[bron: PG Awb II, p. 308-312]
Memorie van toelichting
De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen hebben verreweg de meest ingrijpende gevolgen voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie zelf. Maar uiteraard laat het wetsvoorstel ook de bestuurlijke omgeving niet onberoerd. De vraag die in dit onderdeel in verband hiermee aan de orde komt is of, en zo ja in hoeverre, extra bestuurslasten aan het nieuwe stelsel van administratieve rechtspraak zijn verbonden.
Wat de lasten in bredere zin betreft merken wij het volgende op. In een adviesaanvraag van de regering van 20 juni 1991 aan de WRR over de verkorting van besluitvormingsprocedures wordt gewezen op de schadelijke gevolgen van lange procedures: «Zij leiden tot onnodig hoge bestuurlijke en maatschappelijke en economische lasten. In de eerste plaats ontstaat veelal kostbare duplicatie van werkzaamheden, bijvoorbeeld door besluitvormings‑ en inspraakprocedures en rechtsbescherming waarin enige malen in wezen dezelfde bezwaren aan de orde komen. Dit leidt tot lasten voor de overheid, maar ook voor burgers, bedrijven en andere particuliere organisaties. Ten tweede worden de aanleg van infrastructuur en de totstandkoming van bouwwerken, bedrijfsvestigingen en nieuwe economische activiteiten door de lange besluitvormingsprocedures belemmerd.» Uiteraard dienen bij het ontwerpen van het rechtsbeschermingsstelsel de effecten op de lengte van het bestuurlijke besluitvormingstraject in de beschouwing te worden betrokken. Een stelsel dat zou leiden tot verlenging van de besluitvorming in het algemeen zou heel onaantrekkelijk zijn. Wij willen er in dit verband op wijzen, dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties juist mede is ingegeven door de wens sneller een rechterlijk oordeel te kunnen verkrijgen. Oogmerk is immers onder meer, een einde te maken aan de overbelasting van de met rechtspraak belaste afdelingen van de Raad van State. Een overbelasting die tot gevolg heeft dat het thans soms wel heel lang duurt voordat een uitspraak over het geschil ten gronde kan worden verkregen. Door de verdere doorvoering van het stelsel van rechtspraak in twee instanties, die tot gevolg heeft dat er een betere spreiding van het zaaksaanbod is, alsmede dat meer rechters beschikbaar zijn, zal de uitspraak in eerste instantie sneller beschikbaar zijn dan in de huidige situatie, waarin door de met rechtspraak belaste afdelingen van de Raad in eerste en enige instantie recht wordt gesproken. Daardoor neemt de gemiddelde duur van de besluitvormingsprocedures substantieel af. Ditzelfde effect wordt overigens al in een eerdere fase van het besluitvormingsproces bewerkstelligd door de bezwaarschriftprocedure. Wij verwijzen voor dat punt naar hetgeen daarover in het kader van de eerste tranche van de Awb is opgemerkt. Bij dit alles verwachten wij, dat het aantal zaken waarin in hoger beroep wordt doorgeprocedeerd, beperkt zal zijn. Deze verwachting is onder meer gebaseerd op de appelpercentages in de takken van rechtspraak waar het stelsel van rechtspraak in twee instanties reeds geldt. Indien al hoger beroep wordt ingesteld, betekent dat vervolgens nog niet dat de beslissing in appel moet worden afgewacht alvorens tot uitvoering van het bestreden besluit kan worden overgegaan. Het appel heeft immers in beginsel geen schorsende werking. Nu daarenboven de mogelijkheid van een voorlopige voorziening in appel wordt voorgesteld, zal het bestuursorgaan in het kader van een dergelijke voorlopige voorzieningsprocedure op korte termijn een grote mate van zekerheid kunnen verkrijgen over de vraag of het besluit in appel in stand zal blijven. Wij wijzen voorts nog op de mogelijkheid, dat de appelrechter tegelijk met de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening uitspraak doet in het hoger beroep in het bodemgeschil.
Overigens is het wellicht goed, in dit verband eraan te herinneren dat een aantal categorieën van besluiten voorshands van rechtspraak in twee instanties zal worden uitgezonderd. Een belangrijk criterium hiervoor is de onzekerheid over de vraag of bij die categorieën geschillen inderdaad slechts in beperkte mate zal worden doorgeprocedeerd. Door het uitzonderen van deze geschillen is het risico dat de introductie van rechtspraak in twee instanties op onderdelen tot verlenging van de besluitvormingsprocedures zal leiden, aanzienlijk beperkt.
