De Awb als aanbouwwet (Vierde tranche) algemeen
Advies RvS
[…] Het wetsvoorstel omvat drie onderwerpen: bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en attributie. De Raad van State maakt per onderwerp algemene opmerkingen, gevolgd door artikelsgewijs commentaar.[1] De Raad is van oordeel dat enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is. […]
I. Inleiding
1. Bestuursrecht, burgerlijk recht en strafrecht
Het wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) illustreert met de twee belangrijkste onderdelen die het bevat, de bestuursrechtelijke geldschulden en de bestuurlijke handhaving, het krachtenveld waarbinnen het algemene bestuursrecht zich ontwikkelt. Dat wordt enerzijds bepaald door de dynamiek van het bestuursrecht zelf, anderzijds door de verhouding van het bestuursrecht tot andere rechtsgebieden, in dit geval in het bijzonder het burgerlijk recht en het strafrecht. De ontwikkelingen binnen het bestuursrecht betreffen in het bijzonder de bijzondere wetgeving, de jurisprudentie en de rechtsgeleerde literatuur, die aanleiding kunnen geven om in de Awb algemene regels op te nemen over een onderwerp, om voor bepaalde rechtsfiguren of bepaalde bevoegdheden een «algemeen deel» te formuleren dat in bijzondere wetgeving kan worden aangevuld of uitgewerkt, of om in enkele duidelijke regels vast te leggen wat anders met meer moeite en soms onzekerheid moet worden gedestilleerd uit een groot aantal rechterlijke uitspraken.
Wat de bestuursrechtelijke geldschulden aangaat blijkt dat er tientallen wettelijke regelingen zijn die invordering door het bestuur bij dwangbevel mogelijk maken. Veelal zijn deze geënt op de Invorderingswet 1990, maar die regeling is wel ontworpen voor een specifiek terrein. Ook bestaan er diverse, uiteenlopende wettelijke regelingen op het stuk van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden. Het is begrijpelijk dat bij het ontwerpen van een algemene regeling in de Awb niet alleen is gelet op de bestaande bijzondere bestuursrechtelijke wetten maar ook op de bepalingen die het Burgerlijk Wetboek (BW) en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering geven voor de betrokken onderwerpen met betrekking tot civielrechtelijke geldvorderingen. Als het niet nodig is, moet niet van de civielrechtelijke regels en het daarin vervatte stelsel worden afgeweken. Anderzijds zijn er in de sfeer van het bestuursrecht fundamentele verschillen en eigen vragen. Worden in civielrechtelijke verhoudingen rechten en verplichtingen bindend vastgesteld door de rechter op verzoek van één van de partijen, in bestuursrechtelijke verhoudingen is het (bijna) altijd een bestuursorgaan dat rechten en verplichtingen bindend vaststelt, en komt de rechter pas in het vizier als een belanghebbende het bestuursbesluit aanvecht door er beroep tegen in te stellen. Dat biedt een heel ander perspectief, met andere vragen, die eigen oplossingen behoeven. Zo moet de wetgever per saldo een evenwicht zoeken tussen wat nodig is in verband met de in de bestuursrechtelijke context levende vragen en behoeften, en wat mogelijk is ten aanzien van een passende afstemming tussen civielrechtelijke en bestuursrechtelijke regels voor verwante onderwerpen. Over de regeling van de bestuurlijke handhaving kunnen vergelijkbare opmerkingen worden gemaakt. Kende de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving reeds lang sancties met een punitief of bestraffend karakter – met de fiscale verhoging en punitieve intrekking van een begunstigende beschikking als meest bekende voorbeelden –, pas de opmars van de bestuurlijke boete maakte duidelijk dat zich binnen het bestuursrecht een eigen stelsel van punitief sanctierecht aan het ontwikkelen is. Deze figuur heeft weliswaar al een lange geschiedenis in de vorm van de fiscale verhoging, maar eerst in de loop van de jaren ’90 van de vorige eeuw werd dit type bestuurlijke sanctie in een groot aantal bijzondere wetten opgenomen, en pas sedertdien heeft deze boete ook in jurisprudentie en literatuur prominente aandacht gekregen. Dit sanctierecht, niet onvergelijkbaar met het in het Duitse recht sinds lang bekende Ordnungswidrigkeitenrecht, heeft met het commune strafrecht gemeen dat het gaat om een vorm van leedtoevoeging van overheidswege als reactie op een overtreding, en met het «gewone» bestuursrecht dat de sanctie wordt opgelegd (niet door de strafrechter maar) door een bestuursorgaan, terwijl de rechter alleen in het spel komt als beroep wordt ingesteld tegen de bestraffende beschikking. Net als het strafrecht moet dit onderdeel van het bestuursrecht in elk geval voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voor het overige zal – in het bijzonder in de sfeer van waarborgen voor «verdachten» – moeten worden bezien welke uit het strafproces bekende waarborgen rechtstreeks of in aangepaste vorm kunnen worden overgenomen. Daarbij speelt ook de vraag in hoeverre soms met lichtere waarborgen kan worden volstaan in de Awb, ervan uitgaande dat de van bestuurswege beboetbare feiten doorgaans gemiddeld lichter zullen zijn dan strafbare feiten in enge zin, en dat de bijzondere wet eventueel aanvullende waarborgen kan geven waar dat nodig wordt geacht in verband met de zwaarte van de beboetbare delicten of de hoogte van de daar voorziene maximumboeten. En ten slotte moet ook hier ten volle rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de bestuursrechtelijke context waarin de bevoegdheid tot boeteoplegging speelt.
Zo geldt voor de twee hoofdonderwerpen van het wetsvoorstel dat ze gemeen hebben de spanning tussen wat nodig en wenselijk is omdat het gaat om een bestuursrechtelijke regeling en in hoeverre kan worden aangesloten bij of kan worden geharmoniseerd met verwante regelingen in het burgerlijk recht en het strafrecht. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bevat niet een algemene beschouwing van deze aard, maar wel geven de meer algemene paragrafen van de hoofdstukken II (bestuurlijke geldschulden) en III (bestuurlijke handhaving) op verschillende punten blijk van een verwante aanpak. De Raad achtte het nuttig het vorenstaande voorop te stellen, enerzijds om daarmee een problematiek te schetsen die de twee hoofdonderwerpen van het voorstel gemeen hebben, anderzijds om daarmee duidelijk te maken vanuit welke benadering een groot aantal van de nu te bespreken kwesties aan de orde wordt gesteld.
Nader rapport
1 Naar aanleiding van deze beschouwing van de Raad van State is de memorie van toelichting aangevuld met een korte beschouwing van dezelfde strekking.
Memorie van toelichting
[29 702, p. 3 t/m 9]
Algemeen
1. De Awb als aanbouwwet
Artikel 107, tweede lid, van de Grondwet draagt de wetgever op algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. In de memorie van toelichting bij het eerste gedeelte van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3) is uiteengezet dat deze opdracht wegens haar omvang en complexiteit niet in één keer, maar gefaseerd zal worden uitgevoerd. De Algemene wet bestuursrecht wordt in een aantal «tranches» tot stand gebracht. Men spreekt wel van aanbouwwetgeving.
De eerste en de tweede tranche zijn in werking getreden op1 januari 1994, de derde tranche op1 januari 1998. Dit wetsvoorstel bevat de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Het is gebaseerd opeen voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Den Haag 1999). Over dit voorontwerp zijn een groot aantal adviezen uitgebracht [2](zie bijlage 3 voor een lijst). Op deze adviezen wordt waar nodig ingegaan in de desbetreffende onderdelen van deze toelichting. Ook in de literatuur is veel aandacht aan het voorontwerp besteed. Er zijn ook onderdelen van de Awb die geen deel hebben uitgemaakt van één van deze grote tranches, maar bij afzonderlijke wet aan de Awb zijn toegevoegd. Zo traden tegelijk met de eerste en de tweede tranche twee wetten in werking waarbij de Awb werd aangevuld met een titel 1.2 inzake implementatie van EU-regelgeving, en een afdeling 3.5 inzake de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Anderhalf jaar later, op 1 juli 1995, trad in werking de wet tot aanvulling van de Awb met een afdeling 2.2 inzake het gebruik van de Nederlandse en de Friese taal in het openbaar bestuur. Op1 juli 1999 is de Awb uitgebreid met een hoofdstuk 9, inzake de behandeling van klachten door bestuursorganen. Ook mag niet onvermeld blijven de op1 september 1999 in werking getreden wet tot herziening van het fiscaal procesrecht, die het uniforme bestuursprocesrecht van hoofdstuk 8 Awb ook van toepassing verklaart op de belastingrechtspraak. Hoewel strikt genomen geen uitbreiding van de Awb zelf, betekent laatstgenoemde wet een belangrijke uitbreiding van de werkingssfeer van de Awb en daarmee een belangrijke bijdrage aan de met de Awb beoogde harmonisatie van het bestuursrecht. Sedert het verschijnen van het voorontwerp voor deze vierde tranche van de Awb (september 1999) zijn voorts nog in werking getreden de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures (12 maart 2002), die de Awb aanvulde met een regeling voor de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in bezwaar en administratief beroepen de Eerste evaluatiewet Awb (1 april 2002), waarin een aantal uit de eerste evaluatie van de Awb voortvloeiende kleinere wijzigingen was bijeengebracht. In het Staatsblad verscheen tenslotte nog de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54), die de beide thans in de Awb opgenomen openbare voorbereidingsprocedures zal vervangen door één uniforme procedure. Recent bereikten het Staatsblad de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Stb. 2004, 214; beoogde inwerkingtreding 1 juli 2004) en de Wet rechtstreeks beroep (Stb. 2004, 220; beoogde inwerkingtreding 1 september 2004).
Naar verwachting zullen ook in de toekomst zowel meeromvattende tranches als afzonderlijke wetsvoorstellen tot aanvulling of wijziging van de Awb tot stand komen. De keuze om een onderwerp afzonderlijk te regelen, dan wel op te nemen in een meeromvattende tranche, kan op diverse gronden berusten. De maatschappelijke of politieke urgentie van een onderwerp kan een reden zijn om niet op het gereedkomen van andere onderwerpen te wachten. Zo betroffen de wetsvoorstellen inzake de taal van het openbaar bestuur en het klachtrecht belangrijke beleidsprioriteiten van de toenmalige bewindslieden van Binnenlandse Zaken en zijn thans enkele wetsvoorstellen in procedure die voortvloeien uit beleidsprioriteiten van de regering. Omgekeerd kan het gegeven dat een onderwerp naar verwachting omvangrijke aanpassingswetgeving vergt, een indicatie zijn om het te combineren met andere onderwerpen, opdat niet voor elk onderwerp afzonderlijk de gehele bestuursrechtelijke wetgeving behoeft te worden nagelopen.
2. De inhoud van de vierde tranche
De vierde tranche van de Awb omvat drie onderwerpen:
– bestuursrechtelijke geldschulden (titel 4.4);
– bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete (titels 5.1 en 5.4);
– attributie (afdeling 10.1.3).
Bij elk van deze drie onderwerpen gaat het om uitvoering van reeds eerder aangekondigde voornemens. Een en ander wordt hierna per onderwerp toegelicht. Naast deze drie nieuwe onderwerpen bevat deze vierde tranche een groot aantal daaruit voortvloeiende wijzigingen van bestaande Awb-bepalingen. In de meeste gevallen gaat het daarbij om technische wijzigingen, maar in een enkel geval ook om een meer inhoudelijk punt. Vooral in de afdelingen inzake de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom worden de nodige wijzigingen aangebracht; in verband daarmee is daarover een afzonderlijk hoofdstuk in deze memorie van toelichting opgenomen. Tenslotte is een kleine aanvulling van de afdeling over delegatie (afdeling 10.1.2) opgenomen.
2.1 Bestuursrechtelijke geldschulden
In het Nader rapport bij de Derde tranche van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, A, punt 8.18), kondigde de regering aan, naar aanleiding van een opmerking in het advies van de Raad van State over de rechtsbescherming bij de invordering van dwangsommen, de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht te zullen verzoeken een uniforme regeling te ontwerpen voor de invordering van geldschulden door de overheid. Deze regeling is opgenomen in de thans voorgestelde afdeling 4.4.4. De nu voorgestelde regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden beperkt zich echter niet tot het aspect van de invordering. Bij het ontwerpen van de regeling bleek, dat de invordering niet los kon worden gezien van andere aspecten van de betaling van geldschulden aan de overheid, zoals betalingstermijnen, verschuldigdheid van wettelijke rente, enzovoort. Voorts bleek naast een regeling voor betaling van geldschulden aan de overheid ook behoefte te bestaan aan een regeling voor de betaling van geldschulden door de overheid; in veel gevallen bleken voor beide typen schulden zelfs dezelfde regels te kunnen gelden. Daarom wordt thans een algemene regeling inzake de betaling van geldschulden aan en door bestuursorganen voorgesteld (titel 4.4), waarvan de regeling van de invordering deel uitmaakt.
2.2 Bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete
In de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht was een regeling opgenomen van het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften, alsmede van twee belangrijke bestuurlijke sancties, te weten de bestuursdwang en de last onder dwangsom. Tijdens de parlementaire behandeling van deze bepalingen werd er vanuit de Tweede Kamer op gewezen, dat ook behoefte zou kunnen bestaan aan codificatie van algemene regels of beginselen inzake bestuurlijke handhaving (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 7, vragen 6.9 en 6.14). Daarop is door de regering geantwoord, dat de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht in het kader van de vierde tranche zou nagaan of het wenselijk en mogelijk was dergelijke algemene bepalingen te formuleren (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 8, antwoorden 6.9 en 6.14). Gebleken is dat aan een beperkt aantal algemene bepalingen inderdaad behoefte bestaat; deze zijn opgenomen in de thans voorgestelde titel 5.1. Het betreft onder meer een codificatie van het zogenaamde legaliteitsbeginsel, een regeling van het zwijgrecht en bepalingen over samenloop van voorschriften en cumulatie van sancties.
Naast deze algemene bepalingen inzake handhaving bevat deze vierde tranche een algemene regeling inzake de bestuurlijke boete (titel 5.4). Als bekend is het aantal wetten dat voorziet in door bestuursorganen op te leggen geldboeten sterk toegenomen, als gevolg van het kabinetsbeleid dat is gericht op versterking van de bestuurlijke handhaving van de ordeningswetgeving. Reeds in het kabinetsstandpunt «Handhaving door bestuurlijke boeten» van 1 juli 1994 (Kamerstukken II, 1993/94, 23 400 VI, nr. 48), waarmee deze ontwikkeling werd ingezet, werd aangekondigd dat in verband hiermee op termijn een algemene regeling inzake bestuurlijke boeten in de Awb zou worden opgenomen. Sedertdien is vanuit de Staten-Generaal bij herhaling aangedrongen opeen spoedige totstandkoming van deze algemene regeling. Inmiddels is met de wetgeving inzake bestuurlijke boeten voldoende ervaring opgedaan om ook een algemene regeling te kunnen ontwerpen. De behoefte daaraan wordt ook steeds sterker gevoeld, nu met het aantal boetewetten ook de kans op nodeloze verschillen daartussen toeneemt. Daarnaast past een algemene regeling in het streven naar versterking van de bestuurlijke handhaving, onder meer door de inzet van bestuurlijke boeten, dat ook in het Hoofdlijnenakkoord van het huidige kabinet (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19) wordt onderstreept.
Naast de algemene bepalingen en de regeling inzake de bestuurlijke boete bevat dit wetsvoorstel één belangrijke aanvulling van de regeling inzake de bestuursdwang en de last onder dwangsom. Indien een bestuursorgaan op verzoek van een derde één van deze sancties oplegt, maar deze vervolgens niet effectueert, kan deze derde dit niet-effectueren thans niet bij de bestuursrechter aanvechten. Voorgesteld wordt om dit laatste wel mogelijk te maken door de introductie van twee nieuwe typen beschikkingen, te weten de beschikking omtrent tenuitvoerlegging bij bestuursdwang en de beschikking omtrent invordering bij de last onder dwangsom. Ook aldus wordt een bijdrage geleverd aan een adequaat niveau van bestuurlijke handhaving. Op advies van de Raad van State is ten slotte de afdeling inzake bestuursdwang iets anders opgezet, zonder dat daarmee inhoudelijke wijzigingen zijn beoogd. In de praktijk gaat het ook bij bestuursdwang veelal om een «last onder bestuursdwang»: bestuursdwang, in de zin van het met feitelijke maatregelen optreden tegen een overtreding, kan in de regel niet rauwelijks worden toegepast, maar pas nadat een last tot het beëindigen van de overtreding of het wegnemen van de gevolgen daarvan niet is nageleefd. In de thans voorgestelde systematiek wordt dit explicieter tot uitdrukking gebracht.
2.3 Attributie
Bij de parlementaire behandeling van de in de derde tranche opgenomen regeling inzake mandaat en delegatie is er door verschillende fracties voor gepleit ook een regeling inzake attributie in de Awb op te nemen (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 7, vraag 7.1). Daarbij werd met name gedacht aan de problematiek van attributie aan ondergeschikten. De regering was toen van oordeel dat uit een oogpunt van rechtszekerheid inderdaad behoefte bestond aan een regeling van deze problematiek en zegde toe dat de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht daaraan in het kader van de vierde tranche aandacht zou schenken. Met de nu voorgestelde afdeling 10.1.3 wordt deze toezegging ingelost. De voorgestelde regeling beperkt zich tot de problematiek van attributie aan ondergeschikten; andere aspecten van het leerstuk attributie lenen zich naar hun aard niet voor een algemene regeling. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk noch wenselijk in algemene regels vast te leggen welke bevoegdheden aan welke bestuursorganen kunnen worden toebedeeld; die beslissing blijft aan de bijzondere wetgever voorbehouden. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de afdeling over delegatie een schakelbepaling op te nemen voor het geval een andere bevoegdheid dan een bevoegdheid tot het nemen van besluiten wordt gedelegeerd. Kortheidshalve zij daarvoor verwezen naar hoofdstuk VII van deze toelichting.
2.4 Openbaarheid van bestuur
Het voorontwerp voor deze vierde tranche bevatte ook regels inzake openbaarheid van bestuur. Het ging daarbij om het – zonder inhoudelijke wijzigingen – overbrengen van de Wet openbaarheid van bestuur naar hoofdstuk 2 Awb. Dit onderwerp is niet in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen, omdat beter eerst de uitkomst van de evaluatie van de Wob kan worden afgewacht. Afhankelijk van de besluitvorming daarover kan dit onderwerp in een afzonderlijk wetsvoorstel worden ondergebracht. De evaluatie van de Wob is aangekondigd bij de begroting van het ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties voor 2003 (Kamerstukken II 2002–2003, 28 600 VII, nr. 2) en het werk daaraan is inmiddels bijna afgerond. Na de nodige consultaties zal waarschijnlijk in de loop van 2004 een kabinetsstandpunt kunnen worden vastgesteld.
2.5 Bestuursrecht, burgerlijk recht en strafrecht
De twee meest omvangrijke onderdelen van dit wetsvoorstel, de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden en die inzake bestuurlijke boeten, betreffen beide onderwerpen, die voorheen vooral in andere rechtsgebieden dan het bestuursrecht waren geregeld. Tot voor betrekkelijk kort was het voor juristen vanzelfsprekend dat men voor regels inzake de betaling en verdere afwikkeling van geldschulden het Burgerlijk Wetboek moest openslaan en voor regels inzake de bestraffing van normovertredingen het Wetboek van Strafrecht. Thans stellen wij voor over beide onderwerpen ook regels op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht. Dat is een belangrijke stap in de ontwikkeling van het algemeen bestuursrecht.
Het komt regelmatig voor, dat een bepaald verschijnsel of een bepaalde rechtsfiguur in het bestuursrecht niet is geregeld, terwijl dezelfde of een verwante figuur in het privaatrecht of in het strafrecht wel is geregeld. Dit komt doordat het algemeen bestuursrecht veel jonger en daardoor minder ver ontwikkeld is dan de beide andere rechtsgebieden. Hoewel het bijzondere, materiële bestuursrecht zeer veel regels kent, zijn in het algemeen bestuursrecht toch nog veel zaken niet geregeld.
Dit betekent dat men in bestuursrechtelijke verhoudingen regelmatig moet terugvallen op regels uit één van de andere rechtsgebieden; vooral uit het privaatrecht, maar in mindere mate ook wel uit het strafrecht. Vaak kan dat zonder problemen, maar soms blijken de privaat- en strafrechtelijke regels minder geschikt, omdat zij niet primair voor bestuursrechtelijke verhoudingen zijn geschreven en daardoor soms onvoldoende rekening houden met de specifieke kenmerken daarvan, zoals de machtsongelijkheid tussen burger en overheid. Soms kan dit worden opgelost door aanpassing van de desbetreffende regels. Zo kan bijvoorbeeld de Wet op de economische delicten worden begrepen als een aanvulling van het straf(proces)recht met het oog op de handhaving van bestuursrechtelijke ordeningswetgeving. Maar soms ook heeft het bestuursrecht behoefte aan eigen regels. In het verleden werden die dan veelal neergelegd in bijzondere bestuursrechtelijke wetten. Zo kent bijvoorbeeld het belastingrecht voor de twee in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen – afwikkeling van geldschulden en bestraffing van overtredingen – al heel lang eigen, deels van het privaat-, respectievelijk strafrecht afwijkende regels. Indien de behoefte aan eigen bestuursrechtelijke regels zich op meer beleidsterreinen doet gevoelen, is het tegenwoordig echter vaak aantrekkelijker om deze regels in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Daarom zal zich ook in de toekomst van tijd tot tijd de vraag voordoen of in de Algemene wet bestuursrecht regels moeten worden opgenomen over een onderwerp, waarvoor het privaatrecht of het strafrecht reeds regels geeft. Voor de nabije toekomst valt bijvoorbeeld te denken aan het onderwerp schadevergoeding.
Vaak zal de reden om een elders geregeld onderwerp ook in de Awb te regelen ook gelegen zijn in onduidelijkheid over het antwoord op de vraag in hoeverre regels uit andere rechtsgebieden in het bestuursrecht kunnen worden toegepast. Juist omdat de eigen aard van het bestuursrecht met zich meebrengt dat andere regels dan in het strafrecht en het privaatrecht nodig kunnen zijn, behoort de wetgever daarover zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen. Dit geldt zowel voor het geval dat niet als voor het geval dat wel bij die andere rechtsgebieden kan worden aangesloten. In het laatste geval kan het aangewezen zijn om duidelijkheid te verschaffen door de bewuste bepalingen van het Burgerlijk Wetboek of van het Wetboek van Strafrecht uitdrukkelijk van overeenkomstige toepassing te verklaren op bestuursrechtelijke verhoudingen. Het onderhavige wetsvoorstel biedt daarvan diverse voorbeelden. Uitgangspunt moet daarbij zijn, dat nodeloze verschillen tussen de rechtsgebieden moeten worden voorkomen. Wanneer de privaatrechtelijke of strafrechtelijke regels ook voor bestuursrechtelijke verhoudingen goed voldoen, moet daarbij worden aangesloten. Dat moet en dat kan ook, omdat veel van wat op het eerste gezicht typisch bestuurs-, straf- of privaatrechtelijk lijkt, bij nadere beschouwing een uitwerking is van aan de verschillende rechtsgebieden gemeenschappelijke rechtsbeginselen. Zo berust ook de thans voorgestelde regeling inzake de bestuurlijke boete op beginselen als «geen straf zonder schuld», ne bis in idem en nulla poena sine lege. Bestraffing door het bestuur in plaats van door de rechter vraagt een iets andere uitwerking op het niveau van de precieze regels, maar de dragende beginselen zijn dezelfde.
Het gaat in deze gevallen dus steeds om het vinden van een evenwicht tussen enerzijds het geven van eigen, afwijkende regels voor het bestuursrecht waar dat nodig is en anderzijds het aansluiten bij bestaande privaat- of strafrechtelijke regels waar dat mogelijk is. Het wiel behoeft niet opnieuw te worden uitgevonden, maar het moet soms wel op de bestuursrechtelijke maat worden gemaakt.
3. Gevolgen voor de bestaande wetgeving
De drie onderwerpen van de vierde tranche zullen in verschillende mate aanleiding geven tot aanpassing van de bestaande wetgeving. De bepalingen over de attributie zullen niet of nauwelijks aanpassingswetgeving vergen, omdat het onderwerp in de bestaande wetgeving doorgaans in het geheel niet is geregeld.
De onderdelen bestuursrechtelijke geldschulden en bestuurlijke handhaving zullen aanzienlijk meer aanpassingswetgeving vergen. Er zijn thans enkele tientallen wetten die voorzien in een bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten (zie bijlage 2 bij deze memorie van toelichting). Daaruit zal een groot aantal bepalingen kunnen worden geschrapt. Na inwerkingtreding van de vierde tranche behoeft de bijzondere wet in beginsel nog maar vier aspecten te regelen: de aanwijzing van het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het opleggen van de bestuurlijke boete, de omschrijving van de beboetbare gedragingen, de hoogte van de op te leggen boete, alsmede in een voorkomend geval de keuze tussen de lichte of de zware procedure (vgl. art. 5.4.2.6). Andere procedurele bepalingen, bepalingen inzake de samenloop met strafrechtelijke sancties, inzake het zwijgrecht van de overtreder en dergelijke, kunnen vervallen, omdat de Awb een en ander reeds regelt.
Het onderdeel invordering van de titel over bestuursrechtelijke geldschulden zal eveneens leiden tot het schrappen van een groot aantal bepalingen. Vele tientallen wetten (zie voor een overzicht bijlage 1) regelen thans procedures voor de invordering van geldschulden bij dwangbevel. In plaats daarvan zal de bijzondere wetgever voortaan kunnen volstaan met het toekennen van de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel; de Awb regelt de overige aspecten. De gevolgen voor de bestaande wetgeving van de overige onderdelen van de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden zijn moeilijker te overzien, omdat bestaande regelingen op dit punt variëren van zeer uitvoerig (bijvoorbeeld in de fiscale wetgeving) tot zeer summier. Enerzijds zullen soms bepalingen kunnen vervallen, anderzijds zullen soms bepalingen – bijvoorbeeld over betalingstermijnen – moeten worden toegevoegd.
Voor het werk aan de aanpassingswetgeving zal, gelet op de goede ervaringen die daarmee bij de aanpassing aan de derde tranche zijn opgedaan, wederom een leidraad worden ontwikkeld, waarin de noodzakelijke aanpassingen zoveel mogelijk worden gestandaardiseerd en waarin waar nodig en mogelijk ook modelbepalingen zullen worden opgenomen. Deze leidraad zal vervolgens worden opgenomen in de memorie van toelichting bij de aanpassingswet.
4. Bestuurslasten
De gevolgen van dit wetsvoorstel voor de uitvoeringslasten van het openbaar bestuur zullen beperkt zijn. Het onderdeel attributie brengt geen wijziging in het geldende recht en derhalve ook niet in de daaruit voortvloeiende bestuurslasten. De bepalingen inzake de bestuurlijke boete verschillen in dit opzicht evenmin wezenlijk van reeds geldende bepalingen. De procedurele vereisten en de verplichtingen tot het zo nodig zorgdragen voor tolken en vertalingen gaan niet verder dan hetgeen thans reeds uit artikel 6 EVRM volgt.
Voor de bepalingen inzake bestuursrechtelijke geldschulden ligt een en ander genuanceerder. De voorschriften inhoudende dat het vaststellen van de kosten van bestuursdwang, alsmede het verlenen van uitstel van betaling, bij voor beroep vatbare beschikking geschiedt, zouden tot een zekere stijging van de bestuurslasten kunnen leiden, evenals de voorschriften inzake de invorderingsbeschikking bij de last onder dwangsom en de beschikking omtrent tenuitvoerlegging bij de last onder bestuursdwang. De voorschriften omtrent de verschuldigdheid van wettelijke rente bij te late betaling door het bestuursorgaan zouden, hoewel strikt genomen een codificatie van hetgeen reeds door de jurisprudentie wordt aangenomen, een zekere aanzuigende werking kunnen hebben. Datzelfde geldt echter, en wellicht zelfs in nog sterkere mate, voor het voorschrift dat ook de burger bij te late betaling de wettelijke rente over het te laat betaalde bedrag verschuldigd is. Bovendien betekent de voorgestelde regel dat geen wettelijke rente verschuldigd is indien het bedrag daarvan minder dan € 20 of, indien het bestuursorgaan de schuldenaar is, minder dan € 10 bedraagt (artikel 4.4.2.2, tweede lid) in de praktijk een niet onaanzienlijke verlichting van de uitvoeringslasten ten opzichte van de huidige jurisprudentie. Deze bepaling brengt immers mee, dat in het gros van de gevallen van te late betaling de rente geen punt van discussie behoeft te zijn.
Een belangrijke verlichting van de bestuurslasten kan voorts uitgaan van de voorgestelde afdeling 4.4.4 inzake de invordering bij dwangbevel. In plaats van enkele tientallen invorderingsprocedures die onderling allerlei kleine verschillen vertonen, heeft het openbaar bestuur voortaan te maken met één uniforme, relatief eenvoudige invorderingsprocedure. Dit zal een gunstig effect hebben op de kosten verbonden aan de daadwerkelijke invordering van geldschulden door de overheid. Dit geldt ook voor het voorgestelde artikel 4:57, dat bij terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidies de gang naar de burgerlijke rechter ter verkrijging van een executoriale titel overbodig maakt. Om te voorkomen dat de introductie van nieuwe typen beschikkingen tot een opeenstapeling van bezwaar- en beroepsprocedures leidt, is tenslotte op een aantal plaatsen in dit wetsvoorstel bepaald dat bezwaren tegen een bijkomende beschikking kunnen worden «meegenomen» in een lopende procedure tegen de hoofdbeschikking. Men zie de toelichting bij de voorgestelde artikelen 4.4.5.1, 5:31c en 5:39. Het is niet doenlijk de hiervoor vermelde effecten voor het gehele openbaar bestuur te kwantificeren. Globaal mag worden verwacht, dat het effect van de voorgestelde regeling op de uitvoeringslasten van bestuursorganen beperkt zal zijn.
5. Budgettaire gevolgen
Hetgeen in paragraaf 4 is gesteld, brengt met zich dat ook de budgettaire effecten van het voorstel niet goed te kwantificeren zijn. Als gezegd mag worden verwacht, dat de directe uitvoeringskosten grosso modo niet zullen toenemen. Gelet op de voorzieningen die zijn getroffen om opeenstapeling van procedures tegen te gaan, zal de belasting van de rechterlijke macht naar verwachting evenmin toenemen. Aangezien het voorstel niet regelt voor welke overtredingen bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd (dat is aan de bijzondere wetgever) heeft het geen rechtstreekse invloed op de opbrengsten daarvan. Het netto-effect van de verplichting van enerzijds bestuursorganen en anderzijds burgers tot vergoeding van wettelijke rente bij te late betalingen kan niet worden gekwantificeerd, nu niet bekend is wie er hoe vaak en hoe veel te laat betaald.
6. Opbouw van deze memorie van toelichting
Evenals bij de derde tranche het geval was, wijkt de opbouw van deze memorie van toelichting enigszins af van het voor wetsvoorstellen gebruikelijke patroon. De gebruikelijke opzet met één algemeen deel gevolgd door een artikelsgewijze toelichting, zou in dit geval betekenen dat de algemene beschouwingen over elk van de drie hiervoor genoemde onderwerpen zouden worden gescheiden van de toelichting op de bijbehorende artikelen. Dit zou de overzichtelijkheid niet ten goede komen. In plaats daarvan is per onderwerp een hoofdstuk in de toelichting opgenomen. Elk van deze hoofdstukken bevat zowel de algemene beschouwingen als de artikelsgewijze toelichting met betrekking tot het desbetreffende onderwerp. Het onderwerp bestuurlijke handhaving is daarbij, alweer terwille van de toegankelijkheid, anders dan in het voorontwerp verdeeld over drie hoofdstukken, te weten Algemene bepalingen inzake bestuurlijke handhaving (hoofdstuk III), herstelsancties (hoofdstuk IV) en bestuurlijke boete (hoofdstuk V). Deze hoofdstukken corresponderen met respectievelijk de titels 5.1, 5.3 en 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Naast deze vijf hoofdstukken bevat deze toelichting nog twee hoofdstukken, te weten het onderhavige inleidende hoofdstuk en een hoofdstuk waarin de overgangs- en slotbepalingen worden toegelicht. Om de toegankelijkheid verder te vergroten is de toelichting voorts voorzien van een register op zowel de nieuwe of gewijzigde artikelen van de Algemene wet bestuursrecht als de artikelen en onderdelen van dit wijzigingsvoorstel.
Verslag
[29 702, p. 2]
Met het wetsvoorstel worden aan de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepalingen toegevoegd over de volgende drie onderwerpen:
a.Bestuurlijke geldschulden;
b.Bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en
c.Attributie van bestuursbevoegdheden aan ondergeschikten.
Het wetsvoorstel bevat verder een aantal inhoudelijke wijzigingen van bestaande Awb-bepalingen over de bestuursdwang en de last onder dwangsom en over een groot aantal uit de nieuwe bepalingen voortvloeiende technische wijzigingen.
Gezien de aard en inhoud van onderhavig wetsvoorstel heeft de vaste commissie voor Justitie besloten als commissie een verslag uit te brengen.
De leden van de fracties CDA, VVD, LPF en ChristenUnie hebben van de gelegenheid gebruik gemaakt om aanvullende vragen en/of opmerkingen te maken bij het commissieverslag. De vragen en/of opmerkingen van deze leden zijn na de vragen van de commissie bij desbetreffende paragrafen opgenomen.
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de doelstelling van het wetsvoorstel om een algemene regeling met betrekking tot bestuurlijke geldschulden, bestuurlijke handhaving en attributie van bestuursbevoegdheden aan ondergeschikten binnen de Awb tot stand te brengen. Zij willen benadrukken dat deregulering ook binnen het bestuursrecht tot vereenvoudiging en verduidelijking kan leiden en derhalve ook hier – voor zover mogelijk – gewenst is. Kan de regering aangeven in hoeverre bij onderhavig wetsvoorstel de voornemens uit het Hoofdlijnenakkoord om de administratieve lasten te verminderen zijn meegenomen? De leden van de VVD-fractie hebben bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb aangegeven bij het thans voorliggende wetsvoorstel dieper in te gaan op de werking van de Awb in het algemeen. Zij merken op dat het bestuursrecht de laatste jaren aanzienlijk ingewikkelder is geworden. Ook met het opnemen van deze tranche wordt van betrokken partijen, ook van de kant van de overheid, een grote deskundigheid ter zake verwacht. Daarmee wordt eigenlijk afgestapt van het principe dat burger en bedrijf in bestuursrechtelijke zaken zonder advocaat kunnen procederen. Deze leden vragen de regering of de eenvoud en de begrijpelijkheid van het bestuursrecht in de loop der jaren niet uit het oog verloren is. Hoe kijkt de regering hier tegenaan?
Voorts merken de leden van de VVD-fractie op dat het bestuursrecht in het algemeen traag lijkt te werken. De periode van bezwaar tot een uiteindelijke onherroepelijke rechterlijke uitspraak kan soms zeer lange tijd duren. Dat is voor betrokkenen zeer nadelig, omdat het lang kan duren voordat men weet waar men uiteindelijk aan toe is. Deze leden zien in het creëren van de mogelijkheid om een bestuurlijke dwangsom op te leggen tegen het overheidsorgaan dat niet tijdig besluit een deel van de oplossing.
De leden van de LPF-fractie merken op dat de uitbouw van de Awb met rasse schreden vordert. Mede vanwege de fiscale implicaties van het onderhavige wetsvoorstel wensen deze leden vragen te stellen. Zij hebben een algemene vraag over de budgettaire gevolgen van het wetsvoorstel. Zij merken op dat in de memorie van toelichting (p.9) staat dat na invoering van de vierde tranche Awb «de directe uitvoeringskosten grosso modo niet zullen toenemen». Op welke gegevens baseert de regering de verwachting dat de directe kosten niet zullen toenemen? Zullen de indirecte uitvoeringskosten na invoering naar verwachting wel toenemen, zo vragen deze leden.
Nota n.a.v. verslag
[29 702, p. 1-3]
1. Het doet ons genoegen dat de leden van de CDA fractie de doelstelling van het wetsvoorstel onderschrijven. Wij zijn het met hen eens dat deregulering ook binnen het bestuursrecht tot vereenvoudiging en verduidelijking moet leiden. Dat is ook de doelstelling van dit wetsvoorstel. Daarmee wordt ook het belang van de verlichting van administratieve lasten gediend. Een voorbeeld daarvan is de voorgestelde regeling van de geldschulden, waarin onder meer uniforme voorschriften over de betaling zijn opgenomen. Zij vereenvoudigen niet alleen het recht doordat talloze uiteenlopende regelingen worden vervangen door een enkele, maar leiden er ook toe dat de overheid voortaan bij vertraagde betaling rente moet vergoeden.
2. Een algemene uitspraak over de vraag of het bestuursrecht de laatste jaren ingewikkelder is geworden, is moeilijk te doen. Tendenties in beide richtingen zijn aan te treffen. Enerzijds dwingen ontwikkelingen in de samenleving veelvuldig tot het initiëren van nieuwe wetgeving. Het gaat dan in het algemeen om nieuwe regelgeving in het bijzonder bestuursrecht. Anderzijds streeft de regering ernaar tot zoveel mogelijk vereenvoudiging te komen. De Algemene wet bestuursrecht is een voorbeeld daarvan. Zonder die wet zou het bestuursrecht veel meer regels hebben gekend en minder toegankelijk zijn dan nu het geval is. Ook dit wetsvoorstel biedt verschillende voorbeelden van vereenvoudiging. Zo vervangt de regeling over de invordering van geldschulden tientallen regelingen die dit onderwerp – vaak nog weer op een onderling afwijkende wijze – in afzonderlijke wetten regelen. Ook de regeling van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, door de leden genoemd, heeft talloze voordien bestaande procedures vervangen door één enkele. Ook op het terrein van het bijzonder bestuursrecht wordt aan vereenvoudiging gewerkt. Men denke aan de herzieningen op het terrein van het belastingrecht, en aan het project om voor het omgevingsrecht met één omvattende vergunning te komen. Hoewel de regering zich dus inzet voor vereenvoudiging, moet ook bedacht worden dat in een steeds ingewikkelder wordende samenleving de wetgeving niet steeds eenvoudiger kan worden.
3. Een traag verloop van bestuurlijke procedures is – hoewel veel procedures wel tijdig worden afgehandeld – één van de meest gehoorde klachten over het openbaar bestuur. Met het oog daarop heeft de regering een voorstel voor een Wet beroep bij niet tijdig beslissen ingediend (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nrs. 1-4) terwijl ook het initiatief-wetsvoorstel van de leden Wolfsen en Lichtenveld inzake een dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 5) hierop betrekking heeft. Vragen daarover kunnen het beste in het kader van die voorstellen worden behandeld.
Opmerking verdient nog wel dat dit wetsvoorstel voor de vierde tranche bestuursorganen verplicht tot rentevergoeding ingeval door trage besluitvorming de burger een betaling van de overheid te laat ontvangt.
4. De directe uitvoeringskosten van dit wetsvoorstel zullen grosso modo niet toenemen omdat het accent van de regeling bij de geldschulden ligt op harmonisatie van de huidige, divergerende regelingen, en bij de handhaving op harmonisatie en codificatie van algemene bepalingen omtrent sancties. Het ligt voor de hand dat dit bij de geldschulden tot enige besparing leidt omdat uniformering van procedures en werkwijzen binnen uitvoeringsorganisaties mogelijk wordt. Bij de handhaving zal de combinatie van harmonisatie en codificatie meer zekerheid omtrent het geldende recht opleveren, en tegelijkertijd het bestuur dwingen zorgvuldig met de oplegging van sancties om te gaan. Denkbaar is dat dit laatste enige toename van lasten oplevert bij die bestuursorganen, waar de procedures nu nog niet overeenkomstig de nu voorgeschreven standaarden van zorgvuldigheid verlopen.
