de nog te formuleren beleidsvoornemens voor de derde fase en behoudt de wetgever volledig zijn vrijheid van handelen.
Het vraagstuk van de rechtseenheidsvoorziening is een van de onderwerpen geweest die in het overleg met de Raad van State als direct betrokkene aan de orde zijn geweest. Over deze materie is voorts op de voet van artikel 22 van de Wet RO advies gevraagd aan de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Het gezamenlijke advies van de Hoge Raad en de procureur‑generaal wordt gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel afzonderlijk ter kennis van de Tweede Kamer gebracht.

4.2 Het bereik van de rechtseenheidsvoorziening
Allereerst rijst de vraag, voor welke rechtsvragen de gewenste institutionele voorziening moet gelden en, in verband daarmee, hoe de wettelijke maatstaf moet luiden.
In onderdeel 4.1 is uiteengezet dat het primair gaat om rechtsvragen van bestuurs(proces)recht die van belang zijn voor de eenheid van recht en rechtspraak binnen het bestuursrecht en tussen de bestuursrecht­spraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. Maar behalve rechtsvragen van bestuurs(proces)recht zijn er ook nog andere belangrijke rechtsvragen die in alle takken van rechtspraak aan de orde kunnen komen. Enkele voorbeelden van rechtsvragen waarop de rechtseenheidsvoorziening betrekking heeft, illustreren het voorgaande.
Als eerste noemen wij uiteraard de uitleg van het bestuurs(proces) recht in de Awb en de uitleg en de verdere ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ook voor zover niet in deze wet geformuleerd, en het ongeschreven bestuursprocesrecht.
Voorts is van groot belang de uitleg van grondrechten, voor zover deze voorkomen in een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, dan wel in de Grondwet. Er kan hier een belangrijke overloop bestaan met het hiervoor aangeduide rechtsterrein. Zo zullen de grondrechten, vervat in de artikelen 6 van het EVRM en 14 van het IVBP, van groot belang kunnen zijn voor de uitleg van geschreven en ongeschreven bestuursprocesrecht, en zal de inhoud van het bestuursrecht mede kunnen worden bepaald door het recht op de persoonlijke levenssfeer, vervat in de artikelen 8 van het EVRM en 10 van de Grondwet. Ook kunnen algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeilijk worden los gedacht van het gelijkheidsbeginsel, vervat in artikel 1 van de Grondwet en van het discriminatieverbod van de artikelen 14 van het EVRM en 26 van het IVBP.
Verder kunnen aan de orde komen de verenigbaarheid van lagere wetgeving met het geschreven en het ongeschreven bestuursrecht en de verenigbaarheid van alle algemeen verbindende voorschriften met de hiervoor bedoelde grondrechten, dit laatste thans uiteraard nog met de beperking van artikel 120 van de Grondwet.
Ook zal het kunnen gaan om bepalingen die als burgerlijk recht zijn gecodificeerd, maar die hetzij krachtens de schakelbepalingen (als de artikelen 3:59, 3:79 en 3:326) van het BW, hetzij omdat zij een weerslag vormen van algemene beginselen die ook buiten het burgerlijk recht gelden, voor overeenkomstige toepassing door de administratieve rechter in aanmerking komen. Opmerking verdient dat de schakelbepalingen van het BW en de bepalingen van de Awb op enkele belangrijke plaatsen bewust op elkaar zijn afgestemd.
Ten slotte zijn er bijzondere rechtsgebieden die bij alle takken van rechtspraak aan de orde kunnen komen. Een sprekend voorbeeld daarvan is het nationaliteitsrecht. Ook hiervoor geldt, dat het gewenst is dat een eenvormige uitleg wordt verzekerd.
Een en ander impliceert, dat moet worden gezocht naar een algemene maatstaf, die rechtstreeks is afgestemd op het belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, daar waar rechtspraak ‑ en dus per definitie in beginsel divergerende rechtspraak ‑ van verschillende in hoogste instantie oordelende rechters mogelijk is. De voorziening hoeft geen betrekking te hebben op rechtsvragen die zich slechts bij één tak van administratieve rechtspraak kunnen voordoen omdat er één hoogste feitelijke gerecht is dat binnen die tak van administratieve rechtspraak de rechtseenheid reeds voldoende waarborgt. Wij noemen bij voorbeeld de Centrale Raad van Beroep voor zover optredend als hoogste rechter in sociale-zekerheidszaken en ambtenarenzaken, het College van Beroep voor het bedrijfsleven op het terrein van de sociaal-economische ordening en de Tariefcommissie in zaken betreffende invoerrechten en accijnzen. Met andere woorden: het moet gaan om de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen.
Evenmin hoeft de voorziening betrekking te hebben op rechtsvragen die in de desbetreffende procedure in cassatie aan de orde kunnen worden gesteld.

4.3 De vormgeving van de rechtseenheidsvoorziening
Op zichzelf zou het goed denkbaar zijn, in aansluiting op de bestaande cassatievoorzieningen de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad open te stellen tegen alle in hoogste ressort gegeven uitspraken van administratieve rechters. Op die wijze zou ook optimaal recht worden gedaan aan de hiervoor gereleveerde doelstellingen. Deze mogelijkheid is echter thans niet te verwezenlijken. Ten eerste zou, mede gelet op de onwenselijkheid van forse uitbreidingen bij de Hoge Raad en zijn parket, de extra werkbelasting te groot zijn, nu in het kader van de eerste fase nog geen sprake zal zijn van een beperking van de toegang tot de cassatieprocedure. Ten tweede is de positie van de Raad van State van belang: de Raad heeft er, in het kader van het overleg met de Raad als direct betrokkene bij de herziening van de rechterlijke organi­satie, meermalen op gewezen dat zijn positie als Hoog College van Staat zich niet verdraagt met een stelsel waarin rechterlijke uitspraken van de Raad van State door een andere rechter kunnen worden beoordeeld en waarin de Raad van State dus niet meer per definitie in laatste instantie oordeelt. Wij willen dit standpunt van de Raad van State respecteren. Dat betekent, dat met inachtneming van het doel van de beoogde rechts­eenheidsvoorziening naar andere wegen moet worden gezocht. Daartoe bestaan in essentie twee mogelijkheden.
De eerste denkbare mogelijkheid is die van het invoeren van cassatie in het belang der wet, in te stellen door de procureur‑generaal bij de Hoge Raad, tegen uitspraken van administratieve rechters waartegen geen gewoon rechtsmiddel (meer) openstaat. Aldus zou in elk geval de werklastproblematiek bij de Hoge Raad in vergelijking met een volledig cassatiestelsel aanzienlijk worden beperkt. Ook zou naar ons oordeel, althans ten dele, worden tegemoetgekomen aan het standpunt van de Raad van State.
Aan het inzetten van het middel cassatie in het belang der wet als exclusief middel voor het bereiken van rechtseenheid zijn echter, ook in algemene zin, bezwaren verbonden. In de eerste plaats zou dit tot gevolg hebben dat op de procureur‑generaal een wezenlijk andere taak wordt gelegd dan hij met betrekking tot dit rechtsmiddel thans heeft. Anders dan nu, wordt immers aldus de sleutel tot elke rechtsvormende taak van de cassatierechter in handen van de procureur‑generaal gelegd, die aan de cassatierechter rechtsvragen kan voorleggen, maar ook onthouden. In verband daarmee valt tevens te vrezen dat de druk van buiten op de procureur‑generaal om dit rechtsmiddel in te stellen niet alleen zal toenemen, maar ook een zekere eenzijdigheid zal gaan vertonen. Verwacht mag namelijk worden, dat deze druk in het bijzonder zal komen van bestuursorganen. De uitspraak op een vordering tot cassatie in het belang der wet is immers niet van invloed op de rechtsverhouding die voor partijen door de bestreden uitspraak is ontstaan. Het belang van partijen ‑ van wier initiatief de procureur‑generaal voor zijn kennis van voor cassatie in het belang der wet in aanmerking komende uitspraken in de eerste plaats afhankelijk is ‑ bij een dergelijke vordering is daarom beperkt tot de invloed daarvan op toekomstige zaken. Een dergelijke belang zal het bestuursorgaan vaker hebben dan de burger. Indien een uitspraak door het bestuur als gunstig, doch door de burger als ongunstig wordt ervaren, zal deze laatste bij gebreke van een concreet eigen belang slechts zelden de procureur-generaal benaderen om een rechtsvraag aan de cassatierechter voor te leggen. Een belangrijk bezwaar is verder, dat de cassatierechter het in geval van cassatie in het belang der wet moet stellen zonder de voorlichting die naar voren pleegt te komen uit het debat tussen de raadslieden van partijen, die vaak meer mogelijkheden hebben om de feitelijke en maatschappelijke gevolgen van een in aanmerking komende rechtsregel te belichten dan de procureur generaal. Dit brengt mee dat behoeften aan rechtsvernieuwing die in de kring van partijen of van de lagere rechters leven, ook om deze reden minder kans krijgen om tot de cassatierechter door te dringen. Daarmee nemen tevens de mogelijkheden voor de cassatierechter zelf af om in redelijke mate een op deze behoeften afgestemd beleid te ontwikkelen.
De conclusie moet zijn, dat de mogelijkheid van cassatie in het belang der wet na afweging van de voor- en nadelen daarvan niet kan worden beschouwd als een adequate voorlopige rechtseenheidsvoorziening.
De tweede mogelijkheid voor een voorlopige rechtseenheidsvoorziening is die van het invoeren van een zogenoemd prejudicieel stelsel binnen de administratieve rechtspraak. Dat houdt in, dat administratieve rechters die worden geconfronteerd met een rechtsvraag waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen, deze rechtsvraag ter beantwoording voorleggen aan één rechter. Gelet op de taak die de Hoge Raad op het gebied van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling in onze rechtsorde heeft en op de aard en de reikwijdte van de rechtsvragen waarvoor het stelsel moet gelden, ligt het voor de hand die taak aan de Hoge Raad op te dragen. In een dergelijk stelsel wordt de werklastproblematiek bij de Hoge Raad aanzienlijk beperkt. Het heeft bovendien het voordeel, dat naar ons oordeel wordt tegemoetgekomen aan het standpunt van de Raad van State. Een prejudicieel stelsel houdt immers niet in dat de rechter zijn uitspraken onderworpen ziet aan heroverweging door een andere (hogere) rechter en kenmerkt zich dan ook niet door een hiërar­chische verhouding tussen de rechter die de vragen stelt en de rechter die de antwoorden geeft. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de opvatting die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen koestert omtrent het in artikel 177 van het EEG‑verdrag neergelegde stelsel van prejudiciële vragen. Daartoe verwijzen wij naar een arrest van het Hof van Justitie van 1 december 1965, volgens welk arrest de bedoeling van dit stelsel is: «een rechterlijke samenwerking waarbij de nationale rechter en het Hof van Justitie ‑ elk volgens hun eigen competentie ‑ geroepen zijn om rechtstreeks en wederzijds bij te dragen tot het vinden van een beslissing waardoor de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht in alle Lid‑Staten wordt gewaarborgd» (HvJEG 1 december 1965, zaak 16/65, Jur. 1965, p. 1117, SEW 1966, p. 36, m.nt. P.J.G. Kapteyn).
Vergeleken met cassatie in het belang der wet heeft een prejudicieel stelsel het voordeel, dat partijen de mogelijkheid hebben binnen het kader van hun geding en door het geven van voorlichting aan de rechter, deze tot het stellen van bepaalde prejudiciële vragen te bewegen. Dit vergroot de kans dat de rechtsvragen waar het om gaat, inderdaad bij de Hoge Raad terechtkomen. Daar komt bij dat, anders dan bij cassatie in het belang der wet, een prejudicieel stelsel partijen de mogelijkheid kan bieden hun standpunten omtrent de door de Hoge Raad op de prejudiciële vragen te geven antwoorden voor dit college te doen toelichten door rechtsgeleerde raadslieden. Verder heeft dit stelsel het voordeel dat voor de procureur-generaal de taak blijft om in zijn conclusie mede op grond van de door (de raadslieden van) partijen verschafte gegevens en inzichten onafhankelijk van partijen en objectief de Hoge Raad in het openbaar van advies te dienen. Op deze wijze is de voorlichting voor de Hoge Raad volledig. Evenals bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en bij het Benelux‑Gerechtshof kan een dergelijk advies, ook met het oog op een efficiënte werkwijze van de Hoge Raad, bezwaarlijk worden gemist.
Gelet op het voorgaande achten wij de mogelijkheid van een prejudicieel stelsel wel adequaat als voorlopige rechtseenheidsvoorziening. Deze is dan ook in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen, en wel in de voorgestelde artikelen 107a tot en met 107j van de Wet RO.[2]
Wij hebben ons beraden op de vraag, of het wellicht aanbeveling zou verdienen de beantwoording van de prejudiciële vragen niet op te dragen aan de Hoge Raad, maar aan een zogenoemde gemeenschappelijke kamer van in elk geval de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep. Nog afgezien van de onwenselijkheid van het instellen van nieuwe rechterlijke organen en de gewrongenheid van een constructie waarin leden van de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep deelnemen aan de beantwoording van door de eigen colleges voorgelegde vragen, is aan die variant echter het doorslaggevende nadeel verbonden, dat zij leidt tot de paradoxale situatie van twee hoogste rechters (de Hoge Raad als cassatierechter en de gemeenschappelijke kamer). In een dergelijk stelsel zou immers de cassatierechter zich (hebben te) richten naar de uitspraken van deze gemeenschappelijke kamer, die immers bevoegd zou zijn ten aanzien van rechtsvragen die ook ‑ in het gewone stelsel van rechtsmiddelen ‑ door de cassatierechter worden beantwoord. De conclusie moet daarom zijn, dat ook in een prejudicieel stelsel geen andere keuze mogelijk is dan het opdragen van deze taak aan de Hoge Raad. De hier overwogen variant is daarom door ons verworpen.