Ten slotte willen wij erop wijzen, dat de tijd die met de rechtsbescherming is gemoeid, in hoge mate volgend is ten opzichte van (de gecompliceerdheid van) de primaire besluitvorming. Naar de mate waarin het streven naar vereenvoudiging van de primaire besluitvormingsprocedure succes zal hebben, zal dit kunnen leiden tot een vermindering van het aantal rechtsbeschermingsprocedures en van de tijd die met deze procedures is gemoeid.
Wij achten het derhalve aannemelijk, dat het voorliggende wetsvoorstel wat de lasten in bredere zin betreft eerder zal bijdragen aan een verlichting dan aan een verzwaring daarvan.
Wij hebben gestreefd naar het geven van een zo nauwkeurig mogelijk algemeen beeld van de te verwachten wijzigingen in de bestuurslasten. Wij beschouwen echter het opstellen van een operationeel betrouwbare kwantitatieve analyse ex ante van de mogelijke gevolgen van dit wetsvoorstel voor de bestuurslasten als een vrijwel ondoenlijke opgave. Vooreerst wijzen wij erop, dat het een uitermate ingewikkelde opgave is om een betrouwbare voorspelling te doen van de ontwikkeling van bestuurslasten louter als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel. Deze ene factor zou dan immers moeten worden geïsoleerd van andere factoren die van invloed zijn op het brede scala van bestuurlijke activiteiten. Wijzigingen in de regelgeving of bij de uitvoering op het niveau van de organisatie (kunnen) leiden tot (veelal ingrijpende) wijzigingen in bestuurslasten. Bij een beoordeling van de te verwachten effecten van dit wetsvoorstel is niet exact na te gaan of het wetsvoorstel daarnaast wellicht ook werkt als een katalysator of als een remmende factor op het geheel van de bestuurslasten. Voor zover ons bekend zijn ter zake nauwelijks onderzoeksgegevens voorhanden (uitgezonderd de bezwaarschriftprocedure; vgl. Kamerstukken II, 1990‑1991, 21 221, nrs. 5 en 8 en de bijbehorende rapporten). Daarenboven is de uitvoeringspraktijk mede bepalend voor de bestuurslasten en kan niet in het algemeen worden gesteld dat aan de introductie van een bepaalde nieuwe regel bepaalde van te voren nauwkeurig aangegeven extra bestuurslasten zijn verbonden. Zo blijkt de toepassing van een wet door verschillende uitvoeringsorganen afhankelijk van de wijze van uitvoering door die organen tot uiteenlopende hoeveelheden klachten en beroepschriften te leiden (vgl. G.S.A. Dijkstra, Wetgeving en omvang van het gebruik van rechtsbescherming, Deventer, 1991). Voorts is het de vraag of de bestuurlijke omgeving als een gegeven grootheid moet worden geaccepteerd in de analyse van mogelijke extra bestuurslasten. Rechtsbeschermingsvoorzieningen kunnen er immers ook toe leiden dat tekortkomingen aan het licht komen en dat mogelijkheden worden aangereikt voor verbetering binnen de bestaande financiële kaders. In situaties waarin thans nog sprake is van een rechtsbeschermingstekort, kunnen de extra lasten wellicht als onevenredig zwaar worden ervaren, doch de omvang van deze lasten kan niet volledig op het conto van de onderhavige voorstellen worden geschreven.
Wellicht ten overvloede merken wij nog op, dat ook de baten van dit wetsvoorstel in de beschouwingen dienen te worden betrokken. Niet uit het oog mag worden verloren dat de verhoogde rechtsbescherming die dit wetsvoorstel althans op sommige onderdelen biedt, in beginsel alle rechtzoekenden, inclusief bestuursorganen, in Nederland dient. Noch met een almaar toenemende werklast bij de Raad van State en alle daarmee verbonden problemen, noch met een nieuw, onevenwichtig opgebouwd systeem van rechtsbescherming zijn de rechtzoekenden en de rechtspraktijk gediend. Uiteraard is bij het opstellen van het voorliggende wetsvoorstel rekening gehouden met gerechtvaardigde belangen van het bestuur. Doch deze dienen echter niet zodanig overheersend te zijn, dat daardoor de vormgeving van de voorgestelde herziening van de rechterlijke organisatie ondergeschikt zou worden gemaakt aan bestuurlijke belangen. Het bestuur is er ten slotte voor de burgers, en niet andersom. Wij wijzen in dit verband andermaal op het belangrijke effect, dat in het nieuwe stelsel onder meer door de verdere doorvoering van rechtspraak in twee instanties en door de mogelijkheid van «kortsluiting» tussen voorlopige voorziening en bodemprocedure gemiddeld genomen sneller uitspraken in eerste instantie (en vaak ook in tweede instantie) beschikbaar zijn. Daardoor bestaat sneller rechtszekerheid bij burgers en bestuursorganen en kunnen bij voorbeeld projecten eerder in uitvoering worden genomen. Deze voordelen lenen zich echter niet gemakkelijk voor kwantificering.