Meer indirect, maar moeilijker precies aan te duiden, zijn de voordelen die voortvloeien uit het feit dat de opleiding van ambtenaren en de voorlichting aan het publiek vereenvoudigd kan worden, dat gemeenschappelijke uitvoeringsorganisaties voor het innen van geldvorderingen kunnen worden ingericht, en dat de wetgever eenvoudiger kan besluiten tot handhaving met behulp van bestuurlijke boetes nu daarvoor een goede regeling van de waarborgen bestaat.
Handelingen II
Aan de orde is de behandeling van: – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) (29702). De algemene beraadslaging wordt geopend.
De voorzitter (p. 4056): Ik heet van harte welkom de heer prof. mr. M. Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, die het debat zal bijwonen.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4056): Mijnheer de voorzitter. Ondanks de heer Wolfsen wordt dit wetsvoorstel vandaag behandeld. Hij heeft ongeveer 17 keer uitstel gevraagd.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4057): Voorzitter. Ik adviseer u om de lijsten te bekijken waarop Kamerleden aangeven wanneer zij wetten niet willen behandelen. Daar zie ik de heer Van de Camp vaak op staan.
De voorzitter (p. 4057): Dat ligt hiermee vast. De heer Van de Camp vervolgt zijn betoog.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4057-4059): Voorzitter. Het wetsvoorstel lag al een tijd te wachten op plenaire behandeling en is nu dan toch aan de beurt. De Algemene wet bestuursrecht wordt in tranches opgebouwd tot een steeds bredere basiswet voor het hele bestuursrecht: heldere brede wetgeving die juist voor de burgers een toegankelijke breed geldende wet vormt. Dat heeft de steun van de CDA-fractie. Minder fragmentarische wetgeving komt de efficiëntie en transparantie van het overheidshandelen ten goede. De vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht regelt een aantal belangrijke onderwerpen. Ook hiermee worden het verkeer en de verhoudingen tussen burgers en overheid uniformer, helderder en eenvoudiger gemaakt.
[…]
Ten slotte kom ik op de aanpassingswetgeving die uit dit wetsvoorstel moet voortvloeien. Over de twee ’’bestuurlijke boetewetten’’ heb ik de minister zojuist al vragen gesteld, maar ook verder moet er nog het nodige worden geregeld. Als ik de nota naar aanleiding van het verslag goed heb gelezen, wordt ook een aantal materieelbestuursrechtelijke kwesties doorgeschoven naar de aanpassingswetgeving. Al met al zal het veel werk vergen om de aanpassingswetgeving tot stand te brengen. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de voorbereiding hiervan?
De heer Teeven (VVD) (p. 4059 en 4061): Voorzitter. Het wetsvoorstel dat nu voorligt kent een lange voorgeschiedenis. Het voorstel is een zogenaamde aanbouwwet van de Algemene wet bestuursrecht. Met het codificeren van algemene bestuursrechtelijke onderwerpen en regels maakt de AWB de afzonderlijke bepalingen in allerlei wetten overbodig. De eerste en tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht zijn al lang geleden in werking getreden, respectievelijk in 1994 en 1998. In 1999 is een voorontwerp van wet voor de vierde tranche van de AWB aangeboden. In juli 2004 is een aangepast wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer. De vierde tranche heeft betrekking op een drietal nieuwe onderwerpen, te weten de bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuurlijke handhaving en de attributie. Verder bevat het voorstel een groot aantal daaruit voortvloeiende wijzigingen van bestaande AWB-bepalingen. Ik stel voorop dat de VVD-fractie een groot voorstander is van het inzichtelijk maken van het bestuursrecht. Wij onderschrijven dan ook het belang van het aanbrengen van samenhang tussen de verschillende regelingen, om daarmee het bestuursrecht slagvaardiger te maken. Mijn fractie vindt dit vooral belangrijk omdat burgers en bedrijven in principe ook zonder advocaat moeten kunnen procederen in bestuursrechtelijke zaken. Het wetsvoorstel dat voorligt biedt een meer uniforme regelgeving, in samenhang met het burgerlijk recht en het strafrecht. De VVD-fractie ziet hierin een belangrijke stap voorwaarts in de richting van meer inzichtelijkheid en een slagvaardiger bestuursrecht. Na het verschijnen van het voorontwerp en het advies van de Raad van State is er al een aantal aanpassingen aangebracht. In de meeste gevallen gaat het om technische wijzigingen, maar in een enkel geval ook om een inhoudelijk punt, bijvoorbeeld in het geval van de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen in de nota naar aanleiding van het verslag, waarin al een groot aantal onderwerpen nader is toegelicht en verduidelijkt. Ik heb echter nog een aantal vragen, over algemene kwesties en vervolgens over de drie kernonderwerpen. Ik begrijp dat de minister die dit wetsvoorstel verdedigt zelf de specialist is, dus de concrete beantwoording van mijn vragen zal hem niet moeilijk vallen.
(…)
Mijn fractie zal het amendement van de heer Van de Camp steunen. Dat lijkt een logische aanvulling op wat er thans al in andere onderdelen van het procesrecht is opgenomen. Mijn fractie heeft kritische kanttekeningen bij de vierde tranche geplaatst, maar dat neemt niet weg dat zij het een belangrijke stap voorwaarts acht, omdat het bestuursrecht er inzichtelijker door wordt en er in dat kader slagvaardiger kan worden opgetreden.
De heer De Wit (SP) (p. 4061): Voorzitter. Wij spreken vandaag over een wet uit 1992 waaraan een deel wordt toegevoegd middels zogeheten ’’aanbouwwetgeving’’. Het wetsvoorstel dat wij vandaag in het bijzonder bespreken, dateert al van een hele tijd geleden. De verbouwing gaat naar mijn indruk langzaam maar wel degelijk.
De heer De Roon (PVV) (p. 4063): Voorzitter. De codificatie en het op schrift stellen van deels versnipperde wetgeving en wellicht ook deels ongeschreven recht verdient naar onze continentale rechtstraditie de voorkeur. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt in ieder geval het administratieve recht meer doorzichtig, overzichtelijker en toegankelijker. De versnippering en het bestaan van niet per se noodzakelijke verschillen tussen allerlei administratiefrechtelijke wetten wordt hiermee tegengegaan. Dat is een goede zaak. De realisering van dit wetsvoorstel is een van de stappen die in dat proces moet worden gezet. Het stemt tot tevredenheid dat vandaag de plenaire behandeling ervan kan plaatsvinden. De regering heeft toegezegd dat de belastingwetgeving waar nodig en mogelijk zal worden aangepast aan deze vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, en dat dit zal gebeuren door middel van een separaat wetsvoorstel dat nu nog in voorbereiding is. De fractie van de PVV hecht eraan dat die aanpassing gelijktijdig met de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht kracht van wet krijgt. Ik wil graag weten of de regering dit ook nastreeft. Zo niet, dan verneem ik graag waarom de regering een tijdelijk uiteenlopen van de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht en de fiscale regelgeving aanvaardbaar acht.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4064): Mijnheer de voorzitter. Mijn collega Van de Camp heeft bij herhaling wat extra tijd gevraagd voor de voorbereiding van dit wetsvoorstel. Dat is natuurlijk volslagen terecht. Ik heb hem daarin een paar keer gesteund, wat begrijpelijk is. Het is een belangrijke wet. Zelf noem ik de Algemene wet bestuursrecht wel eens een groeibriljant. Er wordt wel eens op gemopperd, maar ik vind dat geheel ten onrechte. Je kunt er niet lang genoeg op studeren om na een goede, gedegen voorbereiding hier in de zaal te komen. Die groeibriljant groeit nog steeds en wordt ook steeds opnieuw geslepen, waar nodig. Dat is goed. Hij groeit door middel van aanbouwwetgeving. Als je die hier behandelt, is er natuurlijk altijd het gevaar dat het betere de vijand wordt van het goede en dat wordt gevraagd waarom sommige dingen niet aanvullend ook geregeld zijn en waarom andere dingen niet kunnen. Alles kan namelijk altijd anders, alles kan altijd beter en alles kan altijd completer.
Wij hebben een lange voorbereiding achter de rug. Wij hebben ook een zeer degelijke schriftelijke voorbereiding achter de rug. Dank voor de uitvoerige antwoorden van de minister. Wij hebben ook royaal de tijd genomen om het voorstel hier te behandelen. Mijn fractie heeft dus vandaag een positievere houding. Zij zal het wetsvoorstel in hoofdlijnen ook steunen en niet om extra aanvullende regelingen vragen in het kader van deze wet. Dat wil niet zeggen dat wij niet de nodige vragen hebben, niet nog wat algemene thema’s willen aansnijden en niet op sommige punten nog een verduidelijking willen. Wij hebben echter geen nieuwe aanvullende onderwerpen.
De doelstelling van de Algemene wet bestuursrecht is duidelijk: algemene eenheid waar mogelijk, vereenvoudiging waar het kan, codificatie waar mogelijk en algemene voorzieningen creëren voor kwesties die beter niet of niet meer in bijzondere wetgeving kunnen worden geregeld. Dit is al het veertiende jaar van de Algemene wet bestuursrecht. Er komen steeds nieuwe tranches om de wet aan te vullen. Ook wordt de wet in bijzondere wetgeving aangevuld. Het is de bedoeling om de wet vandaag aan te vullen met bepalingen inzake bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en attributie. Dat lijkt ons uitstekend. Ik wil nog een aantal algemene vragen stellen en een paar specifieke opmerkingen maken. Ik zal dat doen aan de hand van de indeling in hoofdstukken en de artikelen van de wet zelf.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4067): Het amendement van de heer Van de Camp over de appelmogelijkheid heb ik nog niet gelezen, maar het komt mij sympathiek voor. Het zou mooi zijn als daarin een parallel wordt getrokken met het strafrecht. Als dit het geval is, zal ik het amendement steunen.
Minister Hirsch Ballin (p. 4067-4068 en 4073): Voorzitter. Ik zal graag ingaan op de vele opmerkingen die zijn gemaakt en die vaak verwijzen naar de toekomst van het bestuursrecht. Ik doe dit uiteraard mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, de heer Scheltema, zal een deel van die opmerkingen beantwoorden.
Aan het begin van dit antwoord wil ik graag uitdrukkelijk mijn dank uitspreken voor de betrokkenheid die de leden van de Kamer die zojuist het woord hebben gevoerd, hebben getoond bij het onderwerp van de codificatie van het bestuursrecht. Ik zie dit als een belangrijk onderdeel van onze taak. Het is weliswaar niet het onderdeel van de wetgeving waarvan ik verwacht dat morgen de kranten ermee zullen openen, maar het is wel een belangrijk onderdeel van onze wetgeving. Om allerlei redenen: omdat de Grondwet in artikel 107, tweede lid voorschrijft dat er algemene regels van bestuursrecht worden gecodificeerd, omdat de regels die nu worden besproken – dit bleek ook uit de bijdragen van de leden van uw Kamer – verwijzen naar andere onderdelen van de wetgeving, omdat ze doorwerken, het belastingrecht werd genoemd, de verhouding tot het strafrecht, de vraag of overheden kunnen worden aangesproken op overtreding van wettelijke regels enzovoort. Dit zijn allemaal zaken die voor de burger erg belangrijk zijn en waarmee het vertrouwen in de rechtsstaat gemoeid is, of bijvoorbeeld de overheid doeltreffend optreedt tegen normovertreding, maar ook of de overheid zelf zich laat houden aan regels. De Algemene wet bestuursrecht is bedoeld om ook het overheidsoptreden te binden aan algemene regels die herkenbaar zijn en die er niet voor het ene beleidsterrein anders uitzien dan voor het andere. Daarom zie ik de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht en de geleidelijke ontwikkeling daarvan als een van de kerntaken op het gebied van de wetgeving die ik wederom in deze functie mag behartigen.
Ik zeg wederom, omdat ik het genoegen heb gehad om samen met de heer Scheltema vanaf 1983 bij dit onderwerp betrokken te zijn toen hij als voorzitter en ik als vicevoorzitter van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht daarmee aan de slag gingen. Ik moet bekennen dat ik, toen wij in begin jaren negentig deze Kamer waren om de eerste en de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht te bespreken, echt niet had kunnen dromen dat wij hier in 2007 zouden zijn om de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht te bespreken.
Dit brengt mij direct tot een zekere relativering van de discussie die zich even ontspon tussen de leden van uw Kamer over het tempo van behandeling van het wetsvoorstel nadat in april 2006 de schriftelijke voorbereiding was voltooid. Natuurlijk heb ik de afgelopen maanden ook wel gedacht: zou het er ooit nog eens van komen, maar per saldo ben ik dankbaar dat de Kamer dit niet al in mei of juni 2006 heeft afgehandeld, want dan had ik het niet mogen meemaken.
De volgende tranche komt eraan. Er is dus nog meer te doen. Ik heb van de leden van de Kamer zojuist gehoord dat het belang van het onderwerp voorop heeft gestaan. Zo zien wij dit ook. De behandeling van een wetsvoorstel waarover nogal wat vragen zijn gesteld die naar ik vrees niet onmiddellijk voor iedereen doorzichtig zijn, doet in dit verband dus echt niet af aan het belang dat de Algemene wet bestuursrecht heeft in het geheel van onze rechtsstaat. Op dit project volgt inderdaad nog een tranche. Bovendien zijn er relaties met algemene vragen rond de verhouding tussen bestuurs- en strafrecht.
(…) Aan het begin van mijn antwoord heb ik al aangekondigd dat ik zou ingaan op de lichte procedure van het Wet-Muldersysteem met een zekerheidsstelling in plaats van griffierechten. Ik begrijp de vraag die hierover is gesteld, maar dat zou wel een hele systeemverandering van het algemeen bestuursrecht tot gevolg hebben. Ik ben zeker bereid om verder na te denken over dit punt, ook in het kader van de verdere ontwikkeling van het bestuurlijke handhavingssysteem. Het is echter een misverstand dat de lichte procedure alleen onder de € 340 geldt. De grens tussen licht en zwaar wordt door de bijzondere wetgever bepaald. Het boetebedrag van € 340 is een vangnetbepaling.
Ten slotte kom ik op het amendement van de heer Van de Camp. Hij wil een beperking aanbrengen in de rechtsgang voor het geval het overdone zou zijn om op dit punt verder door te procederen. Ik ben over het algemeen behoedzaam en terughoudend en ik sta dan ook niet erg positief tegenover het tot stand brengen van afwijkingen van het principe van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak of de gespecialiseerde hogere bestuursrechter. Uit dat oogpunt wil ik een paar tegenargumenten op tafel leggen. Er moet niet nodeloos afgeweken worden van de systematiek. Verder is het de vraag in hoeverre daar behoefte aan is. Immers, in het algemeen wordt er niet in hoger beroep doorgeprocedeerd, als het belang gering is. Bovendien, als wij beperkingen stellen aan het hoger beroep, dan trekken wij in ieder geval een laatje met argumenten open die mogelijk ook op andere punten aanleiding kunnen geven tot de vraag of dat een goede benadering is. Ik vind de gedachtegang van het amendement van de heer Van de Camp weliswaar begrijpelijk, maar toch zou het mij liever zijn als wij de huidige systematiek behouden en het aan het verstandig inzicht van de rechtzoekenden overlaten om niet nodeloos en eindeloos door te gaan met zoeken.
De heer Teeven (VVD) (p. 4073): Voordat de regeringscommissaris aan het woord komt, herinner ik de minister aan mijn vraag of hij in staat is om de Kamer een overzicht te sturen van de wetten waarvan hij denkt dat zij in de komende periode naar aanleiding van de vierde tranche van de AWB moeten worden gewijzigd. Is het mogelijk dat de Kamer enig zicht krijgt op wat er allemaal nog in de pijplijn zit?
Minister Hirsch Ballin (p. 4073): Ik zal de Kamer, naar ik hoop op een termijn van enkele maanden, bedienen met een subliem overzicht van te wijzigen wetten, namelijk in de vorm van een aanpassingswetsvoorstel waarbij die wetten worden gewijzigd. De voorzitter: Dat lijkt mij een ruimhartige toezegging. Het woord is nu aan de heer Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht.
De heer Scheltema, regeringscommissaris (p. 4073): Voorzitter. Het is voor mij een groot genoegen om in uw midden en wederom onder leiding van deze minister een tranche van de Algemene wet bestuursrecht te helpen verdedigen. De minister is evenwel zo goed in de materie thuis dat er voor mij maar weinig vragen zijn overgebleven om te beantwoorden. Er is nog gevraagd hoe het zit met de voorbereiding van een regeling voor de schadevergoeding. Daarvoor is een studiegroep in het leven geroepen. Die studiegroep heeft inmiddels een voorontwerp gepubliceerd dat sinds gisteren op de site van het ministerie van Justitie is te vinden. Dat voorontwerp is nu dus openbaar. De gedachte is dat er gelegenheid tot het leveren van commentaar bestaat tot 1 oktober en dat er dan nagedacht wordt over de indiening van een wetsvoorstel. De minister heeft al gezegd dat het aanpassingsvoorstel snel bij de Kamer zal worden ingediend. Het is al bijna gereed.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4085): Voorzitter. In de eerste plaats wil ik de minister en de regeringscommissaris danken voor beantwoording van de vragen. U was er zelf vanmiddag bij de beantwoording van de eerste termijn niet bij, maar de minister en de regeringscommissaris stonden te glunderen over hun gemeenschappelijke verleden inzake de Algemene wet bestuursrecht. Het was voor de minister van Justitie, die vrijwel de hele dag in de Kamer is geweest, echt het hoogtepunt van de dag om te kunnen vertellen wat hij allemaal heeft meegemaakt.
De voorzitter (p. 4085): Hiermee biedt u mij ook de gelegenheid om de heer Scheltema van harte welkom te heten.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4085-4086): Ik vroeg mij al af wanneer u dat zou doen, maar dat is nu gebeurd.
(…)
De minister zei in reactie op mijn amendement dat hij niet nodeloos wil afwijken van het normale regime van rechtsbescherming. Juist in het normale sanctieregime, zowel in de strafvordering als de Wet-Mulder, is een appelgrens opgenomen. Hoe is de minister tot de afweging gekomen dat het ene normale regime boven het andere normale regime zou moeten gaan? Als de bestuurlijke boete en wellicht de Wet-Mulder worden geharmoniseerd in deze tranche, verdwijnt dan ook hier de appelgrens? Het gelijktrekken van de appelgrens in alle vormen van punitieve boeteprocedures is een logische gedachte. Anders is namelijk de strafrechtelijk vervolgde slechter af dan degene die bestuursrechtelijk wordt aangepakt.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4086): Voorzitter. Ik dank de minister van Justitie en de regeringscommissaris voor de antwoorden die zij hebben gegeven; deze waren over het algemeen duidelijk. Zij hebben mooi samengewerkt. Hoe dat kon, is goed verklaard door de heer Van de Camp, uit de gezamenlijke geschiedenis van beide heren. Ik bedoel dat niet oneerbiedig, maar de minister en de regeringscommissaris hebben op dit belangrijke onderwerp een gezamenlijk verleden.
(…) Ik heb nog geen duidelijk antwoord gekregen op mijn vraag over de competentieverschuiving. Begrijp ik goed dat het wetsvoorstel niet leidt tot enige competentieverschuiving binnen de rechterlijke macht, absoluut noch relatief? Dan kom ik op het punt van de afstemming met het OM. Als er geen melding plaatsvindt bij het Openbaar Ministerie, terwijl dat volgens deze wet moet, omdat er sprake is van zowel een strafbaar feit als een bestuursrechtelijke overtreding, heeft dat volgens de minister juridisch geen enkele consequentie. Dat is natuurlijk gek, want dan is er sprake van een ’’dode letter’’, en dat kan niet de bedoeling zijn van dit wetsvoorstel. De minister heeft mij ervan overtuigd dat het niet verstandig is om het amendement van de heer Van de Camp door te zetten. Ik ga ervan uit dat het amendement inmiddels van tafel is.
Minister Hirsch Ballin (p. 4087-4089): Voorzitter. Ik dank allereerst de heer Van de Camp die het niet was ontgaan dat de regeringscommissaris, de heer Scheltema, en ik op een langdurige samenwerking op het gebied van de Algemene wet bestuursrecht kunnen terugkijken. Laat ik de heer Van de Camp zelf niet vergeten. Hij was reeds betrokken bij het opstellen van de eerste en de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Hij heeft ook effectief bijgedragen aan de vormgeving die de wetgeving toen heeft gekregen. Als ik mij goed herinner heeft hij dat ook in de vorm van amendering gedaan. Ik kijk nu even naar de heer Scheltema. De heer Van de Camp bevestigt dit.
(…) De heer Van de Camp heeft voor zijn amendement een argument aangevoerd dat ik kan plaatsen, namelijk de verhouding tot wat wij verder doen qua de mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep. Hij verwees naar de Wet-Mulder, de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen. Daarin is inderdaad geen mogelijkheid tot hoger beroep voorzien. Dat is zeker een argument voor wat de heer Van de Camp naar voren heeft gebracht. Ik reageerde niet onmiddellijk enthousiast op het amendement, maar niet omdat ik mij niet goed kan voorstellen dat er veel behoefte bestaat aan hoger beroep, maar omdat het hoger beroep op het gebied van bestuursrecht nu eenmaal ook een functie heeft in het kader van de rechtseenheid. Een bezwaar kan zijn dat het alleen bij de rechtbanken ligt als wij te maken hebben met een type zaken waarbij eigenlijk nooit hogere boetes voorkomen dan omschreven in het amendement van de heer Van de Camp. Wellicht neemt hij dit in overweging in zijn verdere beoordeling van dit onderwerp. Het is trouwens onze bedoeling om met de Wet-Mulder in de toekomst niet de kant op te gaan van de Algemene wet bestuursrecht, maar de kant van de Wet OM-afdoening.
(…)
Tegen dezelfde achtergrond geldt dat de afstemming tussen OM en bestuur een verplichting is. In de beoordeling in jaarverslagen en dergelijke van zelfstandige bestuursorganen krijgen de handhavingsinspanningen steeds meer en steeds systematischer aandacht. Daar hoort dit zeker ook bij. Ook in de jaarverslagen van het Openbaar Ministerie valt te lezen, met name waar het gaat om het Functioneel Parket, hoe de samenwerking daar verloopt met het bestuur, naast de specifieke afstemmingsmechanismen en overleggroepen die op enkele terreinen bestaan.
Op het punt van de rechtelijke competenties kan ik bevestigen dat de vierde tranche niets verandert.
Stemming 3 juli 2007
Aan de orde zijn de stemmingen in verband met het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) (29702). (Zie vergadering van 27 juni 2007.)
De voorzitter: Het amendement-Van de Camp (stuk nr. 9) en het amendement-Wolfsen/Teeven (stuk nr. 12) zijn ingetrokken.
De beweegreden wordt zonder stemming aangenomen. In stemming komt het wetsvoorstel.
De voorzitter: Ik constateer dat dit wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen.
Voorlopig verslag I
[29 702, p. 1-3 en 21]
Het voorbereidend onderzoek heeft de commissie aanleiding gegeven tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.
Inleiding
1. De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van dit wetsvoorstel en wat daaromtrent tot op heden in en buiten de Tweede Kamer te berde is gebracht. De strekking van het wetsvoorstel spreekt hen aan. De wens tot uniformering van belangrijke delen van het bestuursrecht, zoals de inning en betaling van bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuursrechtelijke handhaving en (deels) de attributie, delen deze leden. Datzelfde geldt voor desiderata als deregulering, vereenvoudiging en verduidelijking van het allengs vrij gecompliceerde bestuursrecht. Indien mogelijk moeten ook de administratieve bestuurslasten daarbij worden beteugeld en teruggedrongen. Dit wetsvoorstel bevat daartoe belangrijke aanzetten.
Zo beoordelen deze leden van de CDA-fractie het als positief dat algemene bepalingen zijn opgenomen inzake de inning en betaling van geldschulden en met betrekking tot – met name bestraffende (punitieve) – sancties. Door het eerste komt een einde aan de versnippering van bijvoorbeeld allerlei invorderingsprocedures.
De soms verwarrende complementaire rol van het burgerlijk recht en de civiele rechter wordt beter uitgelijnd. Door het tweede wordt de rechtsbescherming van en transparantie voor burgers verhoogd. Ook het scheppen van mogelijkheden voor derdenbelanghebbenden om op te kunnen komen tegen het niet-effectueren van opgelegde sancties door de betrokken bestuursorganen is een goede ontwikkeling.
De leden van de CDA-fractie hechten immers zeer aan een overheid die geloofwaardig, dus rechtvaardig, en soms streng de rechtsorde handhaaft. Zo zijn er meer zaken die ondersteuning verdienen aan te treffen in het voorliggende wetsvoorstel.
Er blijven echter voor deze leden van het CDA ook vragen bestaan over een aantal aspecten dat aan dit wetsvoorstel kleeft. Zij vertrouwen erop dat de regering hier de nodige opheldering zal kunnen verschaffen. Sommige kwesties zijn bepaald prangend en trokken ook in de wetenschappelijke literatuur de nodige aandacht.
2. De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij achten het wetsvoorstel een stap voorwaarts naar meer uniformiteit en helderheid van het bestuursrecht. Wel hebben deze leden een aantal vragen. De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij zullen dit in hoofdzaak toetsen aan aspecten van uitvoering. Met name de uitspraak van de regering is relevant, gedaan in de memorie van toelichting, dat de gevolgen van het wetsvoorstel voor de uitvoeringslasten van het openbaar bestuur beperkt zullen zijn.
De leden van de PvdA-fractie zien graag bevestigd dat dit nog steeds de opvatting van de regering is.
Hoewel de leden van de GroenLinks-fractie de doelstelling en de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven, hebben zij wel enkele vragen.
3. De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de ChristenUniefractie hebben met belangstelling van het wetsvoorstel kennis genomen. Zij merken in algemene zin op dat zij menen te mogen constateren dat deze vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veel ruimte open laat voor afwijking van de algemene regels bij sectorale of bijzondere wetgeving. Zij vragen of de regering de indruk van deze leden kan bevestigen en, zo ja, of de gekozen systematiek geen afbreuk doet aan het algemene karakter van de voorgestelde wetgeving alsook aan de mate van inzichtelijkheid voor de burger.
De leden van de fracties van D66 en OSF hebben met veel belangstelling kennis genomen van dit wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee wordt opnieuw een stap gezet in het proces van de codificatie van het bestuursrecht. Als verbijzondering van het staatsrecht vormt ook het bestuursrecht zo langzamerhand een belangrijk, zij het meer specifiek element in het gebouw van de democratische rechtsstaat. De Awb beoogt in dat licht het overheidsoptreden te binden aan zo eenduidig en herkenbaar mogelijke rechtsregels. In die zin vervult deze wet een belangrijke functie voor de doelmatigheid, doeltreffendheid en het democratisch gehalte van het overheidshandelen en is daarmee mede bepalend voor het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Gelet op de hiermee in de hoofdlijn aangegeven betekenis van dit voorstel willen deze leden graag nader met de regering van gedachten wisselen.
4. De leden van de SP-fractie zien verdere codificatie van het bestuursrecht als een noodzaak maar hebben daarbij vragen over de voorgenomen onderbrenging van onderwerpen die nu tot de bevoegdheid van de civiele rechter en de strafrechter behoren naar de bestuursrechter. Met name de onderbrenging van de bestuurlijke punitieve boete bij de bestuursrechter baart de leden van de SP-fractie ernstige zorgen. Is de minister van oordeel dat de voorgestelde regeling de toets van het EVRM kan doorstaan? De SP sluit hierbij aan bij de inbreng van de GroenLinksfractie alsmede bij enkele vragen van de VVD-fractie op dit punt. De commissie heeft over dit onderwerp bovendien een vraag in commissieverband gesteld.
Algemeen
De Awb als aanbouwwet
5. Hoe ver moeten we gaan met de «aanbouwwetgeving» van de Algemene wet bestuursrecht? Wat zal de vijfde tranche ons bijvoorbeeld brengen? Een regeling voor overeenkomsten met overheden naast het privaatrechtelijke overeenkomstenrecht? Welke criteria worden toegepast om te besluiten of een bepaalde regeling via de Algemene wet bestuursrecht tot stand moet komen c.q. uit een ander rechtsgebied gehaald moet worden? Als voorbeeld noemen de leden van de VVD-fractie in dit verband de bestuursrechtelijke geldschulden. Deze schulden worden thans nog afgehandeld via het privaatrecht en dat werkt goed. Desalniettemin worden de bestuursrechtelijke geldschulden overgeheveld naar het bestuursrecht. Moet die tendens doorgaan? En zo ja, wat is het einddoel? Ook bij de leden van de SP-fractie leeft deze vraag.
6. De leden van de GroenLinks-fractie constateren, dat met de verschillende tranches de regering fasegewijs het bestuursrecht uitbreidt, zonder dat dit gepaard gaat met een duidelijke visie op de functie en taak van het bestuursrecht en de verhouding tot het burgerlijk recht en het strafrecht. Kan de regering een schets geven van de in haar ogen meest ideale positie van het bestuursrecht in het gehele nationale rechtstelsel?
7. De leden van de fracties van D66 en OSF staan op voorhand niet onwelwillend tegenover het Awb-project als vorm van «aanbouwwetgeving». Niettemin rijst de vraag in hoeverre deze op zichzelf genomen niet onlogische, «tranchegewijze» uitbreidingen van de wet aantrekkelijk zijn met het oog op het belang van een meer algemene visie op de verdere ontwikkeling van het bestuursrecht. Met name nu een zekere verwevenheid lijkt ontstaan met het strafrecht (bestuurlijke boete) en het burgerlijk recht (bestuurlijke geldschulden) kan men aarzelen of het perspectief op langere termijn goed in het oog wordt gehouden (vgl. J. E. M. Polak in het Nederlands Juristenblad)[3]. Graag vernemen deze leden de reactie van de regering op dit punt.
8. De leden van de fracties van D66 en OSF hechten grote waarde aan de verdere stroomlijning van het deels nog verbrokkelde bestuursrecht via de Awb. Een zo gering mogelijk aantal regels en zo transparant mogelijk ingerichte procedures zijn voor dat doel belangrijke invalshoeken. Er moet een zekere balans zijn in de afweging van het belang van een slagvaardige overheid en het belang van de bescherming van de rechten van burgers. Deze leden menen dat de vraag gesteld kan worden of met de Awb in de huidige vorm dat evenwicht in voldoende mate kan worden bereikt. Niet alleen heeft de Awb, ondanks de vele geslaagde pogingen tot vereenvoudiging, zo langzamerhand een behoorlijk ingewikkelde opzet en invulling gekregen. Ook is er blijvend discussie over de dreiging van bestuursrechtelijke overregulering. Bijvoorbeeld over de angst voor een te grote bemoeienis van de rechter met bestuurlijke afwegingen, over de irritatie over te lange procedures die niet zozeer geschilbeslechting als wel het frustreren van de bestuurlijke voortgang tot doel en gevolg hebben, en over de bezorgdheid of de positie van de burger ten opzichte van het openbaar bestuur daadwerkelijk meer gelijkwaardig. Graag horen deze leden de reactie van de regering op dit vraagstuk.
De verhouding van de Awb tot het Gemeenschapsrecht
9. Het lijkt de leden van de VVD-fractie waarschijnlijk dat uit recente rechtspraak van het Hof van Justitie in Luxemburg voortvloeit dat het EU-recht voor bepaalde overtredingen een «echte» strafrechtelijke afdoening zal voorschrijven.[4] Hoe ziet de regering deze ontwikkeling in het licht van de kennelijke omarming door de regering van de bestuurlijke boete? De leden van de SP-fractie sluiten zich hierbij aan.
10. In hoeverre heeft de regering bij het ontwerp van de vierde tranche getracht internationale en Europeesrechtelijke ontwikkelingen en verplichtingen neer te leggen in het onderliggend wetsvoorstel? Welke onderdelen heeft ze met welke redenen bewust wel of niet verwerkt in het ontwerp? De leden van de GroenLinks-fractie vragen hierbij met name aandacht voor de EG-regels met betrekking tot subsidies, de transnationale samenwerking tussen toezichthouders van verschillende lidstaten, het communautair verdedigingsbeginsel en de mogelijkheid voor een rechter om als hoeder van het communautair recht een tussenuitspraak te doen.
Overige vragen
81. Van verschillende zijden is aangedrongen op een regeling in hoofdstuk 8 met betrekking tot de bewijslast(verdeling), zo merken de leden van de GroenLinks-fractie op. In de praktijk blijkt de verantwoordelijkheid voor de bewijsvoering primair bij de partijen te liggen. Met name gelet op de onderdelenfuik van artikel 6:13 Awb noopt de rechtszekerheid ertoe dat partijen tijdig weten wie welke feiten dient te bewijzen. Kan de regering aangeven welk bezwaar zij tegen opneming van zo’n regel heeft?
82. De leden van de D66-fractie en de OSF-fractie onderschrijven het belang van regelmatige evaluaties en monitoring wat betreft de werking van de Awb. Op basis van empirisch onderzoek kunnen de veronderstellingen van de wetgever meer systematisch worden getoetst aan de werkelijkheid. In dat verband zouden deze leden menen dat de ervaringen van burgers met de Awb nadrukkelijker bij dit type onderzoeken betrokken zou kunnen worden (vgl. de 3e Evaluatie Awb 2006, pag. 66). Hoe staat de regering ten opzichte van deze suggestie?
Memorie van antwoord I
[29 702, p. 1-9]
1. Het verheugt ons dat de meeste fracties de doelstellingen van dit wetsvoorstel onderschrijven. Deze doelstellingen zijn in wezen verbijzonderingen van de belangrijkste doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht als geheel, zoals deze zijn geformuleerd in de memorie van toelichting bij de eerste tranche (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3): het harmoniseren, codificeren, systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van het bestuursrecht, in dit geval op de terreinen van de bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuurlijke handhaving en de attributie. Daarmee is, zoals de leden van de fracties van D66 en de OSF terecht opmerken, beoogd een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid, doeltreffendheid en het democratisch gehalte van het overheidshandelen en daarmee indirect aan het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Wij delen voorts de opvatting van de leden van de fracties van het CDA en de PvdA, dat het beheersen van de uitvoeringslasten voor het bestuur daarbij een belangrijke randvoorwaarde is.
Wij hebben er goede nota van genomen dat de concrete uitwerking van deze doelstellingen in het onderhavige wetsvoorstel bij de leden van de verschillende fracties nog de nodige vragen en opmerkingen heeft opgeroepen. Hieronder gaan wij nader op deze vragen en opmerkingen in.
2. Dit is inderdaad nog steeds de opvatting van de regering. Kortheidshalve zij verwezen naar de beschouwing van onze ambtsvoorgangers op blz. 8/9 van de memorie van toelichting, Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3.
3. Bij het ontwerpen van onderdelen van de Algemene wet bestuursrecht staat de wetgever altijd voor een afweging tussen enerzijds de wens om, ter wille van de eenvoud en toegankelijkheid, kwesties waar mogelijk uniform te regelen en anderzijds de noodzaak om recht te doen aan het gegeven dat het openbaar bestuur een goot aantal, soms zeer verschillende, taken moet uitvoeren in een groot aantal, soms zeer verschillende, situaties. Reeds bij de eerste tranche van de Awb is onderkend, dat het bij deze afweging niet gaat om een simpele zwart-wit keuze tussen wel of niet harmoniseren, omdat ook tussenvormen denkbaar zijn. Zoals in de memorie van toelichting bij de eerste tranche is uiteengezet, kunnen vanuit het gezichtspunt van de verhouding tussen de Awb en de bijzondere wetgeving binnen de Awb vier soorten regels worden onderscheiden:
– dwingende» bepalingen, die voor het gehele bestuursrecht gelden en waarvan slechts bij wet in formele zin kan worden afgeweken. Een voorbeeld is artikel 4.4.2.2, eerste lid, dat bepaalt dat de schuldenaar die te laat betaalt, tevens de wettelijke rente verschuldigd is;
– «gangbare» bepalingen. Deze geven de voor normale gevallen beste hoofdregel, maar onderkennen dat in sommige gevallen een andere regel beter kan zijn. Zij zijn doorgaans herkenbaar aan de clausule «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald». Een voorbeeld is artikel 4.4.1.3 van het onderhavige wetsvoorstel, dat de termijn voor betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld op zes weken stelt, maar de mogelijkheid openlaat om een andere termijn te stellen;
– «vangnetbepalingen», die slechts gelden als de bijzondere wetgever heeft verzuimd een regeling te treffen. Een voorbeeld is artikel 4:13. Deze bepaling stelt voorop dat de bijzondere wetgever de termijn voor het beslissen op een aanvraag moet regelen, maar geeft een beslistermijn van acht weken voor het geval dat de bijzondere wetgever niets heeft geregeld;
– «facultatieve» bepalingen. Deze gelden slechts, indien zij door de bijzondere wetgever of door het bestuursorgaan uitdrukkelijk van toepassing zijn verklaard. Een voorbeeld is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Deze is bedoeld voor besluiten met veel en vaak ook onbekende belanghebbenden. Dergelijke besluiten komen regelmatig voor, maar de Awb-wetgever kan in abstracto niet voldoende nauwkeurig aangeven welke besluiten dit zijn. Niettemin is het belangrijk dat voor de voorbereiding van dergelijke besluiten een standaardprocedure beschikbaar is. Dit voorkomt dat de bijzondere wetgever of het bestuursorgaan voor dergelijke gevallen steeds opnieuw het wiel moeten uitvinden. In deze gevallen fungeert de Awb dus als een «gereedschapskist» voor bijzondere wetgevers, waarin deze procedures kunnen vinden om veel voorkomende problemen aan te pakken.
Tegen deze achtergrond kan naar ons oordeel niet worden gezegd, dat deze vierde tranche meer ruimte voor afwijking door de bijzondere wetgever biedt dan andere onderdelen van de Awb. De onderdelen attributie, algemene bepalingen over handhaving en herstelancties bestaan vrijwel geheel uit dwingende bepalingen. De bepalingen over bestuurlijke boeten laten aan de bijzondere wetgever de keuze uit twee procedures: een lichte en een zware procedure. Dat is nodig omdat onze wetgeving bestuurlijke boeten kent die variëren van enkele tientallen tot enkele miljoenen euro’s. Voorts wordt aan de bijzondere wetgever overgelaten voor welke feiten een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, welk bestuursorgaan deze boete kan opleggen en hoe hoog deze boete kan zijn. Dat zijn immers typisch vragen van materieel recht, die naar hun aard niet door de Awb-wetgever kunnen worden beantwoord.
Titel 4.4, over bestuursrechtelijke geldschulden, bevat iets meer «gangbare» bepalingen, waarvan bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken, zij het naar onze indruk niet meer dan bijvoorbeeld de bestaande titel 4.2 over subsidies. Dit heeft te maken met de enorme variëteit aan financiële relaties die tussen bestuur en burger kunnen bestaan. Bestuursrecht gaat voor een belangrijk deel over herverdeling van welvaart. Belastingen en premies worden geheven om daaruit uitkeringen, subsidies en collectieve voorzieningen te kunnen financieren. Zowel bij de heffing als bij de uitkering gaat het om zodanig uiteenlopende situaties, dat enige ruimte voor afwijking onvermijdelijk is. Dit betekent echter niet dat harmonisatie niet nuttig is. Als gezegd is harmonisatie geen kwestie van alles of niets. Een regel die in 80% van de situaties geldt, maar waarvan in 20% van de situaties moet worden afgeweken, verdient de voorkeur boven tien regels die elk maar in 10% van de situaties gelden.
4. Wij delen niet de zorgen van de leden van de SP-fractie over het onderbrengen van de bestuurlijke boete bij de bestuursrechter. De bestuurlijke boete komt inmiddels in ruim zeventig wetten voor en is niet meer uit ons recht weg te denken. In al die gevallen staat beroep open bij de bestuursrechter. Een overvloedige rechtspraak, zowel van Nederlandse rechters als van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, bevestigt dat dit zeer wel verenigbaar is met artikel 6 EVRM. Wij noemen hier slechts EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937 m.nt. EAA (Oztürk) en EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 496 m.nt. EAA (Bendenoun). Verderop in deze memorie gaan wij, naar aanleiding van meer specifieke vragen van diverse fracties, nog nader op dit punt in (zie in het bijzonder het antwoord op vraag 48).