4.4 Het prejudiciële stelsel
Bij het opzetten van een prejudicieel stelsel moeten enkele keuzen worden gemaakt.
De eerste betreft de vraag voor welke rechtsvragen het stelsel moet gelden. In onderdeel 4.2 is geconcludeerd, dat het moet gaan om rechts­vragen waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling in het algemeen en waarvoor in de desbetref­fende procedure niet reeds een cassatievoorziening bestaat.
In onderdeel 4.3 is aan de orde gesteld de vraag welke rechter de prejudiciële vragen moet beantwoorden. Geconcludeerd is, dat het voor de hand ligt de Hoge Raad daarmee te belasten.
De derde keuze heeft betrekking op de vraag of alle administratieve rechters vragen moeten kunnen stellen of alleen de in hoogste ressort oordelende administratieve rechters. In een prejudicieel stelsel verdient het in beginsel de voorkeur, dat een rechtsvraag die uiteindelijk door een prejudiciële beslissing zal moeten worden beantwoord, in een zo vroeg mogelijk stadium kan worden voorgelegd aan de instantie die deze beslissing moet geven. Dat stelsel heeft Nederland in internationaal verband dan ook steeds voorgestaan. In de onderhavige nationale context is de noodzaak om alle administratieve gerechten de bevoegdheid te geven een prejudiciële beslissing te vragen, echter minder klemmend. Het gaat immers om een voorlopige voorziening die bovendien, nu binnen Nederland met een prejudicieel stelsel geen ervaring bestaat, noodzakelijkerwijs in zekere mate een experimenteel karakter heeft. Daarom is het gewenst, het aantal gevallen waarin een prejudiciële beslissing wordt gevraagd, in te dammen. Het is waarschijnlijk, dat beperking van de bevoegdheid tot het vragen van een dergelijke beslissing tot de hoogste feitelijke instanties daartoe zal bijdragen. Daarmee wordt tevens het risico vermeden dat is verbonden aan het stellen van vragen in eerste aanleg, namelijk dat die vragen in hoger beroep door een andere vaststelling van de feiten niet meer relevant blijken te zijn voor de eindbeslissing van het geding. Aldus wordt ook de positie van de in hoger beroep oordelende colleges als bewakers van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling op het bij uitstek aan hen toevertrouwde terrein beter geaccentueerd en wordt interferentie tussen rechtsvragen op het specifieke rechtsterrein en algemene rechtsvragen vermeden. De vierde keuze ten slotte betreft de vraag wanneer er in een concrete zaak aanleiding is om een prejudiciële vraag te stellen. De meest extreme varianten zijn een volledig verplicht en een volledig facultatief stelsel. Aan beide varianten zijn evidente nadelen verbonden. Een volledig verplicht stelsel laat de administratieve rechters in hoogste ressort te weinig ruimte, waardoor het stelsel star wordt. Aan een stelsel waaraan het verplichte karakter ontbreekt, kleeft daarentegen het risico van een te grote vrijblijvendheid. Daardoor zou afbreuk kunnen worden gedaan aan het bereiken van de doelstelling van de rechtseenheidsvoorziening. Wij hebben gekozen voor een stelsel waarin in beginsel sprake is van een verplichting, maar waarin niettemin aan de administratieve rechters in hoogste ressort de nodige manoeuvreerruimte wordt gelaten.
De wettelijke criteria zijn neergelegd in het voorgestelde artikel 107a, eerste lid, van de Wet RO. Daarin wordt het in het voorgaande in meer algemene zin vermelde, nader uitgewerkt. Wij verwijzen naar de toelichting op dat artikel.[3]
Wij zijn van mening dat met de introductie van een prejudicieel stelsel zoals hiervoor omschreven een belangrijke stap wordt gezet op de weg naar het verwezenlijken van een belangrijke doelstelling van de herziening van de rechterlijke organisatie, te weten het verzekeren van de eenheid van recht en rechtspraak.

Hoofdlijnendebat
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4108-4109): Voorzitter Het derde hoofdthema is de rechtseenheidsvoorziening. Ik begin hierbij met de derde fase. Mijn fractie is volstrekt overtuigd van de noodzaak van een rechtseen­heidsvoor­ziening, die rechtseenheid garandeert zowel binnen een rechtsge­bied ‑ bijvoor­beeld het bestuursrecht of het administratief recht ‑ als tussen de rechtsgebieden. Ik noem met nadruk ook de eenheid tussen de rechtsgebie­den, omdat ik van harte onderschrijf hetgeen in de stukken is opgemerkt over de convergentie op de verschillende rechtsgebieden en over het feit, dat dezelfde onderwerpen in die verschillende rechtsgebieden nu eenmaal aan de orde komen. Eén instituti­onele rechtseenheidsvoorziening en voor ons staat vast, dat dit geen andere dan de Hoge Raad kan zijn. De vraag is natuurlijk waarom wij dit dan nu niet doen. Daarvoor is een aantal redenen te noemen, maar veruit de belangrijkste is toch de hobbel bij de Raad van State. Het standpunt van de Raad van State is: wij zijn een Hoog College van Staat en in die structuur kunnen wij het ons niet permitteren om van onze beslissingen cassatie mogelijk te maken bij een ander rechterlijk college van Staat. Wat daar ook van zij, de minister heeft besloten dat argument te respecteren. Maar het leidt er wel toe dat er nu in artikel 107a van de Wet op de rechterlijke organisatie een heel merkwaardige tussenoplossing wordt voorgesteld. Wij krijgen, let wel, als interimoplossing, een prejudicieel stelsel, waarin de rechter met een zekere manoeuvreerruimte verplicht is om bij vragen waarbij de rechtseenheid in het geding is, een prejudiciële beslissing van de Hoge Raad uit te lokken. Dat zal dan overigens alleen de hoogste feitelijke rechter zijn. In de eerste plaats, maar minder belangrijk, kan men zich afvragen of dit niet zal kunnen leiden tot langere procedures. Men is nu immers in sommige gevallen verplicht tot het vragen van een prejudiciële beslissing, ook daar waar anders helemaal geen cassatie gevolgd zou zijn. In de tweede plaats kan erbij worden aangetekend dat het in dit systeem waarschijnlijk niet zeer vaak zal gebeuren. Mijn grootste twijfel ligt echter ergens anders. Het gaat daarbij om een hard punt, dat ik aan de minister wil voorleggen. Tussen de eerste en derde fase van de herziening zit in de huidige becijfering van de minister een periode van vijf jaar. Ik vraag mij ernstig af of wij voor die vijf jaar in het Nederlandse rechtsstelsel een nieuw en vreemd systeem moeten gaan introduce­ren, waarmee wij geen ervaring hebben en dat na korte tijd weer zal worden afgeschaft. Is het wenselijk om dat voor die tussenperiode te doen? Ik voeg hier nog een argument aan toe, maar dat is niet het hoofdargument. De minister schrijft op bladzijde 57 van de memorie van toelichting[4]dat hij dat prejudiciële stelsel onder andere moet toepassen, omdat het Europese hof voor de rechten van de mens een intercolle­giaal overleg over individuele gevallen waarbij de rechtseenheid in het geding is, niet accepteert. Ik moet daar een technische opmerking over maken. Naar mijn gevoel is de uitleg van het Borgers‑arrest die in de stukken wordt gegeven, overtrokken. Die uitspraak had betrekking op een zeer specifiek geval waarin de procureur‑gene­raal conclusie had gesteld en vervolgens ook aan de beraadslaging van de raadkamer had deelgenomen. Dat is uiteraard in strijd met artikel 6 van het Europese verdrag. Maar het is voor mij een grote vraag of je dat arrest zo kunt uitleg­gen dat informeel overleg in concrete individuele gevallen, met als bedoeling om tot rechtseen­heid te komen, verboden is. Dat laatste argument is uiteraard van mindere zwaarte. Ik probeer hiermee een van de tegenargumenten van de minister enigszins te weerleggen. Maar voorop staat voor mij de klemmende vraag of wij dat nu allemaal voor die periode van vijf jaar moeten gaan doen. Graag een reactie van de minister. Mijn laatste belangrijke opmerking over de cassatie heeft betrekking op de introductie van het verlofstelsel. Na ampele overweging kan ik namens mijn fractie meedelen dat de introductie van een verlofstelsel voor ons bespreek­baar is. Ook wij realiseren ons dat het voortdurend verder laten toenemen van de druk op het hoogste rechtscollege waarschijnlijk ongewenst en zelfs niet mogelijk zal zijn. Het belangrijkste argument om een dergelijk verlofstelsel te accepteren is onze visie op de rechtseenheidsvoorziening. Wij menen dat een rechtseen­heidsvoorziening vooral zal moeten worden gehanteerd vanuit de optiek van het algemene belang bij rechtseenheid. De rechtseenheid mag niet worden bezien vanuit de optiek van het individuele recht op cassatie van de justitiabele. Vanuit die gedachtengang zullen wij aan de besprekin­gen over dat punt deelnemen.
De heer Schutte (GPV) (p. 4113): Nauw verbonden met het streven naar integratie is het streven naar rechtseen­heid. Deze wordt bij de reorganisa­tievoorstellen zeker bevorderd, maar niet bij voorbaat verze­kerd. Zolang er niet voor alle rechtsgebieden samen een hoogste rechter is, zullen wegen gevonden moeten worden om te voorkomen dat in elke rechtskolom eigen en onderling afwijkende interpretaties worden gegeven, bijvoorbeeld van bepalingen in de Grondwet of een verdrag of van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De moeilijkheden ontstaan, nu nog niet vaststaat hoe de derde fase van de rechterlijke organisatie zal worden uitgewerkt. De regering stelt voor, een voorlopige voorziening te treffen in de vorm van een prejudicieel stelsel waarbij de Hoge Raad wordt aangewezen als rechter die in voorkomende gevallen een prejudicieel oordeel moet geven. Het is niet zo verwonderlijk dat de Raad van State en de Centrale raad van beroep hier­tegen ernstige bedenkingen hebben. Zij voelen goed aan dat de keuze voor de Hoge Raad toch meer is dan een willekeurige en vrijblijvende keuze voor dit moment. In feite wordt zo een voorschot genomen op een later te nemen beslis­sing over één hoogste rechter in Nederland. De regering ontkent dit laatste, erop wijzend dat de voorziening uitdrukkelijk een voorlopig karakter draagt en dat niet vooruitgelopen wordt op de nog te formuleren beleidsvoornemens voor de derde fase. De wetgever zou dienaangaande volledig zijn vrijheid van handelen behouden.