De hierboven geplaatste kanttekeningen impliceren niet, dat het onmogelijk is een voorspelling te doen over de bestuurslasten die bepaalde onderdelen van een regeling met zich brengen. Afhankelijk van de aard van een bepaalde maatregel en de bestuurlijke en maatschappelijke context waarin deze moet worden geïmplementeerd, kunnen meer of minder betrouwbare indicaties worden gegeven van de effecten waarmee rekening moet worden gehouden.
Op onderdelen zal voor sommige bestuursorganen sprake kunnen zijn van een stijging van de bestuurslasten. Zo zal rechtspraak in twee instanties, waar deze tot nu toe in één instantie plaatsvond, in die gevallen waarin wordt doorgeprocedeerd tot hogere bestuurslasten kunnen leiden. Hoe hoog die lasten zullen zijn, is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de bewerkelijkheid van het hoger beroep (is sprake van slechts een herhaling van zetten of is een hernieuwde beoordeling nodig; komt er een zitting of niet), de mate waarin appellen worden ingetrokken, de vraag of de burger dan wel het bestuursorgaan in appel gaat, de duur van de totale rechterlijke procedure en de inschakeling van professionele rechtsbijstand. In welke categorieën van geschillen meer of minder dan gemiddeld zal worden doorgeprocedeerd en dus bij welke (onderdelen van de) ministeries zich exact de, naar onze opvatting overigens beperkte, extra lasten zullen voordoen, valt niet te voorspellen. Rechtspraak in twee instanties zoals voorgesteld betekent ook, dat de rechtspraak in eerste aanleg op negentien verschillende plaatsen in het land zal plaatsvinden. Dat heeft voor de burger en voor decentrale en gedeconcentreerde bestuursorganen het voordeel van de betere bereikbaarheid, doch voor bestuursorganen van de centrale overheid kunnen daaruit extra lasten voortvloeien. Daar staat tegenover, dat een verhoging van de bestuurslasten onder meer is beperkt doordat nadrukkelijk ten aanzien van bepaalde geschillen is voorgesteld in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voorshands rechtspraak in één instantie te handhaven.
Ter illustratie geven wij onderstaand meer in concreto een overzicht van de aantallen Arob‑zaken die in het nieuwe stelsel in eerste aanleg en in hoger beroep zullen worden behandeld. Aan de hand daarvan kan ook een concreter beeld ontstaan van de extra bestuurslasten ten gevolge van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Deze gegevens zijn ontleend aan berekeningen die in oktober 1990 zijn opgesteld van de gevolgen van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor in het bijzonder de Raad van State en de rechtbanken. Wij vermelden hier als gezegd de gegevens ten aanzien van de huidige Arob-rechtspraak. Het gaat daar immers om het grootste aantal geschillen en om de meest ingrijpende wijziging in het stelsel.
In 1989 werden 20 471 Arob geschillen aangebracht. In 15 480 zaken ging het om hoofdzaken. Bijna 5000 zaken betroffen verzoeken om schorsing en/of voorlopige voorziening. Na correctie voor de zeefwerking die ‑ volgens berekeningen gebaseerd op de huidige praktijk van artikel 11 van de Wet Arob ‑ van de algeheel verplichte bezwaarschriftprocedure inzake geschillen tegen de centrale overheid uitgaat, resteren 10 330 zaken die in eerste aanleg zullen worden behandeld door de administratieve kamers van de rechtbanken en die ook in beginsel in aanmerking komen voor rechtspraak in twee instanties. Indien rekening wordt gehouden met een aanzuigende werking van 10% gaat het om 11 360 zaken. Hierbij is van belang, dat slechts ongeveer 40% van de ingekomen hoofdzaken leidt tot een voor hoger beroep vatbare uitspraak na een behandeling ter zitting; 30% wordt namelijk buiten zitting afgedaan en ongeveer 30% wordt ingetrokken of op een andere wijze afgedaan. Op basis van een appelpercentage van 35% van de voor hoger beroep vatbare uitspraken betekent dat, dat in ongeveer 1550 zaken hoger beroep zal worden ingesteld. Voor de goede orde zij hierbij aangetekend, dat in deze berekeningen nog geen rekening kon worden gehouden met enerzijds de voorgestane rechtspraak in één instantie in geschillen op grond van de Vreemdelingenwet (in 1989 ongeveer 2100 aangebrachte geschillen) en anderzijds het sinds 1989 gestegen aantal ingekomen zaken (in 1990 ongeveer 2500 extra hoofdzaken).