5. Er zijn thans geen concrete voornemens om te komen tot een vijfde tranche, in de zin van een wetsvoorstel waarin een aantal uiteenlopende onderwerpen wordt samengenomen. Wel zijn diverse wetsvoorstellen in procedure of in voorbereiding tot aanvulling of wijziging van de Awb. In de bijlage bij deze memorie van antwoord is een overzicht van deze wetsvoorstellen opgenomen.[5] Een regelmatig geactualiseerd overzicht van de stand van zaken is te vinden op www.justitie.nl, onder Onderwerpen/Wetgeving/Awb. Zo is bij de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanhangig dat de Awb aanvult met een regeling voor gecoördinerende procedures voor samenhangende besluiten (Kamerstukken I 2007/08, 30 980, nr. A), alsmede een eerdaags in te dienen regeling inzake terugvordering van staatssteun in de zin van het EG-Verdrag. In de nabije toekomst zijn wij voornemens voorstellen in te dienen voor aanvulling van de Awb met een regeling inzake elektronisch procederen bij de bestuursrechter, een regeling die een groot aantal wijzigingen en aanvullingen van het bestuursprocesrecht behelst en een regeling inzake schadevergoeding en nadeelcompensatie. Wij delen niet de opvatting van deze leden dat de afhandeling van bestuursrechtelijke geldschulden via het privaatrecht «goed werkt». In de eerste plaats bestaat in de bestuurspraktijk vaak onduidelijkheid over het antwoord op de vraag in hoeverre het privaatrecht ook in bestuursrechtelijke verhoudingen van toepassing is. In de tweede plaats bevatten tal van publiekrechtelijke wetten bepalingen over geldschulden, die echter vaak onvolledig zijn en onderling onverklaarbare verschillen vertonen. Het doel van het onderhavige wetsvoorstel is nu juist om op deze punten duidelijkheid te bieden.
Impliciet is daarmee ook de vraag van deze leden beantwoord naar de criteria voor regeling van een onderwerp in de Awb. Er is aanleiding om een onderwerp in de Awb te regelen als het een bestuursrechtelijk onderwerp betreft, waarbij zich in de praktijk problemen of onduidelijkheden kunnen voordoen en er geen reden is om het onderwerp per beleidsterrein verschillend te regelen. Bij het onderwerp geldschulden zijn er in de praktijk problemen, althans onduidelijkheden, en zijn er in de bestaande regelgeving, naast verschillen die uit de aard van het beleidsterrein voortvloeien, ook veel onnodige verschillen.
De vraag van deze leden naar het «einddoel» begrijpen wij niet goed. Er is geen «einddoel» en dat kan er ook niet zijn. Er komt nooit een moment dat het bestuursrecht «af» is, net zo min als er ooit een moment komt dat het privaatrecht of het strafrecht «af» is. Het recht moet zich voortdurend aanpassen aan maatschappelijke ontwikkelingen. Daardoor kunnen telkens weer nieuwe onderwerpen op de agenda komen. Een mooi voorbeeld is de in 2004 tot stand gekomen regeling inzake het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursorganen. Dat onderwerp stond om voor de hand liggende redenen niet op de agenda die de Commissie-Scheltema bij het verschijnen van het eerste voorontwerp in 1987 presenteerde. Maar dit kon vijftien jaar later natuurlijk geen reden zijn om dat onderwerp te negeren. Evenzo zijn er in 2020 ongetwijfeld onderwerpen die regeling behoeven, maar die wij nu niet kunnen bevroeden.
6. De Algemene wet bestuursrecht is als aanbouwwet ontworpen om een geleidelijke codificatie van de belangrijkste onderwerpen uit het algemeen deel van het bestuursrecht te bereiken. Deze werkwijze heeft het voordeel dat de wetgevende organen en de rechtspraktijk niet op een tijdstip belast worden met een zeer omvangrijke operatie, en maakt het bovendien mogelijk om steeds aan die onderwerpen te werken, waaraan in de praktijk behoefte bestaat. De eenheid en de samenhang die de Awb brengt, beoogt de toegankelijkheid en de hanteerbaarheid van het bestuursrecht te bevorderen. Bij dit werk heeft niet een bepaalde, meer dogmatische, opvatting over de taak en functie van het bestuursrecht voorop gestaan. Het is ook minder aangewezen voor de wetgever om daarover uitspraken te doen. Wel is ervoor gezorgd om een heldere systematiek aan de Awb ten grondslag te leggen, maar de opzet van de wet moet tegelijkertijd zodanig zijn dat flexibel op nieuwe ontwikkelingen kan worden ingespeeld. Een bepaalde opvatting over het bestuursrecht of de juiste systematiek moet immers niet in de weg staan aan de wettelijke regeling van onderwerpen waaraan in de praktijk behoefte bestaat. Zo werd tijdens het ontwerp van de Awb nog niet verwacht dat de bestuurlijke boete een zodanige vlucht zou nemen dat opneming van een regeling daarvan nu wenselijk is.
In de verhouding tot het burgerlijk recht heeft de Awb zich aangesloten bij de benadering van het Burgerlijk Wetboek. Dit geeft regels voor privaatrechtelijke verhoudingen. Het bestuursrecht valt in beginsel niet onder die regels, maar wordt in een aantal titels van overeenkomstige toepassing verklaard. Bij het bepalen van de verhouding tussen bestuursrecht en burgerlijk recht is in de huidige vierde tranche bovendien tot uitdrukking gebracht dat verschillen in regels tussen beide rechtsgebieden moeten worden vermeden wanneer deze niet worden gerechtvaardigd door de verschillende aard van beide rechtsgebieden. Datzelfde geldt ook voor de verhouding tot het strafrecht. Om die reden is bij het ontwerpen van algemene regels over de bestuurlijke boete in sterke mate geleund op strafrechtelijke leerstukken.
7. Kortheidshalve verwijzen wij naar het antwoord op vraag 6.
8. De leden van de fracties van D66 en de OSF stellen terecht dat het bij de ontwikkeling van het bestuursrecht altijd gaat om het vinden van een evenwicht tussen de eisen van een slagvaardig bestuur enerzijds en een behoorlijke rechtsbescherming van de burger anderzijds. Dit evenwicht is niet voor eens en altijd gegeven. De taak van de wetgever is om de wet tijdig aan te passen aan veranderende maatschappelijke opvattingen op dit punt. De opkomst van de bestuurlijke boete, bijvoorbeeld, moet mede worden begrepen tegen de achtergrond van het gegeven dat de samenleving, en in haar voetspoor de politiek, in vergelijking met twintig jaar geleden meer waarde is gaan hechten aan een daadwerkelijke en effectieve handhaving van de bestuursrechtelijke regelgeving. Dit leidde in de jaren negentig van de vorige eeuw tot de conclusie dat deze handhaving niet langer uitsluitend langs strafrechtelijke weg kon geschieden. Dit laat vanzelfsprekend onverlet, dat ook het bestuursrecht daarbij de fundamentele rechten van burgers moet respecteren. Naar ons oordeel is de in dit wetsvoorstel opgenomen regeling van de bestuurlijke boete een goede neerslag van het nieuwe evenwicht dat daarin de laatste tien jaar is gevonden. Maar wij beseffen tegelijkertijd, dat dit evenwicht over twintig jaar wellicht weer anders ligt.
9. Het is juist dat in de toekomst het gemeenschaprecht soms zal dwingen tot een keuze voor strafrechtelijke handhaving. Dit zal zich echter slechts in een kleine minderheid van de gevallen voordoen. In veruit de meeste gevallen blijft de keuze tussen strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving – of een combinatie daarvan – voorbehouden aan de nationale wetgever.
10. Blijkens de genoemde onderwerpen refereren deze leden hier met name aan het rapport van de Commissie Evaluatie Awb III (Commissie-Ilsink), Toepassing en effecten van de Awb 2002–2006, Den Haag: BJu 2007, en het mede daaraan ten grondslag liggende onderzoeksrapport van R. J. G. M. Widdershoven e.a., De Europese agenda van de Awb, Den Haag: BJu 2007. Het kabinet zal in de loop van 2008 zijn standpunt over dit rapport bepalen en de Staten-Generaal daarover berichten. Bij de totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel kon met genoemde rapporten nog geen rekening worden gehouden, reeds omdat deze rapporten ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel nog niet waren verschenen.
81. Deze leden wijzen er terecht op dat onder meer de Commissie Evaluatie Awb III (Commissie-Ilsink) heeft aanbevolen om een regeling van het bewijsrecht in de Awb te overwegen. Wij beraden ons op deze aanbeveling. Wij wijzen er echter bij voorbaat op dat een dergelijke regeling verre van eenvoudig en daarom een zaak van lange adem zou zijn.
82. Wij staan positief tegenover de aanbeveling om bij een volgende evaluatie van de Awb nader onderzoek te doen naar de ervaringen van burgers met de Awb. Inmiddels is al een onderzoek van start gegaan voor de volgende evaluatie in 2011. Dit maakt het mogelijk om procedures gedurende langere tijd te volgen. Om te hoge verwachtingen te voorkomen, wijzen wij er echter wel op, dat een dergelijk onderzoek op enige methodologische problemen stuit. Burgers ervaren nooit de Awb «sec», maar altijd de Awb in combinatie met een specifieke wet en een specifiek bestuursorgaan. Daarom is het altijd moeilijk om vast te stellen of eventuele problemen aan de Awb liggen of aan de bijzondere wet of aan het bestuursorgaan.
Handelingen I
[31 700-VI; 29 702; 31 124]
Aan de orde is de behandeling van:
– de Nota keuze sanctiestelsel (31700-VI, letters D en J); – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) (29702); – het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet vierde tranche Awb) (31124).
De voorzitter (p. 1597): Ik heet de minister van Justitie van harte welkom, evenals de regeringscommissaris voor de algemene regels voor bestuursrecht, de heer Scheltema. Wij beginnen met de eerste termijn van de Kamer over de Nota keuze sanctiestelsel. Daarna komt de eerste termijn van de Kamer over de wetsvoorstellen zelf. De beraadslaging wordt geopend.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1597-1599): Mevrouw de voorzitter. Tijdens onder meer de plenaire behandeling van de wetsvoorstellen Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en Bestuurlijke boete fout parkeren en in het voorlopig verslag van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht is door deze Kamer aan de minister van Justitie een nota gevraagd om nu eens helder uiteen te zetten welke uitgangspunten door het kabinet gehanteerd worden bij de keuze van een sanctiestelsel. Het gaat dan om de vraag wanneer voor de handhaving van een bepaalde wet het kabinet kiest voor strafrechtelijke handhaving en wanneer voor bestuursrechtelijke handhaving met de bestuurlijke boete. Het verzoek van de Kamer werd ingegeven door de constatering dat de bestuursrechtelijke handhaving met de bestuurlijke boete sinds de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw inmiddels zo’n vlucht heeft genomen dat het gebruik ervan nauwelijks is bij te houden en dat er op zijn minst een visie moet zijn wanneer in een wetsvoorstel voor het ene dan wel voor het andere sanctiestelsel wordt gekozen.
Die nota is op 31 oktober jongstleden verschenen. In de nota, die zich beperkt tot punitieve handhaving, worden de begrippen ″besloten context″ en ″open context″ gelanceerd. Grof gezegd, komt het erop neer dat in de besloten context wordt gewerkt met bestuursrechtelijke sanctionering en in de open context met strafrechtelijke sanctionering. Dat klinkt allemaal prachtig, maar hebben we er ook wat aan of moeten we toch vaststellen dat in de nota naar een bepaald resultaat wordt toegewerkt? Is het onderscheid wel helder en hanteerbaar? Of is het slechts een ″aanvliegroute″, zoals twee ambtenaren van het ministerie van Justitie in een artikel in het Nederlands Juristenblad van 20 maart jongstleden schrijven, waarbij alleen gemotiveerd kan worden uitgekomen op een ander sanctiestelsel?
Uitgangspunt is dat in de ″open context″ gekozen wordt voor het strafrecht en in de besloten context voor bestuursrechtelijke handhaving. Desalniettemin kan in die open context toch ruimte bestaan voor de bestuurlijke boete, schrijft de minister op pagina 9 van de nota. Een voorbeeld daarvan is handhaving door een hooggespecialiseerde handhavingsorganisatie zoals de NMa en de AFM, binnen een afgebakend domein. En zo zijn er meer voorbeelden te noemen. Als we de nota goed lezen, is het eigenlijke harde criterium voor de keuze tussen strafrechtelijke handhaving of bestuurlijke boete, de vraag of er sprake is van de mogelijkheid van vrijheidsbeneming. Die kan namelijk alleen door de rechter worden opgelegd, schrijft de minister op diezelfde pagina 9 van de nota. In hun artikel ″Nieuwe keuzes tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties″ in het Nederlands Juristenblad van 20 maart schrijven de beide ambtenaren van het ministerie van Justitie als conclusie: ″Principiële argumenten voor het strafrechtelijke of bestuursrechtelijke stelsel bestaan niet meer voor de sanctionering van normen waarmee bij overtreding de rechtsorde niet dusdanig ernstig kan worden verstoord dat vrijheidsbenemende straffen aan de orde zijn.″ Is deze opvatting ook de opvatting van de minister en gaat het dus alleen maar om doelmatigheid en doeltreffendheid bij de keuze van een sanctiestelsel en spelen juridische en mogelijk grondwettelijke criteria bij die keuze geen enkele rol? Is het strafrecht nog slechts ultimum remedium en wordt voor het overige gekozen voor bestuursrechtelijke handhaving met bestuurlijke boete? Dan is het een creatieve bocht, met de ″besloten context″ versus de ″open context″, om tot een bepaald resultaat te komen.
In dit verband is het overigens merkwaardig dat de keuze voor de bestuurlijke boete op verschillende plaatsen in de nota en in het antwoord van de minister op schriftelijke vragen naar aanleiding van de nota wordt gemotiveerd met de specifieke professionaliteit van het bestuursorgaan op een bepaald terrein. Het Openbaar Ministerie zou die specifieke professionaliteit op een bepaald terrein niet, of niet in voldoende mate bezitten, zo lijkt de gedachte. Die specifieke professionaliteit vormt een stevig argument om te kiezen voor de bestuurlijke boete. Maar wanneer het ernstiger wordt, wanneer er bijvoorbeeld ook sprake blijkt te zijn van fraude, komt het strafrecht weer in beeld. Kortom, voor het mindere heeft het Openbaar Ministerie kennelijk niet voldoende professionaliteit, maar voor het meerdere wel. Dat komt nogal tegenstrijdig over. Kan de minister dit nog eens toelichten?
Namens de VVD-fractie heb ik begin dit jaar schriftelijke vragen over de kabinetsnota gesteld, onder meer over de transparantie voor de burger, met name transparantie voor de burger over de vraag of bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk zal worden gehandhaafd. De minister schrijft in zijn antwoord van 29 mei jongstleden op de vragen dat ″bij voorkeur″ op het niveau van de wet helderheid verschaft dient te worden. Duale handhaving moet bij voorkeur vermeden worden, zo schrijft hij. Indien daarvan sprake is, dient dit in de memorie van toelichting te worden onderbouwd. Maar, vervolgt de minister, dit is niet altijd mogelijk en dan moet een en ander worden uitgewerkt bij AMvB of ministeriële regeling. Hoe het in dergelijke gevallen staat met de rolverdeling tussen bestuursorgaan en Openbaar Ministerie, moet worden vastgelegd in afspraken, door de minister ″spelregels″ genoemd, tussen bestuursorgaan en OM. Dat kan door middel van richtlijnen van het OM en beleidsregels van het bestuursorgaan. Is de minister het niet met de leden van de VVD-fractie eens dat de keuze tussen bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke handhaving altijd in de wet moet worden vastgelegd, juist om maximale transparantie voor de burger te bewerkstelligen? Wat zouden de redenen kunnen zijn om dat niet te doen? Deelt de minister de opvatting van de leden van de VVD-fractie dat uitwerking bij AMvB nog acceptabel is, maar delegatie naar verdere lagere regelgeving niet met het oog op de transparantie voor de burger?″De wet voorziet in de rechtsbescherming″, schrijft de minister in zijn antwoord op pagina 10. ″Zowel het bestuursrecht als het strafrecht voorziet in goede rechtsbescherming tegen het opleggen van een geldboete.″ Is dat zo? Wordt bij strafrechtelijke handhaving in geval van verzet de betaling van de geldboete niet opgeschort, terwijl bij bestuursrechtelijk handhaving dat niet het geval is? Wordt in het bestuursrecht in de loop van de procedure de rechtsstrijd niet ″verdicht″, in beroep door de zogenoemde ″onderdelenfuik″ – onderdelen van een besluit die in bezwaar niet zijn aangevochten, kunnen niet meer worden aangevochten in de beroepsprocedure – en in hoger beroep door de zogenoemde ″grondenfuik″; gronden die pas in hoger beroep worden ingebracht, maar redelijkerwijs in een eerder stadium van de procedure naar voren hadden kunnen worden gebracht, worden niet beoordeeld?
Graag een reactie van de minister.
Voorzitter. In de nota komt op pagina 10 de bestuurlijke strafbeschikking aan de orde. Die bestuurlijke strafbeschikking zou een prima mogelijkheid zijn om enerzijds strafrechtelijk te handhaven, waarbij het bestuursorgaan bevoegd is een strafrechtelijke boete op te leggen, terwijl tegelijkertijd het College van procureurs-generaal richtlijnen vaststelt met het oog op de bewaking van de juridische kwaliteit ervan. Komt de burger in verzet, dan wordt dit behandeld door het OM en kan de zaak als een ″gewone″ strafzaak worden voorgelegd aan de strafrechter. Met de leden van het CDA die daarover schriftelijk vragen stelden, vraagt mijn fractie de minister waarom niet voor die weg is gekozen.
Met de strafbeschikking is de rechtseenheid gewaarborgd en is de rechtsbescherming van de burger gewaarborgd door de strafprocesrechtelijke kaders. De minister schrijft daarover in zijn antwoord van 29 mei jongstleden: ″De nota kiest echter als centraal uitgangspunt dat in een open context strafrechtelijke handhaving is aangewezen en dat in een besloten context de bestuurlijke boete een passende sanctiemodaliteit is.″ Dit antwoord lijkt me nauwelijks een overtuigende argumentatie:
we kiezen ervoor, dus kiezen we ervoor en niet voor andere mogelijkheden. Kan de minister nog eens met kracht van argumenten aangeven waarom hij niet opteert voor de strafbeschikking als enige buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit? Die keuze is positief voor de rechtsbescherming van de burger en de transparantie en consistentie van het sanctiestelsel. Ook voor extra belasting van de rechterlijke macht hoeft niet gevreesd te worden, want de zaken verschuiven van de bestuursrechter naar de strafrechter.
Tot slot, voorzitter. Wat is de status van de nota? Zitten we nu vast aan deze onderscheiding in besloten context en open context? Mijn fractie gaat ervan uit dat dat niet het geval is en dat het slechts een eerste proeve van een mogelijk onderscheid voor de keuze tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving betreft. Kortom, wordt vervolgd.
Wij wachten met belangstelling de beantwoording door de minister van onze vragen en opmerkingen af.
De heer Engels (D66) (p. 1599-1600): Mevrouw de voorzitter. Deze Kamer heeft bij de behandeling van een aantal belangrijke wetsvoorstellen die voorzagen in de regeling van bestuurlijke boetes en strafbeschikkingen met nadruk aandacht gevraagd voor de verhouding tussen en de verdere ontwikkeling van deze handhavingsfiguren. Bij de huidige stand van de wetgeving is nadrukkelijk behoefte aan een doordachte en effectieve complementariteit van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. Daarmee wordt ten principale geraakt aan het boeiende, maar ingewikkelde vraagstuk van de verhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht. In de kabinetsnota van 31 oktober 2008 over een meer eenduidige inrichting van ons sanctiestelsel heeft de minister gepoogd een ordening aan te brengen in de uitgangspunten die ten grondslag zouden moeten worden gelegd aan de keuze voor een bestuurlijke of een strafrechtelijke sanctie. De fracties van D66 en OSF – ik mag vandaag wederom en met bijzonder veel genoegen ook namens haar spreken – hebben in hun schriftelijke reactie aangegeven dat zij op zichzelf positief staan tegenover de ontwikkelde juridische dogmatiek die is gebaseerd op een binnen de rechtsbetrekkingen tussen burger en overheid te onderscheiden aanwezigheid van een algemene of open context en een bijzondere of besloten context. In de open context zou de strafrechtelijke route uitgangspunt moeten zijn voor sanctionering, terwijl in de besloten context bestuursrechtelijke handhaving in de rede zou liggen. Onze fracties achten dit in beginsel een interessant concept dat op het eerste gezicht kan bijdragen aan een meer transparante en systematische ontwikkeling van ons sanctiestelsel. Ik zeg nadrukkelijk in beginsel, omdat de beantwoording van de minister niet op alle onderdelen onmiddellijk tot goed begrip in onze fracties heeft geleid. Dat geldt voor de goede orde niet voor het door ons onderschreven oordeel van de minister dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming kwalitatief gelijkwaardig is aan de kwaliteit van de strafrechtelijke waarborgen. Wel hebben wij gevraagd in hoeverre bij de ontwikkeling van het voorliggende sanctiestelsel het belang van een effectieve handhaving heeft geprevaleerd boven de eenheid in en de transparantie van ons handhavingsstelsel. De minister heeft hierop gereageerd door te stellen dat meer eenduidigheid in het systeem bijdraagt aan de effectiviteit van de handhaving. Dat antwoord zullen wij als zodanig niet bestrijden, want daarin ligt een zekere wederkerigheid van dogmatische helderheid en praktische effectiviteit besloten. Wat wij echter willen weten, is of bij toekomstige wetgeving voor de keuze van een sanctiemethode uiteindelijk de effectiviteit of de systeemconformiteit, dat wil zeggen het consequent volgen van de ontwikkelde open en besloten context, leidend zal zijn. Onze fracties opteren daarbij voor dat laatste als ultiem afwegingscriterium, terwijl wij vermoeden dat het kabinet in laatste instantie de effectiviteit voorop zal stellen. Graag vraag ik de minister of ik hem hiermee recht doe, mij daarbij realiserend dat wij het in dat geval niet geheel eens zijn. Wij hebben overigens gezien dat een aantal fracties juist van mening is dat het belangrijke element van de effectiviteit van de handhaving nog te weinig consistent is doorgevoerd. Blijkbaar ligt aan dat standpunt de gedachte ten grondslag dat de bestaande proliferatie van bestuurlijke boetes te nadrukkelijk voorop is gesteld en dat, als ik het goed zie, het arsenaal aan bestaande bestuurlijke sancties zou moeten worden teruggedrongen door een gedeeltelijke overheveling daarvan naar de figuur van de OM-afdoening. Dit uitgangspunt achten wij tamelijk vergaand en in die zin volgen wij de minister waar hij het ontwikkelde kader vooral wil inzetten bij nieuwe wetgeving. Voor zover een aantal fracties heeft aangegeven niet in alle opzichten onder de indruk te zijn van de ontwikkelde sanctiedogmatiek moet ik vaststellen dat zij daar een punt hebben. Ook wij menen dat de inpassing van de bestaande bestuurlijke boetes in het schema, door met uitzonderingen te werken, enigszins geforceerd overkomt.
En wij menen daarnaast dat de opengelaten mogelijkheid om ook in de open context bestuurlijke boetes te introduceren afbreuk doet aan de veronderstelde objectiviteit in de toepassing van het ontwikkelde concept. In dat licht moet ik vaststellen dat de verwijzing van de minister naar de weerbarstigheid en complexiteit van wetgeving en handhaving een zekere mate van overtuigingskracht mist. Het zou goed zijn als de minister op dit punt nog eens enkele nadere opmerkingen zou maken, zodat het beeld dat bij hem op voorhand een voorkeur zou bestaan of zou worden ontwikkeld voor de bestuursrechtelijke handhaving enigszins kan worden genuanceerd. Het is mij daarbij overigens niet ontgaan dat een deel van deze Kamer de indruk wekt een voorkeur te hebben voor de strafrechtelijke handhaving. Ook dat beeld verdient naar het oordeel van onze fracties enige relativering. Ik ben benieuwd naar de reactie van de minister.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1600-1601): Mevrouw de voorzitter. De minister heeft in een uitvoerige brief antwoord gegeven op de vragen die zijn gesteld door de vaste commissie voor Justitie naar aanleiding van de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van ons sanctiestelsel: strafrechtelijk of bestuursrechtelijk. Ik zal de verleiding weerstaan om, zoals mevrouw Broekers al gedaan heeft, in te gaan op hetgeen door enkele ambtenaren is gepubliceerd, maar ik kan mij wel aansluiten bij de vragen die zij daarover heeft gesteld. De commissie had een zeer kritische inbreng geleverd en de minister heeft een zeer serieuze poging gedaan om de kritiek te weerleggen, dan wel te mitigeren. Vandaag is aan de orde de vraag of hij in die poging is geslaagd. Daarop volgen dan nog de vragen: zo ja, kan het daarbij blijven of, zo nee, hoe dient deze Kamer zich dan op te stellen? Op deze vragen ga ik nu achtereenvolgens in. Allereerst: is de minister erin geslaagd de kritiek vanuit deze Kamer en meer in het bijzonder vanuit de CDA-fractie te weerleggen of te verzachten? De CDA-fractie heeft erop gewezen, dat het model van de besloten, dan wel open context in combinatie met de uitzonderingen die de nota daarop zou willen maken sterk de indruk geeft dat de nota toewerkt naar een bevestiging van de bestaande situatie. Collega Broekers merkte dat al op. Die indruk is niet weggenomen met het antwoord van de minister en teneinde hem in de gelegenheid te stellen nog een succesvolle poging te doen, wil ik dat oordeel graag nader beargumenteren. Daartoe eerst de definitie van een besloten of een open context.
Blijkens de brief van de minister van 29 mei jongstleden is vooral kenmerkend voor een besloten context, dat een burger of een rechtspersoon – in de praktijk natuurlijk vaak een onderneming – in een specifieke rechtsbetrekking staat tot het bestuursorgaan dat met handhaving is belast en in het kader van die handhaving ook een bestuurlijke boete kan opleggen. Zo is van onze kant de vraag gesteld wat dan bedoeld wordt met ″zekere wetten″ die een bestuursorgaan in een besloten context zou moeten handhaven. Enerzijds zegt de minister, dat die term louter beschrijvend is bedoeld, maar anderzijds meldt hij dat het dan gaat om een bestuursorgaan dat in of op grond van een bepaalde wet is aangewezen als toezichthoudend orgaan bij de uitvoering van die wet en in het kader daarvan te maken heeft met ″een doelgroep die haar bekend is″. Dit op zichzelf roept dan de vraag op of een besloten context met zich meebrengt, dat er enige vorm van registratie op voorhand van de burgers of rechtspersonen bestaat die met die handhaving te maken zullen krijgen. Als dat zo is, geldt dat voor een gemeente dus altijd ten aanzien van al haar inwoners. Ik zeg dit met name in de richting van de heer Engels. Dat zal de minister niet bedoelen, maar de vraag rijst dan uiteraard: wat bedoelt de minister wel? Bij de andere zijde van de medaille – de zijde van de burger en de onderneming – zegt de minister dat die burger of onderneming doorgaans gehouden is medewerking te verlenen aan het toezicht op de naleving van de desbetreffende wet. Ook dat roept de vraag op: wat bedoelt de minister daar precies mee? Wanneer een vergunningplicht is neergelegd in de wet, dan is overduidelijk dat het aanvragen van een vergunning helpt om toezicht te houden op de naleving. Bestaat een registratieplicht, dan geldt uiteraard hetzelfde. De handhaving begint er echter doorgaans mee, dat wordt opgetreden in het geval geen vergunning is gevraagd of geen registratie heeft plaatsgehad. Een voorbeeld: bij de handhaving van de Mededingingswet is juist vaak geen medewerking van de overtredende ondernemer te verwachten. En wat te denken van burgers die subsidie of een studiebeurs aanvragen? Is daar sprake van een gesloten context? Laat ik, ter verduidelijking van de discussie, de vergelijking trekken met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. In dit deel van het publiekrecht weten beroepsgenoten of bedrijfsgenoten precies op welke terreinen ze wanneer te maken krijgen met handhaving en op basis van welke voor hen specifieke normen. Hier kan men zeggen, dat er zoveel verbindingen zijn tussen handhavende instantie en de normadressaten die met die handhaving te rekenen hebben, dat gesproken kan worden van een besloten context. Ook tuchtrechtelijke stelsels hebben een dergelijk besloten karakter en het verbaast dan ook niet dat enkele jaren geleden in de PBO een deel van de handhaving tuchtrechtelijk is geworden.
Zo bezien zou het dus ook helemaal geen gek idee zijn om tuchtrechtelijke instrumentaria uit te breiden met boetes. Het verschil tussen dergelijke publiekrechtelijke ordeningen voor en in het bedrijfsleven, alsmede tuchtrechtelijke stelsels in vergelijking tot de terreinen waarop thans met bestuurlijke boetes wordt gewerkt, springt echter direct in het oog. Anders gezegd: het lijkt erop, dat op die terreinen waar thans bestuurlijke boetes worden gehanteerd en de minister wil spreken van een besloten context men zich in ieder geval intellectueel nogal wat geweld aan moet doen om de term te kunnen associëren met de werkelijkheid zoals men die kan waarnemen.
Een en ander spitst zich nog toe wanneer het gaat om een ander element dat de minister hanteert, namelijk dat een besloten context veelal met zich meebrengt dat sprake is van een gespecialiseerd bestuursorgaan. Van de zijde van de CDA-fractie is erop gewezen, dat zeker bij kleinere gemeenten het bestuursorgaan vaak juist onvoldoende deskundigheid in huis heeft om de uitvoering van en het toezicht op de naleving van de wet geheel zelfstandig voor zijn rekening te nemen. Zie bijvoorbeeld de discussie over de omgevingsvergunning. Daarop gewezen antwoordt de minister dan: ″Om die reden stelt de kabinetsnota op blz. 7/8 als randvoorwaarde voor de toepassing van de bestuurlijke boete dat het bestuursorgaan de beschikking heeft over voldoende functionarissen met voldoende deskundigheid, zowel op het gebied van de te handhaven wet als op het gebied van het handhavingsproces. Zo niet, dan ligt een keuze voor de bestuurlijke boete niet voor de hand.″ Dat zou dus kunnen betekenen, dat ofwel op die terreinen waar gemeenten belast zijn met handhaving en bestuurlijke boetes worden toegepast kleine gemeenten moeten fuseren om binnen het systeem van deze kabinetsnota te passen, ofwel dat grotere gemeenten een bestuurlijke boete zouden mogen opleggen en voor kleinere gemeenten dan toch de strafrechtelijke handhaving zou moeten worden toegepast. Anders gezegd: verstrikt de minister zich hier niet in zijn eigen redeneringen?
Zelfs als de minister aan deze verwarring weet te ontsnappen – en wij zullen die Houdini-act uiteraard met belangstelling gadeslaan – ligt de volgende vraag voor hem klaar en die heeft te maken met de suggestie die zijdens de CDA-fractie is gedaan, namelijk dat de bestuurlijke boete (sec) beperkt zou kunnen blijven tot de gevallen waarin juist geen behoefte bestaat aan rechtseenheid, afstemming van hoogte van boetes op landelijk niveau en van strafrechtelijke waarborgen. De minister zegt dan dat deze suggestie ″de charme van de eenvoud″ lijkt te hebben en aansluit bij de lijn van de nota. Vervolgens wordt de suggestie afgewezen met de volgende argumentatie: ″De nota kiest echter als centraal uitgangspunt dat in een open context strafrechtelijke handhaving is aangewezen en dat in een besloten context de bestuurlijke boete een passende sanctiemodaliteit is. De nota sluit hiermee aan bij de hedendaagse werkelijkheid, waarin de bestuurlijke boete veelvuldig toepassing vindt bij de handhaving bij de wetgeving waarin bijzondere rechtsbetrekkingen aan de orde zijn.″ Maar, mevrouw de voorzitter, dat is vanzelfsprekend geen weerlegging van de argumenten die de suggestie van de zijde van de CDA-fractie hebben onderbouwd. De minister hanteert hier geen argument, maar een axioma, bovendien een axioma waarin de bestaande situatie normerend is, zoals blijkt uit de laatste geciteerde zin, iets dat de minister eerder in zijn brief juist bestreed. Dat alles klemt temeer, omdat het concept van de besloten context, zoals eerder vandaag betoogd, onverminderd poreus lijkt. Hierbij valt te bedenken, dat de Wet OM-afdoening dankzij constructieve amendering in de Tweede Kamer – dat laatste wil ik toch wel onderstrepen – volop de mogelijkheid biedt om gespecialiseerde handhavingsdiensten de bevoegdheid toe te kennen om ook strafbeschikkingen uit te vaardigen en zelfs om de opbrengsten daarvan niet bij het Rijk, maar bij de handhavende overheid te doen belanden. Dat mes snijdt dus aan twee kanten: er kan gebruik worden gemaakt van de handhavingsinstrumenten die de afgelopen twee decennia zijn ontwikkeld en tegelijk kunnen de afstemmings- en coördinatieproblemen worden voorkomen waar de proliferatie van bestuurlijke boetes toe leidt, doordat via het OM voldoende rechtseenheid, afstemming en coördinatie plaatsvindt. Dit geldt ook voor gemeenten. Wanneer zij beleidsvrijheid hebben in de keuze en inzet van sanctiemiddelen, is alleen dan geen behoefte aan afstemming en coördinatie wanneer lokale verschillen in het sanctiebeleid voorop staan. En ook dan geldt dat gemeentelijke boa’s kunnen worden belast met oplegging van strafbeschikkingen krachtens de Wet OM-afdoening. Ik zou de minister willen vragen op deze materie nog eens uitdrukkelijk in te gaan. Dan, mevrouw de voorzitter, ten slotte de vraag: hoe verder? Indien deze Kamer zich in meerderheid zou aansluiten bij het conceptuele denken zoals neergelegd in de kabinetsnota – tot dusverre heb ik die meerderheid nog niet zien ontstaan, ondanks de opmerkingen van collega Engels – zal in de wetgevingspraktijk naar onze mening de discussie over de toepassing ervan niet uit de wereld zijn. De minister heeft dat ook in zijn nota en meer nog in het antwoord aan deze Kamer wel erkend. De kabinetsnota geeft geen ″hard and fast rules″ en van geval tot geval zal bezien moeten worden of men kiest voor OM-afdoening of bestuurlijke boete. De vraag is dan of als het kabinet bij zijn keuze blijft dit gevolgen zal hebben voor de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het lijkt mij nog niet zo eenvoudig om de nota in dergelijke aanwijzingen te vervatten. Als dat evenmin het voornemen is, is dat overigens op zichzelf een indicatie dat de nota onvoldoende houvast biedt. Ik ben dan ook zeer benieuwd naar de reactie van de minister op dit punt. Wat de CDA-fractie betreft, geldt in ieder geval, dat zij bij nieuwe wetgevingsprojecten de handen volledig vrij wil houden, al was het maar om fracties na 2011 niet door dan optredende ministers te kunnen laten verwijzen naar het hier ingenomen standpunt.
Mocht de Kamer de kabinetsnota in meerderheid niet onderschrijven, rijst de vraag of het kabinet bereid is zijn voornemen zoals neergelegd in die nota te herzien. Mij lijkt, dat die vraag door de minister toch uitdrukkelijk aan het kabinet zal moeten worden voorgelegd. In beide gevallen is de CDA-fractie overigens van mening dat het eerder door de regering toegezegde overzicht van bestaande wetten inzake bestuurlijke boeten zal moeten worden verschaft en zou zij aan de hand van in ieder geval haar eigen maatstaven dienen aan te geven waar bestuurlijke boetes zouden moeten worden omgezet in OM-handhaving. Die exercitie zou ook daarom nuttig kunnen zijn, omdat dan kan blijken of er tussen de visie van deze Kamer en het kabinet werkelijk een grote kloof gaapt. Ik teken daarbij aan, dat het in ieder geval de verwachting van de CDA-fractie is geweest dat dat overzicht er nu al was. Het is te betreuren dat dat niet het geval is, omdat wellicht de discussie dan tot de conclusie had kunnen leiden dat de verschillen van inzicht hetzij inderdaad groot zijn, hetzij in de praktijk wel meevallen. De CDA-fractie zou er dan ook wel behoefte aan hebben, dat het kabinet alsnog dat overzicht doet opstellen en dan mede aan de hand daarvan beargumenteert waarom het bij de nota zou willen blijven, dan wel of voortschrijdend inzicht er wellicht aanleiding toe geeft om de nota bij te stellen. Gelet op het meer dan incidentele belang van het onderwerp voor wetgeving en handhaving in ons land wacht onze fractie ook met meer dan gebruikelijke belangstelling de reactie van de regering af.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1601-1604): Mevrouw de voorzitter. De bestuurlijke boete is geen nieuw fenomeen. Vijftien jaar geleden vormde de invoering van de bestuurlijke boete deels een antwoord op een tekort aan justitiële handhavingscapaciteit. Ook de gegroeide regeldichtheid en de behoefte aan beter toezicht vroeg om een bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheid. Deels bleek het ook effectiever om het normeren, toezicht houden en sanctioneren in één hand te leggen, zeker daar waar specifieke deskundigheid is vereist. Maar inmiddels kunnen we van wildgroei spreken en heeft in elk geval mijn fractie niet het idee dat er nu bij elke nieuwe wet heel diep wordt nagedacht over de vraag welk sanctiestelsel nu het meest passend zou zijn, in elk geval aan de hand van een toetsingskader met heldere criteria, waarmee regering en parlement zo’n afweging maken voor een logisch en transparant geheel. Meerdere belangen spelen tegelijkertijd bij de keuze voor een sanctiestelsel en bestuursorganen hebben hun belang bij meer bevoegdheden waarschijnlijk goed behartigd in de afgelopen jaren. Door de wildgroei ziet niemand meer door de bomen nog het bos. Met name voor burgers en bedrijven is dat onwenselijk. Het goede aan de Vierde tranche Awb is dat die de wildgroei enigszins in banen leidt, door de wet te voorzien van een eenduidige set regels voor de bestuurlijke boete. Dit komt de rechtszekerheid van burgers en de uniformiteit bij de toepassing en toetsing zeker ten goede. Deze Kamer wilde echter meer van de regering, een meer fundamentele herbezinning op deze ontwikkeling van overheveling van strafrecht naar procesrecht. Is dit de goede weg en, zo ja, welke criteria zijn dan valide bij de keuze voor één van de sanctiestelsels? Wij zijn blij dat er nu een begin van een toetsingskader ligt. De handhavingstekorten vormden, zoals gezegd, een belangrijke aanleiding voor de introductie van de bestuurlijke boete. De regering geeft ook in haar notitie aan, dat deze aanleiding op dit moment niet meer aan de orde is. Is het dan toch wel de goede weg om op door te gaan? Welke goede reden is er om af te wijken van het principe dat het opleggen van sancties aan burgers moet zijn omgeven met strafrechtelijke waarborgen? De regering stapt vrij gemakkelijk heen over het feit dat de destijds geldende aanleiding niet meer aan de orde is en komt met één leidend criterium: effectiviteit. Als het effectiever is om af te wijken van het strafrecht, kiest de regering voor een bestuursrechtelijke aanpak, tenzij er sprake is van vrijheidsbeneming of als de ernst of de aard van de overtreding zich niet leent voor bestuursrechtelijke handhaving. Mijn fractie vindt dat effectiviteit een van de factoren mag zijn, maar niet de enige.
Effectiviteit was ook niet bij de oorspronkelijke indeling van het strafrecht, privaatrecht en bestuursrecht het enig leidende principe. De verschillende rechtsstelsels dienen allemaal hun eigen doel en zijn daarop ingericht. Het is de vraag of het doel waar het strafrecht voor staat, evengoed wordt bereikt via het bestuursrecht. Ik denk hierbij onder andere aan de rechtsbescherming van de burgers, de noodzakelijke equality of arms en de scheiding der machten.