Voorzitter! Ik kan het niet helpen, maar toen ik dit las, moest ik denken aan de politieke vrienden van de minister van Justitie in het Europees Parlement, die immers zijn toegetreden tot een gemeenschap van fracties met de Britse conservatieven. Dit is gebeurd met de uitdrukkelijke verzekering dat dit samengaan puur experimenteel was en tot 1994 zou duren. Jean Penders prikte hier doorheen met de opmerking dat het een illusie is te menen dat het slechts om een experiment zou gaan tot 1994. Wat te gebeuren staat, heeft zijns inziens een onomkeerbaar karakter. Dat geldt ook als wij in de wet gaan vastleggen dat de Afdeling bestuursrecht­spraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep in voorkomende gevallen verplicht zijn, een prejudicieel oordeel aan de Hoge Raad te vragen. Het moet wel een volslagen mislukking worden, wil deze feitelijke rangorde tussen rechters en rechtskolommen in een definitieve regeling nog ongedaan gemaakt kunnen worden. Daarom moeten wij niet de indruk wekken dat wij nu voor een vrijblijvende keuze staan. Ik vind dan ook dat de regering haar keuze sterker moet onderbouwen. Als het gaat om een overgangsperiode voor vier jaar, als het tegenzit misschien voor tien jaar, waarom is een voorlopige regeling dan onvermijdelijk? Ik vraag dit met de heer Wolffensper­ger. En waarom is een min of meer gekunstelde constructie zoals door de Raad van State gesuggereerd, waarbij een keuze mag vermeden wordt, voor zo'n periode niet verantwoord? Aansluitend daarop ben ik er nog niet van overtuigd dat het vragen van een prejudicieel oordeel in principe ook ver­plicht dient te zijn. De bezwaren die de Raad van State daartegen aanvoert, zijn mijns inziens in het nader rapport onvoldoende weerlegd. In dit verband wil ik nog op een aspect wijzen. Prejudiciële toetsing zal onder meer betrek­king moeten hebben op de inhoud van Grondwet en verdragen. Toetsing daaraan is ook aan de orde als wij in Nederland zouden komen tot een vorm van rechterlijke toetsing van formele wetten door enigerlei constitutio­nele rechter. Is het denkbaar dat beide rechterlijke functies in de toekomst nog eens samen zullen gaan? Als dat zo zou zijn, zou de keuze in een heel ander kader komen te staan.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4118): In het nu voor ons liggende wetsvoorstel over de voltooiing van de eerste fase komt ook de gedachte naar voren van een prejudicieel stelsel. De minister wil nu reeds een vorm van rechtseenheids­voorziening invoeren. Ook wat dit onderdeel be­treft, zou de vraag gesteld kunnen worden of dat strikt nodig is. Wel heeft de minister de rechtseen­heidsvoorziening tot een van zijn speerpunten gemaakt in de reorganisatie van de rechterlijke macht. De vraag rijst of de minister er in de bestaande en eventueel nog uit te breiden informele over­legstructuren onvoldoende vertrouwen in heeft om het gewenste resultaat op korte termijn te bereiken. Als wij deze weg in zouden slaan, zou er ook meer tijd gevonden kunnen worden voor een nadere gedachtenwisseling over de relatie van de Hoge Raad en de Raad van State. Het lijkt wel of dit de reden is geweest die geleid heeft tot het nu voor ons liggende voorstel inzake een rechtseenheidsvoorziening. Het zij nog eens nadrukkelijk gesteld dat mijn fractie zich aansluit bij de wens om te komen tot een vorm van rechtseen­heidsvoorziening. Daarbij is het in onze visie noodzakelijk dat er nu niet voor een tussenoplossing wordt gekozen met een tijdelijk karakter. Wat het prejudicieel stelsel betreft, ziet mijn fractie ook nog bezwaar als men in een wellicht te vroeg stadium de relevante juridische hoofdvraag in zijn zuivere vorm zou stellen. De neiging bestaat om te snel naar het middel van het voorleggen van de prejudiciële vraag te grijpen. Voorzitter! Als er nu voor een oplossing van de problematiek inzake de rechtseenheids­voorziening gekozen zou moeten worden ‑ ik zeg nadrukkelijk: stel dat die vraag op die manier aan ons zou worden voorgelegd ‑ gaat ook de voorkeur van de CDA‑frac­tie uit naar een toedeling van een rechtseenheids­voorziening over de gehele linie aan de Hoge Raad. Ik begrijp dan heel goed dat de discussie over bij­voorbeeld het verlofstelsel en het cassatieberoep hier aan de orde zal moeten komen. Als ik nog eens het standpunt van het kabinet dat geformuleer­d is in de regeringsverklaring nalees, zie ik dat de CDA‑fractie daar nog niet zo heel ver vanaf staat. Maar wellicht heb ik iets te veel tussen de regels doorgelezen. Nogmaals, ik zeg heel nadrukkelijk: stel dat er nu voor een oplossing moet worden gekozen. Onze bezwaren ten opzichte van een prejudicieel stelsel heb ik zojuist naar voren gebracht.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4122): Een ander aspect is de rechtseenheid. Anderen hebben reeds gesproken over het prejudiciële stelsel als interimvoor­ziening. Voor mijn fractie staat nog niet bij voorbaat vast dat wij ook in deze interimperiode al tot een wettelijke voorziening op dit punt moeten komen. Zou de minister de noodzaak daarvan nog eens nader willen onderschrij­ven? De Raad van State maakt daarover in het advies bij dit wetsvoorstel een aantal opmerkingen, ook over de huidige praktijk van de afstemming zoals die nu in feite gestalte krijgt. Die zijn naar mijn mening opmerkenswaardig. Die maken voor mij de noodzaak van deze ingreep niet volstrekt evident. Bovendien kan de stelling dat deze keuze nu geheel onverlet laat wat wij in de derde fase doen, in mijn ogen niet staande worden gehouden. Dat is voor mij ook een heel wezenlijk punt. Ook andere woordvoerders hebben daarop gewezen. Als wij nu kiezen voor een prejudiciële beslissing door de Hoge Raad dan is dat minstens een heel duidelijke aanwijzing voor de situatie waarin wij uiteindelijk terecht zullen komen. Mijn fractie vindt het nu eigenlijk te vroeg voor die keuze. Als er op dit moment al een interimvoorziening nodig zou zijn, en dat betwijfel ik dus, dan zouden wij toch ook wel iets zien in een zodanig samengestelde kamer dat daarbij in ieder geval alle colleges betrokken zijn. Nogmaals, bij mij staat de vraag voorop: moeten wij in deze interimfase zelfs wel zo'n voorziening, zo'n vreemde eend in de bijt, introduceren?
Minister Hirsch Ballin (p. 4122): Mijnheer de voorzitter! De heer Van den Berg verwijst naar de bestaande situa­tie. Ik kan dat niet helemaal plaatsen omdat wij in de huidige situatie juist niet met een geharmoniseerd algemeen deel van het bestuursrecht en een uniform bestuursprocesrecht te maken hebben. Het is bekend dat er nu juist op deze beide punten verscheidenheid in uitleg en opvatting is, ongeacht het informele overleg waarnaar de heer Van den Berg, het advies van de Raad van State citerend, verwijst.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4122-4123): Voorzitter! Ik erken dat de situatie in ieder geval zal veranderen, ook op dit punt. Ik ben het ermee eens dat dit de hele situatie ook in een ander licht stelt. Men kan echter niet stellen dat de huidige situatie zo onbevredigend is dat er beslist iets moet gebeuren. Bovendien verwijst de  Raad van State er zelf naar dat er nu, zij het informeel, wegen worden gezocht om toch een zekere mate van afstemming te bereiken. Ik onderschrijf volledig dat er te zijner tijd een definitieve voorziening moet komen. Dat betwijfel ik niet. Mijn vraag is echter of in deze interimfase het proces moet worden belast door nu een constructie te kiezen die in ons systeem nieuw en vreemd is. Er moet aangetoond worden dat er een zo onhoudbare situatie ontstaat, ook al in de interimsituatie, dat dit nodig is. Dat is voor mij niet aangetoond. Ik hoor hierover graag het een en ander van de minister.
De heer Leerling (RPF) (p. 4128): De voorziene voorlopige rechtseenheidsvoor­zie­ning, het prejudiciële stelsel, leidt er ook toe, dat uiteindelijk de functie van de Raad van State als administratief rechtsorgaan, ter discussie zal moeten worden gesteld. Overigens is het merkwaardig dat al voor de eerste fase een voorlopige voorziening wordt voorgesteld. Pas in de derde fase zal de kwestie definitief worden geregeld, maar in die fase lijkt het in ieder geval te gaan om een ander stelsel. Ik wil de minister daarom vragen, om welke reden het nu zo noodzakelijk is reeds in die eerste een voorziening te treffen. Ik wil erop wijzen, dat ondanks de verbrokkelde rechtspraak er op dit moment geen bijzondere problemen bekend zijn die terug te voeren zijn op  een gebrek aan rechtseenheid in laatste instantie. De minister geeft dat ook toe. Daarbij komt dat dit voorstel niet het minste is van die onderdelen van de eerste fase die al haast onontkoombaar leiden tot conclusies voor de derde fase. Hoe je het wendt of keert, de positie van de Raad van State als rechtsprekend college in hoogste aanleg, komt reeds door dit voorstel fundamen­teel in het geding. Verdient het geen overweging om, als voor het overige richtinggevende uitspraken over de toekomstige positie van de Raad van State uitblijven, dit element uit de eerste fase te halen? Afgezien daarvan, als alleen de rechter moet bepalen of een prejudiciële beslissing nodig is, hebben we het uiteindelijk dan toch niet over een voorlopig nog gebrekkig functionerende rechtseenheidsvoorziening?
(…) Voorzitter! Nog een paar punten tot slot. In een later stadium wordt de rechtseenheids­voorziening in definitieve zin geregeld. Daarbij gaan de gedachten onder meer uit naar een verlofstelsel. Dat lijkt enigszins op de situatie in de VS. Dienaangaande zijn echter wel enige aparte nadelen die aan een dergelijk stelsel verbonden zijn geconstateerd. Dit zal de minister bekend zijn. Vele cassatie­verzoeken worden terzijde gelegd. Welke andere opties zijn er om een rechtseenheids­voorziening tot stand te brengen waarbij men niet het risico loopt aan overbelasting te bezwijken?
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4133-4134): Dan kom ik bij de voorbehouden. Het eerste voorbehoud betreft de rechtseen­heidsvoor­ziening. Ik ben niet de eerste die daarover het woord voert. In de wijze waarop de minister het voorstel toelicht, gaat het om waarden als rechtsze­kerheid en rechtsgelijkheid; maar daar staat tegenover dat er ook overspannen ideeën kunnen zijn over de eenheid van het recht. Ik heb enigszins het gevoel dat dit in de memorie van toelichting bij deze gekozen oplossing doorklinkt. Er wordt niet gestreefd, zo staat er op bladzijde 24[5], naar een volstrekt uniform systeem. Nu, gelukkig maar. Ik denk ook dat, in het algemeen gesproken, volstrekte uniformering de ontwikkeling van het recht niet ten goede komt. Ik heb dus sterke twijfels, namens mijn fractie, of in de tussenfase een speciale voorziening nodig is, zoals hier wordt voorgesteld. Het is overigens een buitengewoon aantrekkelijk soort methode die wordt aangeboden: het prejudi­ciële geschil voorleggen aan een hogere instantie of een andere instantie die met de authentieke exegese van de tekst wordt  belast. Dat is een aantrekke­lijke gedachte en ik sluit niet uit dat wij in een volgende fase ooit nog eens op een dergelijke oplossing zouden moeten terugvallen. Maar waar het nu voor zou moeten werken, werkt het naar mijn gevoel niet goed. Bij de EG ‑ het heeft daardoor grote bekendheid gekregen in Europa, via artikel 177 van het EG‑verdrag gaat het om een authentieke exegese van vreemd recht voor de nationale landen. Deze doen een beroep op de Europese rechter, om hun een authentieke exegese te geven van een verdragstekst die van hen allen gemeenschappelijk is. Ik denk dat dit een situatie is, waar het zeer goed kan werken, maar dat wij dat op dit moment niet voor ons hebben liggen. Er komen nog een aantal meer concrete nadelen. Ik zeg het vooralsnog voorshands, maar de minister wil al een beetje weten waar hij voor staat. Welnu, dit zijn de argumenten die hij voorgelegd gaat krijgen. Het gaat alleen om een korte periode: tussen 1993 en 1998 en misschien 2000. Moet je daarvoor een speciale opzet maken? Er is geen specifieke kennis en ervaring bij de Hoge Raad om vraagstukken van bestuursrecht op te lossen. Het vergt een extra beroepsgang, waarvan het nog twijfelachtig is bij wie de kosten terecht zullen komen, laat staan als het gaat om de kosten van de Hoge Raad zelf, die het moet doen. Ik kan mij voorstellen dat het beter zou zijn het laatste woord te laten bij de instanties die nu in hoogste instantie oordelen over administratieve rechtszaken en dat Hoge Raad zich bij gevallen conformeert, zoals hij het regelmatig heeft gedaan in het verleden en nog onlangs in een arrest van 31 mei 1991, het arrest‑Van Gog/Nederweert, waarin de Hoge Raad zich duidelijk conformeert aan de uitspraken ter zake van de administratieve rechtspraak. Wij kunnen ten slotte kijken naar de mogelijk­heid van bestaand regelmatig overleg. De minister bestrijdt dat onder andere met een principieel betoog over het Borgers‑arrest van het Europese hof van de conventie van de rechten van de mens. Ik moet zeggen dat ik het met collega Wolffensperger eens ben, dat deze argumentatie niet bijzonder sterk overkomt, omdat zich daar een totaal andere situatie voordoet. Sterker nog, ik denk dat de minister ons iets onthouden heeft, want in het rechtsvergelij­kend deel van de memorie van toelichting wordt ons uitvoerig over het Duitse en Franse stelsel bericht, maar een gevoelig puntje, namelijk dat het Duitse stelsel een "gemeinsamer Senat" kent die juist een dergelijk gemeenschappe­lijk formeel overleg regelt, is daarin weggelaten. Ik denk dat dit per ongeluk is geweest. Maar als het er gestaan had, had ik daaraan een goed argument kunnen ontlenen om te zeggen: minister, waarom zoekt u het niet die kant op, zeker als u weet dat het Duitse stelsel niet minder dan zes verschillende kolommen van administratief recht naast elkaar heeft, naast het burgerlijk recht, zodat men daar een nog veel groter probleem heeft dan bij ons het geval is. Voorzichtigerwijze gezegd, zou ik eerder de oplossing in die richting zoeken, zeker als ik ten slotte naar het voorgestelde artikel 107a kijk. Dit betreft immers de omstandigheden waarin zo'n prejudiciële vraag gesteld moet worden. Dat is "wanneer de behandeling van een zaak noopt tot de beantwoording van een rechtsvraag in het belang van de rechtseenheid". Daarmee krijg je een soort tautologische kwestie, want dan is het juist de vraag of er een rechtsvraag is die problemen oplevert voor de rechtseenheid. Als de rechter het zelf kan zien dat er een probleem is voor de rechtseenheid, dan kan hij er ook een oplossing voor zoeken. Bij dit voorstel zou ik derhalve een rood knipperlicht willen aanbrengen, voorzitter.