Uit deze gegevens kunnen voor de te verwachten extra bestuurslasten de volgende conclusies worden getrokken.
Anders dan thans zal in 1550 (voormalige Arob‑)zaken een hoger-beroepsprocedure moeten worden gevoerd. Daarbij komt, dat in een deel van deze gevallen hangende hoger beroep nog een voorlopige voorziening zal worden gevraagd.
Evenals thans zijn bestuurslasten verbonden aan behandeling van geschillen in eerste aanleg. Deze zijn, met één ‑ hierna te bespreken – uitzondering, niet hoger dan thans. Zoals bekend zullen, anders dan nu, geschillen niet geconcentreerd op één plaats in het land worden behandeld, doch verspreid over negentien rechtbanken. Voor bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren, zal dat in die gevallen waarin er een zitting wordt gehouden, tot een besparing (reistijd) leiden. Voor bestuursorganen van de centrale overheid geldt, dat in die gevallen waarin beroepen tegen besluiten van de Kroon of een minister in eerste aanleg niet meer te 's Gravenhage worden behandeld, extra bestuurslasten optreden. Zorgen over de omvang daarvan dienen echter in belangrijke mate te worden gerelativeerd. In totaal zullen in eerste aanleg ongeveer 5300 zittingen in hoofdzaken (waaronder 550 verzetzaken) worden gehouden en ongeveer 2590 voorlopige‑voorzieningszittingen worden gedaan. Er kan van worden uitgegaan, dat de centrale overheid in 1/3 deel van deze zaken als verweerder zal optreden. Een deel van de Arob-zaken tegen bestuursorganen van de centrale overheid bestaat uit beroepen tegen besluiten van gedeconcentreerde ambtenaren waaraan de bevoegdheid tot het nemen van bepaalde besluiten is geattribueerd. In die gevallen treedt voor de centrale overheid juist een vermindering van die bestuurslasten op, aangezien de desbetreffende ambtenaren dan veelal dichter bij hun werkplek terecht kunnen dan thans het geval is. Als wij aannemen dat in ongeveer 1 /3 deel van deze geschillen sprake is van gedeconcentreerde diensten, betekent dat dat in ongeveer 1750 geschillen meer lasten voor de centrale overheid zullen optreden. Daarbij is dan nog geen rekening gehouden met de in artikel 8.3.8 van de Awb geregelde mogelijkheid van kortsluiting tussen voorlopige voorziening en hoofdzaak. De omvang van deze meerkosten wordt nog verder beperkt, namelijk in de gevallen waarin het wèl gaat om besluiten van de Kroon of een minister. Daarbij zal door louter demografische oorzaken in 46% van de gevallen sprake zijn van geen of slechts beperkte extra bestuurslasten. Wij doelen op de gevallen waarin de appellant woonachtig is in het arrondissement 's Gravenhage (11%), onderscheidenlijk in een van de arrondissementen op korte reisafstand van 's Gravenhage (Dordrecht ‑ 2% ‑, Rotterdam ‑ 7% ‑, Haarlem ‑ 6% ‑, Amsterdam ‑ 11% ‑ en Utrecht ‑ 9% -). Bovendien wijzen wij op de toenemende tendens tot decentralisatie. Deze zal ertoe kunnen leiden, dat in meer gevallen dan thans besluiten worden genomen door bestuursorganen van de decentrale overheden. Voorts achten wij het van belang dat de rechtbanken waar mogelijk de behandeling van zaken die één (onderdeel van een) bestuursorgaan betreffen, zoveel mogelijk voor behandeling op één zitting plannen. Wij menen, dat ook langs die weg praktische oplossingen kunnen worden getroffen om extra bestuurslasten zo beperkt mogelijk te houden.