Met dit laatste begrip kom ik meteen op het voorstel om een onderscheid te maken tussen de besloten en de open context. De keuze voor een bestuurlijke boete in een besloten context lijkt het meest logisch, omdat daar het argument van noodzakelijke deskundigheid het meest speelt. Ik sluit mij overigens graag aan bij de vraag van mevrouw Broekers hierover, namelijk waarom in zwaardere vormen het OM wel over de deskundigheid beschikt maar in lichtere vormen niet. Toch vergt het onderscheid wel dat de betreffende burgers goed geïnformeerd zullen moeten worden over hun rechten en plichten die uit die specifieke rechtsbetrekking voortvloeien.
Tenslotte gaat het niet altijd om een vergunningensysteem, waarbij de vergunningvoorwaarden bekend kunnen worden verondersteld. Ook algemene regelgeving kan tot een besloten context behoren. Mijn fractie vraagt zich wel af in hoeverre juist in een besloten context wel voldaan kan worden aan de noodzakelijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Door de nauwe betrokkenheid tussen bestuur en normadressaten ligt het risico van bestuursrechtelijke eigenrichting op de loer. Kan de regering toezeggen dat er, ondanks het ontbreken van magistratelijke functionarissen, voldoende waarborgen worden ingebouwd voor een scheiding der machten, bijvoorbeeld tussen het constateren van een feit en het beboeten daarvan? De reden voor deze zorgen die eerder in de literatuur zijn geuit, wordt in het NJB door de schrijvers van de kabinetsnota blijkbaar niet onderkend. Ik kan mij voorstellen dat bij een vergunningensysteem de ambtenaren die de vergunning verlenen, toezicht houden en sanctioneren, wellicht dicht op elkaar zitten, Dat er al een verhouding is ontstaan met die burger mag geen negatieve gevolgen hebben voor de rest van het traject in de zin van willekeur, vooringenomenheid, persoonlijke rancune, et cetera. Juist dan is een scheiding tussen die functies van belang. Graag een reactie van het kabinet. Zo helder als de regering het onderscheid tussen de besloten en open context schetst, is het in de praktijk niet. De vele uitzonderingen op de hoofdregel van traditioneel strafrecht bij de open context, doen de charme van de eenvoud weer teniet. Een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld bij de overlastbestrijding kiezen voor het traditionele strafrecht, de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. Per gemeente kan een burger dus vanwege eenzelfde feit geheel verschillend benaderd worden: de strafbaarheid kan verschillend zijn, de hoogte van de sanctie kan anders zijn en de wijze waarop gesanctioneerd en getoetst wordt, kan uiteenlopen. Burgers horen de wet te kennen. Ik zou dat niet meer zo hard durven stellen. Bovendien is het dus ook de vraag of het wel in de wet staat, waar de burger dat moet vinden als het op een laag niveau pas wordt uitgewerkt.
De overheid stelt zich terughoudend op ten aanzien van de keuze die een decentrale overheid maakt. Hoewel deze terughoudendheid van de centrale overheid over het algemeen te prijzen valt, is die minder gepast als het gaat om een sanctionerende overheid. Moeten dan niet het belang en de rechtsbescherming van burgers voorop staan en dient dan niet enige uniformering en normering van regels door de centrale overheid te worden geregeld? Bij de keuze tussen een bestuurlijke boete en een bestuurlijke strafbeschikking kan het bestuursorgaan bewust buiten de uniformerende regels blijven. Is dat wel nodig? Kortom, daar waar het kabinet de wildgroei leek te willen temmen, is het aantal sanctiemogelijkheden alleen maar verder gegroeid en dan wel op zo’n manier, dat niet voorzienbaar is wanneer wat van toepassing is en elk bestuursorgaan zijn eigen toetsingscriteria kan ontwikkelen. Hoe zal een rechter daarmee omgaan? Hoe zullen bestuursrechter en strafrechter er samen voor zorgen, dat hun toetsing aan criteria en invulling van begrippen niet uiteenlopen? Vijftien jaar geleden, in reactie op het advies Handhaving door bestuurlijke boeten, stond het kabinet nog redelijk positief tegenover het model waarbij één norm zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden gehandhaafd, het zogenaamde model B. Het kabinet neemt daar nu min of meer afstand van, omdat in de praktijk blijkt dat de verantwoordelijkheidsverdeling leidt tot onduidelijkheden en daardoor ineffectiviteit. Het kabinet wil nu duale handhaving beperken tot gevallen waarin daarvoor goede en dwingende redenen zijn en de handhavende instanties dit uitvoerbaar achten. Mijn fractie juicht dit toe, omdat het inderdaad schemergebieden kan voorkomen waarin wellicht niemand optreedt en omdat het voor burgers meer transparantie en rechtszekerheid biedt. Wel is het daarvoor van belang dat de taakverdeling op een zo hoog mogelijk niveau van regelgeving wordt vastgesteld, als het kan in de wet zelf. Is het kabinet dit met ons eens en, zo ja, hoe gaat het dit bewerkstelligen?
Voor het punitieve karakter van de bestuurlijke boete is het van groot belang dat iedereen daar hetzelfde onder verstaat. Het criterium ″oogmerk tot leedtoevoeging″ is niet in alle gevallen zo eenvoudig hanteerbaar, zeker als een sanctie meerdere doelen dient. Zou het daarom niet beter zijn om het begrip ″punitief″ niet alleen te koppelen aan, maar ook gelijk te stellen met het begrip ″criminal charge″ in de zin van artikel 6 EVRM? Het voordeel van de gelijkstelling zou zijn, dat bij het vaststellen van het punitieve karakter van de bestuurlijke sanctie de criteria worden gehanteerd die het EHRM heeft ontwikkeld ten aanzien van de criminal charge. De jurisprudentie van het Hof kan hiermee de nationale bestuursrechter meer houvast bieden. Het Hof gaat bij de bepaling of sprake is van een punitief karakter meer uit van de positie van degene die de boete krijgt opgelegd in plaats van degene die beboet, wat het nationale ″oogmerk″ criterium wel doet. Dat kan tot gevolg hebben dat wat wij als reparatoire sancties opvatten door het Hof toch als punitief worden beschouwd. Denk bijvoorbeeld aan het met de grond gelijk maken van een huis dat zonder de juiste vergunning is gebouwd of het terugvorderen van een uitkering over jaren, omdat er ooit niet is voldaan aan een meldingsplicht. Het is reparatoir, maar de burger zal het als een straf ervaren. Is de regering het met onze fractie eens, dat het Hof hierin andere criteria aanlegt dan de nationale rechter en dat dit ook tot gevolg kan hebben dat artikel 6 EVRM ook op dergelijke besluiten van toepassing zou moeten zijn?
Het overnemen van de Hof-criteria voor criminal charges zou duidelijk maken welk niveau van rechtsbescherming nodig is voor een bepaalde sanctie, namelijk een niveau dat minimaal voldoet aan de eisen van lid 2 en 3 van artikel 6, EVRM. Dat betekent inachtneming van de onschuldpresumptie, het zwijgrecht en waarborgen met betrekking tot informatie en zijn verdediging. Dit houdt in dat in al deze gevallen aan een bestuursrechter bijzonder strenge eisen moeten worden gesteld, wil deze rechterlijke toets niet onderdoen voor een rechterlijke toets die een strafrechter gewoon is. Dat is, in weerwil van wat het kabinet beweert, nu niet het geval. Allereerst staat een burger al op achterstand als hij eerst al een boete krijgt opgelegd en dan zelf het initiatief moet nemen om het aan de rechter voor te leggen. Er is dus geen rechterlijke toets vooraf, bijvoorbeeld of het bestuursorgaan een wettelijk voorschrift wel juist heeft geïnterpreteerd. Het kan gebeuren dat een fout of twijfelachtige interpretatie van een bestuursorgaan geen enkel rechtsgevolg heeft, simpelweg omdat niet in beroep wordt gegaan. Een ander verschil is natuurlijk dat bezwaar of beroep in het bestuursrecht geen opschortende werking heeft. Dat is ook een groot verschil met het strafrecht. Aan een strafrechter stelt de wetgever ook een veel zwaardere bewijsplicht dan aan de bestuursrechter: een strafrechter voert als het ware een gewetenstoets uit en veroordeelt alleen als een strafbaar feit wettig en overtuigend is bewezen. Een bestuursrechter beoordeelt alleen of het bestuursorgaan aannemelijk heeft gemaakt of de burger zich aan een bepaalde overtreding schuldig heeft gemaakt. Dat beoordelingsverschil heeft onder meer tot gevolg dat een strafrechter zich actiever opstelt en veel kritischer toetst of bewijsmateriaal rechtmatig is verkregen. Een bestuursrechter komt eerder toe aan zijn conclusie toe, want als het aannemelijk is bevonden is hij klaar. Het bestuursprocesrecht heeft juist een ontwikkeling doorgemaakt waarin het meer afstand heeft genomen van het beginsel van de ongelijkheidscompensatie. De bestuursrechter maakt zeer beperkt gebruik van zijn wettelijke mogelijkheden om gronden en feiten ambtshalve aan te vullen en laat zich ook beperken door de zogenaamde onderdelenfuik in eerste aanleg en de argumentatieve fuik in hoger beroep. Het vergt van bestuursrechters wel een zeer flexibele houding, om zich bij een criminal charge volstrekt anders op te stellen dan bij alle andere bestuursrechtelijke zaken. Zelfs al geeft de wet alle benodigde mogelijkheden aan de bestuursrechter, hij is niet zoals de strafrechter verplicht tot gebruikmaking en in de praktijk doet hij het ook niet. Bovendien worden de rechten van de burger bij een criminal charge op dezelfde manier gewaarborgd als in het strafrecht ook met betrekking tot het recht op rechtshulp. Ik denk in dit verband aan verplichte procesvertegenwoordiging, de gratis toevoeging, de vertaling van een beslissing, et cetera. Ik krijg daarop graag ook een reactie van de regering.
Kortom, de regering deelt onze mening dat het niveau aan rechtsbescherming in het bestuursrecht niet zou mogen onderdoen ten opzichte van het strafrecht en dat is winst. Maar mijn fractie meent dat er voldoende argumenten zijn om te stellen dat het bestuursrecht niet dezelfde processuele waarborgen biedt als het strafproces en niet alle benodigde waarborgen die het Hof verplicht stelt. Ik zou graag willen dat de regering op deze argumenten ingaat en vervolgens aangeeft wat de consequentie daarvan zou moeten zijn. Is de regering bereid de waarborgen in het bestuursprocesrecht dan voldoende op niveau te brengen?
Net nu het kabinet de nadelen van een duaal model onderkent, dreigt met de introductie van de bestuurlijke strafbeschikking een nieuwe dualiteit te ontstaan, namelijk de bestuurlijke boete naast de bestuurlijke strafbeschikking, in elk geval nu bij de overlastbestrijding, maar in de toekomst wellicht steeds vaker. Acht het kabinet dit wel wenselijk? Kunnen hier niet dezelfde verantwoordelijkheidsproblemen optreden als de dualiteit bestuursrechtelijk-strafrechtelijk optreden? Waarschijnlijk gebeurt dit niet direct in de uitvoerende zin, want het is altijd het bestuur dat in eerste instantie optreedt, maar misschien wel bij de beleidsontwikkeling.
Het is de vraag hoe actief het OM richtlijnen gaat opstellen als de meeste normovertredingen via een bestuurlijke boete worden afgedaan. Hoe vindt daarin voldoende afstemming plaats? Acht het kabinet het wenselijk dat de richtlijnen van het OM ook kwaliteitseffecten krijgen op de bestuursrechtelijke handhaving? Het lijkt mijn fractie in ieder geval ongewenst dat het kwaliteitsniveau enorm kan verschillen tussen de twee sporen die een bestuursorgaan kan kiezen en daarom voor het minst veeleisende niveau kan kiezen. Hoe dit te voorkomen? Deze nota geeft weliswaar een voorzet, maar nog onvoldoende duidelijkheid over mogelijke onderscheidende criteria. Graag wil ik weten wat de status van deze nota is. Gelet op onze constatering dat het strafrecht meer rechtswaarborgen biedt dan het bestuursrecht, is te stellen dat een bestuurlijke strafbeschikking de voorkeur verdient boven de bestuurlijke boete, temeer omdat de strafrechtelijke bemoeienis kan zorgen voor meer uniformiteit en er dus minder ongelijkheid is voor de burger. Maar de regering kan ook kiezen voor versterking van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming en er dan voor zorgen dat meerdere rechtsgevolgen van één normovertreding door één rechter kunnen worden behandeld. Dat heeft wel grote voordelen voor de burger. De keuze tussen een bestuurlijke boete en een bestuurlijke strafbeschikking zal steeds vaker gemaakt moeten worden en het verdient daarom aanbeveling dat de regering een leidraad creëert voor deze toekomstige keuzes om straks niet na vijftien jaar een onwenselijke ontwikkeling te moeten keren.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1604): Mevrouw de voorzitter. Het is een goede gedachte om in samenhang met de behandeling van de Vierde tranche van de Awb de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel te bespreken. Het is wenselijk om toekomstgericht meer lijn te brengen in de door de wetgever en het bestuur te maken keuze, wil de nota voorzien in een helder afgebakend kader. De vraag die vanmorgen al eerder is gesteld, is in hoeverre deze poging geslaagd mag heten. Zijn de criteria helder, toereikend en dus hanteerbaar. In elk geval heeft het streven naar effectieve handhaving van ordeningswetgeving in combinatie met een afdoende rechtsbescherming voor burgers en bedrijven de instemming van onze fracties. Hopelijk kunnen zodoende de nadelen van het handhavingstekort, onder andere als gevolg van capaciteitsgebrek en omstreden prioriteitenkeuzes bij de strafrechtelijke handhaving en – niet het minste – het gedogen voorkomen worden. Er zijn in elk geval qua wetgeving al wel resultaten geboekt. Ik noem de Wet OM-afdoening, waarvan de volledige implementatie nog wel een aantal jaren op zich zal laten wachten. In elk geval zullen daarmee de nadelen van de (politie)transactie worden weggenomen. Nogmaals, dat is op termijn want het kan nog wel tenminste vijf jaar duren voordat het zo ver is. De buitengerechtelijke afdoening zal niet langer geschieden op basis van consensus, van een publiekrechtelijke overeenkomst, hetgeen altijd op gespannen voet heeft gestaan met ons inquisitoire stelsel van materiële waarheidsvinding. In de toekomst dus wellicht geen schikking meer, maar een beschikking. Over de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte maak ik in het vervolg van mijn bijdrage nog een opmerking. De kabinetsnota doet een poging om aan de hand van het onderscheid besloten en open context tot een zekere ordening te komen. Het kost heel wat moeite en uitleg om die begrippen inhoud te geven, zodanig dat ze ook houvast bieden. Mijn indruk is dat voor dit onderscheid is gekozen om aansluiting te vinden bij de hedendaagse werkelijkheid. Ligt hier ook niet de verklaring voor het feit dat er voorlopig niets zal komen van een doorlichting van bestaande wetgeving en de nota zich richt op wetgeving op nieuwe terreinen en nieuwe complexen dan wel hervorming van complexen van wetgeving? Wat het standpunt van onze fracties betreft, geldt in elk geval een belangrijk uitgangspunt, namelijk dat het opleggen van punitieve sancties zoveel mogelijk moet zijn voorbehouden aan onafhankelijke en onpartijdige magistratelijke functionarissen. De triasleer duldt geen bestuursrechtelijke eigenrichting. Waar wij verder sterk aan hechten, is zoveel mogelijk transparantie voor burger en bestuur. De twee wegen van bestuursrecht en strafrecht moeten zo helder mogelijk gescheiden blijven. Er zal wel eens sprake zijn van een grijs grensgebied, maar op termijn moet aan minimale verschillen, die aan de burger niet uit te leggen zijn, een einde komen. Die opmerking raakt op dit moment in het bijzonder de eerdergenoemde Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, waarmee de wetgever het terrein van de handhaving van de openbare orde heeft betreden. Voor de burger is hier nauwelijks nog traceerbaar waarom hij in het ene geval met een bestuurlijke boete en in het andere geval met een strafbeschikking door het bestuur wordt geconfronteerd. Toegegeven moet toch worden dat men hier met het onderscheid besloten en open context niet helder uit de voeten komt? Een bestuurlijke boete zou toch doen veronderstellen dat hier een besloten context aan de orde is, waarin ″partijen″ elkaar kennen. Niettemin is een toezichthouder c.q. bijzondere opsporingsambtenaar in voorkomend geval tevens aangewezen de algemene en uitgebreide Wet op de identificatieplicht toe te passen. Hoezo ″ze kennen elkaar reeds″, aldus de brief van de minister van 29 mei jongstleden op bladzijde 13?
Een ander problematisch facet met betrekking tot de transparantie is de tweevoudige, duale handhaving binnen een wettelijk stelsel. Het kabinet zegt weliswaar dat duale handhaving bij voorkeur moet worden vermeden. Duale handhaving in de zin dat in feite twee handhavende organen bevoegd zijn op te treden tegen één overtreding is zeker niet wenselijk, maar de mogelijkheid van duale handhaving in de zin dat de wetgever ervoor kan kiezen bepaalde normen in een wet met behulp van een bestuurlijke boete en andere normen in die wet langs strafrechtelijke weg te handhaven, wenst het kabinet overeind te houden. Bewijst dit niet dat men hier met het onderscheid tussen open en besloten context niet uitkomt?
Ten slotte zou ik wensen dat er op het punt van de rechtsbescherming, in het bijzonder op dat van de rechterlijke toetsing van de bestuurlijke boete volkomen helderheid bestaat. De (kanton)rechter, in de hoedanigheid van bestuursrechter, toetst in beroep toch niet alleen de totstandkoming maar ook inhoudelijk de hoogte van de boete aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er is dus sprake van wat wel heet volle toetsing, weliswaar mits belanghebbende tijdig verzoekt om toetsing van alle aspecten van de aangevochten boete. Dat is een van de valkuilen, maar mevrouw Broekers en mevrouw Strik hebben in dit verband ook andere valkuilen genoemd die een belanghebbende te wachten kunnen staan.
Voorzitter. Tot zo ver onze relatief korte bijdrage in eerste termijn. Bij de behandeling van de wetsvoorstellen betreffende de Algemene wet bestuursrecht hoop ik nog nader op het onderwerp bestuurlijke boete in te gaan.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1605-1606): Voorzitter. Het is goed dat wij de nu aan snee zijnde kabinetsnota kunnen bespreken in samenhang met de wet waarmee de Vierde tranche van de Awb zal worden ingevoerd. Immers – en ik val maar meteen met de deur in huis – wij hebben de nieuwe titel 5.4 van de Awb gelezen met deze nu te bespreken kabinetsnota in het achterhoofd. Met name hebben wij de nieuwe titel 5.4 getoetst op aspecten van rechtsbescherming en grondrechten. Ik wil de rechtsbescherming ook in dit gedeelte van het debat bespreken, omdat die daar naar mijn mening vanuit een principieel oogpunt thuishoort. Ik ga echter wel proberen dit te illustreren met voorbeelden uit de Vierde tranche. Laat ik voorop stellen, dat wij het betoog dat namens de CDA-fractie is uitgesproken door collega van der Beeten onderschrijven. Ook wij zijn niet gelukkig met het onderscheid tussen de criteria open en gesloten context. Overigens hebben alle sprekers hun ongemak daarmee uitgedrukt. We vragen ons af of bestuursorganen met dit kader zijn geholpen in hun keuzeproces, temeer, daar u in de nota dit onderscheid in een adem ook weer onderuit haalt met de toevoeging, dat het van geval tot geval ook anders kan worden geregeld. Onze fractie sluit zich ook expliciet aan bij het opgemerkte over de wenselijkheid dat inzake die regels, die naar hun aard als strafrecht moet worden beschouwd en ook strafrechtelijke sancties zoals de bestuurlijke strafsanctie, de landelijke rechtseenheid, de afstemming van de hoogte van boetes op landelijk niveau en de strafrechtelijke waarborgen, moet worden bewaard. Ook onze fractie acht het onwenselijk, dat verschillende straffen kunnen worden opgelegd voor hetzelfde feit, afhankelijk van de plaats waar men het strafbare feit heeft gepleegd. De minister weet, dat de PvdA het lokale bestuur een warm hart toedraagt. Daarom komt bij het lezen van uw nota de volgende vraag bij ons op. De minister geeft in de nota aan dat bestuursorganen om bestuurlijke boetes te kunnen opleggen, moeten beschikken over voldoende functionarissen met voldoende en diverse deskundigheid. Mist naar de mening van de minister een kleine gemeente, die zich door het afwegingskader – opengesloten en zo gewenst afwijken – niet geholpen voelt, de professionele deskundigheid om in zijn verordeningen bestuurlijke boetes op te nemen? Moeten wij dit beschouwen als een hint, dat ten behoeve van de handhaving toch tot de 25 regionale handhavingsdiensten moet worden overgegaan? Vanuit dat warme hart voor het lokaal bestuur was ook een deel van onze schriftelijke vragen ingegeven. Wij hebben de minister daarin namelijk gevraagd met welk afwegingskader een betrokken bestuursorgaan moet besluiten tot preventieve, regulerende dan wel punitieve maatregelen over te gaan. Dat is immers een voorliggende keuze die vooraf gaat aan het besluit tot bestuurlijke dan wel strafrechtelijke handhaving. Helaas doet de minister die vraag af met de mededeling dat het in deze nota slechts gaat over punitieve handhaving. Dat is letterlijk genomen natuurlijk wel juist, maar helpt de minister hiermee het lokale bestuur? Wij hebben in onze schriftelijke vragen het voorbeeld gegeven van een gemeente die overlastbestrijding in haar APV wil opnemen. Hoe effectief zijn daarin preventieve maatregelen zoals cameratoezicht, regulerende maatregelen zoals samenscholingsverboden en punitieve maatregelen, zoals handhavende surveillance, bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking? Wij zouden dus toch nog graag van de minister hierop een antwoord ontvangen.
Ook met de strikte uitleg van de minister dat deze nota uitsluitend ziet op punitieve sancties, willen wij hem een andere casus voorleggen binnen deze context en hem vragen of het onderscheid tussen open en gesloten context het lokale bestuur nu helpt om een keuze te maken in voorliggende mogelijkheden. Ik zal het ″de casus van de vuilniszak″ noemen.
Een gemeente wil voorkomen dat burgers die reinigingsrechten betalen – volgens de minister dus een gesloten context – de vuilniszakken te vroeg buiten zetten. Niettemin zet bijna iedereen zijn vuilniszak een dag tevoren aan de straat. Hoe kan de gemeente dat het meest effectief handhaven? Via een strafrechtelijke boete in het kader van de Wet Milieubeheer, via een bestuursrechtelijke dwangsom of een last onder dwangsom, via een bestuurlijke strafbeschikking ex artikel 257ba Wetboek van Strafvordering, via een last onder bestuursdwang met het bijbehorende kostenverhaal of, zoals in Den Haag gebeurt, via een fiscale boete? Dan is het namelijk een precariorecht. Wil de minister daar eens op reflecteren?
Een ander belangrijk deel van het warme hart van de PvdA is gereserveerd voor de burger, de burger die zich met enige regelmaat verstrikt voelt in het doolhof van ons bureaucratische Nederland. Snapt de gewone bewoner van ons land, in een gewoon Nederlands huis, met een gewone stinkende vuilniszak op het balkon en met gewone deugden en ondeugden op welke bon hij nu precies wordt geslingerd? Wil de minister eens aangeven of hij denkt dat die vuilniszak plaatsende gewone burger nu weet hoe hij moet opkomen tegen ″die bon″? Moet hij in verzet gaan of bezwaar aantekenen? Wat moet hij doen?
Het warme sociaaldemocratische hart ten slotte is doordesemd van de notie dat Nederland een rechtsstaat is en dat wij dat graag zo willen houden, evenals trouwens vrijwel alle andere politieke partijen in Nederland. Deel van die rechtsstaat is toch dat de ongelijke positie van verdachte in het strafrecht met processuele waarborgen is omkleed. Als een burger op de bon gaat, dan ervaart hij zowel een bon wegens onverlicht rijden, wat uit de wet Mulder komt, een ″boetebon″ van de gemeentelijke parkeerwacht onder de ruitenwisser van zijn onbetaald geparkeerde auto, als een opgelegde bestuurlijke boete door de inspecteur van Belastingen als een straf. Het Europese Hof geeft de burger daarin gelijk. Het Europese Hof heeft dan ook uitgesproken dat in al deze gevallen toch sprake is van een ″criminal charge″, zodat artikel 6 EVRM moet worden geëerbiedigd.
In de Algemene wet bestuursrecht herkennen wij een dappere poging om die strafrechtelijke, processuele waarborgen ook als bestuursrechtelijke proceswaarborgen te codificeren. Men zie hiervoor artikel 5.0.4, lid 1 en 2, artikel 5.0.5 en artikel 5.0.11, lid 1 en 2. Het is echter riskant om te volstaan met het letterlijk overschrijven van, dan wel eenvoudig verwijzen naar bepalingen uit andere wetten. Bedacht moet worden dat verschillende rechtsgebieden nu eenmaal vaak verschillende uitgangspunten kennen. Daarom blijven er nog wel enige vraagpunten over. Ik noem er zes en dan ben ik niet volledig. Ten eerste is het de vraag of de cautie, die blijkens artikel 5.0.11, lid 2, Awb pas hoeft te worden gegeven vóór het verhoor, in een bestuursrechtelijke procedure wel tijdig wordt gegeven. Immers, in een bestuursrechtelijke procedure wordt eerst al veel schriftelijk afgehandeld. Als de verdachte niet al in de eerste aanschrijving of ter gelegenheid van een voorgenomen besluit wordt gewaarschuwd dat hij niet gehouden is te antwoorden, kan het kwaad dan niet al in de bezwaarbrief zijn geschied? Ten tweede: voldoet een verdachte aan het vereiste van artikel 6:5, lid 1, onder d Awb, namelijk vermelding van de gronden waarop bezwaar berust als hij conform artikel 5.0.11, lid 1, geen verklaringen omtrent zijn overtreding aflegt, zich beroepend op het zogenoemde zwijgrecht, en volstaat met te roepen: ″ik ben het er niet mee eens!″ of wordt hij dan niet-ontvankelijk verklaard? Ten derde: indien de bestuursrechter in de beroepsfase de opgelegde bestuurlijke boete zou willen aanpassen aan de persoonlijke omstandigheden van de verdachte, net zoals de strafrechter zou hebben gedaan, treedt hij dan niet buiten zijn bestuursprocesrechtelijke bevoegdheid, waar immers gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden en slechts wordt onderzocht of het bestuursorgaan zich aan zijn eigen beleidsregels heeft gehouden? Sakkers beschrijft dat in een artikel van 18 maart 2009 in SC nr. 11 als gingen wij van maatwerk naar confectie. Ik heb een vierde vraag. Is het ambtshalve onderzoek dat de strafrechter altijd dient te verrichten of het strafbare feit wel is gepleegd, wel te verenigen met het uitgangspunt dat de bestuursrechter niet mag treden buiten wat door de partijen is aangevoerd? Zijn bij knullig handelen door de verdachte in de zin dat die bijvoorbeeld pas na 6 weken zijn bezwaarschrift indient, zijn uitspraak niet motiveert dat hij het niet eens is met de bon, geen relevante argumenten inbrengt of zijn griffierecht niet betaalt, diens strafrechtelijke waarborgen opeens verdampt?
Mijn vijfde vraag is of een onvermogende bestuurlijk beboete rechtsbijstand van een advocaat krijgt toegewezen.
Ten zesde: waarom krijgt een winkeldiefje een strafblad na een veroordeling wegens het jatten van een leren jasje en waarom krijgt de ″ontwijker″ van belasting door zijn vermogen in het buitenland te stallen, die terecht een fiscale boete opgelegd krijgt van 300%, niet zo’n strafblad? Is hier geen sprake van klassenjustitie? Ik sluit af met een oproep aan de minister. Met de onderscheiden die thans door u worden opgesomd in deze kabinetsnota, hebt u aan bestuurlijk Nederland voor de keuze van een sanctiestelsel niet de goede TomTom aangeboden. De kabinetsnota met daarin de leidraad ″open-gesloten en desgewenst afwijken″ doet mij denken aan een oude oom, die gezeten achter in zijn auto, standaard aan het chaufferende neefje of nichtje de weg placht te wijzen met de zinsnede ″toujours tout droit et tourner quand il faut″. Ik geef toe, wij zijn zelden verkeerd gereden, maar ik ben er niet zeker van of dit dankzij of ondanks mijn oude oom is gelukt. Wij zien dus met belangstelling uit naar de beantwoording van onze opmerkingen en vragen. De voorzitter: Dan zijn wij nu toegekomen aan de behandeling in eerste termijn van de wetsvoorstellen inzake de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
Mevrouw Duthler (VVD) (p. 1606-1608): Mevrouw de Voorzitter. De wetsvoorstellen die we vandaag bespreken, zijn een stap naar meer samenhang en uniformiteit van het bestuursrecht. De burger schiet er echter op onderdelen niet veel mee op. Om bijvoorbeeld de executie van een dwangbevel te schorsen, moet zij een zeer omslachtige weg volgen. De introductie van drie nieuwe typen beschikkingen, levert extra administratieve lasten op. Het is bovendien de vraag of de uitvoering zich goed heeft kunnen voorbereiden op deze wet, nu de wet al op 1 juli as. in werking treedt. Heeft de minister in het wetgevingsproces wel de regie gevoerd? Namens de VVD-fractie wil ik nog enkele kritische vragen stellen. Ik zal daarbij de volgorde aanhouden van het wetsvoorstel zelf. Het onderwerp bestuurlijke boete zal ik overslaan, want dat wordt behandeld door mijn fractiegenoot mevrouw Broekers-Knol. Allereerst stel ik vragen over de bestuursrechtelijke geldschulden. In het voorbereidend onderzoek hebben de leden van de VVD-fractie een vraag gesteld over de rechtsbescherming van de burger naar aanleiding van het voorgestelde artikel 4.4.4.2.3. In dit artikel wordt geregeld dat een dwangbevel een executoriale titel oplevert, die met de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer kan worden gelegd. De minister schrijft: in de regel zal het bestuursorgaan pas tot dwanginvordering overgaan, nadat de beschikking tot vaststelling van de geldschuld onherroepelijk is, dus als geen of tevergeefs beroep bij de bestuursrechter is ingesteld. Kan de minister aangeven wat de status is van ″in de regel″? En zou het niet kunnen dat het bestuursorgaan in de tussentijd zekerheid vraagt voor uitstel van betaling? Wat zijn de consequenties als die zekerheid niet kan worden gegeven? De leden van de VVD-fractie zijn er niet gerust op. Kan de minister niet gewoon bevestigen dat een lopende procedure bij de bestuursrechter de executie van een dwangbevel altijd opschort? Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die de minister in zijn memorie van antwoord schetst, kan het bestuursorgaan toch ook conservatoir beslag laten leggen? Om schorsende werking van een dwangbevel te bewerkstelligen, zal een burger een omslachtige weg moeten volgen. Verzet bij de burgerlijke rechter heeft namelijk alleen in belastingzaken op grond van de Invorderingswet schorsende werking. In andere zaken voorziet de Awb niet in schorsende werking van verzet. Om schorsende werking te krijgen, moet een kort geding worden aangespannen tegen het bestuursorgaan. Effectief heeft men dan drie procedures lopen, te weten de bezwaar- en beroepsprocedure tegen de beschikking, de verzetprocedure tegen het dwangbevel en de tenuitvoerlegging daarvan en een kort geding in verband met de gewenste schorsende werking. Dit is onwenselijk. Ik krijg hierop graag een reactie van de minister.
Ik heb nog een vraag over het open systeem van invorderingsmaatregelen zoals geregeld in artikel 4.4.4.2.11 van het wetsvoorstel. Een bestuursorgaan beschikt volgens genoemd artikel ten aanzien van een invordering ook over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft. Een bestuursorgaan kan dus particuliere incassobureaus inschakelen. Wordt het binnenkort toegestaan om een particulier incassobureau in te schakelen zolang de schuld nog wordt betwist en een rechter nog uitspraak moet doen? Ik krijg op deze vraag graag antwoord van de minister.
Tot zover de bestuursrechtelijke geldschulden. Nu de bestuurlijke handhaving. voordat ik inga op de herstelsancties stel ik een vraag over de uitleg van artikel 5.0.5. In dit artikel wordt bepaald dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat. Dit lijkt duidelijk, maar roept in de praktijk vragen op. Voor de executie van een vonnis bijvoorbeeld, moet soms een overtreding worden gemaakt waarvoor een beroep kan worden gedaan op een rechtvaardigingsgrond. Kunnen alle betrokken partijen zo’n beroep doen? Ik licht deze vraag toe aan de hand van het voorbeeld van een gedwongen ontruiming. De deurwaarder die spullen op de openbare weg plaatst, zal op grond van artikel 5.0.5 niet kunnen worden aangesproken. Dat is duidelijk. Hij executeert op grond van de wet, maar beslist daartoe niet zelfstandig. Maar hoe zit het met de opdrachtgever, bijvoorbeeld een woningbouwvereniging? Het zogenaamde Brunssum-arrest laat ruimte voor de opvatting dat de woningbouwvereniging wel kan worden aangesproken, omdat die ook de executie van het vonnis achterwege had kunnen laten. Kan artikel 5.0.5 zodanig ruim worden uitgelegd, dat ook de opdrachtgever een beroep kan doen op een rechtvaardigingsgrond?
Ik kom bij het onderwerp van de herstelsancties. Het wetsvoorstel introduceert drie nieuwe typen beschikkingen in titel 5.3, te weten de toepassingsbeschikking, de invorderingsbeschikking en de kostenbeschikking. De honderdduizenden bezwaar- en beroepschriften die op grond van de huidige wetgeving jaarlijks worden ingediend, leiden alleen al voor burgers tot 4 miljoen uur aan administratieve lasten. Met dit wetsvoorstel komen er nieuwe typen beschikkingen bij. Het ligt voor de hand dat ook deze nieuwe typen leiden tot bezwaar- en beroepschriften. De afhandeling van deze groep brengt ook weer administratieve lasten met zich. Dat kan niet anders. De minister suggereert echter in punt 73 van zijn memorie van antwoord dat de nieuwe typen beschikkingen niet leiden tot meer administratieve lasten. In zijn antwoord refereert de minister aan de administratieve lasten voor alleen bestuursorganen. De leden van de VVD-fractie hadden echter ook de administratieve lasten voor de burger voor ogen. Hoe zit dat? Waarom nemen voor hem de administratieve lasten niet toe? De leden van de VVD-fractie vernemen verder nog graag of de minister in het algemeen is nagegaan wat de consequenties van dit wetsvoorstel zijn voor de rijksbrede operatie van administratieve lastenverlichting. Tot zover wetsvoorstel 29702.
Ik kom bij de Aanpassingswet. Over het onderwerp verjaring van geldschulden hebben de leden van de VVD-fractie nog een vraag. De hoofdregel voor de verjaring van geldschulden is vastgelegd in afdeling 4.4.3. Voor bestuursrechtelijke geldschulden geldt een verjaringstermijn van vijf jaar. Voor belastingschulden wordt via de Aanpassingswet in de Invorderingswet 1990 onderscheid gemaakt tussen belastingschulden waarvoor een aansprakelijkstelling heeft plaatsgevonden van niet meer bestaande rechtspersonen en belastingschulden waarvoor een aansprakelijkstelling heeft plaatsgevonden van nog wel bestaande rechtspersonen. Voor niet meer bestaande rechtspersonen wordt een beperking in de tijd aanvaard van vijf jaar. Voor nog wel bestaande rechtspersonen geldt zo’n beperking echter niet. De regering meent dat de termijn van vijf jaar te kort is wanneer er wordt geprocedeerd tegen de belastingaanslag en de ontvanger gedurende de procedure uitstel van betaling verleent. Bovendien kan er aan aansprakelijkstelling een lang traject voorafgaan omdat er soms een langdurig en intensief onderzoek nodig is. Vijf jaar lijkt mijn fractie toch een zeer redelijke termijn voor een uitgebreid en intensief onderzoek om tot aansprakelijkstelling over te kunnen gaan. Mijn fractie acht een beperking in de tijd voor ook bestaande rechtspersonen zeer gewenst. Zij kunnen zonder zo’n beperking eindeloos in onzekerheid verkeren. Bovendien leidt het tot een aanzienlijk grotere werkbelasting bij de ontvanger. Is de minister bereid om te monitoren hoe dit onderscheid in de praktijk uitwerkt en om de effecten over drie jaar te evalueren?
Ik heb nog een vraag over de stuiting van verjaring. De hoofdregel in artikel 4.4.3.4 is dat alleen de schuldeiser van een bestuursorgaan kan stuiten door middel van een schriftelijke mededeling. Een bestuursorgaan heeft specifieke bevoegdheden, zoals het doen uitgaan van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel, waardoor hij in een enigszins andere positie verkeert. Daarom is ter wille van de rechtszekerheid bepaald dat stuiting slechts mogelijk is door het gebruik van die bevoegdheden of door het instellen van een vordering bij de rechter of de erkenning van de schuld door de schuldenaar. In de Aanpassingswet wordt echter een uitzondering gemaakt voor de fiscus. Voorgesteld wordt dat ook de ontvanger kan stuiten door middel van een vormvrije schriftelijke verklaring. De minister motiveert dat onder andere met automatiseringsproblemen vanwege de complexiteit van de stuiting- en schorsingregeling. Die automatiseringsproblemen zullen toch van tijdelijke aard zijn? Die kunnen dan toch geen rechtvaardiging vormen voor een definitieve afwijking van de fiscale regeling ten opzichte van de algemene regeling in de Awb? Ik krijg hierop graag een reactie van de minister.
Ik kom bij mijn laatste opmerkingen en mijn laatste vraag. Deze Vierde tranche Awb is onderdeel van een langdurige operatie, die al in 1983 is gestart met de instelling van de commissie-Scheltema. De minister van Justitie heeft in zijn memorie van antwoord bij de Aanpassingswet aangegeven en ook gedurende het wetgevingstraject hier in deze Eerste Kamer laten weten dat het belangrijk is dat beide wetsvoorstellen op 1 juli 2009 in werking kunnen treden. Verder uitstel zou betekenen dat de aanpassing van bijzondere wetten aan de Vierde tranche opnieuw moet worden geactualiseerd, waardoor dan een apart wetsvoorstel nodig zou zijn. Ook uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst en het UWV hebben zich ingesteld op inwerkingtreding per 1 juli 2009. Daar heeft mijn fractie steeds veel begrip voor gehad. De Belastingdienst en het UWV zijn echter niet de enige uitvoeringsorganisaties die te maken hebben met de Awb. Ook veel andere uitvoeringsorganisaties en niet te vergeten gemeenten moeten de nieuwe wet gaan implementeren. Dat betekent dat zij aanpassingen in hun organisatie moeten doorvoeren evenals aanpassingen van systemen en procedures. Is het voor deze uitvoeringsorganisaties en gemeenten duidelijk geweest dat de beoogde inwerkingtreding 1 juli aanstaande is? Dat is over precies een week. Wat heeft de minister eraan gedaan om ervoor te zorgen dat zij zich tijdig konden voorbereiden op de nieuwe wet? Niet voor niets heeft de regering het systeem van Vaste Verandermomenten (VVM) geïntroduceerd. Dat systeem bestaat uit twee vaste inwerkingtredingsdata, een minimale invoeringstermijn van drie maanden en tijdige en duidelijke informatievoorziening. Aan de voorwaarde van de minimale invoeringstermijn van drie maanden wordt sowieso niet voldaan. Hoe zit het met de tijdige en duidelijke informatievoorziening? Ik krijg hierop graag een verklarende reactie van de minister.