De heer Korthals (VVD) (p. 4137): Ik kom op het prejudicieel stelsel en wel op een voorlopige voorziening om de eenheid in de rechtspraak te waarborgen. Enkele collega's hebben daar uitvoerig over gesproken. Het is een nieuw fenomeen in ons rechtsstelsel; wij hebben er geen ervaring mee. De voorlopige voorziening gaat vijf jaar duren, althans als het huidige tijdschema wordt gehaald. Ik vind het van het allergrootste belang dat er in feite ervaringen met een zelfde stelsel zijn opgedaan bij het Hof van Luxemburg. Daar blijkt dat men in het algemeen de vragen moet herformuleren en dat in de praktijk over het algemeen niet heel expliciet en definitief wordt beslist. Met andere woorden: ik vraag mij af of deze oplossing in dit stadium noodzake­lijk is.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141): Van verschillende kanten, door haast alle sprekers, zijn opmerkingen gemaakt over de in het wetsvoorstel voor de eerste fase opgenomen rechtseenheidsvoorziening. De heer Biesheuvel en de heer Wolffensperger hebben kenbaar gemaakt dat zij de noodzaak van een wettelijk geregelde rechtseenheidsvoorziening onderschrijven, maar er de voorkeur aan geven, dit in één keer definitief te regelen. Als ik hen goed begrijp, gaan hun gedachten in de richting van cassatieberoep bij de Hoge Raad. Zij vragen zich af of het niet beter is, op dit moment van een regeling af te zien, het nog even aan te zien en mee te nemen in de derde fase. Als ik het goed begrijp, heeft ook de heer Jurgens een voorkeur voor een wettelijk geregelde voorziening. Hij maakte op dit punt een vergelijking met het Duitse recht en wees erop dat daar een Gemeinsamer Senat van de hoogste rechtscolleges fungeert. De opbouw van de Duitse rechterlijke organisatie is een andere dan de onze en zal, zoals het er nu uitziet, een andere dan de onze blijven. Zo'n Gemeinsamer Senat is een formeel georganiseerde voorziening voor de rechtseenheid tussen een aantal naast elkaar geschikte hoogste rechterlijke colleges met verschillende taken en invalshoeken. Het is iets anders dan een informeel overleg tussen die hoogste rechterlijke colleges. Ik heb daaruit afgeleid dat ook de heer Jurgens vindt dat zo'n zaak in de wet moet worden geregeld; hoe de rechtseenheid tot stand wordt gebracht, wie daarvoor verantwoordelijk is. Ik ben het met hem eens. Ook ik vind dat een informeel overleg daarvoor geen passende oplossing is. Ik heb in de memorie van toelichting en trouwens ook in het nader rapport samen met collega Dales verwezen naar het Borgers‑arrest, niet met de gedachte dat dat hier direct van toepassing was, maar wel met de gedachte dat daaruit is af te leiden dat het beslissen van omstreden rechtsvragen niet buiten de situatie van hoor en wederhoor moet plaatsvinden. Dat is in het nader rapport nog iets sterker uitgedrukt dan in de hier geciteerde memorie van toelichting. In het Borgers‑arrest staat dat er geen overleg buiten het rechterlijk college om mag zijn, zonder dat de partijen zich over het daar te berde gebrachte kunnen uitspreken. Dat geldt a fortiori voor een informeel overleg waarin, buiten de zitting om, over de rechtsvragen wordt beslist.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4141): Voorzitter! Daar is toch geen sprake van dat er buiten de rechtszaak zelf beslist wordt? Het gaat om een overleg over de wijze waarop een bepaalde uitleg aan bepaalde wetsbepalingen zal worden gegeven, als gebleken is dat er verschil van inzicht is tussen verschillende rechtscolleges. Het betreft dit soort informeel overleg, waarbij je met elkaar afspreekt om, als iets zich nog eens voordoet, samen die bepaling op een andere wijze uit te leggen. Dat is natuurlijk zeer goed mogelijk. Waar de minister het over heeft, het in een concrete rechtszaak met elkaar overleg plegen, lijkt mij een probleem. Wat nu al gebeurt, gelukkig informeel, om te zorgen dat er een zekere eenheid van rechtspraak aanwezig is, zou ik niet meteen willen verwerpen. De strekking van mijn betoog was: laat dat even zo en ga niet nu al proberen een definitieve regeling te vinden voor een rechtseenheidsvoorziening.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141): Dan zijn wij het er dus over eens dat de beslissing in een concrete rechtszaak de verantwoordelijkheid is en blijft van het daartoe door de wet aangewezen college en dat, als er een coördina­tiemecha­nisme wordt gecreëerd dat een bindend effect heeft, dit dan in de wet geregeld hoort te zijn. Dat is ook de structuur van de rol van de Gemeinsame Senat, niet waar?
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4141): Jawel, maar je kunt in de wet regelen dat een college achteraf overleg pleegt en bijvoorbeeld zegt: als zich die en die zaak nog eens voordoet, laten wij dan allebei in de geest X beslissen. Dan is dat een kwestie van informeel overleg, hetgeen in de huidige situatie reeds geschiedt. Ik zie niet in in welke zin daar problemen mee zijn, want je bemoeit je niet met een zaak die al beslist is. Een zekere acceptatie van verschillen in rechtspraak moeten wij natuurlijk ook kunnen hebben in dit land, want ik denk dat als wij een al te grote uniformiteit veronderstellen, wij doen alsof het recht ook maar één antwoord heeft op een aantal vragen, quod non.
Minister Hirsch Ballin (p. 4141-4142): Ik denk dat wij daarmee bij de kern van de zaak zijn: welke mate van verschil past in ons rechtsstelsel en welke is contraproduk­tief? Dat is ook voor mij het kernpunt. Op dit moment leven wij inderdaad met een situatie waarin verschillende hoogste instanties het bestuursrecht uitleggen: de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, het College van beroep voor het bedrijfsleven, de Centrale Raad van Beroep en de Tariefcommissie. En voorts zowel de derde kamer van de Hoge Raad, die met belasting‑ en onteigeningsrechtspraak belast is, als de eerste kamer van de Hoge Raad, want heel veel van onze bestuursrechtelijke rechtsontwikkeling is gevormd in de jurisprudentie van de Hoge Raad: op het punt van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, op het punt van de bescherming van vertrouwen in de relatie burger/overheid, en het verbod van willekeur en dergelijke. Bij al die besluiten en handelingen van de overheid die niet als beschikkingen aan het oordeel van de Afdeling rechtspraak kunnen worden onderworpen, noch in een van de speciale competenties zijn geregeld, heeft de eerste kamer, de burgerlijke kamer, van de Hoge Raad feitelijk de rol vervuld van hoogste rechtsvormen bij de rechtspraak op het gebied van het bestuurs­recht. Nu leven deze verschillende colleges naast elkaar, met verschillende procesrechtelijke stelsels en ook met bepaalde verschillen op het punt van de uitleg van het bestuursrecht. Laat ik als voorbeeld nemen het motiverings­beginsel. Dat wordt door de verschillende hoogste rechters verschillend uitgelegd. Daarmee kom ik eigenlijk op het punt waarom ik het allesbehalve aanbevelenswaardig zou vinden om de rechtseenheidsvoorziening uit te stellen tot over een aantal jaren. Wij zijn nu bezig met de Algemene wet bestuurs­recht, waarmee uw Kamer al heeft ingestemd en waarin eenheid wordt gebracht in het algemene deel van het bestuursrecht. Bijvoorbeeld op het punt van het motiveringsbeginsel, waar tot nu toe een verschillende uitleg werd gegeven aan het ongeschreven recht, wil de wetgeving daar eenheid in brengen. Het betreft hier de eigen verantwoordelijkheid van de wetgever in de rechtsvor­ming, zoals deze door de heer Jurgens sterk werd beklemtoond. Ik noem voorts het administratief procesrecht. Procesrechte­lijke kwesties spelen regelmatig een rol in de behandeling van geschillen, ook in hoger beroep. Op dit moment legt de Centrale raad van beroep voor de raden van beroep en de ambtenarenge­rechten het procesrecht uit van de Beroepswet en de Ambtenaren­wet en doen de rechtsprekende afdelingen van de Raad van State dat voor wat betreft hun procesrecht, enz. Daar waar verschillende procesrechtelijke elementen en verschillende materieel‑admi­nistratiefrechtelijke tradities door de wetgever tot een eenheid worden gebracht, is het naar mijn overtuiging juist in de eerste jaren van de toepassing van deze harmoniserende wetgeving van belang, dat er ook eenheid van rechtspraak tot stand wordt gebracht. Dat is de reden waarom wij ook al in de regeringsverklaring hebben aangege­ven, dat deze veranderingen in het materiële recht en het procesrecht niet alleen goed moeten samengaan met de integratie in eerste aanleg maar ook vragen om een voorziening ten behoeve van de rechtseenheid op deze terreinen. Er is vanochtend tussen de regels in de regeringsverklaring door gelezen, maar in de regeringsverklaring is de term "cassatieberoep" ook gebruikt. In ieder geval hebben wij aanvankelijk in die richting gedacht, maar bij nadere overweging hebben wij voor de lichtere constructie gekozen van het prejudi­cieel stelsel als rechtseenheidsvoorzie­ning, mede in verband met de behoefte om niet te prejudiciëren op nadere beslissingen. Wanneer nu wordt gezegd, dat er eigenlijk toch sterke argumenten zijn om dat niet op die prejudiciële manier op te zetten die wij niet zo goed kennen in het Nederlandse recht ‑ bu­iten artikel 177 van het EG‑verdrag ‑ maar op een meer vertrouwde manier, wil ik daarbij wel aantekenen dat een algemeen cassatieberoep een te grote werklast zou betekenen. Dat zou een nadeel zijn in vergelijking met het beperkte prejudiciële stelsel dat wij voorstellen. Wat ons betreft, zijn harmonisatie en eenheid het hoofddoel, waarbij op basis van informeel overleg de voorzieningen ontbreken tot rechtseenheid. Maar het gaat om de uitleg van de nieuwe Algemene wet bestuursrecht en van het geharmoniseerde bestuurspro­cesrecht. Een informeel overleg zien wij niet als een antwoord op die behoefte in de toepassing van de wetgeving. Daar komt nog bij, dat het informele overleg nu ook een soort informele voorrangsregel hanteert. Wij hebben dat bijvoorbeeld in de jurisprudentie van de Hoge Raad gezien over het uitwegstelsel, waarin werd uitgesproken dat dit soort vragen typisch tot de sfeer van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State behoorde, waarbij door de annotatoren werd gelezen, dat in de overwegingen morrend werd verwezen naar de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In andere gevallen was het misschien omgekeerd, maar van het administratief procesrecht kan toch moeilijk gezegd worden, dat het meer eigen is aan de ene of de andere tak van administratieve rechtspraak.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4142): De minister formuleert het gracieus, maar als de Hoge Raad zich bijvoorbeeld conformeert aan de wijze uitspraak van een collega van de Centrale raad van beroep of van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State is dat ook een manier van met elkaar omgaan. Ik proef toch iets dogmatisch in de gedachten van de minister. Als de Hoge Raad ‑ die ter zake nog niet eens bijzonder deskundig is ‑ een authentieke exegese geeft van een bepaald bestuursrechte­lijk probleem, zou daarmee het recht het best gediend zijn. Ik vind dat een dogmatische zienswijze. Het is best mogelijk om, door meerdere bloemen te laten bloeien en wel die van het administratief gerechtshof, van de Hoge Raad en van anderen, een veelvormiger benadering van een bepaald rechtsprobleem te krijgen zonder een perse ernstige verzwakking van de rechtszekerheid. Ik proef die dogmatiek er toch heel sterk in en ik vraag mij af waar deze minister die vandaan haalt.
Minister Hirsch Ballin (p. 4142): Afgezien van de beeldspraak die gevaarlijk in de buurt blijft van de grote sprong voorwaarts van eerder vandaag, vind ik het prima om meerdere bloemen te laten bloeien daar waar een verscheidenheid in benadering goed past in de doelstellingen van het functioneren van onze rechtsorde. Maar op dit terrein betekent "bloemen laten bloeien" het laten voortbestaan van verscheidenheid van bijvoor­beeld het procesrecht en het algemene deel van het bestuursrecht. Het is juist de bedoeling van de wetgever om tot harmonisatie, tot eenheid te komen. Ik wijs er nog op dat het voorgelegde prejudiciële stelsel niet is opgezet langs de lijn van een strakke modellenbouw van wat wij allemaal al kennen en waarvan de patronen zijn doorgetrokken. Dat is inderdaad een op het type probleem afgestemde aanvullende voorziening voor gevallen waarin de rechter constateert dat er een coördinatieprobleem in de rechtspraak bestaat. Er is ook gevraagd waarom op dat punt een verplichting bestaat. Ik wijs er echter op dat er ook uitzonderingen op die verplichting zijn gemaakt. Er wordt namelijk onder meer een uitzondering op die verplichting gemaakt als de vereiste snelheid van de besluitvorming zich daarmee niet verdraagt.
De heer Schutte (GPV) (p. 4142): Voorzitter! In hoeverre houdt de minister vol dat als de Kamer akkoord zou gaan met dit voorstel van de prejustitiële toetsing, daarmee puur een ad‑hoc‑beslissing genomen wordt en in geen enkel opzicht gepreludeerd wordt op een definitieve regeling over een bepaald aantal jaren?
Minister Hirsch Ballin (p. 4142): Mijns inziens maakt de beperkte opzet van deze prejudiciële voorziening ter verzekering van de rechtseenheid in deze fase van de opbouw van het geharmoniseerde bestuurs‑ en bestuursprocesrecht het mogelijk om in de derde fase tot een nadere besluitvorming te komen. Hiermee hangt de vraag samen hoe wij dan aan het cassatiestelsel vorm gaan geven, of dat zal zijn gebaseerd op het verlofcriterium.
De heer Schutte (GPV) (p. 4142-4143): Maar geeft u daarmee niet nu in feite het signaal dat de wetgever in perspectief gezien aan de Hoge Raad, als primaire representant van de burgerlijke en de strafrechtelijke kolom, het primaat geeft boven de Raad van State c.q. de Centrale Raad van Beroep, als meer de vertegenwoordi­gers van de bestuursrech­telijke kolom. Zit die discussie daar niet achter? Is de keuze die hier gemaakt wordt, niet een signaal in deze richting?
