[bron: PG Awb II, p. 313-315]
Memorie van toelichting
In de onderdelen 1 tot en met 6 zijn de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel uiteengezet en zijn de gemaakte keuzen op hoofdonderdelen verantwoord. In de artikelsgewijze toelichting wordt nader ingegaan op onderdelen van het wetsvoorstel, zijn in concreto gemaakte keuzen verantwoord en zijn op verschillende plaatsen varianten onder ogen gezien.
In dit onderdeel wordt in aanvulling op hetgeen reeds in de hieraan voorafgaande thematische onderdelen naar voren is gebracht, algemeen samenvattend ingegaan op alternatieven en varianten die bij het ontwerpen van de onderhavige regeling zijn overwogen en op de gevolgen voor het bestuurlijke en het justitiële apparaat.
Het onderhavige wetsvoorstel bevat vijf hoofdonderdelen, die nauw met elkaar samenhangen: de instelling bij de rechtbanken van algemeen bevoegde meervoudige en enkelvoudige kamers voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg; de invoering van bestuursrechtspraak in twee instanties voor Arob‑zaken en een deel van de voormalige TwK- en kroongeschillen; een definitieve regeling voor de beslechting van kroongeschlllen; de totstandkoming van een nieuw uniform bestuursprocesrecht; de totstandkoming van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening.
Wij stellen voorop, dat het wetsvoorstel uit een oogpunt van deregulering grote voordelen heeft. De voorgestelde voorzieningen leveren een belangrijke bijdrage aan de vereenvoudiging van de rechterlijke organisatie en het bestuursprocesrecht en daardoor aan de verbetering van de kwaliteit van de rechtspraak in het algemeen en de bestuursrechtspraak in het bijzonder. Met name door de uniformering van het bestuursprocesrecht neemt het aantal regelingen substantieel af. Dat komt ten goede aan de kwaliteit van het recht en het openbaar bestuur, en maakt de samenleving beter bestuurbaar.
De rechterlijke organisatie wordt verbeterd en vereenvoudigd. Het aantal rechtelijke colleges neemt af. Op de organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken volgt een verdergaande integratie. Een groot deel van de bestuursrechtspraak aan de basis wordt geïntegreerd en er vindt een integratie plaats van de bestuursrechtspraak, de burgerlijke rechtspraak en de strafrechtspraak. De aldus te verwezenlijken integratie vormt de grondslag voor de verdere herstructurering van onze rechterlijke organisatie. Een alternatief voor de voorgestelde integratie, het zogenoemde twee-kolommenstelsel- één kolom voor civiele en strafrechtspraak en één kolom voor bestuursrechtspraak – wordt daarmee voor de eerste aanleg verworpen, omdat daardoor onvoldoende recht zou worden gedaan aan de doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie. De herstructurering van de rechtspraak is erop gericht, de rechtspraak beter, eenvoudiger en doelmatiger te maken, opdat de rechtsgenoten – ten dezen overheid en belanghebbenden – goed, snel en tegen niet te hoge kosten hun recht kunnen verkrijgen en het rechterlijk apparaat ook in de komende jaren voor zijn taak berekend blijft.
Bestuursrechtspraak in twee instanties strekt ertoe, de kwaliteit van de rechtspraak te verbeteren, doordat het draagvlak voor de ontwikkeling van het bestuursrecht wordt verbreed en fouten en misslagen kunnen worden geredresseerd. Geografisch gespreide rechtspraak brengt het recht dichter bij de burger en in veel gevallen ook dichter bij de bestuursorganen. Lasten voor de burger en lasten voor die bestuursorganen nemen daardoor af. Belangrijk winstpunt is dat sneller een uitspraak van de rechter in eerste aanleg beschikbaar komt. Niet genoeg kan worden benadrukt hoe belangrijk het uit een oogpunt van lastenverlichting voor bestuur en burger is dat op korte termijn beschikt kan worden over een oordeel van de onafhankelijke rechter over de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan. Hierdoor kan een bijdrage worden geleverd aan de terugbrenging van de duur van procedures, waardoor projecten eerder in uitvoering kunnen worden genomen. Daarmee komen wij op een tweede hoofddoelstelling van rechtspraak in twee instanties: het bieden van de enige afdoende structurele oplossing voor de werklastproblematiek van een structureel overbelast college dat recht spreekt in enige aanleg. Vermindering van de permanent te hoge werkbelasting van de Raad van State is zeer urgent. Daarmee komt tevens meer capaciteit beschikbaar voor de advisering over zaken van wetgeving.