Tot slot hebben wij in deze Kamer een paar maanden geleden een debat over de wetgevingskwaliteit gevoerd. Dat was niet voor niets. Wetgevingsjuristen lijken voor dit wetsvoorstel zelf alle tijd van de wereld te hebben genomen, met als gevolg dat de uitvoering slechts een week heeft om zich op de nieuwe wet in te stellen. Kennelijk zijn er in het ambtelijk wetgevingsproces nog geen verbeteringen doorgevoerd. Mijn fractie heeft de stellige indruk dat de minister betere regie had kunnen voeren, niet zozeer inhoudelijk, als wel voor wat betreft de procedure en het tijdsverloop. De minister heeft steeds ruim de tijd genomen voor het indienen van memories van antwoord en nadere memories van antwoord. Dat had sneller gekund. Ik hoor graag een verklaring van de minister voor deze gang van zaken. Mijn fractie kijkt met belangstelling uit naar de antwoorden van de minister.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1608-1609): Mevrouw de Voorzitter. Zoals mijn fractiegenoot Anne-Wil Duthler al gezegd heeft, zal ik namens de VVD-fractie in dit plenaire debat over de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht spreken over de bestuurlijke boete. In het voorlopig verslag bij de Vierde tranche Awb merkte ik namens mijn fractie op dat de bestuurlijke boeteregeling, de bestuurlijke punitieve sanctie, zich bijna ongemerkt als een olievlek in ons rechtsbestel verspreidt en zich daarin nestelt met het gevaar het privaatrecht en het strafrecht te overschaduwen ten detrimente van de rechtsbescherming van de burger. Nu begrijpt mijn fractie wel dat in de laatste twee decennia van de vorige eeuw vanwege het zogenoemde handhavingstekort met betrekking tot bestuursrechtelijke wetgeving er iets moest gebeuren. De oplossing werd gevonden in met name de invoering van bestuurlijke boetebevoegdheden. In de Vierde tranche Awb wordt nu een algemene regeling voor het opleggen van bestuurlijke boetes opgenomen, zodat er meer uniformiteit ontstaat bij het opleggen van die boetes. Dat is op zich een goed idee. De vraag is alleen wanneer wordt gekozen voor de bestuurlijke punitieve sanctie als maatregel in geval van een overtreding en wanneer voor strafrechtelijke handhaving. We hebben het daarover vanochtend al eerder gehad en ik zal die discussie nu niet herhalen. Wel vraag ik nog nadrukkelijk aandacht voor de grondwettelijke verankering van de bestuurlijke boete. In de memorie van antwoord schrijft de minister op pagina 25: ″Het lijkt ons niet goed doenlijk om het toepassingsbereik van de bestuurlijke boete grondwettelijk te verankeren.″ Ik vraag me af waarom dat niet zo is en krijg daarvan graag een nadere motivering van de minister. In de nadere memorie van antwoord, op pagina 3, wijst de minister grondwettelijke verankering iets minder stellig van de hand. Ik citeer: ″Op zichzelf zou het denkbaar zijn dat ook bestraffende bestuurlijke sancties in de Grondwet worden genoemd.″ Bij de Staatscommissie voor de herziening van de Grondwet zou het aan de orde kunnen komen, schrijft de minister, wanneer nagedacht wordt over de relatie tussen de Grondwet en artikel 6 van het EVRM. De minister laat het dus over aan de Staatscommissie. Kan de minister toelichten waarom hij de Staatscommissie niet specifiek geattendeerd heeft op de wenselijkheid om de bestraffende bestuurlijke sanctie in de Grondwet op te nemen? Komt dat doordat de minister zelf het belang van grondwettelijke verankering eigenlijk niet ziet? In artikel 5.0.9 Awb worden de eisen vermeld waaraan elke beschikking waarbij een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd, moet voldoen: de beschikking vermeldt de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Voor de bestuurlijke boete geldt ook nog artikel 5.4.2.5 Awb: de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete vermeldt de naam van de overtreder en het bedrag van de boete. Als de sanctiebeschikking een verplichting tot betaling van een geldsom inhoudt – en dat is het geval bij de bestuurlijke boete – moet de beschikking ook voldoen aan de eisen van artikel 4.4.1.2 Awb: de beschikking vermeldt in ieder geval de te betalen geldsom en de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden. Het zijn vormvoorschriften en dit houdt in dat als een sanctiebeschikking niet aan deze eisen voldoet, dit niet zonder meer tot vernietiging van de beschikking leidt. Met toepassing van artikel 6:22 Awb kan de rechter de beschikking in stand laten. Maar, schrijft de minister op pagina 9 van de nadere memorie van antwoord, dat kan alleen als de belanghebbende door de schending van het vormvoorschrift niet in zijn verdediging is geschaad. Kortom, de beschikking waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd kan aan alle kanten rammelen, maar als de belanghebbende naar het oordeel van de rechter niet in zijn verdediging is geschaad, is er niets aan de hand. Ligt het niet voor de hand om bij het opleggen van een bestuurlijke boete, wat per slot van rekening een punitieve sanctie is, de eisen van artikel 5.0.9, artikel 5.4.2.5 en artikel 4.4.1.2 Awb niet als vormvoorschriften te beschouwen, maar als vereisten waaraan het bestuursorgaan moet voldoen?
Dat heeft een positief effect op de rechtsbescherming van de burger, nu het een strafsanctie betreft en bovendien – en dat moeten we niet onderschatten – heeft het ook een uiterst positief effect op het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Wat is de mening van de minister daarover? Een vergelijkbare vraag heeft mijn fractie over het wijzigen van de grondslag van de vordering tijdens de procedure: de gedraging die aan belanghebbende wordt verweten, wordt door een ander voorschrift verboden dan aanvankelijk gedacht. Ik verwijs naar de artikelen 6:18 en 6:19 Awb. De minister schrijft in de nadere memorie van antwoord naar aanleiding van een vraag daarover van de VVD-fractie in het nader voorlopig verslag dat een wijziging van de grondslag van de boete toelaatbaar kan zijn, mits de belanghebbende daardoor niet wezenlijk in zijn verdediging wordt geschaad. De belanghebbende moet in ieder geval de gelegenheid krijgen zich over de nieuwe grondslag uit te laten. Klopt het dat de passage ″mits de belanghebbende daardoor niet wezenlijk in zijn verdediging wordt geschaad″ niet in artikel 6:18 en artikel 6:19 Awb staat vermeld? De minister verwijst in zijn antwoord onder meer naar artikel 7:9 Awb, maar dat gaat nu juist over andere feiten, niet over de grondslag. Wat betekent dit voor de rechtsbescherming van de burger? Nogmaals, we hebben het over een strafsanctie. Een wijziging van de tenlastelegging in het strafrecht is aan veel striktere voorwaarden gebonden en bovendien is een en ander wettelijk vastgelegd in de artikelen 313 en 314 Strafvordering, juist ter bescherming van de verdachte. Is de minister het niet met de leden van de VVD-fractie eens dat het dringend noodzakelijk is om op dit punt in de Awb een grotere rechtsbescherming voor de burger te waarborgen? Kan de minister toezeggen, daaraan zo spoedig mogelijk door middel van een aanpassing van de Awb te voldoen? Op meerdere plaatsen in de memorie van toelichting en de overige schriftelijke stukken tussen minister en deze Kamer, heeft de minister betoogd dat, waar dat aan de orde is, zoveel mogelijk is aangesloten bij het strafrecht. Op het punt van de rechtvaardigingsgronden wil ik daar nader op ingaan. In artikel 5.0.5 Awb staat dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. In het strafrecht is een feit niet strafbaar als er sprake is van een rechtvaardigingsgrond, omdat dan de verrichte gedraging niet wederrechtelijk wordt geacht. In artikel 5.0.5 Awb staan de woorden ″voor zover″. Naar de mening van de VVD-fractie betekent dit dat het opleggen van een bestuurlijke sanctie afhankelijk is van de mate waarin de overtreding gerechtvaardigd is en dus dat een overtreding in meerdere of mindere mate wederrechtelijk kan zijn. Is die veronderstelling juist en wat is de reden dat op dit punt is afgeweken van het strafrecht?
Voorzitter. Tijdens de schriftelijke voorbereiding van de Vierde tranche Awb heeft mijn fractie vragen gesteld die het terrein van het belastingrecht betreffen. Ik wil daarop in het kader van deze plenaire behandeling, mede naar aanleiding van een brief van 23 april jongstleden van de voorzitter van de Commissie wetsvoorstellen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, nader terug komen. Tijdens de parlementaire behandeling Awb in de Tweede Kamer heeft de minister wat betreft de beboeting van medeplegers van vergrijpboeten, toegezegd dat de Belastingdienst niet actief op zoek zal gaan naar medeplegers en feitelijk leidinggevers. In een uitspraak van de Hoge Raad van 22 juni 2007, BNB 2007/292, heeft de Hoge Raad geen betekenis toegekend aan de door de regering gedane toezegging bij de totstandkoming van een wet, namelijk artikel 67d Algemene wet inzake rijksbelastingen. Kan de minister de in de Tweede Kamer gedane toezegging verduidelijken, zodat daarover geen misverstand kan bestaan, de rechter ermee rekening kan houden en de sfeer tussen Belastingdienst en adviseurs niet onnodig verhard wordt? Hetzelfde geldt voor opdrachtgevers en feitelijk leidinggevers.
Een vergelijkbare vraag stelt mijn fractie over de tijdens de parlementaire behandeling Awb in de Tweede Kamer gedane toezegging dat de beboetingsmogelijkheid van medeplegers geenszins bedoeld is als drukmiddel van de Belastingdienst om onwillige adviseurs te dreigen. Kan de minister dit nader uitwerken? Geldt een en ander ook voor wat betreft de beboetingsmogelijkheid van feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers? De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs vestigt er de aandacht op dat het opleggen van een bestuurlijke boete aan medeplegers, feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers enerzijds en diens cliënt anderzijds aanleiding vormt voor een belangentegenstelling waarin de belastingadviseur zich dient te verdedigen tegen de boete en bovendien tegen een potentiële aansprakelijkstelling door zijn cliënt. Is de minister bereid om in het Besluit strafverminderende omstandigheden omstandigheden op te nemen die specifiek gelden voor medeplegers, feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers? Wat betreft bedrijfsfiscalisten, dat wil zeggen fiscalisten die in dienst zijn bij belastingplichtigen, is de vraag of het inderdaad de bedoeling is dat bedrijfsfiscalisten privé getroffen kunnen worden met een boete op grond van de Awb, nu vrij eenvoudig kan worden aangenomen dat er sprake is van medeplegen en feitelijk leiding geven. Welke gevallen staan de minister daarbij voor ogen? Graag wil ik een reactie van de minister.
Tot slot kom ik op de Aanpassingswet. Mijn fractie heeft in het voorlopig verslag bij die wet een vraag gesteld over de wettelijke rente. Met name vroeg mijn fractie of de overtreder die de opgelegde boete betaald heeft en die uiteindelijk in het gelijk werd gesteld, de wettelijke rente uitgekeerd krijgt over de periode dat de boete, naar uiteindelijk bleek, onverschuldigd betaald was. Dat blijkt niet te zijn geregeld in de Awb, zo lijkt uit het antwoord van de minister. De minister verwijst dan ook naar het leerstuk van de onverschuldigde betaling in het burgerlijk recht. Ik begrijp dit zo dat de desbetreffende burger maar zelf, met behulp van het Burgerlijk Wetboek, moet zien dat hij het bedrag aan rente terug krijgt. Dat kan toch niet? Als we praten over rechtsbescherming voor de burger en een betrouwbare overheid, is het toch niet meer dan vanzelfsprekend dat de burger automatisch wettelijke rente vergoed krijgt over de periode dat de betaalde boete bij het bestuursorgaan ″geparkeerd″ heeft gestaan? Kan de minister toezeggen dat hij de bestuursorganen laat weten dat in dergelijke gevallen de wettelijke rente automatisch aan de burger moet worden uitbetaald? In het omgekeerde geval, namelijk dat de betaling van de boete is geschorst en dat de overtreder uiteindelijk in het ongelijk wordt gesteld, is de burger wél automatisch wettelijke rente aan het bestuursorgaan verschuldigd.
Wij wachten met belangstelling de beantwoording van onze vragen door de minister af.
De heer Engels (D66) (p. 1609-1611): Voorzitter. De fracties van D66 en OSF nemen vandaag met genoegen deel aan deze plenaire beraadslaging. Daarbij zullen wij ons overigens concentreren op voorstel 29702. Wij menen in de schriftelijke voorbereiding van dit voorstel de hand van de minister van Justitie herkennen, die in vorige juridische levens als hoogleraar bestuursrecht en als voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vele belangwekkende bijdragen heeft geleverd aan de toepassing van het bestuursrecht. Minstens zo aantrekkelijk – ik gebruik die woorden bewust – zijn de aanwezigheid en de betrokkenheid van de regeringscommissaris, de heer Scheltema, die ik in Groningen gedurende lange tijd, ondanks de organisatorische scheiding van de vakgroepen Staatsrecht en Bestuursrecht, van nabij zijn baanbrekende en hoogstaande arbeid aan de ontwikkeling van het bestuursrecht zag verrichten. Ik spreek onze waardering uit voor de gedegen wijze waarop de regering in de schriftelijke voorbereiding heeft gereageerd op de interventies van de fracties. De beantwoording heeft zeker bijgedragen aan een beter inzicht in de plaats en de betekenis van dit voorstel in het licht van de codificatie van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht met de Algemene wet bestuursrecht. Wij zullen ons om die reden beperken tot de behandeling van enkele van de aangesneden kwesties.
De fracties van D66 en OSF willen vooropstellen dat zij instemmen met het doel van dit voorstel om nu ook op de deelterreinen van de bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuurlijke handhaving en de attributie tot verdere harmonisatie en systematisering te komen. Dat is van belang nu de Awb, die het overheidsoptreden wil binden aan zo eenduidig en herkenbaar mogelijke rechtsregels, een belangrijke bijdrage levert aan de rechtsstatelijkheid en het democratisch gehalte van het overheidshandelen. Het bestuursrecht, en daarmee de Awb, vervult in dat perspectief een belangrijke functie voor de kwaliteit van de relatie tussen burger en bestuur en daarmee voor het maatschappelijk vertrouwen in het openbaar bestuur. Juist om die reden is in de afgelopen jaren regelmatig gevraagd naar een algemene visie op de plaats, de functie en de ontwikkeling van het bestuursrecht en in het bijzonder op de verhouding van het bestuursrecht tot het strafrecht en het privaatrecht. De gekozen werkwijze, namelijk die van een tranchegewijze aanbouwwet, maakt inderdaad een flexibele regelgeving mogelijk die is gericht op de behoeften van de praktijk. Op voorhand staat niet vast of de eenheid en de samenhang van de Awb daarmee daadwerkelijk dichterbij komen en evenmin of de toegankelijkheid en de hanteerbaarheid van het bestuursrecht daarmee daadwerkelijk bevorderd worden. In die zin is het jammer dat de minister de boot naar een dergelijke visie afhoudt door vast te houden aan het denkbeeld dat de wetgever niet tot taak heeft om een bepaalde, meer dogmatische visie op rechtsgebieden te ontwikkelen. Dat is toch een interessante benadering voor een kabinet met een meer dan gemiddeld bevoogdende inslag dat herkenbaar en zichtbaar poogt om bepaalde dogmatische visies en maatschappelijke ″normativiteiten″ met overheidssturing te realiseren. Wat hiervan verder ook zij, het is naar mijn mening sterk de vraag of de wetgever zich kan onttrekken aan de opgave om de rechtsontwikkeling van een visie te voorzien. Het argument dat dit de regeling van zaken in de weg staat waaraan in de praktijk behoefte bestaat, lijkt mij iets te minimalistisch. Heeft de wetgever echt geen taak als het gaat om de plaats en de ontwikkeling van een rechtsgebied in verhouding tot andere rechtsgebieden en ook niet ten aanzien van het geheel en de eenheid van het recht? Graag wil ik op dit punt een nadere reactie van de minister.
Een vergelijkbare aarzeling hebben wij bij de reactie op ons punt van zorg dat wij hebben uitgesproken. Het betreft de vraag in hoeverre in de verdere stroomlijning van het bestuursrecht met de Awb het evenwicht tussen de slagvaardigheid van bestuur en de rechtsbescherming voor de burger zal worden verstoord. Het bestuursrecht is, ondanks de in wetgeving vastgelegde vereenvoudigingen op het punt van de systematiek en de procedures, in kwantitatieve zin verder uitgebreid en geformaliseerd. Niet voor niets is er, niet in het minst door de uitvoerende macht, geklaagd over bestuursrechtelijke overregulering met daarmee gepaard gaande verschijnselen als bureaucratisering, formalisering, en juridisering. Ook met betrekking tot dit wetsvoorstel is met name door de VNG aandacht gevraagd voor het aantal beslismomenten en de uitvoeringslasten. Het antwoord van de regering dat inhoudt dat dit evenwicht van slagvaardigheid en rechtsbescherming niet voor eens en altijd gegeven is, kan op zichzelf worden onderschreven. Dat brengt ons echter niet veel verder. Ook de niet op voorhand onjuiste vaststelling dat in dit voorstel een nieuw evenwicht is gevonden, loopt onder onze waarneming uit. Graag vraag ik de minister hoe hij meer in het algemeen aankijkt tegen het spanningsveld van het belang van een ook door de burger gewenst slagvaardig bestuur en het belang van een goede rechtsbescherming. Anders gezegd: zal het bestuursrecht, niet alleen in de beleving van bestuurders, in toenemende mate een hindermacht blijken voor krachtdadig en probleemoplossend overheidsoptreden?
Ik kom op de verhouding tot andere rechtsgebieden. Wat betreft de relatie tussen het privaatrecht en het bestuursrecht, die relevant is voor de regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden, is het uitgangspunt dat de Awb aansluit bij de systematiek van het Burgerlijk Wetboek. Het is de vraag of dat voldoende houvast biedt voor de praktijk als wij ons realiseren dat de hoogste rechters op beide rechtsgebieden, namelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Hoge Raad, uiteenlopende visies hebben op de relatie tussen het burgerlijk recht en het bestuursrecht. De CDA-fractie, waarin niet alleen verschillende confessionele stromingen verenigd zijn maar ook de verschillende juridische disciplines, heeft begrijpelijkerwijs en in dit geval niet ten onrechte aandacht gevraagd voor het probleem dat civilisten op dat punt de neiging hebben om het privaatrecht als leidend te zien. Graag vraag ik de minister of hij iets meer van zijn gevoelens op dit punt wil laten blijken.
Wat betreft de relatie met het strafrecht is de vraag gerezen in hoeverre de bestuursrechtelijke rechtsbescherming zwakker zou zijn in vergelijking met de rechten en de waarborgen in het strafproces. In de literatuur is in dat verband gewezen op problemen zoals de grotere lijdelijkheid van de bestuursrechter als gevolg van de bestuursrechtelijke partijautonomie, de beperktere beoordelingsruimte van de bestuursrechter als gevolg van de gebondenheid aan de toetsing van de rechtmatigheid van besluiten en de ″verdichting″ van de omvang van het geschil in de bestuursrechtelijke procedure. Niet eerder bestreden onderdelen van een besluit of eerder aangevoerde gronden in de verdere procedure, wegen immers niet mee. Ik doel op de zogeheten onderdelen- en grondenfuik. Daarover is reeds gesproken. De regering heeft in de memorie van antwoord zeer uitgebreid op dit punt gereageerd. Uitvoerig is beargumenteerd waarom het bestuursprocesrecht op het punt van de kwaliteit van de rechtsbescherming de toets aan het strafprocesrecht goed kan doorstaan. Belangrijk zijn de hoge eisen die het bestuursrecht stelt aan de voorbereiding van een besluit door bestuursorganen. De bestuursrechter onderzoekt of het besluit wordt gedragen door de daaraan ten grondslag liggende beginselen van behoorlijk bestuur en gaat daarbij actief op zoek naar de juistheid van de standpunten en de argumenten van met name het bestuursorgaan. De bestuursrechter toetst de juistheid van de argumenten voluit. Ook de plicht om de rechtsgronden ambtshalve aan te vullen, blijkt in de praktijk ruim te worden opgevat. Onze fracties achten daarmee de kritiek op het rechtsgehalte van de procedure van de bestuurlijke boete voldoende weerlegd. In het voorlopig verslag hebben wij in dit verband met name aandacht gevraagd voor de door een aantal gerenommeerde Leidse bestuursrechtjuristen gesignaleerde knelpunten. Ik noem Barkhuysen c.s. Die knelpunten hebben betrekking op de Europese processuele waarborgen op het terrein van de bestuurlijke punitieve sancties. Het is interessant om vast te stellen dat de toepassing van de in het kader van dit voorstel relevante beginselen als una via, ne bis in idem en evenredigheid de toets van de Straatsburgse jurisprudentie kan doorstaan. Dat geldt ook voor de waarborging van het zwijgrecht en de hantering van redelijke termijnen. Met de regering vinden wij dat deze vaststelling een bijzonder licht werpt op de vraag naar de rechtsbeschermingskwaliteit van het bestuursprocesrecht in vergelijking met het strafprocesrecht. Daarmee is nog niet onze vraag beantwoord naar een doordachte complementariteit van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving. Wij hopen dat dit later in de middag alsnog gebeurt in het kader van de bespreking van de notitie over sanctiestelsels.
Tot slot kom ik terug op onze vraag om bij een volgende evaluatie van de Awb – die wordt naar verwachting in 2011 gehouden – de ervaringen van burgers, bedrijven en instellingen met die wet daarbij te betrekken. Ik ben de minister erkentelijk voor zijn positieve grondhouding in de memorie van antwoord. Wij realiseren ons zeer wel dat de uitvoering van een dergelijk onderzoek een specifieke methodologische aanpak vergt. Ik vraag de minister voor de goede orde of zijn positieve reactie op dat punt kan worden uitgelegd als een toezegging aan deze Kamer en wacht met veel belangstelling de reactie van de minister op deze en andere vragen af.
De heer Dölle (CDA) (p. 1611-1612): Voorzitter. Het heeft ruim twee jaar geduurd voordat wij de Vierde tranche van de Awb plenair kunnen behandelen. Dat is een nogal lange tijd. Ter coördinatie met de heer Van de Beeten die eerder heeft gesproken, zeg ik dat ik in relatie tot de bestuurlijke boete niet zal spreken over de vraag wanneer die aangewezen is. Ik zal meer ingaan op de wijze waarop die bestuurlijke boete in deze Vierde tranche is georganiseerd. De CDA-fractie is blij dat vandaag, naar het zich laat aanzien, opnieuw een forse stap wordt gezet op weg naar de codificatie van het bestuursrecht. De grondwetgever van 1983 heeft ons als medewetgever in artikel 107 die missie opgedragen en de karavaan is nog steeds onderweg. Het bestuursrecht was hinderlijk gefragmenteerd en verbrokkeld. Tot op zekere hoogte is het dat overigens nog steeds. Het bestuursrecht vormt het sequeel van de accelererende verzorgingsstaat en het weerspiegelt de vaak schoksgewijze uitbreiding daarvan en de eigen aard van de verschillende beleidsdomeinen zoals milieurecht, onderwijsrecht, huisvestingsrecht uimtelijk recht, economisch ordeningsrecht enz. Onze verre voorgangers in deze Kamer en die aan de overzijde aarzelden bovendien sterk om de rechtsbescherming van burgers aan rechters op te dragen. Men bezat een voorkeur voor administratief beroep. Pas na de Tweede Wereldoorlog en zeker na de zomer van 1976, de Wet AROB, sloeg de slinger duidelijk door naar administratieve rechtspraak en zwol de behoefte aan canonisering en uniformiteit aan. Recent is een deel van de bestuursrechtspraak bovendien institutioneel geïntegreerd in de gewone rechterlijke macht. Mijn eerste vraag heeft eigenlijk geen betrekking op het wetsvoorstel. Ik stel die vraag omdat mijn fractie nieuwsgierig is naar het antwoord daarop. Kan de regering al aangeven of van dit kabinet nog initiatieven van wetgeving of anderszins op dit terrein kunnen worden verwacht? De gedeeltelijke codificatie van het materiële bestuursrecht en vooral van het processuele bestuursrecht krijgt met name gezicht in de fameuze Awb waarvan we hier de architect aantreffen in de persoon van de regeringscommissaris. Wij feliciteren hem en uiteraard de regering, die de verantwoordelijkheid voor deze wet draagt en daaraan heeft bijgedragen, met het feit dat vandaag opnieuw een vertrek aan het gebouw van de Awb wordt toegevoegd. Vanaf het begin onderschreven wij de strekking van dit wetsvoorstel. Onze fractie had echter wel behoefte aan opheldering over een aantal aspecten. Zij wilde een antwoord op vragen die, zoals het fraai verzorgde wetgevingsdossier ons leerde, ook in juridische en andere fora leefden.
Vooraf willen wij echter een andere kwestie opnieuw aan de orde stellen. Ik denk dat ik dan raak aan een punt waarover ook de heer Engels heeft gesproken. Daarover leven bij ons namelijk nog vragen, ook na de beantwoording van de regering. De kwestie hangt samen met de rivaliserende ambities en jurisprudentie van civilisten en bestuursrechtbeoefenaren. Wie gaat uiteindelijk over wat? Zie ook het felle debat over het zuivere schadebesluit. Natuurlijk kunnen wij die strijd overlaten aan de rechtsgeleerden. Dat is een goed uitgangspunt, maar ook burgers en partijen kunnen in het kruisvuur terechtkomen. De minister verwijst naar de studiegroep die een becommentarieerd voorontwerp construeerde waarin hij de dogmatische meningsverschillen voor kennisgeving aanneemt en waarin hij praktische oplossingen probeert te zoeken. Dat ontwerp is inmiddels verschenen. Wij hebben begrepen dat ten aanzien van de onrechtmatige overheidsdaad is gekozen voor een soort verzoekschriftprocedure waarbij in een aantal situaties de Centrale Raad van Beroep en de hoogste fiscale rechter bevoegd worden. Tot € 5000 zal dat overigens de bestuursrechter zijn en in het geval van bedragen hoger dan € 5000, de civiele rechter. Kan de regering ons alvast deelgenoot maken van haar desnoods voorzichtige opvattingen over deze aanbevelingen, of is het daarvoor te vroeg?
De CDA-fractie wil de regering in deze laatste fase van de behandeling van beide wetsvoorstellen – ik doel met name op het voorstel voor de Vierde tranche van de Awb – ten slotte een aantal vragen voorleggen.
Ik begin met de bestuursrechtelijke geldschulden. In het politieke debat is een paar keer de bange vraag opgeworpen of de voorgestelde regeling van de bestuursrechtelijke geldschuld, de inning en de betaling aan en door bestuursorganen, niet onnodig wordt geformaliseerd en gejuridiseerd. Die vraag is overigens ook door de VNG gesteld. Wacht hier geen procedureel moeras, al is dat enigszins dramatisch uitgedrukt? De regering wuift deze angst weg. Zij wijst op artikel 4.4.5.1 waarin staat dat procedures tegen nevenbeschikkingen kunnen meeliften met de procedure tegen de hoofdbeschikking.
Zij wijst ook op recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die het nu al mogelijk maakt om tegen beschikkingen over uitstel en al dan niet gedeeltelijke kwijtschelding op te komen. De regering zegt verder dat ook de regelingen over rechtstreeks beroep en over de kosten van de bezwaarschriftprocedure ons hebben geleerd dat het wel meevalt met de procedurele drukte. Onze fractie is niet geheel overtuigd. Het gaat om een hausse aan beschikkingen die, ook indien er geen bezwaar tegen de hoofdbeschikking is ingediend, onderwerp kan worden van bezwaar en beroep. Als straks alle besluiten vermelden dat men tegen de weigering van gedeeltelijke of volledige kwijtschelding of tegen uitstel een bezwaarschrift kan indienen, zal dat op zichzelf de procedeerlust al kunnen prikkelen. Wij wezen eerder op georganiseerde massale acties ten behoeve van gedeeltelijke of algehele kwijtschelding. Ook de wet-Wolfsen/Luchtenveld zal binnenkort in werking treden. Die zal een dwangsom opleggen in geval van een niet verschoonbare termijnoverschrijding door bestuursorganen. Onze fractie zou het dan ook op prijs stellen als de regering toezegde dat zij op enige wijze laat nagaan of er daadwerkelijk sprake zal zijn van een ″fall out″ van verdere formalisering van de bestuursrechtelijke geldschuld, zoals die door ons en meerderen wordt gevreesd. Hopelijk heeft de regering gelijk en zal dat onderzoek dat aantonen. In de praktijk wachten bestuursorganen met de invordering van een bestuurlijke rechtsvordering indien daartegen bezwaar of beroep is ingesteld waarover nog niet onherroepelijk is beslist. De regering wees erop dat, in afwijking hiervan, het algemeen belang of de belangen van derden met zich kunnen brengen dat toch direct tot invordering wordt overgegaan. Desgevraagd noemde de regering de situatie waarin de schuldenaar zich aan de Nederlandse rechtsorde dreigt te onttrekken. De regering voegt daar in de nadere memorie van antwoord het voorbeeld aan toe van wat ik zou willen noemen ″de kale kip″: indien er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat betrokkene straks geen veren meer zal dragen die door het bestuursorgaan kunnen worden geplukt, kan laatstgenoemde direct overgaan tot invordering. Wij vragen de regering of we in dit geval moeten denken aan zaken als een dreigend faillissement, een voorzienbare forse inkomensdaling als gevolg van bijvoorbeeld ontslag, concurrerende grote vorderingen door derden enz.? Dient het bestuursorgaan in de regel ook met invordering te wachten indien er annexe procedures lopen, bijvoorbeeld in verband met besluiten over verzoeken tot uitstel of tot gedeeltelijke of algehele kwijtschelding?
Ik kom op de bestuurlijke boete. De CDA-fractie heeft met de regering verschillende malen een betrekkelijk uitgebreid debat gevoerd over de bestuurlijke boete. Voorafgaand aan dit debat deed zij dat opnieuw over de notitie over het sanctiestelsel. Het ging daarbij vooral over de vraag of de rechtsbescherming, zoals die ten aanzien van de bestuurlijke boete is georganiseerd, gelijkwaardig is aan die bij de strafrechtelijke handhaving. Vanuit de wetenschappelijke literatuur en vooral vanuit de strafrechtelijke literatuur werd aanvankelijk de superioriteit van het strafrecht op dit punt aangevoerd. De regering is er naar ons oordeel goed in geslaagd om aan te tonen dat de rechtsbescherming in de sfeer van de bestuursrechtelijke handhaving met bestuurlijke boetes weliswaar niet gelijk maar wel gelijkwaardig is aan die in de sfeer van de strafrechtelijke handhaving door middel van strafrechtelijke boetes. Het bestuursrecht stelt immers zware eisen aan de voorbereiding van boetebeschikkingen. Zo is er de wettelijk verankerde motiveringsplicht die door de bestuursrechter vol moet worden getoetst. Daarbij kan hij zelfstandig onderzoek doen naar de toedracht. En de rechter heeft de plicht om de rechtsgronden ambtshalve aan te vullen. De bestuursrechter toetst tevens de hoogte van de opgelegde boete aan het evenredigheidsbeginsel. De onschuldpresumptie, het zwijgrecht, het nemoteneturbeginsel, het ne bis in idem beginsel enz. worden analoog aan het strafrecht toegepast. Dat gebeurt zeker in de sfeer van de criminal charge waarover mevrouw Strik sprak. Er zijn rechtvaardigings- en schulduitsluitingsgronden. In de jurisprudentie staat dan ook vast dat de procedures over de bestuurlijke boete de toets van artikel 6 van het EVRM goed doorstaan. Niet alles is echter koek en ei.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1612): De heer Dölle zegt dat de rechtsbescherming gelijkwaardig is. In mijn bijdrage wees ik echter op het verschil in beoordeling. Voor de strafrechter moet iets wettig en overtuigend bewezen zijn. Daar schuilt dus een veel grotere onderzoeksplicht achter. De bestuursrechter gaat gewoon na of het bestuursorgaan voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het feit is gepleegd. Maakt dat niet heel veel uit voor de rechtsbescherming van burgers, met name als de heer Dölle spreekt over punitieve sancties?
De heer Dölle (CDA) (p. 1612): Ik denk niet dat dit heel veel uitmaakt. Het gaat ook om de eigen aard van de relatie waarvan sprake is op het moment dat de bestuurlijke boetes worden opgelegd. Dat is vaak een routineuze verhouding. Ik baseer mij op de woorden die onder anderen Bröring daarover heeft geschreven. Het gaat mevrouw Strik volgens mij om het onderzoek dat de bestuursrechter doet naar het feit, dus of dat is begaan door het bedrijf of de omroep.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1612): Ja, maar het gaat ook om de vraag of het bewijs onrechtmatig of rechtmatig is verkregen.
De heer Dölle (CDA) (p. 1612): Ja. Gelet op de beantwoording van de regering en het felle debat tussen onder anderen mevrouw Alberts en de heer Bröring – het is ook een beetje onderdeel van de stammenstrijd – heeft mijn fractie de indruk dat er sprake is van een aanvaardbaar niveau van rechtsbescherming. Dat blijkt naar haar oordeel al uit het feit dat de criminal charge de toets kan doorstaan. Dat niveau is overigens niet hetzelfde als dat van het strafrecht, maar het kent wel een aantal voordelen als het gaat om de toetsing aan de evenredigheid door de bestuursrechter. Die toetsing kan anders uitpakken dan de sanctievaststelling door bijvoorbeeld een strafrechter.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1612): Ik sloeg ook een beetje aan op de opmerking dat de voorbereidingsplicht, de zorgvuldige motivering van het opleggen van een bepaalde boete, door de Awb in voldoende mate zou zijn gewaarborgd. Ik geef een heel eenvoudig voorbeeld. Daarbij haak ik aan bij de burger die een vuilniszak plaatst. Als daarvoor een boete wordt opgelegd, is de heer Dölle dan van mening dat de desbetreffende beschikking voldoende is voorbereid en gemotiveerd? Herkent de heer Dölle dat in de boete die hij mogelijkerwijs zelf opgelegd kreeg?
De heer Dölle (CDA) (p. 1612-1614): Ondenkbaar! Afgezien van deze problematiek, merk ik op dat er gemeenten zijn die deze wet niet gebruiken omdat handhaving daarvan te kostbaar zou zijn. Dat is echter een ander probleem. Het opleggen van een boete indien men voor 08.00 uur vuilniszakken buiten zet, moet inderdaad correct in de wet beschreven staan. Dat heb ik ook begrepen. Misschien klinkt het flauw, maar ik vraag de regering of ik dat goed heb begrepen. Volgens mij geldt ook voor de vuilniszakcasus dat in de beschikking staat welke bepaling werd overtreden, waar dat is gebeurd en wanneer. Dat is overigens ook weer een voorbeeld van een routineuze kwestie. Zoals mevrouw Haubrich terecht zei, worden vuilniszakken massaal te vroeg buitengezet. En de rechtsbescherming van de mensen die dat doen, is volgens mij redelijk geregeld. Ik had net opgemerkt dat niet alles koek en ei is. Ik stel daarom een aantal vragen, maar eerst zeg ik iets over de Grondwet. De CDA-fractie heeft evenals de VVD-fractie gevraagd waarom het fenomeen van de bestuurlijke boete niet in de Grondwet zou moeten worden vermeld. Dat is nog iets anders dan het bereik daarvan. In de Grondwet komen immers ook begrippen voor zoals straf, strafbaar feit en tuchtrechtspraak. De bestuurlijke boete voegt ook leed toe aan burgers, organisaties en bedrijven. Vermelding daarvan in onze Grondwet zou dan ook niet onlogisch lijken. De regering achtte een dergelijke constitutionalisering in eerste instantie ondoenlijk. In tweede instantie was opname in de Grondwet naar haar oordeel wel denkbaar. Zij verwijst de zaak nu impliciet door naar de Staatscommissie die zich in algemene zin gaat bezighouden met onder andere de relatie tussen de Grondwet en artikel 6 EVRM. Kan de regering toezeggen dat zij de Staatscommissie verzoekt, in het kader van de zojuist genoemde algemene opdracht, ook aandacht te besteden aan de wenselijkheid en de mogelijkheid van het boven de constitutionele horizon verheffen van het fenomeen bestuurlijke boete door dat in de Grondwet te vermelden? Ik stel nog enkele vragen over de bestuurlijke boete. Die vragen raken aan de schorsende werking van bezwaar bij bestuurlijke boetes, beter gezegd de afwezigheid daarvan; de cautie, het onderscheid dat gemaakt wordt tussen lichte en zware procedures tegen de jurisprudentie van het EHRM en ten slotte de rechtvaardigingsgronden en de mandatering van de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen.
De regering legt bezwaren van vooral de strafrechtelijke literatuur terzijde die zich keren tegen de omstandigheid dat, afgezien van heel hoge bestuurlijke boetes, bezwaar geen schorsende werking heeft. Het motto lijkt: ″Eerst betalen, dan zien we wel verder″. De regering wijst opgewekt op het feit dat er tot op heden weinig geschillen op dit punt zijn geweest. Er is ook geen strijd met het presumptiebeginsel omdat er een belangenafweging plaatsvindt voordat de boete wordt opgeëist. Is dit niet een te gemakzuchtige redenering van de regering, zeker nu het aantal bestuurlijke boetes enorm toeneemt, zo niet explodeert? Wij zouden de vraag willen omdraaien: Welk belang van de Staat is dermate dwingend dat hier, anders dan in geval van strafrechtelijke boeteoplegging, niet gewacht kan worden op de finale uitspraak met de executie van de boetebeschikking? De CDA fractie heeft net als de Raad van State vooralsnog ook vragen bij de opstelling van de regering bij de cautieplicht. De regering verwijst hier anders dan bij het vorige punt – schorsende werking van bezwaar – juist wél naar het strafrecht. Zij zegt dat daar de cautieplicht gekoppeld is aan het verhoor en vindt dat het ook zo moet in het traject van de bestuurlijke boete en ook daar bij het verhoor en niet al eerder bij de schriftelijke informatie-inwinning door het bestuursorgaan bij de betrokken persoon of organisatie. De regering wijst erop dat de ratio van de cautie ligt in de bescherming tegen de psychische druk die uitgaat van mondelinge verhoren. Maar er is hier toch ook een zekere relatie met het nemo-teneturbeginsel? Is het niet zo dat zeker indien het gaat om niet juridisch geschoolde of geadviseerde burgers de rol van de schriftelijke informatie-inwinning in het bestuurlijke boetetraject echt anders is dan in het strafrecht? Waarom heeft de regering hier het cautieregime desondanks gelijkgeschakeld met het strafrecht?
In dit wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen de lichte en de zware procedure. In de eerste hoeft geen schriftelijke rapportage plaats te vinden. Wij begrijpen de achtergrond van dit onderscheid goed. Je voorkomt papierwerk en je verlicht de administratieve lasten. Onze vragen in de schriftelijke voorbereiding waren echter naar de opvatting van de regering, hoe zich dit onderscheid verhoudt tot de jurisprudentie van het Europese Hof rond artikel 6 EVRM in het bijzonder in de Özturk-arrest, die dit onderscheid licht/zwaar niet kent en bij ″criminal charge″ in alle gevallen schriftelijke rapportage lijkt te eisen. Wij vragen de regering opnieuw om op dit punt in te gaan. Dan zijn er nog de rechtvaardigingsgronden. Op dit punt is onze fractie nog niet overtuigd. De regering wil bewust de rechtvaardigingsgronden die de strafwetgever al zeer lang geleden heeft geformuleerd, niet overnemen in de wetsvoorstellen van de Vierde tranche Awb. De regering vindt dat de rechter de rechtvaardigingsgronden maar moet ontwikkelen. De rechter zal daarbij vast aanknopen bij die uit het strafrecht en gelet op het eigen karakter van het bestuursrecht, daaraan een eigen invulling geven. Het bestuursrecht, zo zegt de regering, heeft nu eenmaal weinig ervaring met deze categorie; laat de rechter dus zijn gang maar gaan.