Minister Hirsch Ballin (p. 4143): Ik was even benieuwd of de heer Jurgens u nu zou gaan interrumperen met een opmerking over het dogmatische karakter van deze kolommenbeschrijving van onze rechtspraak.
De heer Schutte (GPV) (p. 4143): Denkt u dat de dogmatiek geen rol speelt op de achter­grond in de gehele discussie, bijvoorbeeld ook in het advies van de Raad van State?
Minister Hirsch Ballin (p. 4143): Jazeker, maar dan moet daarbij wel rekening worden gehouden met de realiteit van het functioneren van ons Nederlandse rechts­stelsel. De bestuursrechtspraak in Nederland is nu reeds mede toevertrouwd aan organen behorende tot zogenoemde gewone rechterlijke macht. Een kenmerkend onderscheid van het Nederlandse recht in vergelijking met bijvoorbeeld het Franse recht is, dat wij geen dogmatische schotten hebben aangebracht tussen het burgerlijk recht en het bestuursrecht. Integendeel, wij hebben op verschillende plaatsen, om te beginnen in de jurisprudentie en vervolgens in de wetgeving, waarvoor ik verwijs naar het Nieuw Burgerlijk Wetboek, verbindingslijnen gecreëerd, aanvaard tussen het bestuursrecht en het burgerlijk recht. Zoals ik al eerder zei, heeft de burgerlijke rechter zich in belangrijke mate de beslechting van geschillen tussen burger en overheid aangetrokken.
Minister Hirsch Ballin (p. 4144): Verder heeft de heer Korthals gevraagd of ik bereid ben de adviezen van de adviesraad openbaar te maken. Het antwoord luidt ja. Ook ben ik bereid het advies van de Hoge Raad over de rechtseen­heidsvoorziening aan de Kamer over te leggen.
Minister Hirsch Ballin (p. 4147): Bij de rechtseenheidsvoorziening wil ik nog eens een punt duidelijk stellen. Ik heb niet gezegd dat deze voorziening maar vervangen moet worden door informeel overleg. Ik heb moeite gedaan, te benadrukken dat dit geen alternatief was. Ik wilde het argument van de minister slechts wat relativeren. Ik heb wel twijfels uitgesproken over een interimoplossing die in Nederland nog niet eerder is vertoond en die voor een periode van vijf jaar zou moeten gelden. De minister zegt dat uitstel niet mogelijk is omdat wij rechtseenheid nodig hebben. Op dat punt kan een afweging gemaakt worden. Die rechtseenheidsvoorziening is er nu ook niet. Rampen zijn er nog niet gebeurd. Als er zo'n haast is, is een andere gedachte denkbaar die ik nauwelijks durf te noemen. Stel dat blijkt dat er in deze Kamer een brede overeenstemming bestaat over de vormgeving van de rechtseen­heidsvoorziening, hevel deze dan over van de derde naar de tweede fase! Hevel de elementen vormgeving hoger beroep in bestuurszaken en cassatie­rechtspraak over naar de tweede fase! Er komen dan twee argumenten van twee kanten. De minister van Binnenlandse Zaken zegt dat je dit de Raad van State niet kunt aandoen. De Raad van State heeft problemen met de werklast. De raad heeft het toch al zo moeilijk, doe hem daarom dit pijnlijke punt niet ook nog aan. Als ik de minister van Justitie hoor, dan moet ik eerlijk zeggen ‑ en ik zeg het heel zachtjes ‑ dat ik mij een beetje afvraag of een niet uitgespro­ken argument van zijn kant is: laten wij die voor de Raad van State zo moeilijk te verteren pil maar in twee stappen toedienen, namelijk eerst in de prejudiciële stap als voorbereiding op het uiteindelijke verlies van de rechtsmacht in hoogste instantie.
Voorzitter! Ik wil daar niet in treden, maar de conclusie is wel dat wij staan voor een keuze uit twee kwaden. Je kunt ervoor kiezen om de discussie waarover de minister van Binnenlandse Zaken praat, snel te voeren. Wij moeten daar niet mee wachten; misschien moeten wij de beslissing zelfs naar voren halen. De keerzijde daarvan is dat je de Raad van State wellicht in een moeilijk parket zou moeten brengen. Het is voor mij geen reden om een interimoplossing die ik eigenlijk niet voor gewenst houd, voor vijf jaar in te voeren. Het is natuurlijk een beetje merkwaardig om, als een Tweede Kamer dat eigenlijk in grote lijnen zou willen, daarmee te wachten vanwege de evidente gevoeligheden die er tussen onze hoogste bestuurscolleges liggen. Ik geef dit de bewinds­lieden ter overweging mee. Ik heb het gevoel dat een duidelijke politieke uitspraak van de Kamer op dit punt ook gewicht in de schaal zou kunnen leggen. Ik ga er geen moties over indienen. Het is duidelijk een hoofdlijnen­debat. De bewindslieden moeten het doen met de meningen die wij hier uitspreken, maar ik vraag hun toch om dat punt nog eens te overwegen.
De heer Schutte (GPV) (p. 4148): Ik wil niet veel meer toevoegen aan de discussie over prejudiciële toetsing. Ik heb in het bijzonder geluisterd naar de argumenten van de heer Jurgens. Ik deel zijn standpunt dat je, juist omdat het hierbij om een korte periode gaat, die wij allen zo kort mogelijk proberen te houden, je heel goed moet bezinnen voordat je een nieuwe figuur met alle vragen van dien introduceert. Natuurlijk verzekeren wij allemaal dat het niet de bedoeling is om hiermee vooruit te lopen op een definitieve situatie. Maar al dit soort verzekeringen hebben toch een betrekkelijke waarde. Immers, van de gemaakte keuze gaat hoe dan ook een signaal uit.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 4148-4149): Het tweede politieke feit van dit hoofdlijnendebat betreft het prejudicieel stelsel. Er is duidelijk grote terughoudendheid in de Kamer. Ook ik kom tot die conclusie. Als er inderdaad haast bij is om de rechtseenheidsvoorziening nu te treffen, moeten de ministers bij zichzelf eens te rade gaan of dat punt niet naar voren moet worden gehaald, aangezien er nogal wat twijfel is over de invoering van een tijdelijk stelsel. Ik heb daarbij zelf een aantal inhoudelijke bezwaren tegen überhaupt een prejudicieel stelsel genoemd: de neiging om te snel naar zo'n middel te grijpen en het probleem dat men in een zeer vroeg stadium bijna ertoe gedwongen wordt, de scherpe, relevante, juridische rechtsvraag te stellen. De heer Jurgens is er ook op ingegaan. Hij stelt dat er wel eens wat heen‑en‑weer‑verkeer geweest is omdat de prejudiciële rechtsvraag niet goed was geformuleerd. Daar gaat nogal wat tijd inzitten. Naast het bezwaar dat het een tijdelijke voorziening betreft, is er dus een inhoudelijk bezwaar. Ik heb in mijn eerste termijn nadrukkelijk gezegd dat de fractie van het CDA zich niet aan de indruk kan onttrekken dat dit tijdelijke stelsel ook bedoeld was om de discussie over de relatie tussen enerzijds de Hoge Raad en anderzijds de Raad van State niet nu te voeren. Ik voel mij daarin gesterkt als de minister van Binnenlandse Zaken zegt dat de discussie niet daarmee moet worden belast. Ik heb niet begrepen dat gezegd werd: belast de Raad van State daar nu niet mee. Ik heb het opgevat als: belast de discussie daar nu niet mee.
Voorzitter! Ik heb er voor alle duidelijkheid, als het gaat om de rechtseen­heidsvoorziening, nog even snel de regeringsverklaring op nagesla­gen. Ik weet niet of ik de meest relevante passage heb gevonden. Ik heb evenwel kunnen vaststellen dat in november 1989 de minister‑president op het onderdeel justitie heeft gesteld, dat als uitvloeisel van de herziening van de rechterlijke organisatie en wegens de urgentie van invoering van AROB‑ rechtspraak in eerste instantie, "in het komende voorjaar" ‑ dat moet dan voorjaar 1990 zijn, als ik de datum goed zie ‑ een wetsvoorstel aan de Raad van State zou worden gezonden dat voorziet in de opneming van een eenvormig bestuursprocesrecht in de Algemene wet bestuursrecht en in een zodanige vorm van uitbreiding van cassatieberoep dat de noodzakelijke rechtseenheid in de toepassing van deze Algemene wet bestuursrecht wordt verzekerd. Het ging mij er niet om, achter deze zinnen meer te lezen dan nodig was, maar de minister van Justitie heeft duidelijk naar voren gebracht dat bij de regeringsverkla­ring het kabinet een duidelijk standpunt had, als het ging om de visie op een rechtseenheidsvoorziening. Ik denk dat het kabinet en beide bewindspersonen deze twee politieke feiten nog maar eens op zich in moeten laten werken, daar waar het betreft het verdere vervolg van de rechterlijke organisatie.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 4150): Mijnheer de voorzitter! Wat betreft de prejudiciële toetsing, de voorziening voor de eenheid in de rechterlijke besluitvorming, heeft de minister mij er niet van overtuigd dat reeds in de interimfase deze voorziening noodzakelijk zou zijn. Ik beluister echter dezelfde twijfel bij verschillende collega's en dit zal bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel toch een zwaar punt blijken te zijn.
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4152-5153): Voorzitter! De derde fase is nevelig gebleven. Dus ik denk dat mijn veronderstelling juist was dat dat opzet was. Hoe raar dat is, kan misschien geïllustreerd worden aan de hand van de discussie over de rechtseenheidsvoorziening. Als wij bijvoorbeeld zouden weten dat er straks maar één administratief hooggerechtshof zal zijn te Utrecht, zoals Loeff destijds heeft voorgesteld, dan zou dat kunnen worden bevorderd door een wettelijk geregelde "Gemeinsame Senat", ter voorberei­ding. In ieder geval hoeven er geen discussies gevoerd te worden over de vraag of cassatie bij beslissingen in het kader van de administratieve rechtspraak nodig is. Dan zou de Hoge Raad zich geruster kunnen voelen bij de gedachte dat hij deze last niet ook nog moet dragen. Kortom, als de nevelen optrekken en de contouren van de bedoelingen duidelijker zichtbaar worden, weten wij beter waar wij aan toe zijn. Maar ik vrees dat er geen enkele contour zichtbaar zal worden als de nevelen optrekken. Daarom zwijgen de ministers ook zo hardnekkig. Misschien is dat politiek gezien wel verstandig, maar het geeft wel aan hoe de problemen liggen. Ik wijs er trouwens ook op dat wij er hier met z'n allen over praten hoe de rechter moet zorgen voor rechtseen­heidsvoorziening, terwijl volgens alle traditionele opvattingen de wetgever ervoor moet zorgen dat er sprake is van rechtseenheid. Kortom, als er een verschillende uitleg wordt gegeven aan een bepaalde wettekst, hoort het de taak van de wetgever te zijn om die tekst zo te herformuleren dat er geen verschil van mening meer over is. Nu laten wij die tekst staan en laten wij de dames en heren rechters queruleren over de vraag wat de juiste uitleg is, terwijl degenen die de tekst opgesteld hebben er naast zitten. Dat is een hoogst koddige vertoning, die zich overigens dagelijks voordoet. Correctie door de wetgever in een terugkoppeling vanuit de praktijk vindt in ons systeem buitengewoon weinig plaats. Ook dat zou een element van rechtseen­heidsvoorziening kunnen zijn. De minister bracht mij hierop, omdat hij zei dat de wetgever de zaak in een Algemene wet bestuursrecht bij elkaar heeft gebracht om de rechtseenheid te bevorderen. Dat vind ik prima, want dan heeft de wetgever blijkbaar zijn taak volbracht. Maar ik vraag mij af waarom de wetgever dan de uitleg daarvan uitsluitend overlaat aan de rechter.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4153): Betekent dat dat de heer Jurgens een systeem voor ogen heeft waarbij de rechter een prejudiciële beslissing aan de Tweede Kamer zou moeten voorleggen, opdat wij hier vervolgens beslissen hoe dat zit en dat dan terugsturen?
De heer Jurgens (PvdA) (p. 4153): Ik denk aan een systeem dat onder meer door de hooggeleerde, en diep betreurd, Langemeijer ‑ oud procureur‑generaal van de Hoge Raad ‑ ons heeft voorgehouden, namelijk dat de rechter, met name de Hoge Raad, regelmatig rapport uitbrengt van vraagstukken die zich voordoen bij de uitleg van de wetgeving, waarop de wetgever al dan niet maatregelen zou kunnen nemen. Dus het is geen nieuw ideetje van mij. Tot nu toe werd een wet aangenomen en dan dacht men "jongens, jullie zien maar". Dat gebeurde ten aanzien van de uitvoerders en ten aanzien van de rechters. En het is niet zo gek om bij de evaluatie van wetgeving ook de vraag te betrekken wat de rechter ermee heeft gedaan. Ik zeg hiermee niets revolutio­nairs, hoezeer men dat ook van mij gewend is. Ik ga slechts uit van de praktijk. Voorzitter! Mijn fractie staat dus op zichzelf open voor alle oplossingen voor de vorming van een rechtseenheid in de derde fase, maar ziet voorshands geen noodzaak voor een tussentijdse oplossing. Daarover ging mijn betoog. Echte rechtseen­heid bestaat niet, want het recht is pluralis­tisch. Je moet dat dan ook niet proberen te forceren. Ik meen toch een klein trekje van legalistischjustitia­lisme aan te treffen.
De heer Korthals (VVD) (p. 4154): Over het prejudiciële stelsel heb ik wat vragen gesteld. In de eerste plaats wilde ik weten of de Hoge Raad om advies is gevraagd en wat het advies daaromtrent was.