Wij concluderen, dat invoering van rechtspraak in twee instanties met name voor de centrale overheid meer bestuurslasten met zich zal brengen, doch wij zijn tevens van oordeel dat deze in het licht van de gevolgen van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor het tot stand komen van onherroepelijke overheidsbeslissingen niet moeten worden overschat. Het gaat om beperkte extra lasten, verbonden aan het voeren van gedingen in hoger beroep en ‑ slechts voor zover het de centrale overheid (althans de ministeries) betreft ‑ aan het bijwonen van zittingen in eerste aanleg op negentien verschillende plaatsen in het land.
Naast eventuele bestuurslasten voortvloeiende uit het stelsel van rechtspraak in twee instanties is het ook mogelijk dat enige extra bestuurslasten voortvloeien uit de voorgestelde uitbreiding van de competentie van de administratieve rechter ten gevolge van de slechting van de negatieve lijst bij de Wet Arob. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden voor beroep bij de administratieve rechter enigermate worden uitgebreid. Deze uitbreiding zal tot een zekere stijging van de bestuurslasten leiden. Het gelijktijdig met de expiratie van de TwK vervallen van de negatieve lijst is een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer. Over de omvang van de stijging kunnen wij thans het volgende vermelden. Door de hernieuwde vaststelling in 1988 is het aantal beschikkingen waarop de lijst betrekking heeft, belangrijk beperkt. Reeds om die reden zal de stijging van bestuurslasten beperkt blijven. Bij een nadere beschouwing van de in 1988 overgebleven besluiten is gebleken dat dat inderdaad zo is. Zo hebben de achttien op de lijst vermelde zogenoemde garantieregelingen Indische pensioenen betrekking op een qua omvang beperkte populatie. Bovendien betreft het veelal besluiten waartegen thans al de redelijk functionerende mogelijkheid van administratief beroep bestaat. De gevolgen van de schrapping van de op de negatieve lijst vermelde wetgeving van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen kunnen niet goed worden getaxeerd. Met betrekking tot de Lager-onderwijswet 1920 merken wij op dat deze goeddeels is vervangen door de Wet op het basisonderwijs. De mogelijkheid van extra bestuurslasten op het terrein van de desbetreffende onderwijswetten worden overigens gemitigeerd door het uitstel (tot drie jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel) dat artikel 2 van hoofdstuk XIV van de Aanpassingswet Awb op het stuk van de bezwaarschriftprocedure biedt. Geconcludeerd kan worden, dat de omvang van de stijging beperkt is. Bovendien dienen besluiten die de rechtspositie van de burger raken en die zich lenen voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming, in beginsel voor beroep bij de administratieve rechter vatbaar te zijn.
Uitsluiting van beroep van besluiten bij de administratieve rechter, zou haaks staan op het streven om leemten in de rechtsbescherming op te vullen. Ook hier geldt hetgeen in algemene zin van belang is, namelijk dat door zodanige uitsluiting het beroep op de burgerlijke rechter kan toenemen en meer klachten kunnen binnenkomen bij de Koningin, de Commissies voor de Verzoekschriften en de Nationale ombudsman.
Voor de goede orde merken wij met betrekking tot de bestuurslasten die samenhangen met de bezwaarschriftprocedure, hoewel deze materie grotendeels door de eerste tranche van de Awb wordt bestreken, nog het volgende op.
Dit wetsvoorstel voorziet in samenhang met de eerste tranche van de Awb in invoering van de bezwaarschriftprocedure op terreinen waarvoor deze thans nog niet geldt. Zo wordt de voor beroep vatbare beslissing op het terrein van de sociale zekerheid vervangen door de bezwaarschriftprocedure. Hoewel op dat terrein reeds in de vorm van die voor beroep vatbare beslissing een (lichte) voorprocedure bestaat, is ook daarbij rekening gehouden met extra bestuurslasten, en wel in die zin dat met betrekking tot de in artikel IV van onderdeel 6 van het wetsvoorstel genoemde geschillen de bezwaarschriftprocedure de eerste drie jaren na inwerkingtreding van deze wet achterwege blijft.
Daarnaast betekent de vervanging van het kroonberoep door beroep op de administratieve rechter dat in beginsel ook daar een bezwaarschriftprocedure gaat gelden. Hierop zijn echter belangrijke uitzonderingen. Artikel 6.3.1a van de Awb bepaalt immers onder meer, dat indien sprake is van een bestuurlijke voorprocedure als administratief beroep of goedkeuring, geen bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd. Op het belangrijkste terrein waarvoor nog kroonberoep openstaat ‑ de bestemmingsplanprocedure ‑ is sprake van een goedkeuringsprocedure, zodat daar niet behoeft te worden gevreesd voor extra bestuurslasten.