Mevrouw de voorzitter. Het vertrouwen in de rechter is uiteraard prijzenswaardig en in algemene zin ook juist, maar onze fractie kan zich toch heel goed voorstellen dat die andere staatsmacht, de wetgever, hier een eigen verantwoordelijkheid erkent en in de wet de fundamenten van bedoeld rechtvaardigingsregime neerlegt, zoals in het strafrecht. De rechter kan die verder ontwikkelen en eventueel aanvullen. Wordt hier niet, materieel althans, een wezenlijke taak van de wetgever weggeschoven naar de rechter? Bevordert dit nu wel de rechtszekerheid van burgers en hun organisaties?
In dit verband nog een vraag die wij eerder stelden maar niet beantwoord zagen. Kan indien dit voorstel van wet wordt aangenomen een gemeenteraad zelfstandig in de APV of in een verordening als bedoeld in de Wet kleine ergernissen waarin de raad een bestuurlijke boete introduceert, ook rechtvaardigingsgronden al dan niet aangevuld opnemen, bijvoorbeeld die uit het strafrecht?
De regering houdt de boot wat af bij onze vraag, in welke omstandigheden moet worden aangenomen dat de aard van de bevoegdheid bestuurlijke boetes op te leggen, mandatering in de weg staat. De regering noemt het criterium van de zeer hoge boete en van politiek zeer gevoelige zaken. Zij wijst er verder op dat zich hier niet veel problemen voordoen en dat de ambtenaarmandataris wel uit zichzelf terugkoppelt naar de mandans wanneer er reuring dreigt te ontstaan. Ook hier de vraag, of een verdere uitlijning mogelijk is. Hoe hoog moet die boete zijn en hoe politiek brisant de boetebeschikking om vast te stellen dat in dat geval de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaat verzet? De vragen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs zijn door mevrouw Broekers ingebracht. Wij ondersteunen die. Met name ook de positie van bedrijfsfiscalisten – werknemers in dienst van een belastingplichtige – verdient meer opheldering door de regering. Wanneer worden zij als medepleger van beboetbare feiten beschouwd en wanneer kunnen zij privé worden beboet?
Onze fractie heeft bij de schriftelijke voorbereiding aandacht gevraagd voor een verschijnsel dat zich voordoet door de combinatie van de inwerkingtreding van de Derde tranche Awb en de daarin geregelde figuur van de delegatie en de dualisering van het gemeentelijk bestuur. Het gaat daarbij om de relatie die tussen raad en college bestaat, nadat de raad bij verordening een discretionaire bevoegdheid schiep voor het college. Onze fractie beseft uiteraard dat het voorliggende wetsvoorstel handelt over attributie aan ambtenaren en niet ziet op de relatie raad en college, staten en gedeputeerde staten. Wij zijn dan ook dankbaar dat de regering toch op deze kwestie die niet van belang ontbloot is, is ingegaan. De regering noemt de verhouding die voordat de Derde tranche als delegatie werd betiteld, nadrukkelijk een daad van wetgeving. Begrijpt de CDA fractie de regering goed wanneer zij vaststelt dat naar de opvatting van de regering de paragraaf over delegatie uit de Awb met daarin bepalingen over intrekking, beleidsregels, inlichtingen enz. niet langer van toepassing is op eerder geschetste rechtsverhouding waarbij de raad een bevoegdheid schept voor het college?
Wij wachten met belangstelling de antwoorden van de regering af.
De voorzitter(p. 1614): Op verzoek van de minister schors ik de vergadering voor vijf minuten. Ik verwacht iedereen over uiterlijk vijf minuten terug in de plenaire zaal.
De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1614-1615): Mevrouw de voorzitter. Voor ons ligt de lang verwachte volgende fase in de codificatie van het bestuursrecht. Ik feliciteer de minister en ook de heer Scheltema met hun bijdragen aan het verder brengen van de Awb. De Awb als kader voor het overheidshandelen en de toetsing daarvan, vormen een belangrijk fundament van onze democratische rechtsstaat. De overheid wordt immers gebonden aan transparante en zoveel mogelijk eenduidige regels die tegelijkertijd ook de burgers rechtszekerheid bieden en de mogelijkheid om hun belangen tegenover die van een overheidsbestuur te behartigen. De aanbouw is een voortdurend balanceren tussen uniformiteit en flexibiliteit en beide dienen elk een eigen doel. De Awb herbergt zo’n veelheid aan rechtsterreinen en systemen dat die onmogelijk in één model te vangen zijn. Tegelijkertijd bieden samenhang en uniformering grote voordelen voor de toegankelijkheid van het recht voor burgers. De Awb moet echter getoetst worden op het gevonden evenwicht tussen doelmatigheid, slagvaardig bestuur en de benodigde rechtsbescherming voor burgers. Zo vormt de uniformering van de regels voor de bestuurlijke boete een grote vooruitgang in de ogen van mijn fractie, omdat die zowel het bestuursrecht vereenvoudigt als de rechtszekerheid zal vergroten. In mijn vorige bijdrage heb ik al veel gezegd over de bestuurlijke boete. Het meeste kruit heb ik daarin verschoten omdat onze grootste zorgen gericht waren op de bestuurlijke boete. Ik wacht de beantwoording van de door mij gestelde vragen met veel belangstelling af. De regering acht het noodzakelijk dat het strafrecht voorbehouden blijft voor overtredingen die de samenleving schokken of moreel verwerpelijk zijn; die gevallen waarin de overheid en haar burgers er behoefte aan hebben dat een bepaalde handeling in morele zin wordt afgekeurd. Mijn fractie onderschrijft dat uitgangspunt volledig, maar de criteria laten wel veel ruimte voor interpretatie. De eerste associatie is gewelddadige handelingen, maar ernstige fraudezaken en bepaalde financiële transacties, denk aan de recente woede over het gedrag van bankiers, zouden ook goed daaronder kunnen vallen. Het is ook afhankelijk van een tijdgeest in de samenleving, die voortdurend in ontwikkeling is. Kan de regering schetsen wat de contouren ongeveer zijn? Kan zij de criteria wat duidelijker uitwerken en aangeven hoe zij denkt dat een en ander zich in de toekomst gaat ontwikkelen? Hoewel codificatie door middel van tranches haar voordelen heeft, het is en blijft een redelijk pragmatische aanpak. Ik wijs ook op de discussies in de rechtsliteratuur over de wenselijke verhouding tussen privaatrecht, strafrecht en bestuursrecht. Andere woordvoerders hebben het al aangegeven, je moet het niet alleen aan de rechtswetenschappers overlaten, hoewel die een goede bijdrage kunnen leveren, maar dat ook de regering het moet aandurven daar een visie op te hebben en uit te werken. Wat is haar visie en is zij bereid die verder uit te werken? Een punt dat de samenleving al jaren bezighoudt, is de wijze waarop de overheid zelf aansprakelijk gesteld kan worden voor onrechtmatig of strafbaar handelen. Er is alweer enige tijd een initiatiefwetsvoorstel in behandeling, wellicht ietwat lijdend het vertrek van de auteurs, dat beoogt de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevenden op te heffen. Zal het aannemen van deze wet gevolgen hebben voor de mate waarin nu ook een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan overheidsorganen, met name de punitieve sanctie? Graag een reactie van het kabinet op de rechtsgevolgen van het initiatiefvoorstel. Ik wil even aanhaken bij het verzoek van de VVD en het CDA om de commissie die zich bezighoudt met de Grondwet te vragen, of de bestuurlijke boete daarin ook een plaats moet krijgen. Ik wil daaraan een vraag toevoegen. Houdt de ontwikkeling bij de bestuurlijke boete ook niet in dat artikel 113, lid 1, van de Grondwet in een ander daglicht komt te staan? In dat artikel wordt de rechtelijke macht opgedragen tot berechting van strafbare feiten. Het bestuursrecht kent de bezwaarfase waardoor het bestuursorgaan daar over gaat. Wil de commissie eens kijken of artikel 113, lid 1, nog in overeenstemming is met de ontwikkelingen in het bestuursrecht In mijn eerste bijdrage ben ik ingegaan op de rechtelijke toetsing als een van de onderscheidende onderdelen tussen bestuursrecht en stafrecht. De heer Dölle wees op de stammenstrijd die in literatuur woedt tussen strafrecht en bestuursrecht. Het is voor ons erg belangrijk om te weten hoe rechters in de praktijk daadwerkelijk toetsen. Uit de gesprekken die ik hierover met rechters heb gevoerd, blijkt dat bestuursrechters zelf aangeven dat zij echt minder indringend toetsen of het voorliggende feit daadwerkelijk gebeurd is, wettig tot stand gekomen is, et cetera. Het is de vraag of dit allemaal terug te zien is in uitspraken. Is er niet meer onderzoek nodig naar het verschil bij punitieve sancties in de daadwerkelijke toetsing tussen bestuursrechters en strafrechters?
In de parlementaire stukken is al heel wat gewisseld over het risico dat bestuursorganen een financieel belang kunnen krijgen bij het beboeten van bepaalde overtredingen. Financieel belang kan het doel van handhaving van een norm via een bestuurlijke boete vertroebelen en in elk geval de schijn van belangenverstrengeling wekken. Acht de minister dat geen risico, zelfs al zou een gemeente er feitelijk niet veel mee opschieten, gelet op de handhavingskosten? Ook dat zou al een reden zijn om te onderzoeken hoe de inkomsten en kosten op een andere manier verrekend kunnen worden. Is het niet zo dat bepaalde handhaving vooral veel geld kost en dat andere vormen als een goudmijntje kunnen worden gezien? Ik herinner mij dat minister Ter Horst bij de behandeling van de Wet bestuurlijke boete fout parkeren aangaf dat zij die wet niet kon laten schieten, omdat dit juist het financiële lokkertje moest zijn voor gemeenten om de wet bestuurlijke boete voor overlast in te voeren. Zie ik het goed dat intensieve handhaving op bepaalde overtredingen wel degelijk lucratief kan zijn? Zou dat iets moeten betekenen voor de wijze van verrekening? Graag een reactie.
Verder sluit ik mij graag aan bij het verzoek van mevrouw Broekers om de vormvereisten die in de AMvB genoemd worden voor de bestuurlijke boete aan te scherpen tot echte vereisten voor het bestuursorgaan en op die manier de rechtsbescherming van burgers te verbeteren.
Wij hebben in het verslag verschillende vragen gesteld naar aanleiding van het rapport van de commissie-Ilsink over de derde evaluatie van de Awb. In de memorie van antwoord geeft de regering aan dat het kabinetsstandpunt daarover in 2008 zou verschijnen. Ik heb het tot nu toe niet gezien en wil graag weten hoe het daarmee staat en of de minister bereid is daarin onze vragen mee te nemen.
Ik besef dat de Eerste Kamer de termijn van de invoeringsdatum heeft doen opschorten, omdat zij belang hechtten aan een toetsingskader voor de keuze voor de verschillende sanctiestelsels. Dat heeft een eerste stap gevormd naar een verdere uitwerking van het samenspel tussen het bestuursrecht en het strafrecht. Dat is belangrijk voor de rechtspraktijk en voor de voortdurende discussie hierover. Ik begrijp dat de minister nu niet veel langer wil wachten met de invoering van de Vierde tranche, maar niettemin ben ik bang dat 1 juli onnodig overhaast is. De invoering heeft veel wijzigingen in de rechtspraktijk tot gevolg, werkprocessen moeten aangepast, de juiste informatie moet de burgers tijdig bereiken. De gewenste invoeringsdata van 1 juli of 1 januari mogen niet tot gevolg hebben dat de invoering van deze wet onzorgvuldiger wordt. Heeft het kabinet zich niet juist op het standpunt gesteld dat er ten minste drie maanden moet zitten tussen de officiële bekendmaking en de datum van inwerkingtreding? Zo ja, waarom gaan wij dan nu niet uit van 1 januari 2010, of eventueel 1 oktober 2009? Graag een reactie.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1615-1616): Mevrouw de voorzitter. Hoewel de behandeling van de kabinetsnota Keuze sanctiestelsel in tijdsorde is gescheiden maar toch in inhoudelijke samenhang met beide voorliggende wetsvoorstellen plaatsvindt, wil ik bij deze wetsvoorstellen in hoofdzaak voortborduren op het thema bestuurlijke boete. Ik heb dat al aangekondigd. Ik doe dat niet alvorens de regering te hebben bedankt voor de schriftelijke reactie op onze vragen, opgenomen in het voorlopig verslag betreffende beide wetsvoorstellen. Op de daarin door ons aan de orde gestelde onderwerpen zal ik vandaag niet terugkomen. Ik dank overigens mevrouw Duthler voor het feit dat zij op vragen die ook door ons gesteld zijn over verjaring van belastingschulden dieper is ingegaan en nadere vragen heeft gesteld. Enkele kwesties rondom de bestuurlijke boete wil ik echter nog graag onder de aandacht brengen. Wat echter het meeste opvalt, is dat het wetsvoorstel voor de Vierde tranche Awb geen enkele bevoegdheid toekent om bestuurlijke boetes op te leggen, zelfs niet waar het gaat om het opleggen van bestuurlijke boetes aan bestuursorganen. Dat doet niet de Awb-wetgever maar de bijzondere wetgever. Dat is ook de juiste weg. Wél bevat het voorstel een titel 5.4 Bestuurlijke boete, waarin algemene regels voor de bestuurlijke boete zijn opgenomen.
Drie aspecten zou ik in mijn bijdrage aan de orde willen stellen: het begrip overtreding, het strafregister en de vraag of de bestuurlijke boete geen plaats in de Grondwet verdient.
Het wetsvoorstel dan wel de bijzondere bestuurlijke wetgever hanteert een begrip overtreding dat niet identiek is aan dat begrip in strafrechtelijke zin. In het bestuursrecht is een overtreding iedere gedraging die in strijd is met hetgeen bij of krachtens wettelijk voorschrift is bepaald. Veel van deze overtredingen zijn tevens overtredingen in de zin van het strafrecht, maar niet alle. Er zijn enerzijds ook bestuursrechtelijke overtredingen die strafrechtelijk gezien een misdrijf opleveren, anderzijds zijn er ook bestuursrechtelijke overtredingen die in het geheel geen strafbaar feit opleveren. Het wordt aan de bijzondere bestuurswetgever overgelaten een keus te maken, zo maak ik uit de stukken op. Wat mij evenwel opvalt, is dat de kabinetsnota op dit punt weinig houvast biedt en zeker geen handvat. Als bestuursorganen zich hierover willen oriënteren, hebben zij voorshands noch de Awb in de rug noch de kabinetsnota. Is dat niet als een gebrek aan te merken? Op de vraag van de VVD-fractie in het nader voorlopig verslag of er voorzien is in een algemeen strafregister voor de bestuurlijke boete, antwoordt de regering dat een dergelijk register niet bestaat en dat dus het opleggen van een bestuurlijke boete geen gevolgen heeft voor de beslissing over het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag. Dat antwoord lijkt ons juist. Niet om verwarring te stichten, stel ik zekerheidshalve nog wel de volgende vraag. Is het niet eveneens juist dat wanneer in het kader van bijvoorbeeld de toepassing van de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte niet voor de bestuurlijke boete maar voor de bestuurlijke strafbeschikking wordt gekozen, soms wél een aantekening strafblad volgt, namelijk indien het gaat om een boete boven € 100? Men kan hieraan de vraag verbinden wat dit zegt over de toereikendheid van de waterscheiding tussen bestuursrecht en strafrecht.
De VVD-fractie en de SP-fractie in het voorlopig verslag en de CDA-fractie in het nader voorlopig verslag hebben vragen gesteld over de wenselijkheid van het verankeren van de bestuurlijke boete in de Grondwet.
Ook van de kant van de fracties van de SGP en de ChristenUnie zouden wij bij deze plenaire behandeling voor dit aspect nog eens aandacht willen vragen. Mevrouw Strik en de heer Dölle hebben dat ook al gedaan. Enkelen onzer in deze Kamer zullen zich nog herinneren dat bij de behandeling van de Wet OM-afdoening de vraag aan de orde is geweest, of de toekenning van een bevoegdheid tot oplegging van een sanctie met bestraffend karakter aan een bestuursorgaan niet op gespannen voet staat met artikel 113 Grondwet. In de regel wordt bij bestuurlijke boetes het standpunt ingenomen dat er vanuit constitutioneel oogpunt geen beletselen zijn om aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toe te kennen om, althans in eerste instantie, bestraffende bestuursrechtelijke sancties op te leggen. In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche wordt dan ook nauwelijks aandacht besteed aan deze constitutionele kwestie. Ik verwijs naar pagina 118. Dat is niet zo vreemd omdat in de parlementaire geschiedenis bij artikel 113 Grondwet uitdrukkelijk is aangegeven dat gedragingen die gesanctioneerd kunnen worden door het opleggen van een bestuurlijke boete niet vallen onder de in artikel 113 gebruikte term strafbare feiten. Aangezien echter een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is, is de redenering van de grondwetgever voor discussie vatbaar. Immers, leedtoevoeging is kenmerkend voor een bestraffende sanctie zoals de bestuurlijke boete. Gelet op dit wezenskenmerk van de bestuurlijke boete kan zij gerekend worden tot wat wel genoemd is het strafrecht in ruime zin. Vanuit materieel oogpunt lijkt er geen enkel verschil te zijn tussen een strafrechtelijke sanctie en een bestuursrechtelijke boete. Beide sancties beogen de dader door middel van leedtoevoeging in te scherpen dat hem een verwijt kan worden gemaakt. De formele benaming van de sanctie (bestuurlijke boete) en van de sanctionerende instantie (een bestuursorgaan) kunnen dit karakter niet aan de bestuurlijke boete ontnemen. Het valt dan ook te betreuren dat de grondwetgever zich destijds reeds verscholen heeft achter een formeel criterium, namelijk het strafbaar feit en de strafsanctie in de traditionele betekenis. Beter had hij, evenals het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft gedaan, gebruik kunnen maken van een materieel in te vullen begrip. Zoals bekend heeft het Hof uitdrukkelijk uitgesproken dat ook een bestuurlijke boete als een criminal charge behandeld dient te worden.
Door het hanteren van een formeel criterium heeft de grondwetgever zijn macht voor een groot deel uit handen gegeven. Hij heeft zodoende een mogelijkheid voor de wetgever in formele zin gecreëerd om aan de hand van formele criteria te bepalen of er al dan niet sprake is van een strafbaar feit, ongeacht de werkelijke aard van de sanctie waarmee de normschending wordt gesanctioneerd.
Ook vanwege de vraag die bij de OM-afdoening speelt, namelijk of oplegging van een strafbeschikking – let wel een strafbeschikking – een vorm van berechting is in de zin van artikel 113 Grondwet, is de aandacht van de grondwetgever te bepleiten. Niet vergeten mag worden dat de Raad van State in zijn advies het wetsvoorstel OM-afdoening, ik citeer, ″constitutioneel bedenkelijk″ achtte. De regering zag dit weliswaar anders, maar die discussie zullen wij nu verder laten rusten. Wel vond ik het al te mager dat de regering in de memorie van antwoord – pagina 23, antwoord 33 – volstond met te verklaren dat het niet goed doenlijk zou zijn om het toepassingsbereik van de bestuurlijke boete grondwettelijk te verankeren. De nadere memorie van antwoord – pagina 3, antwoord 4 – was ietwat toeschietelijker. Daar wordt het voor ″denkbaar″ gehouden dat bestraffende bestuurlijke sancties in de Grondwet worden ″genoemd″. De regering meent echter dat het nu niet het ogenblik is om daarover een standpunt in te nemen. Men verwijst naar de Staatscommissie voor de herziening van de Grondwet, die zich in algemene zin bezig zal houden met onder andere de relatie tussen de Grondwet en de rechten die ontleend kunnen worden aan artikel 6 EVRM. In dat verband zou ook de vraag naar de grondwettelijke verankering van de punitieve bestuurlijke sancties aan de orde kunnen komen, zo luidt het voorzichtig. Het valt wellicht te billijken dat het kabinet onder de gegeven omstandigheden van het proces van grondwetsherziening nog geen standpunt inneemt. Onze dringende vraag is echter wel of het kabinet de Staatscommissie wil verzoeken, de hier aangesneden kwestie bij haar advisering te betrekken, zo zij dit al niet uit zichzelf zou doen. De toegang tot de onafhankelijke en onpartijdige rechter c.q. strafrechter zou minstens grondwettelijk gewaarborgd moeten zijn en niet alleen in de formele wet. Voorzitter. Met belangstelling zien wij uit naar de reactie van de zijde van de regering.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1616-1618): Mevrouw de voorzitter. De omvang van deze twee wetsvoorstellen – een stapel van 20 centimeter dik, nog los van alle commentaren – is in wezen omgekeerd evenredig aan de hoeveelheid werkelijk nieuwe wetgeving. Het gaat vooral om codificatie van tot nog toe ongeschreven maar wel nageleefde rechtsregels en jurisprudentie, alsmede om harmonisatie van uiteenlopende regels in bijzondere wetten. Daarmee is overigens niets ten nadele gezegd van dit wetsvoorstel, want codificatie en harmonisatie met de daarbij behorende sanering en opschoning van bestaande regels zijn uiterst belangrijk. Wij hopen allemaal, dat de kenbaarheid en naleving van de wet erop vooruit gaan als de systematiek transparant en consistent is. En volgens onze fractie kan een wet vanuit die optiek nooit kenbaar en begrijpelijk genoeg zijn. Ik wil het graag over vijf items hebben met betrekking tot deze Vierde tranche en de daaruit voortvloeiende Aanpassingswet, te weten de wel nieuwe elementen in deze wet, de uitblijvende kabinetsreactie op de evaluatie van de Awb uit 2006, de mogelijke overbodigheid van de attributiecodificatie, de lastendrukvermindering door harmonisatie en ten slotte herhaal ik kort de bij het vorige agendapunt besproken problemen die onze fractie voorziet in het bestuursprocesrecht. Deze wet kent naast de codificatie van enige handhavingsregels, de bestuurlijke boete en de oude toezegging dat attributie ook in de wet zou worden opgenomen, slechts één onderwerp waarbij het werkelijk om nieuwe regels gaat. Dat is de betaling van publiekrechtelijke geldschulden door en aan de overheid. Wij zullen moeten afwachten of de waarborgen en procesbepalingen, die in deze regeling voor zowel het openbaar bestuursorgaan als voor de burger worden geschapen, werkelijk tot een verbetering zullen leiden ten opzichte van de ″oude″, niet bestuursrechtelijke regeling. De burgerlijk rechter oordeelde over deze publiekrechtelijke schulden conform de regeling omtrent het betalen van civiele geldschulden. Ik sluit mij aan bij eerdere sprekers die hier complicaties voorzien. Vooral met betrekking tot incasso en dwangbevelen met executoriale kracht zal de effectiviteit moeten worden afgewacht. Zeker nu de VNG eveneens haar zorgen heeft uitgesproken over de toename van het aantal beslismomenten en de bijbehorende administratieve lastendruk, is het redelijk snel evalueren van dit stuk in de Vierde tranche mogelijk geboden.
Mevrouw Duthler gaf dat ook al aan. Wij kennen de wettelijke verplichting ex artikel 11:1 om de Algemene wet bestuursrecht vijfjaarlijks te evalueren. Dat zou, als ik dat goed uitreken, weer in 2011 het geval moeten zijn. En de periode tot 2011 lijkt mij weer erg kort om de nieuwe regeling inzake betaling van geldschulden te evalueren. Daarentegen is het volgende evaluatiemoment, 2016, weer rijkelijk laat. Kan de minister in dit geval toezeggen dat de evaluatie van juist dit onderdeel van deze wet tussen 2011 en 2016 tussentijds kan geschieden, bijvoorbeeld in 2013 zoals mevrouw Duthler suggereerde? In 2006 is de laatste evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht gehouden door de commissie-Ilsink. Tot nog toe is de kabinetsreactie daarop uitgebleven en wij leven nu in 2009. In 2011 zal de wettelijk verplichte vijfjaarlijkse evaluatie opnieuw moeten worden gehouden. Kunnen wij de kabinetsreactie op de evaluatie van 2006 nog vóór 2011 tegemoet zien? Door het uitblijven van de kabinetsreactie blijft het ook ongewis of de aanbevelingen van de evaluatie van 2006 in deze nieuwe tranche dan wel in de Aanpassingswet zijn meegenomen. Kan de minister daarover duidelijkheid scheppen? Zo dit een kwestie is van ″dat zoeken we op″, kan hij dan toezeggen dat deze Kamer op een later tijdstip daarover schriftelijk wordt geïnformeerd?
Tijdens de bespreking van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer kwam ter sprake dat de term attributie vaak wordt gebruikt en dat het daarom toch een gemis was dat het begrip ″attributie″ niet in de Awb was opgenomen. Er werd ook wel gezegd, dat ″attributie″ een eigensoortig begrip zou zijn, zeer wel te onderscheiden van de figuren ″delegatie″ en ″mandaat″. Alle goede wil ten spijt, heb ik niet kunnen ontdekken dat er een wezenlijk verschil is tussen bevoegdheden die middels attributie aan een ander zijn opgedragen, en de bevoegdheden die voortvloeien uit een besluit tot mandaat. In beide gevallen kan het politiek verantwoordelijke bestuursorgaan hetzij de functionaris opdragen het besluit in te trekken, hetzij zelf het besluit intrekken. In beide gevallen kan het politiek verantwoordelijke orgaan instructies ter uitvoering geven. Zelfs al ondertekent een geattribueerde functionaris het besluit op eigen naam en doet een gemandateerde functionaris dat namens het mandaterende bestuursorgaan, dan nog is er in wezen geen verschil. De verantwoordelijkheidsverdeling blijft dezelfde, het attribuerende orgaan blijft immers bestuurlijk verantwoordelijk. Degene tot wie het besluit is gericht, ongeacht of het gaat om attributie dan wel mandaat, geniet bescherming krachtens de schijn van bevoegde vertegenwoordiging. De minister en – naar ik meen – regeringscommissaris Scheltema hebben de Tweede Kamer beloofd dat zij attributie als aparte rechtsfiguur zouden opnemen. Hebben zij daar achteraf niet een beetje spijt van? Op overbodige rechtsfiguren zitten we toch niet te wachten? Zo nee, kan dan nog eens helder worden uiteengezet waar het essentiële verschil zit tussen mandaat en attributie? En een vervolgvraag daarop is: zo de minister attributie als een zinvolle extra rechtsfiguur blijft beschouwen, zou dat dan niet beperkt moeten worden tot attributie aan een ander bestuursorgaan en zou attributie aan ambtenaren niet beter kunnen worden afgeschaft?
Het Reglement van Orde van deze kamer kent – denk ik – niet een mogelijkheid om een reeds uitgesproken betoog als ″hier herhaald en ingelast″ in de Handelingen te doen opnemen, zoals wij in de advocatuur kennen. Dat zou overigens de efficiency wel bevorderen! Als ik nu dus volsta met te verwijzen naar wat ik over de rechtswaarborgen heb gezegd bij de behandeling van de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (31700-VI, D en J), dan zal de toekomstige lezer van de parlementaire geschiedenis bij dit wetsvoorstel moeten gissen wat dat kan zijn geweest. Ik verzoek de minister daarom in zijn beantwoording inzake de onderhavige wetsvoorstellen toch nog eens op het volgende in te gaan. In de Awb herkennen wij dan ook een dappere poging om strafrechtelijke processuele waarborgen ook als bestuursrechtelijke proceswaarborgen te codificeren. Ik denk daarbij aan cautie, aan het mede plegen, aan de rechtvaardigingsgronden en ook aan het zwijgrecht. Het is echter riskant om te volstaan met het letterlijk overschrijven dan wel met eenvoudig verwijzen naar bepalingen uit andere wetten. Bedacht moet worden dat verschillende rechtsgebieden nu eenmaal vaak verschillende uitgangspunten kennen. Ik verwijs naar het artikel van Koenraad, Verbeek en Brouwer ″Begrenzing van vrijheid in het bestuursrechtelijk bewijsrecht″, in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2009, nr. 14. Ik heb een aantal voorbeelden genoemd. Het is de vraag of de cautie vóór het verhoor wel tijdig wordt gegeven. Conflicteert het zwijgrecht dat in het strafrecht wordt toegekend niet met de verplichting op grond van artikel 6:5, lid 1, onder d, van de Awb, waarbij moet worden gemotiveerd waarop het bezwaar berust? Ik wijs ook op mijn vraag over de rechtsbijstand voor onvermogenden in het strafrecht, maar die mogelijk niet voor het bestuursrecht niet geldt. Ik wijs ook op de verplichting om griffierechten te betalen als men bezwaar indient. Kan de minister ook aangeven of hij de aanbeveling van de commissie-Ilsink gaat opvolgen om tot een aanpassing van het bestuursprocesrecht te komen en in hoofdstuk 8 van de Awb een regeling van het bewijsrecht op te nemen? In de Tweede Kamer heeft de minister destijds uitgesproken dat deze aanpassing er voor einde 2007 zou zijn. Op welke termijn kunnen wij deze aanpassing verwachten? Kan daarbij rekening worden gehouden met wat ter tafel is gekomen ter gelegenheid van de jaarvergadering van de Nederlandse Vereniging voor Bestuursrecht, de VAR, op 15 mei 2009? Met deze codificatie en harmonisatie van het bestuursrecht zou in principe een behoorlijke regelvermindering tot stand moeten zijn gekomen, als niet in elke bijzondere wet vervolgens weer uitzonderingsbepalingen van de algemene regel worden opgenomen. Is kwantificeerbaar hoeveel regels daadwerkelijk zijn geschrapt in de Aanpassingswet Awb en hoeveel uitzonderingsbepalingen vervolgens weer in de bijzondere wetten zijn opgenomen? En hoe zit het met die lastendrukvermindering als het om het nieuwe stuk regelgeving gaat, namelijk de betaling van geldschulden aan en door bestuursorganen? Onze fractie heeft daarover in het voorlopig verslag bezorgde vragen gesteld. Wij putten daarvoor uit de berichten van de VNG, die constateerde dat het aantal formele beslismomenten fors zal toenemen als deze wet eenmaal is ingevoerd. De memorie van antwoord hupste daar wat luchtigjes overheen. Kan de minister daar nog eens op ingaan? Dat brengt mij tot een vraag die ook al door anderen is gesteld over de invoeringsdatum van 1 juli aanstaande. Verwacht de minister dat de gemeenten met deze korte invoeringstermijn in de problemen komen? Het kan uiteraard alleen maar gelden voor de nieuwe geldschulden, omdat het voor de rest gaat om codificatie van bestaande regels. Toch willen wij weten in hoeverre deze korte invoeringstermijn in overeenstemming is met de code interbestuurlijke verhoudingen die de regering met andere overheden is overeengekomen. Voorzitter. Wij kijken met belangstelling uit naar de beantwoording.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1618-1620): Ik moest even wachten, maar dit wordt geheel en al goedgemaakt door het feit dat ik niet alleen namens mijn eigen fractie spreekt, maar ook namens die van de Partij van de Dieren. De wet die wij vandaag behandelen, is een bijzondere wet. Daar waar de meeste wetten nieuw beleid maken, is het voorstel dat wij vandaag bespreken allereerst bedoeld om afzonderlijke bepalingen in allerlei wetten overbodig te maken. Regels voor het vorderen van schulden door de overheid zijn momenteel nog vastgelegd in meer dan vijftig wetten. Door deze regels op te nemen in de Awb wordt een belangrijke vereenvoudiging bereikt en dat is een goede zaak volgens de minister. Het doel om door middel van de Awb tot meer logica in het bestuursrecht te komen, klinkt ook mijn fractie lovenswaardig in de oren. We kunnen ons er dan ook geheel in vinden. Maar waarom duurt zoiets zo ontzettend lang in ons land? Het proces van codificatie waartoe de Grondwet ons oproept, begon in 1983 en het is nog onduidelijk of we vandaag tot een definitieve afronding komen. Heeft de regering er een verklaring voor dat we zo lang bezig zijn? Konden we in 1990 nog in een inleiding algemeen bestuursrecht lezen dat de regering ″geen gras″ liet groeien over de grondwettelijke opdracht die zij in 1983 kreeg, ik vrees dat vandaag de dag een dergelijk compliment niet meer terug te vinden is in de inleidingen bestuursrecht. Is dat vooral degelijkheid, stroperigheid of politieke onwil? Hoe kijkt de minister terug op dit wel erg lange wordingsproces? En in hoeverre zijn we nu klaar, in die zin dat wij hebben gedaan wat wij ons destijds hebben voorgenomen, of zijn we alweer aan enig onderhoud toe? Naast deze wat beschouwende vraag, heeft de SP-fractie een drietal concretere vragen over de Vierde tranche, namelijk over het doel van de Awb, over de rol van de punitieve boete en de vraag in hoeverre het veld klaar is voor een omvangrijke wet die, als het aan de minister ligt, over minder dan twee weken moet ingaan. Allereerst een vraag over het doel van de wet, het overzichtelijker maken van het bestuursrecht. Schieten we dit doel niet voorbij wanneer we de Awb steeds verder uitbreiden? Bestaat er geen inherente spanning tussen overzichtelijkheid aan de ene kant en volledigheid aan de andere kant? De fractie van GroenLinks stelde hier in de schriftelijke voorbereiding al vragen over. Daarop was het antwoord van de minister vooral pragmatisch: een bepaalde opvatting over de rol van het bestuursrecht moet – ik citeer – ″niet in de weg staan aan de wettelijke regeling van onderwerpen waaraan in de praktijk behoefte bestaat″. Dat klopt, maar dat kan uiteindelijk wel botsen met het doel om zaken overzichtelijker te maken. Vandaar mijn vraag aan de regering: hoe heeft zij in dit concrete geval van de Vierde tranche nu de afweging gemaakt tussen het toegankelijk maken van het bestuursrecht en het oplossen van concrete problemen? Het antwoord op deze vraag is niet alleen voor het debat van vandaag relevant, maar zet ook wissels voor eventuele toekomstige veranderingen. Dat brengt me bij een volgend punt. Tijdens de schriftelijke inbreng vroeg de SP-fractie zich af of het steeds breder toepassen van de punitieve bestuurlijke boete nu wel zo’n goede zaak is. Eerder vandaag is al uitgebreid op deze vraag ingegaan naar aanleiding van de notitie die de regering hierover het licht heeft doen zien. De vragen die collega Strik stelde over de rechtsbescherming van personen in het bestuursrecht lijken mij bijzonder relevant. Ik ben dan ook benieuwd naar het antwoord van de minister op die vragen. Mijn fractie heeft slechts een enkele vraag naar aanleiding van de wet die wij vandaag bespreken. Klopt onze inschatting dat de primaire oorzaak voor de opkomst van de bestuurlijke boete gelegen is in de noodzaak voor een repertoire aan sancties die snelle en lichte correctie bieden? Andere fracties trokken op een eerder moment ook al deze conclusie. Als dat zo is, kan mijn fractie zich niet aan de indruk onttrekken dat dit toch enigszins op gespannen voet staat met wat de minister in memorie van antwoord stelt, namelijk dat efficiency op zichzelf geen doorslaggevend argument kan zijn voor de bestuurlijke boete. In dat opzicht tast mijn fractie nog enigszins in het duister. Zou de minister in zijn antwoord daarom nog eens in willen gaan op vraag 5 van het nadere verslag, waarin de CDA-fractie hetzelfde probleem opmerkt? Een mogelijk probleem dat mijn fractie signaleert, is dat nu bestuurlijke boetes in toenemende mate worden toegepast, de verleiding van bestuursorganen om zo veel mogelijk bestuurlijke boetes op te leggen om zo de eigen kas, al dan niet als gevolg van regeringsbeleid, aan te vullen, vergroot kan worden. Mijn partijgenoot Jan de Wit roerde dit onderwerp in het debat in de Tweede Kamer aan, maar ik heb het antwoord van de regering daarop gemist. Is dit volgens de minister een wenselijk gevolg? En zo niet, hoe denkt de minister in de praktijk een dergelijke
vermenging te voorkomen?
Ten slotte de vraag over in hoeverre de beroepspraktijk klaar is voor de wet die wij vandaag al dan niet aannemen. De fractie van de VVD sprak hier al over en ook bij de fractie van GroenLinks hoorde ik eenzelfde bezorgdheid. Wie het begrip ″Vierde tranche Awb″ op Google invoert, stuit op tal van cursussen en seminars die de gevolgen van deze wet voor de beroepspraktijk in kaart brengen. Klaarblijkelijk is daar vraag naar. Vandaar dat mijn fractie benieuwd is naar de wijze waarop het ministerie de communicatie met de beleidspraktijk vorm heeft gegeven en naar de wijze waarop zij dat de komende tijd zal doen. Kan de minister in zijn antwoord daar nog eens op ingaan? Want er lijkt een tegenstelling te zitten tussen het toch wat lange totstandkomingsproces van de wet en de snelle invoering ervan. Mijn fractie heeft berichten uit het veld ontvangen waarin wordt aangegeven dat invoering per 1 juli aanstaande wel eens problematisch kan kunnen zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor gemeenten die nu nog brieven verzenden bij de inning van een dwangsom. Straks moeten dat allemaal beschikkingen worden, inclusief de mogelijkheid van bezwaar- en beroepsprocedures. Dit vergt nogal wat aanpassingen. Kan de minister aangeven in hoeverre gemeenten hier klaar voor zijn? Niet ten onrechte heeft de regering zich ertoe verplicht om belangrijke wetswijzigingen alleen op 1 januari of 1 juli in te laten gaan. Daarnaast stelt zij zich tot doel, dergelijke ingrijpende wijzigingen minstens drie maanden voor inwerkingtreding in de Staatscourant te publiceren. Dat wordt deze keer niet gehaald. Dat is spijtig, te meer omdat – voor zover mijn fractie dat kan overzien – de regering voor het overige degelijk te werk is gegaan. Kan de minister ons nog eens uitleggen waarom deze wet nu nog voor de zomervakantie in werking moet treden? Is dat omdat de regering dan met een gerust hart op vakantie kan of zijn er ook inhoudelijke argumenten? Naar deze argumenten en naar de antwoorden op onze andere vragen is mijn fractie zeer benieuwd.
De beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter (p. 1619): Ik schors nu drie kwartier voor de lunchpauze. Wij gaan om 14.00 uur verder, dus tien minuten eerder dan op de Kameragenda is aangegeven. Over vijf minuten begint de bijeenkomst van het College van Senioren. De vergadering wordt van 13.13 uur tot 14.00 uur geschorst.
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: – de Nota keuze sanctiestelsel (31700-VI, letters D en J); – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) (29702); – het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet vierde tranche Awb) (31124).
De voorzitter (p. 1619): Ik neem aan dat de minister de beantwoording zal splitsen en eerst zal ingaan op de kabinetsnota en vervolgens op de Awb-wetsvoorstellen. De beraadslaging wordt hervat.
Minister Hirsch Ballin (p. 1619-1620): Mevrouw de voorzitter. Dat zal ik graag doen. Ik zal trachten in de volgorde die u aangeeft, eerst de nota over het sanctiestelsel en vervolgens de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, adequaat te reageren op de vijftien betogen die vanochtend door de leden van uw Kamer zijn gehouden. Mocht u daarin enig onderdeel van de beantwoording missen, dan wilt u ongetwijfeld zo vriendelijk zijn om dat eraan toe te schrijven dat het mijn goede taakverdeling is met de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, die zal ingaan op alles wat u hebt gemist in mijn antwoorden. De discussie over het sanctiestelsel heeft aandacht gekregen bij voorgaande discussies met uw Kamer toen ik over enige wetsvoorstellen op dat terrein sprak, destijds in het goede gezelschap van mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de vervolgens schriftelijk gevoerde discussie. Bij enkele andere debatten en gelegenheden, ook buiten deze Kamer, is daarnaar verwezen. Wij hebben inderdaad een poging gedaan namens het kabinet om een richtsnoer te bieden voor de keuze tussen de verschillende mogelijkheden tot handhaving die er zijn na de totstandkoming van de wetgeving over de OM-afdoening. Daarbij zijn wij terechtgekomen in een proces dat uiteraard ook een proces was van evenwicht zoeken: evenwicht tussen wat er is en wat er kan en moet komen, evenwicht tussen de verschillende ervaringen die er zijn van ministeries, van gemeenten en van andere bestuursorganen en dat wat uit een oogpunt van eenheid van wetgevingsbeleid wenselijk is. In dat krachtenveld hebben wij geprobeerd een richting uit te zetten.