Minister Hirsch Ballin (p. 4154): Die vraag heb ik beantwoord en ik heb toegezegd, het advies toe te zenden.
De heer Korthals (VVD) (p. 4154): Dat is mij ontgaan, waarvoor mijn excuses. In de tweede plaats had ik gerefereerd aan het Hof van Luxemburg, waar men naar mijn gevoel vaak wat problemen heeft met die prejudiciële vragen. Men  moet immers altijd tot herformulering overgaan. Ik dacht dat collega Biesheu­vel in dezelfde trant sprak.
Minister Hirsch Ballin (p. 4155): Ik heb in eerste instantie doen blijken dat mijn gedachten sterk in de richting gaan van een verlofstelsel bij het cassatieberoep, ook omdat de Hoge Raad zijn traditione­le, op het Franse cassatiestelsel teruggaande, taak van waken voor de rechtseenheid niet goed kan vervullen als de werklast van de Hoge Raad zo groot wordt dat meerdere kamers of althans schakeringen van kamers naast elkaar met die taak worden belast. Wij moeten er in de derde fase zeker goed op letten dat het cassatie­beroep aan zijn oorspronkelijke doel kan blijven beantwoorden. Dat is een rechtseenheidsvoorziening en niet een hernieuwd hoger beroep.
(…) Onder anderen de heer Wolffensperger heeft gesproken over de kwestie van de rechtseenheidsvoorziening. Ik meen dat hij de suggestie gedaan heeft om wegens de relatie met het hoger beroep in bestuursrechtelij­ke zaken, die rechtseenheidsvoorziening onder te brengen in de tweede fase en die daarmee naar voren te halen ten opzichte van de derde fase.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4155): Het was niet zozeer een suggestie of een  voorstel van mij als wel een reactie op uw stelling "wij kunnen er niet zo lang mee wachten". Toen heb ik gezegd: als je werkelijk die mening bent toegedaan, kies ik liever voor het naar voren halen van een oplossing die hier breed politiek gesteund kan blijken te worden, daarmee de confrontatie met de Raad van State riskerend, dan voor een tussenoplossing die hier als veel minder gewenst ervaren wordt.
Minister Hirsch Ballin (p. 4155): Ik onderstreep nogmaals dat ik die rechtseenheidsvoorziening gewenst acht in samenhang met het werken van de wetgeving aan de rechtseenheid in het kader van de Algemene wet bestuurs­recht en het geharmoniseerde bestuursprocesrecht. De heer Jurgens heeft het daar ook over gehad. Het zorgen voor rechtseenheid is inderdaad de taak van de wetgeving. Zijn wij gediend met rechtsverscheidenheid in de rechtspraak? Ik zie heel goed in dat een zekere verscheidenheid in de rechtspraak heel produktief kan zijn voor de rechtsontwikkeling in die zin, dat het soms de zogeheten lagere rechters, de rechters in eerste aanleg, zijn die de aanzet geven tot een zekere ontwikkeling in de jurisprudentie. Maar het is van belang dat het werk dat Staten‑Generaal en regering doen voor het opheffen van onwenselijke rechtsverscheidenheid, van discrepanties in de wetgeving en van niet goed verklaarbare verschillen in de wetgeving, niet opbotst tegen een voortdurende rechtsverscheidenheid in de uitleg. Ik geef een voorbeeld. Maar wij mogen overigens niet de illusie hebben dat wij plotseling in staat zijn tot realisering van wetgeving van die soort die nooit ofte nimmer tot enig geschil aanleiding zal geven. Gesteld dat er een onduidelijkheid is in de eenvormige termijnrege­ling in de Algemene wet bestuursrecht. Thans verschillen de verzend- en de ontvangsttermij­nen, alsook de berekeningswijze van de termijnen, van rechter tot rechter. Als wij die onduidelijkheid bij beste pogen van beide zijden niet hebben opgemerkt, is het toch wenselijk wanneer er een verschillende oplossing voor de eventuele onduidelijkheid in de wetgeving gevonden wordt?
De heer Wolffensperger (D66) (p. 4156): Ik formuleerde mijn vraag opnieuw, om­dat die kennelijk niet duidelijk was. Maar nu wil ik daarop wel graag een antwoord hebben. Nogmaals, mijn vraag is: kun je het als alternatief naar voren halen?      
Minister Hirsch Ballin (p. 4156): Naar aanleiding van dit debat wil ik nadenken over een antwoord dat volgens de Kamer goed past in de definitieve structuur van de wetgeving. Dat betreft het antwoord op de vraag: hoe voorzien wij in de rechtseenheid? Dat hoeft geen tijdelijk antwoord te zijn voor het moment van inwerkingtreding van het hoofdstuk bestuurspro­cesrecht van de Algemene wet bestuursrecht, alsook andere onderdelen van die wet. Ook de heer Biesheuvel was op dat punt nogal expliciet. Ik heb deze betogen goed genoteerd. Ik zal daar dan ook met het oog op de verdere behandeling van dit wetsvoorstel graag mijn gedachten over laten gaan.
Minister Hirsch Ballin (p. 4158): Waarom het prejudiciële stelsel, voorzit­ter, ondanks moeilijkheden die zich soms voordoen bij het Hof van Justitie? Het prejudiciële stelsel wordt in dit wetsvoorstel wel wat preciezer omschre­ven dan artikel 177 van het EG‑verdrag, inclusief uitzondering en dergelijke. Ik hoop dat wij ook in die zin van ervaringen met het prejudiciële stelsel van artikel 177 van het EG‑verdrag kunnen leren.

Voorlopig verslag II

De leden van de CDA‑fractie constateerden dat na het hoofdlijnen­debat de bal duidelijk op het terrein van de regering ligt. Deze leden hadden weinig behoefte aan een tussentijdse voorziening en de vraag aan de regering is dan ook hoe zij op deze wens wil inspelen. Deze leden maakten van de gelegenheid gebruik om maar weer eens te informeren wanneer de regering nu eindelijk met de reeds vele jaren toegezegde notitie over de constitutionele toetsing komt. Kan de regering inmiddels toezeggen, zo vroegen zij, of het fiscaal procesrecht nu nog meege­nomen kan worden in de voorliggende wettelijke regeling?
De leden behorende tot de PvdA‑fractie konden in beginsel instemmen met de opvatting dat voor het adequaat functioneren van de democra­tische en sociale rechtsstaat, de rechterlijke taak om te voorzien in de eenheid van recht en rechtspraak een wettelijk fundament behoeft. Ten aanzien van het tijdstip waarop een wettelijke rechtseenheidsvoorziening dient te worden gerealiseerd verschilden de leden van mening met de regering. De leden konden voorshands niet inzien waarom met de regeling van een rechtseenheidsvoorziening niet kan worden gewacht tot de, zo mogelijk vervroegde, derde fase. Eerst wanneer te zijner tijd duidelijkheid is verkregen omtrent de regeling van hoger beroep en eventueel cassatie in bestuursrechtelijke zaken, zal kunnen worden beoordeeld of een dergelijke voorziening noodzakelijk is. Aangezien vraagstukken die de rechtseenheid betreffen via de weg van informeel overleg thans bevredigend worden opgelost, meenden de leden behorende tot de PvdA‑fractie dat er voor een relatief korte periode geen behoefte bestaat aan een wettelijke regeling.
Hiervóór gaven de leden van de SGP‑fractie reeds te kennen moeite te hebben met allerlei voorlopige oplossingen, waarvan niet duidelijk is of ze ook na voltooiing van het reorganisatieproces ongewijzigd in stand zullen blijven. In dit verband noemden zij ook de voorlopige voorziening gericht op rechtseenheid. Ook al deelden zij de opvatting dat op den duur een voorziening ten behoeve van de rechtseenheid een wettelijk fundament behoeft en een institutionele moet zijn, dit gegeven had hen niet overtuigd van de noodzaak om de thans door de regering voorge­stane voorlopige oplossing te ondersteunen. Zolang niet aantoonbaar de thans gebruikelijke informele rechterlijke samenwerking tekort schiet en een helder zicht op een definitieve regeling ontbreekt, ging hun voorkeur uit naar tijdelijke regelingen.
De leden van de GPV‑fractie herinnerden eraan dat tijdens het hoofdlij­nendebat vrij algemeen bezwaar werd gemaakt tegen het voorstel voor een prejudicieel stelsel als tijdelijke rechtseenheidsvoorziening. Aansluitend aan hetgeen zij toen reeds naar voren brachten wezen zij nog op een praktisch bezwaar tegen de voorgestelde regeling. Het welslagen van een prejudicieel stelsel staat of valt met de wijze waarop de aangewezen rechterlijke instanties met dit stelsel omgaan. Het zijn immers deze instanties die beoordelen of bepaalde vragen in het belang zijn van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen. Nu duidelijk is dat in ieder geval de Raad van State fundamentele bezwaren tegen het stelsel heeft ligt het voor de hand dat de afdeling bestuurs­rechtspraak (en wellicht ook de Centrale Raad van Beroep) niet spoedig tot het oordeel zal komen dat het vragen van een prejudicieel oordeel aangewezen is.
De rechtseenheidsvoorziening als voorgesteld, blijft toch een vreemde eend in de bijt, aldus het lid van de RPF‑fractie. Weliswaar kan de parallel worden getrokken naar het prejudicieel stelsel ten aanzien van het Europese Hof, maar er blijven belangrijke verschillen bestaan. Een van de meer belangrijke is wel, dat in het voorziene, tot op zekere hoogte vrijblijvende stelsel, niet verzekerd wordt dat de rechtseenheid inderdaad wordt gewaarborgd. Er staat immers geen cassatie open, indien geen rechtsvraag ter beantwoording aan de HR wordt voorgelegd. Er wordt met andere woorden veel aan de eigen verantwoordelijkheid van de onderscheiden hoogste rechters overgelaten, en dat zijn er voorlopig nog meerdere. Bovendien zijn in artikel 107a, eerste lid, nog eens twee expli­ciete uitzonderingen opgenomen.
Al met al vroeg dit lid of de nu voorziene tussenoplossing een meerwaarde heeft boven de huidige praktijk van min of meer geregeld overleg, als er van wordt afgezien in deze fase al een stapje verder te gaan. Wat de reeds genoemde expliciete uitzonderingen betreft, had dit lid begrip voor de uitzondering onder onderdeel a, gezien het belang van de betrokken partij. Wel rijst een andere vraag. Is er in een dergelijk geval onder omstandigheden geen aanleiding om een soortgelijke voorziening als cassatie in het belang der wet in het leven te roepen? De rechtsvraag kan dan worden opgelost, zonder het belang van de betref­fende partij aan te tasten. Dit lid vroeg voorts of de vrij uitgebreide mogelijkheden voor partijen om hun zienswijzen kenbaar te maken, strikt noodzakelijk zijn. In beginsel moet de zaak immers voor de administra­tieve rechter in hoogste ressort, die overigens in veel gevallen al in hoger beroep oordeelt, duidelijk op tafel liggen. Wat kan een toelichting voor de HR daar vervolgens nog aan toevoegen, gezien voorts de gemoti­veerde beslissing die vereist is om de rechtsvraag aan de HR voor te leggen?
Wordt in de voorziene procedure voldoende rekenschap gegeven van het feit dat het hier gaat om de rechtsvraag? Het lid van de RPF‑fractie vroeg of de mogelijkheid van proceskostenveroordeling zich ook uitstrekt tot de kosten in verband met de procedure van de rechtseenheidsvoor­ziening? Is het mogelijk, en zo ja, wenselijk, dat een van beide partijen hiertoe kan worden veroordeeld, ofschoon zij zelf wellicht niet op deze voorziening hebben aangedrongen?

Memorie van antwoord II

In onderdeel 2.1 constateerden wij reeds, dat de in het hoofdlijnen­debat en het voorlopig verslag hierover aan het woord zijnde fracties van oordeel zijn dat door de keuze voor de Hoge Raad als rechterlijke instantie voor het bewaken van de rechtseenheid beslissend wordt vooruitgelopen op de vormgeving van het uiteindelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de derde fase. Tegelijkertijd constateerden wij, dat het belang van de rechtseenheid door de aan het woord zijnde fracties ten volle wordt onderkend en dat consensus lijkt te bestaan over de noodzaak van een institutionele rechtseenheidsvoor­ziening en de onderbrenging daarvan bij de Hoge Raad. Vervolgens hebben wij betoogd dat in het uiteindelijke stelsel de mogelijkheid van een beperkt cassatieberoep bij de Hoge Raad moet bestaan. Ten slotte hebben wij geconcludeerd, dat bij aanvaarding daarvan de invoering van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening bij de Hoge Raad niet langer zou behoeven af te stuiten op het bezwaar van het beslissend vooruit­lopen op de derde fase.
De desbetreffende fracties hebben echter ook op andere punten kritiek geuit op de voorgestelde voorlopige rechtseenheidsvoorziening.
In de eerste plaats gaat het om de opportuniteit van een voorlopige voorziening, voorafgaand aan een definitieve voorziening in de derde fase. Met name de fracties van het CDA, de PvdA, de SGP en het GPV hebben deze vraag opgeworpen.