Op het voorgestelde uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties worden voorshands uitzonderingen gemaakt. Het maken van zulke uitzonderingen doet weliswaar afbreuk aan het stelsel van rechtspraak in twee instanties en vermindert de daarmee beoogde effecten, niettemin achten wij het in deze fase van de herziening verantwoord dat een deel van de TwK-geschillen wordt beslecht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zulks is doelmatig en praktisch met het oog op een goede en verantwoorde invoering van de eerste fase en de in het geding zijnde bestuurlijke belangen bij die geschillen. Daarnaast kunnen specifieke omstandigheden nopen tot rechtspraak in enige aanleg.
In het algemeen merken wij over de in de eerste tranche van de Awb geregelde bezwaarschriftprocedure nog het volgende op. De bezwaarschriftprocedure speelt een belangrijke rol bij de oplossing van het conflict buiten rechte en bij de ordening van een zaak voorafgaande aan een eventueel beroep op de rechter. Zij is derhalve zinvol, ongeacht de inrichting van het daarop volgende stelsel van rechtsbescherming. Rechtspraak in twee instanties is niet minder zinvol, indien aan het beroep op de rechter in eerste aanleg een voorprocedure vooraf gaat. Wij erkennen evenwel dat een zwaar en langdurig bestuurlijk voortraject en de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties in bepaalde typen van zaken bezwaren kunnen opleveren. Mede op basis van de evaluatie van de door ons voorgestelde voorzieningen kunnen definitieve keuzen worden gedaan.
Verdragsrechtelijke en rechtsstatelijke verplichtingen dwingen tot een definitieve regeling van de beslechting van kroongeschillen. Nu het kroonberoep (blijvend) wordt vervangen door beroep op een administratieve rechter, dient een definitieve voorziening van kroongeschillen te worden ingepast in de thans in gang gezette herziening van de rechterlijke organisatie. In dit verband brengen wij de vorming van de Afdeling bestuursrechtspraak ter sprake. Wij achten het met de Raad van State uit een oogpunt van doelmatige rechtspleging gewenst dat binnen de Raad van State één afdeling wordt belast met bestuursrechtspraak.
De totstandkoming van uniform bestuursprocesrecht is wenselijk, ongeacht de organisatie van de bestuursrechtspraak. Er bestaat geen wezenlijk onderscheid tussen de diverse typen van bestuursrechtelijke zaken. Er is derhalve geen rechtvaardiging voor het voortbestaan van verschillende proceswetten. De bestaansgrond voor verschillende proceswetten vervalt, wanneer de rechtbank de algemeen bevoegde rechter wordt voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg die thans nog volgens die proceswetten door verschillende administratieve rechters worden afgedaan.
De wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht is boven iedere twijfel verheven. Zijn aan een uniform bestuursrecht als zodanig louter voordelen verbonden, omtrent de inrichting daarvan moeten keuzen worden gemaakt, waarover vanzelfsprekend verschillend kan worden gedacht. Wij menen dat het thans voorgestelde bestuursprocesrecht bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling en in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie een goed evenwicht vormt tussen wat wenselijk is en wat verantwoord is. Wij willen kort ingaan op de volgende hoofdonderdelen van het bestuursprocesrecht: rechtsingang, het eigenlijke procesrecht, de uitspraakbevoegdheden en hoger beroep.
De regeling van het uniform bestuursprocesrecht wordt neergelegd in de Awb, gelet op de nauwe samenhang tussen bestuursrecht en bestuursprocesrecht. Algemene regels omtrent bezwaar en beroep zijn ook al opgenomen in hoofdstuk 6 van de Awb. Hiermee wordt dus afgeweken van de regelingen van het burgerlijk procesrecht en het strafprocesrecht, welke in afzonderlijke wetboeken zijn opgenomen.