Mevrouw de voorzitter. Ik zie aan de stenografen dat ik mijn tempo wat moet drukken. Ik zal dat proberen te doen zonder daarmee de tijdsorde van uw vergadering en van de daaropvolgende vergaderingen van de Tweede Kamer in het ongerede te brengen. Bij dat zoeken naar evenwicht zijn wij er naar onze overtuiging in geslaagd om aan de verschillende gezichtspunten recht te doen: aan de ene kant dat wat men gewend is en aan de andere kant dat wat goed en bruikbaar lijkt voor de toekomst. Daarbij heeft zich een interessante ontwikkeling voorgedaan waarop ook werd gezinspeeld door de heer Van de Beeten en door andere sprekers van vanochtend. Aanvankelijk manifesteerde zich bij gemeenten en in de bestuurlijke wereld een sterke voorkeur om het te houden bij wat men gewend was, te weten het toepassen van bestuurlijke sancties. Maar gaandeweg kwam men tot het inzicht dat de professionele diensten van Justitie belangrijke voordelen bieden. Dat kan via de bestuurlijke strafbeschikking en de aansturing die dan ligt bij het Openbaar Ministerie in goede afstemming met de bestuursorganen, maar ook op het punt van het innen; denk aan het Centraal Justitieel Incassobureau. Dat is ook uit het oogpunt van het beleid dat gemeentebestuurders wensen te voeren en waarbij voor hen de handhaving, het toepassen van de sancties, een middel is tot het onderliggende doel van het tot gelding brengen van de normen. Dat is een heel positieve ontwikkeling in dit verdere denken in gemeentelijke en meer in het algemeen in bestuurlijke kring op dit terrein. Vandaar dat wij nu in de interessante fase zijn gekomen dat, terwijl de grootste gemeenten vooroplopen, andere gemeenten zo af en toe het geluid laten horen: waarom wij nog niet meteen ook? Welnu, die fasering moet natuurlijk op een verstandige manier worden toegepast. Die beweegt zich in de richting dat de mogelijkheden die gecreëerd zijn door de Wet OM-afdoening ook worden toegepast.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1620): Is de minister op de hoogte van het stuk dat recentelijk in Binnenlands Bestuur is verschenen – ik meen op 22 mei – over de gemeenten, die eigenlijk allemaal hebben gezegd dat zij niet gaan beginnen aan de bestuurlijke boete, omdat het veel te ingewikkeld is, veel te duur is enzovoorts?
Minister Hirsch Ballin (p. 1620): Dat is precies wat ik bedoel. Zij zien nu de voordelen van professionele diensten. Dit bericht uit gemeentekring is het meest uitgesproken voorbeeld van de ontwikkeling die ik zich zie voltrekken.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1620): Heb ik het nu verkeerd begrepen dat het punt van de kosten toch een belangrijke overweging was, dat met name het feit dat het wetsvoorstel dat toen parallel in deze Kamer werd behandeld met betrekking tot het fout parkeren niet ook in de vorm van de bestuurlijke boete kon worden toegepast, dat het ″wisselgeld″ van mevrouw Ter Horst juist gemist werd en dat men daarom niet overging tot het toepassen van de bestuurlijke boete bij de overlast in de publieke ruimte?
Minister Hirsch Ballin (p. 1620-1621): Wij hebben geprobeerd die kostenfactor te neutraliseren. Hoe begrijpelijk het ook is dat men op de kosten let, de overwegingen bij de keuze van het sanctiestelsel moeten niet daardoor worden gedomineerd. Vandaar dat wij van de kant van Justitie een opstelling hebben gekozen die oneigenlijke motieven probeert eruit te halen. Maar de gedachtegang dat het allemaal ook praktisch goed uitvoerbaar moet zijn, wijst in dezelfde richting. Die gedachtegang vind ik in betogen die ik vanochtend heb gehoord en in datgene waarnaar mevrouw Broekers-Knol net heeft verwezen en die vind ik ook terug in de benadering die de heer Van de Beeten heeft gekozen en die meer aansluit bij de gedachte dat professionaliteit een hoog goed is. Daarmee is de mogelijkheid van bestuurlijke boetes niet uitgesloten. Men kan ervoor kiezen. Uiteraard blijft overeind staan wat ik bij eerdere gelegenheden heb gezegd. Wij hebben de criteria voor de afweging, maar het leek mij toch goed om deze tendens te vermelden. Ik heb de indruk dat die tendens ook goed aansluit bij datgene wat de leden van uw Kamer in grote meerderheid vanochtend naar voren hebben gebracht.
Ik kom bij de criteria in de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel. Ik ga allereerst in op de vraag van mevrouw Broekers-Knol of de nota heldere en harde criteria biedt of slechts een aanvliegroute. Zij verwees daarbij naar een zeer kundig geschreven artikel in het Nederlands Juristenblad. Zij heeft daaraan de vraag toegevoegd of ik het met haar eens ben dat er geen principiële argumenten zijn voor een keuze voor het strafrecht, als de overtreding niet zodanig ernstig is dat een vrijheidsstraf moet worden opgelegd. In een open context is strafrechtelijke handhaving het uitgangspunt. Dat is het criterium, waarvan ik mij ook moeilijk een andere benadering kan voorstellen; ja, met enige nuancering. Er wordt een hooggespecialiseerd orgaan genoemd zoals de NMa. Er wordt gewezen op de bestuurlijke boete die bij overlast kan worden toegepast. Laten wij het er maar op houden dat de uitzonderingen ook zo nuttig zijn, omdat ze regels bevestigen. In de besloten context hebben wij de bestuurlijke boete als uitgangspunt genomen. Maar als de overtreding zo ernstig is dat de belangen van burgers of de samenleving ernstig worden geschaad, moet ook in de besloten context het strafrecht worden toegepast. Dat heeft iets te maken met de uitstraling, het gewicht van de feiten die dan als het ware uit de besloten context breekt. Als in datgene wat wij een besloten context noemen feiten zich voordoen die zo ernstig zijn dat daarmee de rechtsorde als geheel wordt geschaad, breekt dat als het ware naar buiten, uit de beslotenheid van de context die aanvankelijk bepaald was door de reeds bestaande ordenende verhouding tussen bestuursorganen, betrokken burgers en rechtspersonen. Strafrechtelijke bevoegdheden moeten dan kunnen worden toegepast, inclusief de mogelijkheden van vrijheidsbeneming. Die laatste geven wij uiteraard niet in handen van bestuursorganen. Dat is inderdaad een principieel argument voor strafrechtelijke handhaving. Daarmee verbonden zijn de waarborgen van het strafproces die bij dat soort overtredingen een rol horen te spelen: de toetsing van opsporing en de oplegging van de vrijheidsstraf door de rechter. Een ander principieel argument is dat in een open context de burger op alle plaatsen vanuit één rechtsstelsel dat beantwoordt aan de eisen die onze Grondwet stelt in artikel 107, de algemene codificatie, het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering, op gelijke wijze wordt bestraft, met toepassing van dezelfde strafvorderlijke bevoegdheden die in handen zijn van het Openbaar Ministerie en van de onder het gezag van het Openbaar Ministerie optredende politie. Het strafrecht is dus op deze gronden de wijze en het kader van handhaving. Dit loopje komt al voor in justitieteksten zolang ik mij kan herinneren en natuurlijk kun je zeggen dat het strafrecht ultimum remedium is. Dat is ook terecht: het strafrecht moet vanwege de verreikende consequenties voor de vrijheid van de burgers pas ingezet worden op het moment dat je zeker weet dat het nodig is. Het is dus geen noodmaatregel. ″Ultimum remedium″ kan dus ook wel eens worden misverstaan als iets wat je alleen maar moet toepassen wanneer de samenleving in gevaar is. Dat zou wat overdreven zijn. Het strafrecht heeft sinds de totstandkoming van het Wetboek van Strafrecht een lange staat van dienst als overtredingenstrafrecht, dus ook bij kleinere feiten met lichtere sancties. Het is wel waar dat het ook gezien kan worden in verhouding tot het voorkomen, van overtredingen en misdrijven, dus tot preventie.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD)(p. 1621): Als ik datgene wat de minister zegt op mij laat inwerken, vraag ik mij af of het niet toch een soort aardige kostenbesparende maatregel is om een hoop in de bestuurlijke boete op te nemen in plaats van in het strafrecht.
Minister Hirsch Ballin (p. 1621): Wederom: laten wij niet alles op het kostenaspect gooien. Het toepassen van het strafrecht vereist hoogopgeleide professionals zoals officieren van justitie en rechters, die niet uit voorraad leverbaar zijn. Dat is niet alleen een kwestie van kosten, van salarissen, maar ook van beschikbare opleidingen. In een besloten bestuurlijke context kunnen op een andere manier specifieke competenties aanwezig zijn die hard nodig zijn en die deskundigheid van een bepaalde materie vereisen. Denk daarbij ook aan de discussie die wij nu voeren naar aanleiding van het rapport-Mans.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1621): Wij spreken toch niet over gewone bestuurlijke maatregelen maar over bestuurlijke strafsancties?
Minister Hirsch Ballin (p. 1621): Zeker.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1621): In die zin ligt het heel dicht tegen het strafrecht aan en daardoor komen we op een andere categorie. Het klinkt een beetje merkwaardig als de minister zegt dat hij in het strafrecht te maken heeft met hoogopgeleide mensen. Het lijkt net een redenering a contrario: die zijn dan blijkbaar voor het bestuursrecht niet nodig. Dat lijkt mij toch niet de bedoeling van de minister.
Minister Hirsch Ballin (p. 1621): O nee, zeker niet. Dat zei ik eigenlijk vlak voordat uw interruptie begon. Als het gaat om de handhaving in milieuzaken, op fiscaal terrein of op andere terreinen waar specialistische kennis vereist is, is die kennis op een andere manier hoogwaardig. Daar wil ik zeker niemand in tekort doen.
De voorzitter (p. 1621): Ik wil een algemene oproep doen aan de leden en aan de minister. Wij hebben twee uur tijd voor dit onderdeel, inclusief interrupties. Daarna hebben wij een tweede termijn. Ik wijs iedereen erop dat de minister op een later tijdstip echt tijdig in de Tweede Kamer moet verschijnen. Wij moeten dus proberen de interrupties zo efficiënt mogelijk te plaatsen.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1621): De minister gaf aan dat de magistraten niet uit voorraad leverbaar zijn. Het gaat om hoogopgeleide mensen. Wil de minister zeggen dat wij nu nog steeds kampen met een justitieel handhavingstekort?
Minister Hirsch Ballin (p. 1621): Ik verwijs naar het beleidsprogramma van het kabinet. Daarin kan mevrouw Strik lezen dat het voornemen dat het kabinet had om de handhaving in Nederland te versterken en te verbeteren, inmiddels al in belangrijke mate is uitgevoerd. Daar zal het kabinet mee doorgaan tot het eind van de kabinetsperiode. Ik kan mij voorstellen dat dit in komende kabinetsperioden ook wordt gedaan. Een van de doelstellingen van de Wet OM-afdoening die indertijd met de Kamer is besproken, is uiteraard om tot een betere, doeltreffender handhaving te komen met de middelen die wij hebben en met de inzet van de deskundigheid op de plaats waar die het hardst nodig is.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1621): De minister zei zojuist dat de strafrechtelijke vervolging, de straffen en de punten die daarmee te maken hebben landelijk kenbaar moeten zijn. Bedoelt de minister daarmee dat in gemeentelijke verordeningen geen bestuurlijke strafsancties kunnen worden ingesteld?
Minister Hirsch Ballin (p. 1621-1622): Dat kan wel. De Wet OM-afdoening geeft de mogelijkheden voor het toepassen van een bestuurlijke strafbeschikking, ook op het terrein dat wij voorheen kenden als het gemeentelijke overtredingenstrafrecht. Dat is geregeld in die wet die inmiddels in werking is getreden.
Mevrouw de voorzitter. De vraag van mevrouw Broekers over de professionaliteit heb ik inmiddels naar aanleiding van de interruptie beantwoord. De keuze tussen bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving van een wettelijke norm moet bij voorkeur plaatsvinden op het niveau van de wet of ten minste op het niveau van de algemene maatregel van bestuur. Er kunnen ook beleidsregels zijn die afbakenen in welk geval op welke manier wordt opgetreden, bijvoorbeeld op het gebied van de socialezekerheidsfraude en het fiscale strafrecht. Ik verwijs hierbij naar artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht. Als ik de vragen van mevrouw Broekers-Knol en de heer Van de Beeten consequent doortrek, vragen zij waarom de bestuurlijke strafbeschikking niet de enige buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit is. Ik heb al laten blijken dat ik het met hen eens ben dat de bestuurlijke strafbeschikking een uitstekende modaliteit is. Het is goed dat die in de wetgeving is opgenomen. Als echter in een besloten context een landelijk professioneel bestuursorgaan handhavend optreedt in de reeds bestaande bestuursrechtelijke relatie, kan een bestuurlijke boete evenzeer passend zijn. Vandaar dus deze benadering. De bestuurlijke strafbeschikking verdient in besloten context wel de voorkeur als de rechtseenheid dat vordert of als een rol voor het bestuursorgaan gewenst is. De strafrechtelijke norm dient echter te worden gehandhaafd bij verwevenheid van toe te passen normen of als het gaat om een situatie waarbij het bestuursorgaan onvoldoende is ingericht voor de behandeling van bezwaar en beroep of voor de tenuitvoerlegging van de sanctie.
Mevrouw Broekers-Knol heeft gevraagd wat de status is van de nota. We gaan die verwerken in de algemene aanwijzing voor de regelgeving. Ik kom dadelijk nog op een paar voorbeelden van effecten van de nota terug. De heer Engels vraagt of het bij de open of besloten context gaat om de effectiviteit of de systematiek. Naar mijn inzicht zijn deze niet tegengesteld aan elkaar. In de besloten context is de bestuurlijke boete functioneel en daarmee ook doelmatig en effectief. Omdat er al een bestuursorgaan belast is met de uitvoering van de wetgeving kan daarop worden voortgebouwd. De bestuurlijke boete kan dan de andere handhavingsinstrumenten kracht bij zetten. In de open context is juist het strafrecht effectief omdat er passende bevoegdheden zijn en er een krachtig, daarop ingericht apparaat van politie en OM is. Alleen als vooraf vaststaat dat of in de besloten context het bestuursorgaan niet effectief kan optreden, of in de open context het Openbaar Ministerie en de politie niet effectief kunnen optreden, kan worden afgeweken van de systematiek. Dat kan in dit geval zijn door gebrek aan capaciteit. Dan de vraag of er geen nuances passend zijn op de voorkeur voor bestuursrechtelijke handhaving. Een bestuurlijke boete is alleen passend in de besloten context als het bestuursorgaan daarvoor is toegerust in kwaliteit en onafhankelijkheid. In de open context is het strafrecht het uitgangspunt. Op de uitzondering van de bestuurlijke boete overlast, in de open context, kom ik straks terug. Die heeft een specifieke geschiedenis. De heer Van de Beeten heeft gevraagd of met deze nota de bestaande situaties waarin de punitieve handhaving veel met bestuurlijke boetes geschiedt, niet te veel worden bestendigd. Deze zorg heeft hij ook bij eerdere gelegenheden naar voren gebracht. We hopen dat het criterium inderdaad in de meeste gevallen tot een heldere conclusie zal leiden. Er zijn gebieden waar een zekere overlap aanwezig is. Inzake dit relatief kleine deel van de normen wordt de discussie gevoerd aan de hand van de in de nota genoemde bijkomende criteria, die betrekking hebben op hoe zwaar men het feit moet inschatten, welke bevoegdheden er nodig zijn en hoe de handhavende organisaties erbij staan. We beginnen in de praktijk te ondervinden dat deze kabinetsnota wel degelijk functioneel praktisch van waarde blijkt. Er zijn expertsessies gehouden. Medewerkers van mijn ministerie hebben daarover met hun collega’s van andere departementen gesproken. Soms heeft dat tot een andere keuze geleid dan die welke was voorzien. Bij de Huisvestingswet werd aanvankelijk gedacht dat strafrechtelijke handhaving nodig zou zijn, maar toen we dat legden naast de nota sanctiestelsels zijn we samen met de betrokken collega’s en het ministerie van VROM tot de conclusie gekomen dat bestuurlijke sanctionering beter is.
Bij het rekeningrijden is het net andersom. Niet voor de heffing zelf, maar voor de flankerende handhaving werd eerst gedacht aan bestuurlijke boetes, maar met de nota in de hand hebben we er nog eens over nagedacht en de koers verlegd. Nu rijden we in volle vaart af op strafrechtelijke handhaving.
De heer Van de Beeten heeft gevraagd of het stellen van de randvoorwaarden van professionaliteit voor het kunnen toepassen van de bestuurlijke boete ongewenste neveneffecten kan hebben en of dit er niet toe leidt dat gemeenten zich afvragen of ze moeten samengaan met andere gemeenten om de bestuurlijke boetes bij overlast te kunnen toepassen. Als gemeenten zich, om wat voor reden dan ook, niet in staat voelen de bestuurlijke boete op een professionele manier vorm te geven, dan moeten ze er niet voor kiezen. Dat kan een reden zijn om de voorkeur te geven aan de bestuurlijke strafbeschikking of aan strafrechtelijke handhaving door politie en OM. Het is ook denkbaar dat men probeert met andere gemeenten op te trekken. Ik wijs hier nogmaals op de relatie met de onderwerpen in het rapport-Mans en in ons kabinetsstandpunt.
Gevraagd is wat er bedoeld wordt met de besloten context. Het is altijd wat riskant als je een vraag krijgt om met andere woorden nog eens hetzelfde te zeggen, want het kan vervolgens de vraag oproepen of je echt nog wel hetzelfde zegt. Desalniettemin wil ik, daartoe uitgedaagd door de heer Van de Beeten, nog wel een poging doen. In de besloten context is er een specifieke rechtsbetrekking aanwezig die zich manifesteert in een vergunningverlening of in een verplichting tot het zich onderwerpen aan controles en verstrekking van informatie en dergelijke tussen bestuursorgaan en burgers of rechtspersonen. In de besloten context is er een specifiek bestuursorgaan, dat uit dien hoofde belast is met het toezicht op de naleving van de eisen die uit de rechtsbetrekking voortvloeien. Het bestuursorgaan dat in de wet is aangewezen als verantwoordelijke voor de uitvoering van en het toezicht op de naleving van de wet heeft dan ook de handhavende verantwoordelijkheid. Ik sluit mij overigens graag aan bij de gelukwensen van de regeringscommissaris aan het adres van de heer Rehwinkel die zojuist onze tafel passeerde.
De heer Van de Beeten heeft verder gevraagd of er sprake is van een open context als de burger de vergunningplicht ontduikt. In principe is dat een open context. Als het bestuursorgaan het veld goed kent en de overtreder makkelijk kan traceren, is bestuursrechtelijke handhaving mogelijk. Als dat niet het geval is voor dat deel van de wetgeving, moet er uiteraard een passend antwoord op worden gevonden. Ik heb al gezegd in antwoord op de vraag van de heer Van de Beeten dat de Aanwijzingen voor de regelgeving zullen worden aangepast.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1622): De minister zegt dat daar een passend antwoord op moet worden gevonden. Hoe moet ik me dat voorstellen? Is er sprake van open context als iemand zich aan een vergunningplicht onttrekt en daardoor niet kenbaar is voor de overheid? Moet er in dat geval naar strafrechtelijke handhaving worden gezocht?
Minister Hirsch Ballin (p. 1622-1624): Uiteindelijk wel. Het is denkbaar dat daar een bestuurlijke fase aan voorafgaat en dat er een aanschrijving komt. Als iemand bouwt zonder bouwvergunning zal de handhavende ambtenaar allereerst in herinnering roepen dat er een vergunning moet worden aangevraagd. Als de betrokkene dan alsnog een vergunning aanvraagt, blijft het binnen de besloten context. Er kunnen bestuurlijk ook verdergaande maatregelen worden getroffen. Bij de ernstigste overtredingen, als iemand dat wat in de besloten context zou kunnen worden afgehandeld aan de laars lapt, kan het strafrecht worden ingeschakeld.
Mevrouw Haubrich heeft gevraagd of het lokaal bestuur zelf daarbij geholpen wordt. Nee, de kabinetsnota richt zich tot de wetgever bij het maken van keuzes in de punitieve handhaving. In de door mevrouw Haubrich geschetste casus van de vuilniszakken wordt de waarde aangetoond van een andere benadering dan alleen bestraffen. Deze casus, die wellicht een iets te vergaande generalisatie betreft van degene die de vuilniszak de avond tevoren buiten zet, geeft aan dat er andere mogelijkheden tot optreden zijn. De gemeentelijke autonomie maakt het mogelijk in de algemene plaatselijke verordening regels te stellen. Daarnaast is preventie van belang.
Vervolgens kom ik bij de vraag waarom winkeldiefstal in de justitiële documentatie en dus in het strafblad komt en de hoge fiscale boete niet. Ik kan me die vraag goed voorstellen. Er zijn soms zeer hoge bestuurlijke boetes. Daarbij kan men zich soms afvragen of dat eigenlijk daar nog wel past. Het is een overweging die in het verleden niet zo expliciet aan de orde is gekomen. Als je de vergaande, soms zelfs op ″economische doodstraf″ neerkomende bestuurlijke sancties zet naast de lichtere straffen uit het strafrecht, kan men zich dit soort vragen goed voorstellen. Ik zou erop willen wijzen dat het niet alleen een kwestie is van justitiële documentatie, maar ook van de waarborgen eromheen. Bij de strafrechter gelden de strikte eisen van tenlastelegging, bewijsvoering ten overstaan van de rechter, strafoplegging door de rechter en hoger beroep. Daarbij merk ik op dat hoger beroep op grond van onze verplichtingen wegens het IVBPR ook bij bestuurlijke straffen in materiële zin aan de orde moet komen. Bij de sancties die we in IVBPR-kader moeten opleggen, is er voorzien in de mogelijkheid van hoger beroep. Ook is er de mogelijkheid van cassatie. Deze rechtsstatelijke dimensie moet in de toekomst onder ogen worden gezien bij de keuze tussen de bestuurlijke en de strafrechtelijke handhavingsvormen. Mevrouw Strik heeft de vraag gesteld of in het kader van de overlastbestrijding door gemeenten en de verschillende modaliteiten waaruit de gemeenten kunnen kiezen, er bij het opleggen van sancties niet beter één sanctiesysteem zou kunnen bestaan en of we met die drieslag niet te veel van het goede hebben. In de Wet OM-afdoening is geïmpliceerd dat er een type sanctie bij is gekomen. In die zin is wat mevrouw Strik zegt ontegenzeglijk waar. Het goede nieuws is dat het ons tegelijkertijd scherp heeft geconfronteerd met de vraag wanneer en in welk geval. We hebben in de nota geprobeerd de beantwoording zo scherp mogelijk te formuleren, zodat we niet alleen maar uit gewoonte doorgaan langs de ingeslagen weg. Ik sluit absoluut niet uit dat er in de toekomst verdere ontwikkelingen op dit terrein komen en dat men zich nog eens de vraag zal stellen of wij tot een scherpere afbakening tussen de verschillende sanctietypen kunnen komen. De functiescheiding in het bestuursrecht bij de bestuurlijke boete was een ander onderwerp dat mevrouw Strik aan de orde stelde. Ik liep er al een beetje op vooruit in het antwoord aan mevrouw Haubrich. Over de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht kom ik straks te spreken. Als de zwaardere procedure van toepassing is, mag de boete niet worden opgelegd door dezelfde persoon als die de overtreding heeft geconstateerd. Daarvoor is het mandaatverbod van artikel 10:3, lid 4, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals voorgesteld, bedoeld. Verder is het verstandig om in de organisatie te regelen dat er feitelijke distantie bestaat tussen het constateren en het opleggen van de bestuurlijke boete. Het is echter niet handig en verstandig om hier een algemene regeling in het bestuursrecht voor te treffen. Ik verwijs naar de pagina’s 153 en 154 van de memorie van toelichting. Bij de keuze tussen een sanctiestelsel – strafrechtelijk of bestuursrechtelijk – wordt het element van de functiescheiding ook meegenomen bij de beoordeling van de professionaliteit van het bestuursorgaan. Ik heb ten aanzien van sommige bestaande organen al eerder in een ander verband opgemerkt dat wij ook in de toekomst scherper moeten letten op een scheiding van verantwoordelijkheden. Ik geef het voorbeeld van het College Bescherming Persoonsgegevens. Dat heeft een veelheid van belangrijke taken: voorlichting, advisering en beoordeling van de manier waarop gegevensverwerking wordt opgezet. Daarnaast heeft het ook een handhavende taak. Dat is een beetje veel van het goede in een rechtsstaat. Het is een product van wetgeving uit de jaren negentig. In verband met de evaluatie zullen wij zeker moeten bekijken of er in een rechtsstaat niet meer functiescheiding tot stand moet worden gebracht.
Mevrouw Strik heeft gevraagd of punitieve sancties niet neerkomen op criminal charge in de zin van IVBPR en EVRM. Ons begrip ″bestraffende sanctie″ is vooral ruimer dan het begrip ″criminal charge″. Ook lichte boetes die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens misschien niet als ″criminal charge″ zou aanmerken, vallen daaronder. Wij blijven dus aan de veilige kant. De waarborgen uit het EVRM en artikel 4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn ook van toepassing op die sancties die het Hof misschien niet als criminal charge zou aanduiden. Dat er burgers zijn die een herstelsanctie als een zware straf ervaren, bijvoorbeeld het – overigens zeldzame – totaal amoveren van een illegaal gebouwd huis, mag waar zijn. Uit de context in verhouding tot de regels kun je echter afleiden dat zo’n maatregel, mits die uiteraard voldoet aan de andere eisen die bestuursrechtelijk moeten worden gesteld, toch niets anders is dan het herstellen in de toestand zoals die door de regels van het recht, in dit geval van het bouwrecht en het ruimtelijke ordeningsrecht, worden gesteld.
De verschillen van de toetsing door de strafrechter en de bestuursrechter zijn ter sprake gebracht door mevrouw Strik. Ik begrijp dat punt, maar ik zou erop willen wijzen dat als de bestuursrechter te oordelen krijgt over sancties waarop de eisen van artikel 6 EVRM van toepassing zijn, de bestuursrechter een intensere toetsing uitvoert – dat is ook jurisprudentie van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State –dan wanneer het gaat om de feiten zoals die aan een gewoon besluit van een bestuursorgaan ten grondslag liggen. Bij de toetsing van besluiten die sanctietoepassing inhouden, neemt de bestuursrechter een andere benadering dan in de gevallen waarin het gaat om een vergunning of het intrekken daarvan, bij wijze van gewone bestuurlijke maatregel. Hij hoort bijvoorbeeld eerder getuigen. Ook is de rol van de hoger beroepsrechter, van de appelrechter, navenant. Vandaar dat de bestuursrechter zich in dat geval moet verdiepen in situaties van tegengestelde getuigenverklaringen en het betwisten van de feitelijke juistheid.
Ik ben hiermee gekomen aan het einde van mijn antwoord op het eerste onderwerp en ben gereed om over te gaan tot de beantwoording van de vragen over de Algemene wet bestuursrecht.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1624): Ik heb de minister nadrukkelijk herinnerd aan de toezegging die zijn ambtsvoorganger Donner destijds heeft gedaan in een debat met onder anderen mijn voormalige collega Wagemakers om te komen tot een overzicht van wetgeving waarin alle bestuurlijke boetes zijn geregeld. Ik heb daar nu de vraag aan toegevoegd om dat te beoordelen in het licht van de notitie van het kabinet. Daarover heb ik de minister nog niet gehoord en ik wil hem graag aan die toezegging houden.
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Een overzicht van de wetten waarin een bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete voorkomt, is gegeven. Het staat in Kamerstuk 29702 C op pagina 57 en 58. Ik meen dat daarmee aan de toezegging van mijn voorganger is voldaan.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1624): Het doel van die toezegging was het verkrijgen van een standpunt over de vraag of daarbij ook de OM-afdoening zou moeten worden toegepast. Ik heb daar dus aanvullend, zowel in de schriftelijke voorbereiding als zojuist, de vraag bij gesteld om dat dan ook te doen aan de hand van de notitie zoals die nu voorligt.
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Ja, dat kan. Ik denk dat wij er verstandig aan doen nog even de ontwikkelingen af te wachten tot het zich heeft uitgekristalliseerd. Ik zal graag aan de hand van die lijst – die dan meteen geüpdatet kan worden, want het is een lijst van begin 2007 – dat commentaar geven.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1624): Aan welke termijn moet ik dan denken?
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Ik denk dat het redelijk is om drie jaar na het opmaken van deze lijst de stand van zaken op te nemen. Dat is dus in januari 2010. Ik zal de lijst op basis van de stand van zaken in januari 2010 van commentaar voorzien.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1624): Krijgen wij daarbij dan ook een beoordeling aan de hand van de kabinetsnotitie?
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Ja, er zal niets anders op zitten.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1624): Inderdaad.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1624): De minister gaf aan dat het altijd gevaarlijk is om voorbeelden te noemen van herstellende sancties. Volgens de minister kan iemand dat zo beleven. Erkent hij echter dat het Hof ook sancties als ″criminal charge″ kan erkennen, ook al noemen wij die niet exclusief punitieve sancties? Het ligt toch aan de aard van de sanctie wat de consequenties voor de persoon zijn.
De minister zegt ook dat dit al aan artikel 6 voldoet. Ik heb gewezen op de rechten van de verdediging, zoals de vertaling van beslissingen en de gratis toevoeging en dergelijke. Kan de minister daar nog op ingaan? In hoeverre voldoet het bestuursrecht aan artikel 6?
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Mevrouw Strik maakt terecht onderscheid tussen bestuurlijke sancties die vallen onder de werking van artikel 6 EVRM en artikel 14 van het IVBPR. Daarmee is in onze wetgeving rekening gehouden, deels doordat besloten is te voorzien in hoger beroep. Dat is inmiddels ook over de hele linie uitgevoerd. Wij komen die vraag nu ook opnieuw tegen bij de voorbereiding van de veranderingen in het constitutioneel bestel van de Nederlandse Antillen. Dan gaat het bijvoorbeeld om het mogelijk maken van hoger beroep voor zover er sancties worden opgelegd in fiscale zaken. Dat betekent niet dat daarmee ook de uitgebreide precieze regeling van het Wetboek van Strafvordering van toepassing is. De combinatie van de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht en de verplichting van bestuursorganen om in die gevallen volledig gebruik te maken van de onderzoeksbevoegdheden, de feitenvaststellingsverplichtingen en de toetsende rol daarop van de rechter, leiden ertoe dat aldus wordt tegemoetgekomen aan de eisen die ten aanzien van een deel van de bestuurlijke sancties, straffen in de zin van de genoemde verdragsbepalingen, moeten worden gesteld. Het antwoord op de vraag van mevrouw Strik is: ja, zij het dat het voor een deel in handen ligt van de bestuursorganen die dat onder ogen moeten zien. Daarop wordt toegezien door de rechter.
Voorzitter. Dan kom ik toe aan de vragen en opmerkingen over de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Ik begin met enige algemene punten. Mevrouw Haubrich heeft gereageerd op de positieve attitude ten aanzien van het betrekken van ervaringen van burgers, instellingen en bedrijven bij een volgende evaluatie in 2011. Zij vroeg zich af of zij de opmerking op bladzijde 56 van de memorie van antwoord zo positief mag interpreteren dat zij die als een toezegging kan duiden. Het antwoord op die vraag is ″ja″. Ik zie mevrouw Haubrich ″nee″ schudden.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1624): Ik denk dat u het hebt over mijn vraag of wij de kabinetsreactie op de aanbevelingen van de commissie-Ilsink in 2006 ten behoeve van een eventuele aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht nog voor 2011 mogen verwachten, maar zelfs dat weet ik niet zeker. Als u daar niet op doelt, weet ik niet waar u uw opmerking vandaan hebt.
Minister Hirsch Ballin (p. 1624): Ik corrigeer mijn antwoord. Een van de leden van de Kamer heeft gevraagd naar de uitvoering van de toezegging ten aanzien van het bij de evaluatie in 2011 betrekken van ervaringen van burgers, instellingen en bedrijven. Het betreffende onderzoek is opgestart in 2007. Een team onderzoekers van de Universiteit van Tilburg onder leiding van professor B.W.N. de Waard onderzoekt de ervaringen van burgers en bedrijven in de bezwaarfase. Dat vereist een langlopend onderzoek. Vandaar dat wij daar al in 2007 mee zijn begonnen. Wij verwachten dat dit bij de evaluatie in 2011 bekend zal zijn.
De heer Engels (D66) (p. 1624-1625): Ik grijp deze gelegenheid aan om de minister hartelijk dank te zeggen voor de toezegging die hij aan deze Kamer, vooral aan de fracties van D66 en de OSF, heeft gedaan. Dat heet ″incasseren″.
Minister Hirsch Ballin (p. 1625): Ik ben blij dat ik minstens één lid van de Kamer met dit antwoord gelukkig heb gemaakt. Twee leden van de Kamer hebben gevraagd naar de evaluatie van het geldschuldenartikel: kan die tussentijds, tussen 2011 en 2016, worden verwacht? Evaluaties zijn belangrijk voor een goed zicht op de werking van een regeling, maar moeten niet te vroeg komen. Het jaar 2016 lijkt een goed moment om het geldschuldenartikel te evalueren. Er is op dit moment voldoende ervaring met deze regering opgedaan. Dat neemt niet weg dat vanaf de inwerkingtreding van deze regeling een vinger aan de pols zal worden gehouden. Dit zal dus allemaal wachten totdat degene die in 2016 minister van Justitie zal blijken te zijn, mijn toezegging van heden zal uitvoeren. Ik reken erop dat dit heel goed wordt geboekstaafd in de annalen van het ministerie. Ik zie een ambtenaar die in het licht van het beleid ten aanzien van de pensioenleeftijd daar ongetwijfeld persoonlijk op zal kunnen toezien.
De kabinetsreactie op de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht onder leiding van de heer Ilsink is inderdaad nog niet uitgebracht. De reden daarvan is dat in het Awb-project aan andere onderwerpen voorrang is gegeven: de aanpassing van het bestuursprocesrecht, de schadevergoeding en nadeelcompensatie, de Vierde tranche in de aanpassingswetgeving en nog wat meer dingen. Wij verwachten de kabinetsreactie uiterlijk voor de vierde evaluatie, dus uiterlijk in 2011. Veel punten uit de derde evaluatie worden al uitgewerkt in een aanpassing van het bestuursprocesrecht.
Mevrouw Haubrich heeft een vraag opgeworpen over het bewijsrecht in de Algemene wet bestuursrecht. Daar zijn wij nog niet aan toe. Dit is een zeer complex onderwerp, maar het staat wel op de Awb-agenda. In de rechtspraak is er steeds meer aandacht voor dit soort onderwerpen. Bestuursrechtelijke regiezittingen kennen wij intussen ook. Mevrouw Haubrich heeft gevraagd wanneer het wetsvoorstel inzake de aanpassing van het bestuursprocesrecht wordt ingediend. Niet vandaag, maar vanaf morgen wordt weer de laatste hand gelegd aan het nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van de State. Ik verwacht dat het wetsvoorstel aan het eind van deze zomerperiode bij de Tweede Kamer zal worden ingediend.
De heer Engels heeft gevraagd hoe ik de verhouding tussen slagvaardigheid van het bestuur en de rechtsbescherming beoordeel. Ik hoef de heer Engels helemaal niets te vertellen over de geschiedenis daarvan. Dat zou vallen onder de noemer ″uilen naar Athene dragen″. Er wordt op dit moment aandacht besteed aan die slagvaardigheid. Er is een nota uit 2002 met als titel ″Naar slagvaardig bestuursrecht″. In het kader van de crisis- en herstelwetgeving zijn wij ook uit het oogpunt van de op dit moment nodige investeringen in de infrastructuur bezig met de slagvaardigheid. Ik ga nu in op een punt dat is aangesneden door de heer Dölle, mevrouw Broekers-Knol en de heer Holdijk. In de memorie van antwoord is aangegeven dat de Staatscommissie onder andere de relatie tussen de Grondwet en artikel 6 van het EVRM beziet. Die Staatscommissie wordt dezer dagen ingesteld en zal begin volgende maand worden geïnstalleerd. De Staatscommissie zal terdege acht slaan op alle suggesties op dit terrein van de leden van deze Kamer en de Tweede Kamer.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1625): U zegt dat de Staatscommissie terdege acht zal slaan op datgene wat door de leden van deze Kamer vandaag over dit punt gezegd is. Enkele leden van deze Kamer, in ieder geval de leden van de VVD, hebben gevraagd of de minister zelf de Staatscommissie op dit punt wil attenderen, zodat zij daar aandacht aan besteedt. Dat is net iets anders.
Minister Hirsch Ballin (p.1625): Dezer dagen bereid ik mij ook voor op mijn aandeel in de installatiebijeenkomst van de Staatscommissie, die zoals gezegd begin juli zal plaatsvinden. Ik zal in dat kader ook ingaan op het onderdeel ″grondrechten″ in de taak van de Staatscommissie. Ik denk dat het een mooi element in een korte installatietoespraak na die van mijn collega van BZK zal kunnen zijn als ik daarbij verwijs naar de discussie van vandaag in deze Kamer. Ik zal dus heel graag binnen enkele weken uitvoering geven aan die toezegging.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p.1625): Dus inclusief de verwijzing naar artikel 113, waaraan de heer Holdijk en ik hebben gerefereerd.
Minister Hirsch Ballin (p.1625): Ja, inclusief die verwijzing. De Staatscommissie zal adviseren over de behoefte aan het opnemen van het grondrecht op behoorlijke rechtspraak in onze Grondwet. Daarin heeft dat grondrecht tot nu toe geen plaats. Het is alleen indirect kenbaar en er zijn enkele specifieke bepalingen over. Daarnaar hebt u verwezen en die zijn indertijd aan de orde geweest in de advisering door de Raad van State over de wet inzake de OM-afdoening. De leden van deze Kamer hebben op dit terrein een aantal punten onder de aandacht gebracht. Het lijkt mij heel mooi en passend als de Staatscommissie dat rechtstreeks verneemt. Ik hoop dus dat u over een paar weken op onze websites kunt nalezen dat ik hieraan gevolg heb gegeven. Mevrouw Strik en mevrouw Duthler stelden een vraag over de invoering per 1 juli: is dat niet erg gauw? Anderen hebben gewezen op de lange voorgeschiedenis van de behandeling hiervan. De betrokkenen in de bestuurlijke wereld zijn hier uiteraard goed mee bekend. Er zijn cursussen gegeven door de VNG. De gemeenten worden geïnformeerd via de ledenbrief. De beoogde datum van 1 juli staat uiteraard pas vast nadat deze Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen, maar er wordt door alle betrokkenen rekening mee gehouden dat, indien deze Kamer het wetsvoorstel aanneemt, de invoering per 1 juli plaatsvindt. Dat betekent dat men heeft geanticipeerd op de driemaandentermijn.
De heer Vliegenthart (SP) (p.1625-1626): Volgens mij is het een uitspraak van Johan Cruijff dat een goede voetballer er ook rekening mee houdt dat degene naar wie hij de bal toespeelt misschien niet zo goed is als hij. Kan de minister een inhoudelijke reden geven voor het invoeren van de wet op 1 juli? Waarom is invoering een half jaar later, bijvoorbeeld op 1 januari 2010, uit den boze? Ons punt is dat het erg kort dag is en dat een aantal gemeenten er wellicht nog niet klaar voor is. Wat zou er mis gaan als wij dat een halfjaar zouden uitstellen?