In onderdeel 4.1 van de memorie van toelichting hebben wij aange­geven waarom het naar ons oordeel nodig is al bij gelegenheid van de voltooiing van de eerste fase een institutionele voorziening te treffen. Kort samengevat komt het erop neer, dat wij het bepaald onwenselijk zouden vinden als niet van meet af aan een uniforme interpretatie van het in de eerste en de tweede tranche van de Awb opgenomen nieuwe bestuurs(proces)recht zou worden verzekerd. Deze belangrijke stukken nieuw recht zullen in deze fase worden toegepast door een groot aantal rechterlijke colleges, zonder dat is voorzien in één appelcollege of in verschillende appelcolleges met daarna de mogelijkheid van beroep in cassatie. Het bereik van de sprong voorwaarts die nu in het bestuurs(proces)recht wordt gemaakt, zou belangrijk worden beperkt als het, immers bij uitstek op harmonisatie en uniformering gerichte, nieuwe recht zou versplinteren door een pluriforme uitleg. Naar ons oordeel wordt een eenvormige uitleg het beste verzekerd door een institutionele voorziening. Ook daarop zijn wij in onderdeel 4.1 van de memorie van toelichting uitvoerig ingegaan.
In de tweede plaats is sprake van bedenkingen tegen de gekozen modaliteit voor de voorlopige voorziening, namelijk een prejudicieel stelsel. Die bedenkingen hebben betrekking op het feit dat nationaalrech­telijk gezien een prejudicieel stelsel een vreemde eend in de bijt is en op de effectiviteit van een dergelijk stelsel, nu ten eerste een tweetal niet onbelangrijke uitzonderingen is gemaakt en ten tweede niet zonder meer is verzekerd dat de verschillende rechters in hoogste feitelijke instantie ook daadwerkelijk alle daarvoor in aanmerking komende rechtsvragen ter beantwoording aan de Hoge Raad zullen voorleggen. Met name de leden van de fractie van het GPV en het lid van de RPF‑fractie wezen op het aspect van de effectiviteit.
In onderdeel 4.3 van de memorie van toelichting[6]hebben wij uiteen­gezet dat het openstellen van beroep in cassatie thans niet te verwezen­lijken is. Ook hebben wij aangegeven dat aan het eerste in aanmerking komende alternatief, te weten cassatie in het belang der wet, als exclusief middel voor het bewaken van de rechtseenheid bezwaren zijn verbonden. Vervolgens zijn wij uitgekomen op het tweede in aanmerking komende alternatief, te weten een prejudicieel stelsel. Het is op zichzelf juist dat in ons interne rechtsstelsel een prejudiciële procedure op dit moment niet bestaat. Niettemin zijn onze rechterlijke instanties met deze figuur vertrouwd door het prejudiciële stelsel in het kader van het recht van de Europese Gemeenschappen.
Wij gaan er zonder meer van uit, dat de verschillende rechters in hoogste feitelijke instantie op adequate wijze toepassing zullen geven aan artikel 107a van de Wet RO zoals dit thans wordt voorgesteld. Het is echter niet geheel uitgesloten, dat in een zaak rechtsvragen als bedoeld in dit artikel besloten liggen die tijdens de behandeling van die zaak niet als zodanig zijn herkend. Wij achten het voorts inderdaad denkbaar, dat door het geven van toepassing aan de twee wettelijke uitzonderingen, rechtsvragen als bedoeld in artikel 107a niet ter beantwoording aan de Hoge Raad worden voorgelegd. Op grond van het voorgaande zou de effectiviteit van een prejudicieel stelsel enigszins kunnen worden verminderd. In dat verband vinden wij de suggestie van het lid van de RPF‑fractie met betrekking tot cassatie in het belang der wet een interes­sante. Het zou alleszins denkbaar zijn, als complement van en dus naast het prejudiciële stelsel, thans tevens de mogelijkheid van cassatie in het belang der wet open te stellen. In dat geval wordt het instrument van cassatie in het belang der wet immers niet ingezet als exclusief middel ter verzekering van de rechtseenheid. Wij bezien thans hoe hieraan vorm kan worden gegeven. Mede afhankelijk van het verdere verloop van de gedachtenwisseling met de Tweede Kamer zullen wij bezien of bij tweede nota van wijziging een dergelijke aanvullende voorziening in het wetsvoorstel kan worden opgenomen.
Het lid van de RPF‑fractie vroeg naar de noodzaak van de regeling in de voorgestelde artikelen 107c tot en met 107f van de Wet RO inzake het kenbaar maken van zienswijzen door partijen.
Wij wijzen erop, dat alleen de in artikel 107c opgenomen voorziening imperatief is; de andere mogelijkheden zijn facultatief, zulks ter discretie van de Hoge Raad. Deze laatste mogelijkheden zullen in de praktijk zelden worden benut. Zij zijn niettemin opgenomen voor die zeldzame gevallen waarin een zo fundamentele en gecompliceerde rechtsvraag aan de orde is, dat daardoor een verlenging van de procedure wordt gerecht­vaardigd. Aan de in artikel 107c opgenomen mogelijkheid bestaat, zo blijkt ook uit de praktijk bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, in de regel behoefte, zowel bij de rechter als bij een of meer partijen. Overigens hoeft een partij geen gebruik te maken van de haar op grond van artikel 107c geboden gelegenheid.
In antwoord op een vraag van het lid van de RPF‑fractie bevestigen wij, dat de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling zich ook uitstrekt tot de procedure in het kader van de voorlopige rechtseenheids­voorziening. Deze procedure vormt een integrerend onderdeel van het eigenlijke geding en kan daarvan derhalve niet worden losgezien. Wij zien daarom geen aanleiding een andere regeling te treffen. Overigens wijzen wij er ook op deze plaats op, dat een kostenveroordeling voor de burger slechts zelden zal voorkomen.
Ten slotte merken wij nog op, dat het denkbaar is de definitieve rechtseenheidsvoorziening in de tijd naar voren te halen, bij voorbeeld naar een tijdstip gelegen tussen de invoering van de tweede fase en de invoering van de derde fase.
De leden van de CDA‑fractie vroegen naar de nota inzake constitu­tionele toetsing.
De Raad van State, de Hoge Raad en een vijftal externe deskundigen hebben advies uitgebracht over een concept‑nota. Thans vindt overleg plaats over de vraag welk gevolg aan deze adviezen moet worden gegeven.

Verslag mondeling overleg

Vragen en opmerkingen uit de commissies
De heer Jurgens had grote twijfels met betrekking tot de noodzaak van een cassatievoorziening voor bestuursrechtelijke vragen. Het gaat hier om een dogmatiek uit het begin van de vorige eeuw, ontstaan bij de invoering van de cassatie. Het voorstel tot invoering van een ander type rechtseenheidsvoorziening is echter juist een nieuwe gedachte. Het zou dan consequent zijn om deze voorziening over de hele linie ‑ dus niet alleen voor de bestuursrechtspraak ‑ in te voeren in plaats van cassatie. Is de minister van plan deze voorlopige voorziening voort te zetten als de kans bestaat dat de wetgever in de derde fase niet zal besluiten tot cassatie over de gehele linie, omdat hij voor het probleem van de rechtseenheid binnen de bestuursrechtspraak een andere oplossing heeft gevonden? De minister denkt ook aan de rechtseenheid tussen bestuursrechtspraak en civiele en strafrechtspraak, maar kan dit niet op een andere wijze worden bereikt dan door cassatie?
(…) Mevrouw Soutendijk was van mening dat de rechtseenheidsvoor­ziening in de discussie over de derde fase aan de orde gesteld dient te worden. Er is volyens haar geen noodzaak om daar nu op vooruit te lopen.
(…) De heer Van den Berg sloot zich aan bij de vraagstelling van de heer Jurgens over de rechtseenheidsvoorziening. Hij sprak ook hier zijn twijfel uit over de wijze waarop hierop reeds vooruitgegrepen wordt en wilde voorts niet vooruitlopen op de nota die de minister nog deze kabinetspe­riode aan de Kamer zal zenden over de vormgeving van het beroep in twee instanties met daarna eventueel de mogelijkheid tot cassatie.
(…) De minister houdt in de memorie van antwoord vast aan het interim‑stelsel van een prejudiciële voorziening voor de rechtseenheid. In het hoofdlijnendebat stuitte dit op kamerbrede bezwaren. Er werd toen op aangedrongen om de knoop van de rechtseenheidsvoorziening sneller door te hakken, zodat invoering van het interimsysteem niet nodig zou zijn. De vraag aan de minister is nu om zeer snel te beslissen over de positie van de Raad van State, opdat invoering van het interimsysteem opnieuw niet nodig is. Een prejudicieel stelsel voor vijf jaar om de gevoeligheden bij de Raad van State te ontzien, leek de heer Wolffensperger wat vreemd.
Antwoord minister Het doel van de rechtseenheidsvoorziening is zowel de eenheid tussen de diverse rechtsgebieden als de eenheid binnen het bestuursrecht. De Awb brengt uniformering in onderwerpen waar de verschillende hoogste rechters voor het administratieve recht tot verschillende beoordelingen kunnen komen. Het voorstel voor de rechtseenheidsvoorziening komt voort uit de wens om van meet af aan één instantie aan te wijzen om hierin uiteindelijk te beslissen. Het is op zichzelf denkbaar om de eerste fase te voltooien zonder de rechtseenheidsvoorziening. Bij de inwerking­treding van de Awb zal er dan echter geen rechtseenheidsvoorziening zijn. De afweging van de voor‑ en nadelen van een tijdelijke voorziening en de vorm daarvan, en de analyse van het risico van het ontbreken van een rechtseenheidsvoorziening zullen in de laatste fase van het wetsvoorstel worden gemaakt. Natuurlijk is er een relatie met de derde fase en zijn er verschillende modellen denkbaar voor de opzet daarvan. De minister had er principieel geen bezwaar tegen om nu een keuze te maken, maar hij had het gevoel dat een keuze binnen enkele maanden niet de beste keuze zou zijn. Aangezien op verschillende manieren een aannemelijk resultaat is te bereiken, was een keuze volgens hem dan ook nu niet nodig.
Gezien de keuze voor cassatie bij de Hoge Raad in de derde fase verwachtte de heer Wolffensperger kritiek op de interim‑oplossing van een prejudicieel stelsel.
De heer Jurgens voegde eraan toe, dat geen voorziening nog beter zou zijn dan deze rechtseenheidsvoorziening, omdat die namelijk veron­derstelt dat er straks cassatie zal komen en vrij ingrijpende wijzigingen in het hoger beroep, terwijl het heel goed mogelijk is dat de wetgever in de derde fase niet besluit tot ingrijpende wijzigingen.
Mevrouw Soutendijk merkte op dat de principiële discussie over de Hoge Raad als rechtseenheidsvoorziening nog moet plaatsvinden. De CDA‑fractie is nog niet uitgedacht over de vraag of er wel een rechtseenheidsinstantie in de vorm van cassatie moet komen. Als model zou ook denkbaar zijn dat de tweede feitelijke instantie in administratieve zaken ook de laatste zal zijn.
Volgens de minister zou er in dat geval bij zaken op grond van de Awb en andere zaken in het burgerlijk en administratief recht gelijk uit te leggen begrippen moeten worden gehanteerd tussen de civiele en de bestuursrechtelijke kolom. Dit probleem gaat zwaarder wegen zodra er een stelsel is waarbij zich geen natuurlijke prioriteit in de jurisprudentie aftekent. Graag wilde hij een analyse maken van de relatie tussen de voorlopige rechtseenheidsvoorziening en de definitieve besluitvorming over de derde fase en hieraan in de nota naar aanleiding van het eindverslag conclusies verbinden.

Eindverslag

Inzake het prejudicieel stelsel wensten de leden van de CDA‑fractie volstrekte helderheid te verschaffen. De leden van de CDA‑fractie zagen onvoldoende noodzaak om een voorlopige rechtseenheidsvoorziening in de vorm van een prejudicieel stelsel te treffen. Argumenten die de leden van de CDA‑fractie hierbij hanteren zijn onder meer:
‑ de situatie nu (Afdeling rechtspraak, CRvB, Hoge Raad) geeft geen zodanige problemen dat een voorlopige voorziening nodig of wenselijk zou zijn;
‑ het is logischer om na voltooiing van de eerste fase aan de hand van een evaluatie daarvan te bepalen of er een rechtseenheidsvoor­ziening moet komen en zo ja hoe die er uit zou moeten zien;
‑ andere westerse landen kennen geen prejudicieel stelsel en ook Nederland heeft er weinig ervaring mee;
‑ ongewis is of er een Kamermeerderheid is die sowieso (in een latere fase) een rechtseenheidsvoorziening wil;
‑ zolang onduidelijkheid bestaat over de tweede feitelijke instantie is een beslissing over een rechtseenheidsvoorziening voorbarig.
De leden van de CDA‑fractie wensten niet uit te sluiten dat een systeem waarin de Centrale Raad van Beroep, het College Beroepen Bedrijfsleven en de Tariefcommissie al dan niet gekoppeld aan een Afdeling bestuursrechtspraak de tweede instantie kunnen vormen waardoor een rechtseenheidsvoorziening minder opportuun wordt. De leden van de CDA‑fractie gaven gelet op het bovenstaande de regering dan ook in overweging de artikelen 107a t/m 107j wet Rechterlijke organisatie uit het wetsvoorstel te verwijderen.