Wat de rechtsingang betreft kan het volgende worden opgemerkt. Hoofdregel is dat de belanghebbende bij de rechtbank, dat is de algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg, beroep kan instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan, tenzij een andere rechter bevoegd is. Object van de rechtmatigheidstoetsing door de rechter is dus een besluit. Daarmee wordt het toetsingsbereik van de administratieve rechter enigermate uitgebreid. Een aantal categorieën van besluiten zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels wordt van beroep uitgezonderd. Consequentie daarvan is dat geschillen daarover zullen kunnen worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. Met het gebruik van de kernbegrippen besluit, belanghebbende en bestuursorgaan wordt aansluiting gezocht bij de Awb. Bevoegd is de rechtbank binnen wier rechtsgebied de indiener van het beroepschrift zijn woonplaats heeft. Indien het beroep wordt ingesteld door een niet in Nederland wonende appellant, wordt aangeknoopt bij de zetel van het bestuursorgaan. Zou als hoofdregel worden aangeknoopt bij de zetel van een bestuursorgaan, dan zou de bestaande competentie in sociale-zekerheidszaken en ambtenarenzaken drastisch worden gewijzigd en zou bovendien de rechtbank te 's-Gravenhagealle zaken tegen de Kroon of een minister moeten behandelen. Die rechtbank zou alsdan in absolute en relatieve zin te groot worden en een aantal andere rechtbanken te klein.
Aan het beroep op de administratieve rechter gaat in de regel een bezwaarschriftprocedure vooraf, tenzij op andere wijze is voorzien in een bestuurlijke heroveroverweging van het bestreden primaire besluit. Ter beperking van de invoeringsproblematiek is op een aantal beleidsterreinen de bezwaarschriftprocedure voor enkele jaren uitgesloten.
De toegang tot de rechter is laagdrempelig. Er wordt in eerste aanleg een laag griffierecht geheven en verplichte procesvertegenwoordiging of rechtsbijstand ontbreekt. De regeling van de proceskostenveroordeling en de vooronderstelde toepassing daarvan zijn zodanig, dat een belanghebbende niet zal afzien van het instellen van een steekhoudend beroep uit vrees met een veroordeling in de kosten te worden geconfronteerd.
Het eigenlijke bestuursprocesrecht is globaal en niet gedetailleerd van opzet. Het geeft de rechter de mogelijkheid om de zaak af te doen op de wijze die voor die concrete zaak passend is. Het geeft de partijen voldoende mogelijkheden om de positie in de procedure in te nemen die in hun belang is. De rechter is actief. Hij instrueert de zaak. Dat is van groot belang uit een oogpunt van rechtsbescherming [voor] de belanghebbende tegenover een bestuursorgaan – en doelmatige rechtspleging. Hoofdregel is dat de enkelvoudige kamer van de rechtbank de zaak behandelt. Indien de zaak niet geschikt is of blijkt voor afdoening door één rechter, volgt behandeling door een meervoudige kamer.
De rechter toetst het besluit op rechtmatigheid. Hij toetst het besluit ex tunc. Met nieuwe voor de afdoening van de zaak relevante feiten en omstandigheden kan in zoverre worden rekening gehouden, dat de rechter een op basis daarvan genomen nieuw besluit in de aanhangige procedure kan betrekken. Indien het beroep ontvankelijk en gegrond is, vernietigt de rechter de bestreden beslissing. Hij kan zo nodig zelf in de zaak voorzien, hetgeen uit een oogpunt van effectieve conflictoplossing praktisch is. Hij kan desgevraagd een schadevergoeding toekennen. Wij hebben het niet prudent geacht de administratieve rechter exclusief met deze bevoegdheid te belasten. De burgerlijke rechter blijft derhalve bevoegd schadevergoedingskwesties te behandelen. Wij verwachten dat de burgerlijke rechter zich ten dezen terughoudend zal opstellen. De administratieve rechter krijgt een exclusieve bevoegdheid om desgevraagd een proceskostenveroordeling uit te spreken. Uitsluiting van de mogelijkheid om een in het ongelijk gestelde partij in de kosten te verwijzen, zou ertoe leiden dat deze kosten door middel van een schadevergoeding worden vergoed, tenzij de wet zou bepalen dat onder de kosten die via een schadevergoeding voor vergoeding in aanmerking komen, niet vallen de kosten die een partij moet maken om haar gelijk in een bestuursrechtelijke procedure te verkrijgen of te behouden. Een dergelijke uitsluiting achten wij ongewenst.