Mutatis mutandis geldt het bovenstaande ook voor die gevallen waarin tot nu toe sprake is van een beperkte kring van beroepsgerechtigden. Het beginsel dat het beroepsrecht slechts toekomt aan bij voorbeeld de geadresseerde van de beschikking en niet aan anderen die door het desbetreffende besluit evenzeer rechtstreeks in hun belang worden getroffen, is niet meer van deze tijd. In modernere wetgeving wordt dienovereenkomstig het beroepsrecht toegekend aan belanghebbenden. In het voorliggende wetsvoorstel wordt deze lijn doorgetrokken. Ook de hieruit eventueel voortvloeiende stijging van de bestuurslasten zal onzes inziens moeten worden aanvaard. Naar wij verwachten zal deze stijging overigens van beperkte omvang zijn, mede omdat in een groot deel van de bestaande bestuursrechtelijke wetgeving de kring van beroepsgerechtigden reeds samenvalt met de belanghebbenden.
Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel, dat ceteris paribus een zekere stijging van de bestuurslasten kan optreden. Wij menen dat deze gevolgen beperkt zullen zijn, mede gelet op het feit dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties voorshands niet over de gehele linie zal worden ingevoerd.
Wij stellen ons op het standpunt, dat voor de stijging van de bestuurslasten in beginsel geen extra middelen behoeven te worden gereserveerd. Ter motivering van dit standpunt kan het volgende dienen. De besluitvorming door het bestuur kan de vraag naar rechtsbescherming uitlokken. De bron van alle beroepszaken wordt gevormd door de onderliggende regelgeving. Bestaande en toekomstige regelingen die beroepen kunnen genereren, moeten worden getoetst op conflictopwekkend vermogen. Juridische normering, vermindering van het aantal beslismomenten binnen de primaire besluitvorming en eenvoudige beslissingen kunnen bijdragen tot vermindering van het aantal beroepen. Het is van groot belang, dat opstellers van algemeen verbindende voorschriften en van beleidsregels zich realiseren dat besluiten die uit die regels voortvloeien, veelal vatbaar zullen zijn voor beroep bij de administratieve rechter.
Ten slotte wordt erop gewezen, dat zorgvuldige primaire besluitvorming het beroep dat op de voorzieningen van rechtsbescherming wordt gedaan doet verminderen, en daardoor tevens de bestuurskosten en de kosten van het rechterlijk apparaat.
Wij menen dat het, gelet op het bovenstaande, in zekere zin te gemakkelijk zou zijn om thans extra middelen te reserveren voor eventuele kosten voortvloeiend uit de nieuwe voorzieningen van rechtsbescherming. Eerst zal moeten worden afgewacht of er sprake zal zijn van een zodanige stijging van bestuurslasten dat er extra (financiële) maatregelen moeten worden getroffen. Voorts zal moeten worden beproefd of met andere middelen de omvang van het gebruik van de voorzieningen van rechtsbescherming kan worden teruggedrongen.
Het bovenstaande laat onverlet, dat onder bijzondere omstandigheden toch bijzondere voorzieningen nodig kunnen blijken te zijn. Onder bijzondere omstandigheden verstaan wij bij voorbeeld de situatie dat de omvang van het gebruik van de voorzieningen van rechtsbescherming zich geheel of vrijwel geheel aan de invloed van het bestuursorgaan onttrekt. In dat geval ligt overigens niet alleen de optie voor om extra middelen ter beschikking te stellen; ook een tijdelijke of definitieve afwijking van het voorgestelde stelsel van administratieve rechtspraak is dan een optie. In enkele gevallen is daartoe thans dan ook overgegaan. Daarvan wordt in de artikelsgewijze toelichting melding gemaakt.
Mogelijke effecten zullen, zo is de slotsom, door elk organisatieonderdeel worden opgevangen binnen het bestaande budget en de bestaande personeelsformatie. Indien uit de evaluatie zou blijken dat zich bij bepaalde onderdelen onevenredige voordelen respectievelijk knelpunten voordoen, zullen in lijn met hetgeen hiervoor is vermeld, uiteraard maatregelen moeten worden getroffen.