De noodzaak erkennende van enige mate van rechtseenheid (al is enige mate van pluriformiteit van even grote betekenis voor de rechts­ontwikkeling, conform W.J.Witteveen, in «De rechter als democratisch politiek orgaan», Het Elfde Jaarboek voor het democratisch socialisme, WBS 1990, bladzijden 120 en 121) gaven de leden van de PvdA‑fractie voorrang aan een voorziening van die eenheid binnen de kolom van de administratieve rechtspraak. De noodzaak, in een uiteindelijk stelsel, van een cassatievoorziening bij de Hoge Raad heeft voor deze leden niet zo'n evidentie als zulks blijkbaar voor de regering heeft. Dat artikel 118 Grondwet cassatie zou veronderstellen, zoals de minister tijdens het mondeling overleg had opgemerkt, kwam deze leden niet overtuigend voor, nu er staat «binnen de grenzen van de wet», en de huidige wetgeving de bestuursrechtspraak ook niet binnen die grenzen heeft gebracht. De rechtseenheid zou naar de mening van de leden van de PvdA‑fractie voorlopig voldoende worden gewaarborgd door deze te zoeken in de wijze waarop de tweede feitelijke instantie van de admini­stratieve rechtspraak wordt georganiseerd. Een organisatie met cassatie na een bezwaarschriftenprocedure en na twee feitelijke instanties kwam deze leden voorshands overladen voor.
Wanneer de regering zou tegenwerpen dat dan niet is voorzien in rechtseenheid tussen de Hoge Raad en «het Hoog Administratief Gerechtshof» (om «pour besoin de la cause» een klassieke naamgeving te lenen van de staatscommissie‑Kappeyne van de Coppello uit 1894) dat de rechtseenheid zou verzekeren binnen de bestuursrechtelijke kolom, dan kan daar tegenover worden gesteld dat hierin ook kan worden voorzien door onderlinge afspraken tussen beide colleges, eventueel geformaliseerd in een «gemeinsamer Senat» naar Duitse snit.
Uit het voorgaande volgt dat genoemde leden de tussenweg van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening niet nodig achtten. Wel hadden zij waardering voor het novum in onze rechtstraditie gelegen in de vorm die de regering daarvoor kiest, namelijk die van het prejudicieel geschil. Zij vroegen echter of niet consequenter ware geweest om te overwegen of deze rechtseenheidsvoorziening over de hele linie de voorkeur zou kunnen verdienen boven die van cassatie. Cassatie legt immers de last van het zoeken naar rechtseenheid via beroep in cassatie op de justi­tiabele (die toch al twee feitelijke instanties heeft doorlopen), terwijl het prejudiciële stelsel die legt op de rechterlijke macht zelf. Zij zouden een reactie van de regering op bovenstaande visie op een mogelijk uitein­delijk stelsel, als voorschot op het debat daarover, op prijs stellen.
De leden van de PvdA‑fractie vroegen verder waarop de regering de mening stoelde «dat consensus lijkt te bestaan over de noodzaak van een institutionele rechtseenheidsvoorziening en de onderbrenging daarvan bij de Hoge Raad». Uit het debat op hoofdlijnen kon immers reeds blijken dat deze leden hierover twijfels koesterden. Uit het voorgaande blijkt dat bij deze leden de twijfels inmiddels groot zijn geworden.
Dit heeft gevolgen voor de vraag of een voorlopige rechtseenheids­voorziening ondergebracht bij de Hoge Raad al dan niet opportuun moet worden geacht, zo meenden deze leden. Een meerderheid van de Kamer toonde zich in het hoofdlijnendebat, in het voorlopig verslag en in het mondeling overleg terzake sceptisch. De leden van de PvdA‑fractie nodigden de regering dan ook uit om deze voorziening bij nota van wijziging uit het wetsvoorstel te lichten. Deze leden waren onvoldoende onder de indruk geraakt van de stelling van de regering (memorie van antwoord, bladzijde 34)[7] dat het nieuwe procesrecht door een (te) groot aantal rechterlijke colleges toegepast zou moeten worden, zonder voorziening in rechtseenheid. Hadden deze leden het goed, dan zouden voor de grote meerderheid van de zaken de afdeling bestuursrechts­praak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep in appel tezamen de rechtseenheid terzake kunnen bevorderen, zoals thans ook het geval is. Daarbij moet zodanig te zijner tijds overleg met het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, de Tariefcommissie en het College van Beroep Studiefinanciering mogelijk zijn dat er geen brokken behoeven te worden gemaakt, zo meenden deze leden.
Aanvankelijk stond de regering op het standpunt dat het noodzakelijk noch wenselijk zou zijn om reeds bij gelegenheid van de eerste fase besluitvorming over de derde fase te entameren, zo constateerden de leden van de VVD‑fractie. Thans is zij tot de conclusie gekomen, dat het noodzakelijk en ook gewenst is om op sommige punten ten aanzien van de derde fase meer duidelijkheid te verschaffen. De regering gaat er daarbij vanuit, dat er consensus bestaat in de Tweede Kamer over de noodzaak van een institutionele voorziening ter verzekering van de rechtseenheid tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. Deze conclusie is voor wat betreft de leden van de VVD‑fractie wat voorbarig. De leden van de VVD‑fractie vroegen of cassatie in het geval van bestuursrechtspraak wel zo noodzakelijk is. In dit verband vroegen zij ook hoe de bestuursrechtspraak in de ons omrin­gende landen is georganiseerd. Bestaat daar bijvoorbeeld ook een cassatiemogelijkheid?
Indien er een nieuw stelsel zou komen waarbij hoger beroep van bestuursrechtelijke beslissingen bij de Raad van State komt, wordt de rechtseenheid binnen de bestuursrechtspraak op die wijze tot stand gebracht. Personele uitwisseling tussen de leden van de Raad van State en de Hoge Raad, zoals thans ook voorkomt, kan dan de rechtseenheid tussen de verschillende rechtsgebieden verzekeren.
In het hoofdlijnendebat van 26 maart 1992 hebben de leden van de VVD‑fractie aarzelingen geuit bij een prejudicieel stelsel als voorlopige voorziening om de eenheid in de rechtspraak te waarborgen. Daarbij werd verwezen naar ervaringen met een zelfde stelsel die zijn opgedaan bij het Hof van Luxemburg. Daar blijkt, dat men in het algemeen de vragen moet herformuleren en dat in de praktijk over het algemeen niet heel expliciet en definitief wordt beslist. Dientengevolge leek het de leden van de VVD‑fractie geen aanlokkelijk perspectief.
In die zin waren de leden van de VVD‑fractie verheugd met de memorie van antwoord, waarbij van invoering van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening wordt afgezien. Daarbij wordt er wel vanuit gegaan, dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming als aangegeven op de bladzijden 13 en 14[8] wordt gevolgd.
De leden van de D66‑fractie zagen in het procedurevoorstel echter geen grond hun bezwaren tegen de voorlopige rechtseenheidsvoor­ziening te laten vallen. Nu op kortere termijn een definitieve voorziening wordt getroffen achtten zij het aanvaardbaar dat in een overgangspe­riode er geen sprake is van een formele rechtseenheidsvoorziening.
Het gestelde in de memorie van antwoord had de leden van SGP‑fractie niet kunnen overtuigen van de wenselijkheid om thans vooruit te lopen op de definitieve besluitvorming inzake de rechtseen­heidsvoorziening. De noodzaak van een voorlopige voorziening op dit punt was hen niet overtuigend gebleken. Bovendien riep het karakter van de voorgestelde voorziening, namelijk een prejudicieel stelsel, bij hen bedenkingen op. Zij gaven dan ook de regering in overweging, om van het aanvankelijke voorstel op dit punt af te zien.

Handelingen II

De heer Biesheuvel (CDA) (p. 5483): Voorzitter! Ik heb reeds een opmerking gemaakt met betrekking tot de rechtseenheidsvoorziening. Dit punt is bij het hoofdlijnendebat nadrukkelijk aan de orde geweest. De minister heeft afgezien van een voorlopige voorziening in de vorm van een prejudicieel stelsel. Wij zijn hier in ieder geval blij mee. Wij kennen zijn wens om te komen tot een rechtseenheidsvoorziening. Ik herhaal hier mijn bij het hoofdlijnen­debat gestelde vraag. Is het niet mogelijk dat in de bestaande en eventueel nog uit te breiden informele overlegstructuur veel wensen van de minister ten aanzien van een rechtseenheidsvoorziening alsnog bereikt worden?
De heer Schutte (GPV) (p. 5494-5495): Een van de meest omstreden onderdelen van het oorspronkelijke wetsvoorstel betrof de voorlopige rechtseenheidsvoorziening. De kritiek was vrijwel algemeen. Terecht heeft de regering dit voorstel dan ook teruggenomen. Daarmee is uiteraard de vraag naar de wenselijkheid of noodzaak van een rechtseenheids­voorziening in het totaal van de reorganisatie van de rechterlijke macht niet van tafel. Maar deze vraag kan niet los worden gezien van de discussie over de positie van de Raad van State.
Kennelijk voelde de vice‑president van de Raad van State nattigheid, toen hij zijn inleiding bij het jongste jaarverslag van de raad begon met de hartekreet: "Het wegnemen van elke rechtsprekende taak bij de Raad van State zou een beslissing zijn, waarmede de Nederlandse samen­leving in het algemeen en de recht­zoekende burger in het bijzonder op geen enkele wijze zijn gediend. Toch hebben gedachten in deze richting in het jaar 1992 de kop opgestoken". Nu heeft de regering bij mijn weten nooit zulke verstrekkende voorstellen gedaan, maar de hartekreet van de vice‑president zal niet uit de lucht zijn komen vallen. Ik neem aan dat de minister zal willen verklaren, dat ook hij niet denkt aan het wegnemen van elke rechtsprekende taak bij de Raad van State. Men behoeft niet alle argumenten van de heer Scholten te delen om het met hem eens te zijn, dat een dergelijke aderlating van de Raad van State een verarming voor ons rechtsbestel zou betekenen. Handhaving van de dubbele functie van de Raad van State als wetgevingsadviseur en administra­tieve beroepsrechter moet dan ook het uitgangspunt zijn bij het zoeken naar een rechtseenheidsvoorziening.
De heer Wolffensperger (D66) (p. 5498-5499): Ik kom bij de kwestie van de voorlopige rechtseenheidsvoor­ziening, het prejudiciële stelsel dat oorspronkelijk was voorgesteld. Ik denk dat de minister dat terecht heeft geschrapt. Ik ben van mening dat zo'n stelsel niet goed in ons rechtssysteem is in te passen en dan nog voor onbepaalde tijd. Bovendien lost zo'n stelsel ook het gevoelige probleem van de verhouding tussen de Raad van State en de Hoge Raad niet echt op. Het is een soort pleister op de wonde. Bovendien brengt dat het risico mee dat een als voorlopig gedacht stelsel ook nog eens definitief wordt. Ik onderstreep met kracht de overweging in de tweede nota van wijziging bij het schrappen van het prejudiciële stelsel, dat het niet invoeren van een voorlopig systeem voor rechtseenheid een zware aansporing moet zijn om snel, eerder wellicht dan oorspronkelijk gedacht, met een definitieve oplossing voor de rechtseenheid te komen.
De heer Leerling (RPF) (p. 5502): De voorlopige rechtseenheidsvoor­ziening was voor mij, met enige kanttekeningen, acceptabel, maar dan onder de belangrijke voorwaarde dat de impliciete keuzen die daaraan waren verbonden, expliciet waren gemaakt. Dan gaat het dus om een eenduidige keuze voor bbn bepaald orgaan als hoogste rechterlijk college, boven de andere beroeps­colleges. Wat mij betreft, zou dit de Hoge Raad zijn. Natuurlijk is dit wellicht een hard gelag voor de Raad van State als Hoog College van Staat, dat voor die functie als directe concurrent moet worden gezien. Maar het is wel zuiver en in het licht van de historie zeer verdedigbaar. Uiteindelijk houdt de Raad van State zich immers nog niet eens zo lang bezig met zuivere rechtspraak. De AROB is nog van vrij recente datum, zeker afgezet tegen de lange geschiedenis van dit orgaan. Het kroonberoep is veel ouder, maar betrof ‑ ik dacht dat dit nu algemeen ook wordt ingezien ‑ geen zuivere rechtspraak. De Tijdelijke wet kroon­geschillen, noodzakelijk geworden door de toetsing van het kroon­beroep aan internationale verdragen, was nodig om een en ander recht te zetten.
Al met al zie ik de voorlopige rechtseenheidsvoorziening met gemengde gevoelens vertrekken, maar wellicht kan een en ander worden gecompenseerd door snel een definitieve voorziening tot stand te brengen. Dat zou dan in de derde fase moeten gebeuren. In dat verband vraag ik de minister of hij het per se noodzakelijk acht, die derde fase voor te bereiden via een nota. Zouden we de zorgvuldigheid werkelijk al te zeer uit het oog verliezen als de minister meteen een wetsvoorstel in zou dienen? De minister ziet bezwaren in het nog verder naar voren halen van de derde fase, waarbij hij ook nog stelt dat die derde fase mogelijk in onderdelen uiteenvalt. Dat laatste is, voor zover ik weet, nieuw. Wat houdt dit concreet in?
Minister Hirsch Ballin (p. 5511): Het administratief hooggerechtshof, een bestuursrechtelijk appelcollege, is een van de mogelijkheden die wij hebben genoemd. Als de heer Wolffensperger aan mij vraagt of dit betekent dat ik afscheid heb genomen van de gedachte van cassatieberoep of van de merites van een prejudiciële voorziening, dan is het antwoord "nee". Ik heb er dus geen afscheid van genomen, maar ik heb wel de behoefte om een aantal mogelijkheden met een standpunt van de regering bij nota aan de Kamer voor te leggen. Dit vergt immers nadere beoordeling in de ministerraad en met mijn collega van Binnenlandse Zaken. Het moet echter niet te lang blijven liggen en daarom lijkt het mij van belang dat wij het zo tijdig doen dat het nog voor de verkiezingen in de Kamer ter behandeling kan worden genomen.