Tijdens de aan het beroep op de rechter voorafgaande voorprocedure, tijdens het aanhangige beroep en het hoger beroep bestaat de mogelijkheid om de president van de rechtbank dan wel de voorzitter van het appelcollege te verzoeken om een voorlopige voorziening. Daarbij kan kortsluiting plaatsvinden van de voorlopige-voorzieningsprocedure en de bodemprocedure bij de rechter. Wij achten het thans niet aangewezen om de connexiteit tussen de bodemprocedure enerzijds en de voorlopige-voorzieningsprocedure anderzijds los te laten.
Tegen een einduitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak, tenzij de Centrale Raad van Beroep bevoegd is verklaard. Sommige uitspraken zijn van hoger beroep uitgezonderd: de uitspraak op het verzet tegen een uitspraak waarbij de zaak wegens haar eenvoud buiten zitting is afgedaan, en de uitspraak van de president op een verzoek om een voorlopige voorziening.
De appelrechter beschikt over de dezelfde processuele bevoegdheden als de rechtbank. Wij hebben overwogen om de mogelijkheid om ook in hoger beroep een voorlopige voorziening te vragen uit te sluiten. Wij menen dat aan dergelijke voorziening een daadwerkelijke, zij het beperkte behoefte zal bestaan. Invoering van de mogelijkheid is uit een oogpunt van rechtsbescherming wenselijk en uit een oogpunt van werkbelasting verantwoord.
Van de aard van de zaak hangt af of de appelrechter de behandeling van de zaak geheel overdoet, dan wel zich zal beperken tot een toetsing van de bestreden uitspraak, al dan niet uitsluitend aan de hand van daartegen aangevoerde grieven. Van de attitude van de appelrechter hangt mede af in welke mate zal worden doorgeprocedeerd. Wij verwachten dat belanghebbenden in veruit de meeste gevallen geen behoefte zullen gevoelen een oordeel van het appelcollege te vernemen. Sluitstuk van het stelsel is de voorlopige rechtseenheidsvoorziening. Wij achten het noodzakelijk dat een dergelijke voorziening reeds nu beschikbaar komt. Bij de invoering van zoveel nieuw recht is het van groot belang voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, dat overstijgende rechtsvragen die door de onderscheiden (administratieve) rechters in verschillende zin (kunnen) worden beantwoord, door één rechter worden beantwoord. Het ontbreken van een dergelijke voorziening leidt ertoe, dat de eenheid van het recht zou moeten worden bereikt door overleg of door aansluiting van de ene rechter in hoogste instantie bij de rechtspraak van een andere rechter in hoogste instantie. Wij menen dat het niet wenselijk is, de verwezenlijking van de eenheid van het recht over te laten aan al dan niet gestructureerd coördinerend overleg tussen de hoogste rechters – hoe zinvol zulk overleg ook zou kunnen zijn voor een zekere afstemming -, dan wel afhankelijk te doen zijn van de bereidheid van rechters elkaars jurisprudentie te volgen. In ons voorstel wordt de Hoge Raad belast met de beantwoording van prejudiciële vragen, aan hem gesteld door de administratieve rechters in hoogste ressort. Naar ons oordeel is deze oplossing in deze fase van de herziening de beste.
Het onderhavige wetsvoorstel heeft gevolgen voor het rechterlijk en het bestuurlijk apparaat. Die gevolgen zijn uitgebreid en gedetailleerd uiteengezet in de onderdelen 5[1] en 6[2]. Het is niet zinvol daarop op deze plaats nog eens uitgebreid in te gaan.
De voorstellen zijn nodig om het rechterlijk apparaat in staat te stellen zijn zware taak ook in de komende jaren adequaat te verrichten.
De voorstellen zullen naar onze verwachting als geheel de bestuur lasten die samenhangen met een stelsel van voorzieningen van rechtsbescherming tegen optreden van bestuursorganen, doen verminderen. Deze vermindering zal niet terstond op alle beleidsterreinen zichtbaar zijn. In de gevallen waarin invoering van onderdelen van ons voorstel ineens tot te grote fricties zou leiden, zijn specifieke oplossingen gevonden.
Al en met al concluderen wij, dat het onderhavige wetsvoorstel ook een belangrijke bijdrage levert aan het streven van het kabinet naar eenvoudiger en doorzichtiger regelgeving.