Minister Hirsch Ballin (p.1626): De burgers moeten dan een halfjaar langer wachten op de waarborgen die met deze wet gegeven worden. De gemeenten zouden bij uitstel te horen krijgen dat waar zij op hebben gerekend en waar zij zich op hebben ingesteld toch niet wordt gerealiseerd. Natuurlijk staat het allemaal pas vast op het moment dat het wetsvoorstel door deze Kamer wordt aanvaard. Dat weet iedereen ook. In de voorbereiding is er echter terdege rekening mee gehouden dat iedereen klaar kan en moet zitten om deze wet toe te passen vanaf de datum van inwerkingtreding.
Mevrouw Duthler heeft gevraagd of de voortgang van het geheel van de wetten op dit terrein voldoende wordt bewaakt. Ja, dat gebeurt. Het ministerie van Justitie heeft uiteraard ook rekening te houden met de taakstelling van rijksdiensten en dat soort dingen. Terwijl er aan de Vierde tranche moest worden gewerkt, waren er tal van andere projecten waaraan dezelfde mensen moesten werken. Ik noem de aanpassing van het bestuursprocesrecht, de Aanpassingswetten op verschillende terreinen, de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen en de bestuurlijke lus – twee wetsvoorstellen waarvoor ambtelijke bijstand is gegeven aan de initiatiefnemers – de samenhangende besluiten, de lex silencio in verband met de Dienstenwet, het elektronisch verkeer met de bestuursrechter en thans ook nog de crisis- en herstelwet, een boeiend werkterrein. De heer Dölle heeft gevraagd of het bestuursorgaan in de regel dient te wachten met invordering als er annexe procedures lopen, bijvoorbeeld een verzoek tot uitstel van betaling, en in welk geval er wel direct wordt ingevorderd. Het is aan het bestuursorgaan om af te wegen of moet worden gewacht met invorderen of dat meteen wordt overgegaan tot invordering. Het bestuursorgaan is dan gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. In geval van dreigend faillissement of inkomensdaling kunnen er redenen zijn om juist niet te wachten met de invordering. De heer Dölle heeft ook gevraagd of bestuursorganen zullen wachten met invorderen als er een procedure loopt met betrekking tot de onderliggende beschikking. Dat zal toch, om de redenen die ik al aanstipte, een afweging vergen die het bestuursorgaan met de inachtneming van de algemene regels van bestuursrecht moet maken.
Mevrouw Haubrich heeft inzake de handhaving, de boete en de cautie opmerkingen gemaakt. Wordt de cautie ook gegeven als een deel van de procedure schriftelijk plaatsvindt? Ja, want er moet eerst controle zijn, een constatering, en dan moet een toezichthouder de betrokkene horen. Dat is vaak al het moment om de cautie te geven. Daarna volgt het boeterapport en pas daarna wordt overgegaan tot het uitspreken van het voornemen tot sanctieoplegging of eventueel een waarschuwing. In de praktijk zijn wij daar trouwens geen specifieke problemen bij tegengekomen.
Mevrouw Haubrich heeft gevraagd of een onvermogende verdachte aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd een beroep kan doen op gratis rechtsbijstand of althans gefinancierde rechtsbijstand, eventueel met een eigen bijdrage. De Wet op de rechtsbijstand op grond waarvan onvermogenden in aanmerking komen voor een toevoeging geldt ook in het bestuursrecht, net als in het strafrecht. Geheel gratis rechtsbijstand is in het strafrecht alleen mogelijk als er sprake is van inverzekeringstelling. Dat speelt in het bestuursrecht echter per definitie niet.
Mevrouw Broekers heeft gevraagd of het niet onwenselijk is dat fouten in de boetebeschikking op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden gepasseerd. Nee, niet zonder meer.
De rechter zal daar bij boetes wel kritischer op zijn maar uitsluiten zou leiden tot een formalisme dat wij inmiddels ook in het strafrecht hebben teruggebracht.
De vraag van mevrouw Strik over het financieel belang bij het opleggen van boetes en de schijn van belangenverstrengeling raakt aan het punt dat wij zo-even al hebben besproken. Ik heb net al aangegeven dat uit de optiek van het bestuursorgaan de wens om de normen te handhaven voor andere overwegingen blijkt te gaan. Zo hoort het ook te zijn en het is aan gemeenteraden om daarop toe te zien.
De heer Dölle heeft gevraagd welk staatsbelang gediend is met de invordering van een boete voordat die onherroepelijk is. Dat kan om redenen zijn van effectieve handhaving, een soort bestuursrechtelijk lik op tuk, maar het kan ook zijn omdat men anders achter het net vist in de situatie die ik net heb aangeduid.
De heer Dölle heeft verder gevraagd of het cautieregime in het bestuursrecht gelijkgesteld moet worden aan het strafrecht. De schriftelijke vragen kunnen inderdaad aanleiding zijn om erop te wijzen dat dit van toepassing is. Praktische problemen zijn ons op dit terrein niet of nauwelijks bekend.
De heer Dölle (CDA) (p.1626): Als ik de minister goed begrijp, dan zegt de wet dat er bij het mondeling verhoor gewaarschuwd moet worden in relatie tot psychische druk. De minister zegt dat het in de schriftelijke voorfase waarbij inlichtingen worden ingewonnen bij de student, de uitkeringsgerechtigde, de vergunninghouder of wie dan ook van het bestuursorgaan afhangt of het al dan niet tot cautie overgaat.
Minister Hirsch Ballin (p.1626): Voor een goede beoordeling van de situatie door het bestuursorgaan; dat moet worden ingeschat aan de hand van het traject waaraan men op dat moment begint.
De heer Dölle (CDA) (p.1626): In de situatie die ik noemde van een burger die niet juridisch geschoold is of geadviseerd wordt, zou het bestuursorgaan dat feit moeten laten meewegen en eerder moeten kunnen overgaan tot cautie.
Minister Hirsch Ballin (p.1626-1627): Dit soort individualisering zal bij veelvoorkomende sanctietoepassing niet de meest doelmatige werkwijze zijn. Er zal een algemene werkwijze gehanteerd moeten worden ten aanzien van in welk stadium van de handhaving hiertoe wordt overgegaan.
De heer Dölle heeft nog gevraagd waarom de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen mandaatverlening bij boeteoplegging en of er nog verdere uitlijning mogelijk is. Moeilijk; dat hangt af van omstandigheden als de vraag of het binnen de sfeer van de normale bevoegdheid valt en de positie van de gemandateerde ten opzichte van de beboete, evenals de hoogte van de boete en de mate waarin het bestuursorgaan via de ambtsdragers zelf daarin betrokken moet worden. Als iemand bezwaar aantekent, dan is al door artikel 10:3, lid 3, Awb verzekerd dat een ander de zaak opnieuw overweegt.
Mevrouw Haubrich vraagt of we er spijt van moeten hebben dat de attributie een aparte plaats heeft gekregen in de regeling. De regeling heeft een beperkte strekking om onduidelijkheid weg te nemen. Deze stelt buiten twijfel dat bij attributie aan een ondergeschikte de bestaande hiërarchische relatie niet wordt doorbroken. Dat heeft zijn waarde. Het verschil is dat het bij attributie gaat om een eigen bevoegdheid van ondergeschikte en bij mandaat de bevoegdheid in naam van een ander bestuursorgaan wordt uitgeoefend. Dat betekent dat bij mandaat het bovengeschikte bestuursorgaan de bevoegdheid ten allen tijde zelf kan uitoefenen, naar zich toe kan halen, terwijl dat bij attributie niet kan. Moet attributie niet beperkt worden tot de attributie aan een ander bestuursorgaan? Kan attributie aan ambtenaren niet beter worden afgeschaft? De Vierde tranche gaat niet in op de beoordeling van deze wenselijkheden. Wel is mandaat de meest geschikte vorm van bevoegdheidsverdeling in de hiërarchische organisatie. Als dat de portee was van de vraag van mevrouw Haubrich, dan ben ik dat met haar eens. Mevrouw Duthler heeft gevraagd naar de verjaring van belastingschulden. Moet aansprakelijkstelling in de tijd worden beperkt tot bijvoorbeeld vijf jaar? Dat lijkt ons geen goed idee. Het is niet duidelijk binnen welke termijn die aansprakelijkstelling mogelijk is. Soms duurt het te lang voordat de belastingschuld vaststaat, bijvoorbeeld als er een procedure over de aanslag wordt gevoerd. Eerst invorderen bij de belastingplichtige en dan kijken of er aansprakelijkstelling nodig en mogelijk is. Vaststelling van de beschikking voor de aansprakelijkstelling vereist onderzoek en kost tijd. Een vaste termijn leidt tot ongelijkheid. Wel of niet procederen tegen de aanslag is bepalend. De rechter ziet soms aanleiding om de aansprakelijkheidschuld te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Als er jaren zijn verstreken terwijl aansprakelijkstelling al mogelijk was wegens bekendheid van de zaak, heeft dat die consequentie.
Mevrouw Duthler heeft verder gevraagd waarom wij een beperking in de tijd aanbrengen voor de aansprakelijkstelling bij niet meer bestaande rechtspersonen. Er is geen verschil in beperking in de tijd tussen bestaande en niet meer bestaande rechtspersonen. In beide gevallen moet er na vijf jaar worden gestuit. Bij bestaande rechtspersonen bij de rechtspersoon zelf, bij niet meer bestaande rechtspersonen bij de aansprakelijkgestelden. Mevrouw Duthler wilde ook weten of wij zullen monitoren hoe dat onderscheid in de praktijk uitpakt. We zien hier eigenlijk geen onderscheid; van een grotere werkbelasting voor de ontvanger is ook geen sprake. Dat was het voorbeeld dat mevrouw Duthler gebruikte: in plaats van heropening van de vereffening vindt stuiting bij de aansprakelijkgestelde plaats. Hiermee is dit voldoende ingekaderd.
Mevrouw Duthler vroeg: zijn de automatiseringsproblemen die de aanleiding zijn voor een afwijkende vorm van stuiten van de verjaring door de ontvanger, van tijdelijke aard? Volgens mij is er sprake van een misverstand. Het zijn niet zozeer automatiseringsproblemen die noodzaken tot een vormvrije manier van stuiten, maar de inrichting van een nieuw inningssysteem dat is gericht op een efficiënt en massaal inningsproces. De vormvrije stuiting van de verjaring is nodig voor een sluitend bewakingssysteem. Mevrouw Duthler heeft gevraagd of het straks toegestaan zal zijn om particuliere incassobureaus in te schakelen als de schuld nog wordt betwist en de rechter nog uitspraak moet doen. Een bestuursorgaan kan het incasso uitbesteden, maar daardoor veranderen toepasselijke regels niet. Een bestuursorgaan moet zich aan de geldende regels houden. Invorderen terwijl de schuld nog wordt betwist, vindt in de regel niet plaats. Mevrouw Strik heeft gevraagd onder welke voorwaarden een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan publiekrechtelijke rechtspersonen. In sommige gevallen kan dat inderdaad. Het wetsvoorstel leidt niet tot een verandering daarin. Het biedt de bestuursrechter ruimte om op dit punt aansluiting te zoeken bij de strafrechtelijke jurisprudentie. Als die in de toekomst zou veranderen, al dan niet als gevolg van een wetswijziging, dan kan dat dus gevolgen hebben voor de opstelling van de bestuursrechter. Ik denk dat wij het daarop moeten houden.
De heer Holdijk heeft gevraagd of het juist is dat de bestuurlijke strafbeschikking voor overlastfeiten met een geldboete boven € 100 in de justitiële documentatie wordt geregistreerd. Het antwoord op die vraag is ″ja″. Dit is een verschil met de bestuurlijke boete overlast waarover wij het eerder hebben gehad. Die wordt niet in de justitiële documentatie geregistreerd. Dat maakt zichtbaar dat het hierbij om strafrecht gaat.
Ten slotte de vraag van mevrouw Strik hoe het staat met het kabinetsstandpunt over de commissie-Ilsink. Daarop ben ik al ingegaan, dus ik verwijs naar een antwoord dat ik bij het vorige onderdeel heb gegeven. Voorzitter, de overige vragen zullen worden beantwoord door de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, indien u dat toestaat.
De heer Scheltema (p.1627-1628): Voorzitter. De minister heeft nog enkele vragen aan mij ter beantwoording overgelaten. Voor ik daartoe overga, wil ik de woordvoerders dankzeggen de vriendelijke woorden in mijn richting hebben gesproken. Het is verder aardig om te zeggen dat deze minister niet alleen de jure maar ook de facto erg veel heeft bijgedragen aan de architectuur van de Algemene wet bestuursrecht. Vanaf 1983 was hij als vicevoorzitter betrokken bij de commissie die de Algemene wet bestuursrecht heeft voorbereid. In het licht van de architectuur van de wet is het goed om eerst in te gaan op de vragen van enkele woordvoerders, onder anderen de heer Engels, over de verhouding tussen enerzijds deze wet en het bestuursrecht en anderzijds het privaatrecht en het strafrecht. Beide onderwerpen komen in deze wet duidelijk aan de orde. Er is een beetje stelling genomen tegen wat er in de memorie van toelichting en andere stukken is gezegd over dat de wetgeving geen dogmatische standpunten moet innemen. Dat de wetgever dit niet doet is nuttig, voor zover het geen praktische consequenties heeft. In de memorie van toelichting en de verdere stukken wordt wel behoorlijk duidelijk ingegaan op de relatie tussen de wetgeving op het terrein van het privaatrecht, de wetgeving op het terrein van het bestuursrecht en de wetgeving op het terrein van het strafrecht. Daarin is uiteengezet hoe, vooral in de verhouding tussen het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht, men volgens eenzelfde stramien heeft gewerkt, elkaar aanvult en elkaar niet overlapt. Tegelijkertijd is men uitgegaan van de gedachtegang dat daar waar verschillen noodzakelijk zijn, die ook gemaakt moet worden, maar waar geen noodzakelijke verschillen aanwezig zijn, dezelfde regels moeten worden opgesteld. In die zin is er iets meer gebeurd dan men veronderstelt wanneer wordt gezegd dat er geen dogmatische beschouwingen zijn gehouden.
Ik kom nu op een enkele vraag die betrekking heeft op de geldschulden. Verschillende sprekers, mevrouw Haubrich, de heer Dölle en anderen, hebben met name gevraagd of er niet te veel beslismomenten zitten in de regeling voor geldschulden, met als gevolg dat het ingewikkelder wordt om met het bestuursrecht om te gaan dan vroeger. Laat ik vooropstellen dat het juist een stuk eenvoudiger is geworden om met geldschulden om te gaan. Dit is het gevolg van het feit dat er in plaats van de tientallen verschillende regelingen die er op het ogenblik zijn, één regeling komt. Ik denk hierbij aan automatisering en het gemeenschappelijk afdoen van schulden die uit verschillende bronnen voortvloeien en op verschillende wetten berusten. Uit synergie en gelijkheid volgen voordelen, zoals dat de burger steeds met dezelfde regeling te maken heeft. Het is maar heel beperkt waar dat er heel veel nieuwe beslismomenten bij komen. Ook onder de huidige jurisprudentie zijn er al heel veel beslismomenten; het verlenen van uitstel van betaling en het beslissen op verzoek om kwijtschelding zijn ook op basis van de huidige jurisprudentie al beschikkingen. In dat licht is het een voordeel dat er een specifieke regeling is opgenomen waardoor het beroep tegen een aantal van die beslissingen bij elkaar kan worden getrokken. Dit kan juist een voordeel zijn. Ik denk daarom dat de voordelen groter zijn dan de nadelen. Een beetje tot mijn spijt, maar misschien tot grote vreugde van mevrouw Broekers, moet ik op haar vraag antwoorden dat in de memorie van antwoord een vergissing heeft gestaan met betrekking tot de vraag wat er gebeurt als een boete is betaald en vervolgens bij de rechter blijkt dat deze niet had moeten worden opgelegd, zodat er moet worden terugbetaald. In de memorie van antwoord was gesteld dat uit de Awb niet voortvloeit dat er rente moet worden betaald over datgene wat eerst onverschuldigd was betaald. Dat is niet juist: uit artikel 4.4.2.6 blijkt dat inderdaad wettelijke rente is verschuldigd en dat die direct door het bestuursorgaan moet worden betaald.
Ik kom bij de regeling van de boete. Er zijn enkele vragen gesteld over hoe het bestuursrechtelijk moet gaan wanneer er wordt geprocedeerd. Wordt het de burger niet te moeilijk gemaakt, ook in verhouding tot de manier waarop het in het strafrecht is geregeld? Heeft bijvoorbeeld iemand die in beroep gaat met de stelling ″ik ben het er niet mee eens″, zodanig voldaan aan de verplichtingen van het bestuursrecht dat hij toegang tot de rechter krijgt? Ja, dat is ongetwijfeld het geval, hij kan dan toegang tot de rechter krijgen. De bestuursrechter zal dat zeker uitleggen als de stelling dat hij de overtreding waarom het gaat, niet heeft begaan. Die mogelijkheid heeft de rechter op basis van artikel 8:69 zeker. Dat zal hij bij boetebeschikkingen zeker moeten volgen. Daarnaast is het de taak van de rechter – de minister heeft daar al op gewezen – om volledig te onderzoeken wat er is gebeurd. Hij is verplicht om aan het einde van de procedure zelf de hoogte van de boete aan te passen, als hij vindt dat die anders moet zijn dan waartoe het bestuur is gekomen. Hetzelfde geldt voor de vraag in hoeverre persoonlijke omstandigheden moeten meewegen bij aanpassing van de hoogte van de boete. Ook daar is het zo dat als er enige indicatie van de kant van de belanghebbende komt dat er reden is om die boete lager vast te stellen, de rechter daar een zelfstandig onderzoek naar moet doen en op de zitting daarover moet doorvragen. Dus dat betekent ook dat dit onderwerp eenvoudig in de procedure aan de orde komt.
Ik kom bij de vraag van mevrouw Haubrich of als er nu knullig wordt geprocedeerd door degene die in beroep komt tegen de boete, de kans op vergissingen en de kans op het niet op de goede manier in de procedure insteken met zich meebrengt dat hij niet de rechtsbescherming krijgt die hij zou moeten hebben. Het antwoord is toch eigenlijk nee. Knullig procederen levert dan eigenlijk geen problemen op. Ik denk aan het feit dat onder de boetebeschikking altijd de rechtsmiddelenclausule moet staan, dus hoe je daartegen in beroep kunt komen. Als je dat op een verkeerde manier doet, als je dat beroepschrift naar de verkeerde instantie of naar de verkeerde rechter stuurt, doet dat allemaal niet ter zake, het komt vanzelf goed. Ik heb de indruk dat het wat dat betreft beter dan in het strafrecht is geregeld.
Er moet inderdaad griffierecht worden betaald, maar als je dat niet op tijd betaalt, krijg je schriftelijk bericht dat je dat alsnog moet betalen. Als het dan nog niet gebeurt, krijg je nog een aangetekende brief, zodat in dat opzicht denk ik toch niet zo heel veel problemen bestaan om het aan de orde te stellen.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p.1628): Zoals u het uitlegt, druist het toch wel enigszins in tegen wat over het algemeen wordt gezegd over de bestuursrechter, die toch tamelijk lijdelijk niet buiten datgene wat door partijen is aangevoerd zelf mag inbrengen. U geeft aan dat hij een actieve onderzoeksrol daarin heeft. Verdient het dan niet toch aanbeveling om dat soort zaken meer uitdrukkelijk in het bestuursprocesrecht te regelen?
De heer Scheltema (p.1628): Wat uit onderzoek naar voren komt, is dat de rechter juist met betrekking tot boetebeschikkingen en sancties actiever is bij het invullen van zijn rol dan in het algemeen dan wanneer het gaat om beroep tegen beschikkingen. De Algemene wet bestuursrecht geeft de rechter verschillende mogelijkheden, juist om enigszins te kunnen differentiëren aan de hand van het soort problemen die voor hem liggen. Als blijkt dat dat bevredigend werkt en juist die ruimte aan de rechter laat om verschillende mogelijkheden te benutten, is er niet veel reden om daarvoor een specifieke regeling in de wet op te nemen.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p.1628-1629): Op basis van welk onderzoek is dat gebleken? De heer Scheltema: Er zijn al veel onderzoeken geweest naar de manier waarop verschillende rechters met het beoordelen van zaken zijn omgegaan. Ik heb hier een aantal onderzoeken op een lijstje staan, en wel door Michiels, door Barkhuysen en Van Emmerik en door Van der Grient. Wanneer de wet wordt ingevoerd, zal er ongetwijfeld nog verder onderzoek worden gedaan. Het algemene beeld dat het slecht zou gaan bij de bestuursrechter wordt door die onderzoeken bepaald niet bevestigd.
Mevrouw Broekers heeft nog gevraagd naar de betekenis van de artikelen 6:18 en 6:19 in verband met de vraag in hoeverre wijziging van de grondslag van de boetebeschikking problemen kan opleveren en in hoeverre de verdediging door de betrokkene daardoor kan worden geschaad. Ik denk dat uit de artikelen 6:18 en 6:19 op zichzelf niet voortvloeit dat er dingen kunnen worden gedaan die zonder die beschikking niet zouden kunnen worden gedaan. Het is eigenlijk alleen maar een procedurele bepaling om als er een nieuwe beschikking komt die ook mee te nemen in de procedure. De rechter kijkt juist wanneer het om boetebeschikkingen gaat heel goed of de verdediging op de een of andere manier moeilijker wordt gemaakt. Als dat het geval is, zal hij die wijziging niet toestaan.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1629): Wij hebben net gesproken over artikel 6:22, waarover de minister net iets heeft gezegd. Dat zijn echte vormvoorschriften, waarvan wij hadden gevraagd of dat vereisten kunnen zijn. Ik kan mij daar wel in vinden, want dit is overeenstemming met wijzigingen van vormvoorschriften bij de tenlastelegging in het strafrecht. De artikelen 6:18 en 6:19 gaan over de grondslag van de vordering. Nu staat in de nadere memorie van antwoord de passage: ″mits de belanghebbende daardoor niet wezenlijk in zijn verdediging wordt geschaad″. De wijziging van de grondslag is een wat ernstiger zaak dan het wijzigen van een vormvoorschrift of een fout vormvoorschrift. Dat vind ik toch een ernstige omissie bij een zo wezenlijk onderdeel als het wijzigen van de grondslag bij een punitieve sanctie. Wij praten almaar over de punitieve sancties.
De heer Scheltema (p.1629): Wanneer er sprake is van wijziging van de grondslag die een vergissing wil rechtzetten of een kennelijke verschrijving, wordt de verdediging daardoor niet geschaad. Dan kan de procedure gewoon voortgaan, maar als er iets meer aan de hand is – ik denk dat de bestuursrechter en de strafrechter dit op een soortgelijke manier doen – moet de procedure niet worden doorgezet.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1629): In het strafrecht geldt de grondslagenleer, dus dat gaat niet zo gemakkelijk.
De heer Scheltema (p.1629): Nee, maar als er vergissingen in het spel zijn, kan het ook daar.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1629): Maar het zijn ook de vormvoorschriften die kunnen veranderen. Wij hebben de vormvoorschriften en de grondslagen. De vormvoorschriften kunnen wijzigen, zoals in artikel 6:22. In de tenlastelegging kan dat ook: de datum, de plaats of ten minste het adres van de verdachte, maar wij hebben het nu over de grondslag van de opgelegde bestuurlijke boete. Dat is iets wezenlijk anders dan het vormvoorschrift, maar ik kom er straks nog wel even op terug.
De heer Scheltema (p.1629): Bij de boete is sprake van een lichte en een zware procedure. Bij de lichte procedure is het opmaken van een rapport niet verplicht, bij de zware procedure wel.
De heer Dölle heeft gevraagd of het niet-verplicht zijn van een rapportage niet in strijd zou zijn met artikel 6 EVRM. Ik denk niet dat dat het geval is. Het EVRM ziet erop dat er voldoende bewijs naar voren moet komen tijdens de procedure. Daarvoor kan een rapport buitengewoon behulpzaam zijn. Als men dat rapport niet maakt, kan dat ook een probleem vormen voor de overheid die de boete wil opleggen, maar er is een groot aantal eenvoudig te constateren overtredingen waar dat uit dien hoofde niet nodig is en waarvoor artikel 6 EVRM dat ook niet verlangt. Dan kom ik op de rechtvaardigingsgronden die in de regeling in de Awb niet uitvoerig zijn uitgeschreven maar waarbij in het algemeen is verwezen dat er wanneer er een rechtvaardigingsgrond bestaat geen sanctie kan worden opgelegd. De vraag is of die rechtvaardigingsgronden misschien meer specifiek in de wet moeten worden omschreven. In de Awb is bij die rechtvaardigingsgronden in beginsel heel ruim de ene formule gegeven. Voor het overige is verwezen naar de jurisprudentie die zich ook in het strafrecht ontwikkelt. Het is overigens niet zo dat je in het Wetboek van Strafrecht een uitvoerige regeling of een precieze omschrijving van die rechtvaardigingsgronden vindt. Ook daar kun je zien dat dit in hoofdzaak een kwestie is van jurisprudentierecht. Het is niet de bedoeling in de Awb het beroep op een rechtvaardigingsgrond bij voorbaat verder te beperken. Een meer specifieke omschrijving zou bovendien in het nadeel van de belanghebbende kunnen werken.
De heer Dölle (CDA) (p.1629): Het is een bewuste keuze om niet de rechtvaardigingsgronden van het strafrecht over te nemen. Wij hebben het vaak over de trias politica. Dan gaat het er vooral om, de rechter af te schermen van de wetgever. Maar ook andersom zou je kunnen zeggen dat de wetgever ten opzichte van de bevolking toch ook de verplichting heeft om in ieder geval een aanzet te geven voor het rechtvaardigingsregime. Men heeft er bewust voor gekozen om die van het strafrecht niet over te nemen maar door dan andere te noemen. De medewetgever laat nu vrijwel alles over aan de rechter.
De heer Scheltema (p.1629): Dat is tot op zekere hoogte waar. De keuze is een bewuste geweest. Wij hebben dit op deze manier in de wet gezet, dus niet meer uitvoerig. Er is wel bij gezegd dat de oriëntatie van de rechter op wat in de strafrechtjurisprudentie is ontwikkeld, belangrijk is. Tegelijkertijd is dit in het bestuurlijke veld een wat nieuwere ontwikkeling. Daarom hebben wij de rechter de ruimte willen laten om dit in te vullen. Uiteindelijk is het hierbij, net als in het strafrecht, in hoofdzaak de rechter die de jurisprudentie op dit punt zal moeten vormen.
De heer Dölle (CDA) (p.1629): Het is helder dat er in de opzet duidelijk is gekozen voor de rechter, onder andere op grond van de motivering die de heer Scheltema zojuist gedeeltelijk herhaalde. Kan hij een voorbeeld noemen van een typisch op het bestuursrecht toegesneden rechtvaardigingsgrond, die dus niet in het strafrecht voorkomt, die de rechter zou kunnen gaan hanteren? Welke rechtvaardigingsgrond kan de heer Scheltema zich hierbij voorstellen?
De heer Scheltema (p.1629-1630): Ik vind het moeilijk om zo direct voorbeelden daarvan te bedenken. Als ik alle voorbeelden had kunnen bedenken, hadden wij het immers juist wel meer precies in de wet kunnen schrijven. Dit is dus een wat moeilijke vraag. Je zou je kunnen voorstellen dat bij heel frequent voorkomende bestuursrechtelijke overtredingen een iets sneller accepteren van rechtvaardigingsgronden dan in andere gevallen een bepaald rechterlijk beleid zou kunnen worden. Dat zou ik mij kunnen voorstellen. Hierbij is wellicht ook de vraag van belang waarom staat geschreven dat geen sanctie wordt opgelegd voor zover er een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Men heeft gevraagd waarop de woorden ″voor zover″ slaan. Deze woorden slaan op de gedachte dat een overtreding soms voor een stukje een goede rechtvaardigingsgrond heeft, maar dat dit na een tijdje of voor een ander deel niet geldt. Ik noem het voorbeeld van een bestuurlijke boete die kan worden opgelegd voor verkeerd parkeren. Daarbij kan iemand de rechtvaardiging aanvoeren dat hij heel snel een patiënt naar het ziekenhuis moet brengen. Dat is een goede rechtvaardigingsgrond. Als de auto er na 24 uur nog staat, is er zo langzamerhand geen rechtvaardigingsgrond meer. Daarvoor zijn de woorden ″voor zover″ opgenomen.
Mevrouw Duthler (VVD) (p.1630): Gaat de heer Scheltema nog in op mijn vraag over specifiek de kring van betrokkenen die een beroep kunnen doen op de rechtvaardigingsgrond?
De heer Scheltema (p.1630): Ja, dat is inderdaad de bedoeling.
Mevrouw Duthler vroeg of ook anderen, bijvoorbeeld een medepleger, een beroep kunnen doen op de rechtvaardigingsgrond. Het antwoord op die vraag is zonder meer ja. Uiteraard moet eerst worden vastgesteld of iemand echt als een medepleger kan worden gezien. Als dat het geval is, komt hem een beroep op een rechtvaardigingsgrond evenzeer toe als een ander. Het antwoord is dus ja.
De heer Dölle vroeg of de gemeenteraad een verordening kan maken waarin zelfstandig een regeling voor rechtvaardigingsgronden is opgenomen. Nee, dat is eigenlijk niet het geval. Gemeentes mogen niet zelfstandig de rechtvaardigingsgronden invullen. Het is de taak van de rechter om de jurisprudentie in te vullen. Gemeenten kunnen niet een daarvan afwijkend standpunt hebben.
De heer Dölle vroeg ook of het onder het begrip delegatie valt als de gemeenteraad bevoegdheid toekent aan het college van B en W om bepaalde dingen te doen. Hij zei al dat deze vraag een beetje buiten de reikwijdte van deze wet valt. Het antwoord op zijn vraag is nee. Als er sprake is van attributie in een gemeentelijke verordening aan het college van B en W, dan is er sprake van attributie, niet van delegatie. Het kan anders zijn als het gaat om een bevoegdheid die als zodanig aan de gemeenteraad is opgedragen, en de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om dit te delegeren aan het college van B en W. In die situatie kan er sprake zijn van delegatie.
De heer Dölle (CDA) (p.1630): Ik ben het geheel eens met de heer Scheltema dat het hierbij niet gaat om delegatie sinds de Derde tranche. De verhouding tussen de gemeenteraad en het college van B en W schept echter een bevoegdheid, bijvoorbeeld een bevoegdheid tot subsidiëring voor het college. Wat precies de relatie tussen het college van B en W en de gemeenteraad is, is onduidelijk. Vast staat nu dat dit niet meer de relatie is waarin is voorzien in de delegatieregeling. Welke relatie er wel is, is echter onduidelijk. Mijn vraag had ook kunnen zijn – hij was het niet – of dit type regelingen niet nog nadere normering vergt in de Awb of iets dergelijks. Dit sluit een beetje aan bij wat door de fractie van de PvdA is opgemerkt.
De heer Scheltema (p.1630): Ik moet zeggen dat in ieder gevalop dit moment dit niet in de Awb wordt geregeld. Je kunt je voorstellen dat ook de Gemeentewet een geschikte plaats is om daarvoor een regeling te treffen. Er is een aantal vragen gesteld over de mogelijkheid om een fiscale boete op te leggen, in het bijzonder aan belastingadviseurs. Ik begrijp dat er een zekere onrust is ontstaan nu in de Awb de mogelijkheid is geschapen om ook aan medeplegers boetes op te leggen. In zeker opzicht is het niet nieuw dat belastingadviseurs als medeplegers kunnen worden bejegend. Voor zover fiscaal de delicten ook via de strafrechtelijke sfeer worden afgehandeld, speelt het feit dat in de strafrechtelijke sfeer medeplegers altijd medeaansprakelijk zijn. Op die manier is er dus al sprake van de mogelijkheid om een fiscaal adviseur als medepleger te behandelen. Het is zeker niet de bedoeling om tot een specifiek beleid te komen dat is gericht op belastingadviseurs, op het mede plegen of op het aanpakken van degenen die feitelijk de leiding hebben binnen een organisatie bij het plegen van een delict. Daarvoor bestaan ook geen plannen. Er zijn uiteraard nogal wat vereisten voordat iemand als medepleger kan worden aangemerkt. Dat betekent dat het niet heel gemakkelijk is om iemand als medepleger aan te merken. Dit neemt niet weg dat het niet is uitgesloten dat een belastingadviseur als medepleger wordt beschouwd als er duidelijk sprake van is dat hij medepleger is.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1630): Ik acht de heer Scheltema heel hoog. Hij doet echter een toezegging die van belang is. Mag ik daarom van de minister horen of hij deze toezegging onderschrijft?
Minister Hirsch Ballin (p.1630): Zeker onderschrijf ik deze toezegging.
De heer Scheltema (p.1630-1631): Wellicht moet de minister ook het volgende bevestigen. De mogelijkheid om medeplegers te beboeten, kan uiteraard niet alleen worden gebruikt als drukmiddel voor onwillige adviseurs. Als dat het geval zou zijn, zou direct sprake zijn van détournement de pouvoir. Als men een boete wil opleggen of daarmee dreigt, juist om te proberen om een adviseur tot iets te krijgen, dan wordt de bevoegdheid voor een ander doel gebruikt dan waarvoor zij is bedoeld. Dat moet natuurlijk niet gebeuren.
Mevrouw Haubrich vroeg of enigszins te kwantificeren valt wat de voor- en nadelen van de wet zijn. Hoeveel regels verdwijnen en hoeveel uitzonderingen blijven bijvoorbeeld bestaan? De leden hebben gezien dat bij de stukken lijsten zijn gevoegd van gevallen waarbij nu bestuurlijke boetes worden opgelegd en lijsten van gevallen waarin de regeling over de betaling van geldsommen en de regeling over dwangbevelen zijn opgenomen. Dat zijn beide lange lijsten. Iedere regeling die op de lijst staat, er zijn ook nog lagere regelingen, telt vele bepalingen.
Mevrouw Broekers heeft bij het bekijken van de invoeringswet zelf kunnen constateren dat het een dik pak stukken is. In belangrijke mate gaan het erom dat artikelen die er nu staan verdwijnen. In die zin is de opbrengst buitengewoon groot. Het is waar dat er vooral in de sfeer van het fiscale recht en de sociale zekerheid enkele tientallen bepalingen zijn waarin uitzonderingen worden gemaakt op het systeem van de algemene wet, maar ik denk wel dat er iets kan worden afgeleid aan de dikte van de invoeringswet.
Voorzitter. Dat was het.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p.1631): Is de heer Scheltema nog ingegaan op de vraag over de bedrijfsfiscalisten? Wat is hun positie?
De heer Scheltema (p.1631): Ik heb bedoeld te zeggen dat, net zo goed als er geen beleid in voorbereiding is of geen plannen bestaan om specifiek iets te doen voor belastingadviseurs in verband met het feit dat medeplegen mogelijk is geweest, hetzelfde geldt voor bedrijfsjuristen. Misschien kan deze toezegging ook door de minister worden onderschreven.
Minister Hirsch Ballin (p.1631): Voorzitter. Voor alle duidelijkheid: Ik neem graag de volledige verantwoordelijkheid voor elk woord dat de Regeringscommissaris hier vanmiddag spreekt of zal spreken.
De heer Scheltema (p.1631): Daarmee ben ik aan het eind van mijn beantwoording, voorzitter.
De vergadering wordt van 15.35 uur tot 15.50 uur geschorst.
De voorzitter (p. 1631): Wij zijn toe aan de tweede termijn. Wij beginnen wederom met de Nota keuze sanctiestelsel. Het woord is aan mevrouw Broekers-Knol.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1631): Voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen. Een aantal vragen is niet helemaal beantwoord. Ik heb onder andere gevraagd of de minister met de VVD-fractie van mening is dat het nodig is om in de wet vast te leggen welke keuze is gemaakt, die voor de bestuursrechtelijke handhaving of die voor de strafrechtelijke handhaving. Dat lijkt ons namelijk van belang. Ik heb ook gesproken over de verhouding tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Ik heb er daarbij op geduid dat het bestuursrecht minder rechtsbescherming biedt vanwege de verdichting in de loop van de procedure, maar ik heb daar geen direct antwoord op gekregen; of het moet mij zijn ontgaan. Hoewel het in deze materie nogal laag bij de grond is, heb ik toch nog een opmerking over de kosten. Zoals mijn fractiegenoot Fred de Graaf, burgemeester van Apeldoorn, mij zei: geen van de ruim 420 gemeenten heeft gekozen voor de bestuurlijke boete, want dat kost – het zijn zijn woorden – klauwen met geld.
Dan de bestuurlijke strafbeschikking. Dat is eigenlijk het beste van twee werelden. De minister heeft daarvoor zelf de sterkste argumenten gegeven. Wat betreft de bestuurlijke strafbeschikking is in eerste instantie het bestuursorgaan, met professionals, op een bepaald terrein aan zet. Bij verzet treedt het strafrecht in werking. Dat is het beste van twee werelden. De minister merkt op dat de professionaliteit van het bestuursorgaan daarbij belangrijk is. Die is op deze wijze in het begin van de procedure heel duidelijk geregeld. In het vervolg kan die ook nog worden gebruikt. Vervolgens is het strafrecht aan zet. Ik dank de minister dat hij hiervoor de sterkste argumenten heeft gegeven, maar ik verzoek hem de bestuurlijke strafbeschikking serieus te overwegen als prima oplossing voor deze handhaving.
Het is een beetje onaardig, maar het antwoord van de minister op de vraag over de status van de nota stuit mij een beetje tegen de borst. Wij hebben om de nota gevraagd. De nota is eind oktober gekomen. Wij hebben er schriftelijke vragen over gesteld. Wij hebben aangegeven dat wij de nota verder wilden behandelen bij de behandeling van de Vierde tranche van de Awb. Nu blijkt echter dat de Kamer eigenlijk buiten spel staat. Wij kunnen weliswaar allerlei vragen over de nota stellen, maar dat is een soort luchtfietsen, want de nota staat vast. Er wordt mee gewerkt. Gisteravond hoorde ik van een staatsraad dat de Raad van State wetsvoorstellen aan de hand van de nota beoordeelt. De nota wordt ook verwerkt in de Aanwijzingen voor de regelgeving, stelde de minister zojuist. Het stuk van de beide ambtenaren in het Nederlands Juristenblad van 20 maart begrijp ik nu ook beter. Wij dachten nog dat wij met de minister in discussie waren, maar dat blijkt niet het geval te zijn. De nota is een fait accompli. Alle fracties hebben vandaag stevige kanttekeningen bij de nota geplaatst. Ik constateer dat de minister die kanttekeningen rustig over zich heen heeft laten komen – dat heeft hij keurig gedaan – maar er vervolgens niets mee doet, onder het motto: je kunt hoog of laag springen, maar het blijft zoals het is. Ik moet zeggen dat mijn fractie dat onacceptabel vindt. Dit is regeren per nota en het is niet volgens de afspraken die daarover zijn gemaakt. Ik breng nog maar eens in herinnering dat deze Kamer zelf om de nota heeft gevraagd, en tevens heeft gevraagd om deze te behandelen bij de Vierde tranche. Daarop zou ik graag een reactie van de minister krijgen.
De heer Engels (D66) (p. 1631-1632): Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn reactie op de inbreng vanuit de Kamer, met name de inbreng vanuit de fracties van D66 en de OSF. Bij het laatste punt dat mevrouw Broekers heeft aangeroerd, sluit ik mij gaarne aan. Ik ben benieuwd hoe wij dat verder gaan afhechten. Dat is met name uit staatsrechtelijk-theoretisch oogpunt wel belangwekkend. Afgezien van dit punt, had ik niet zo veel moeite met de beantwoording van de minister, op één punt na. Dat betreft de door mij genoemde kwestie van het spanningsveld tussen de effectiviteit van de handhaving en de systeemconformiteit als het gaat om de vraag welke keuze wordt gemaakt in handhavingsfiguren. De fracties waarvoor ik spreek, hebben naar voren gebracht dat wat ons betreft het ultieme afwegingscriterium niet zozeer de effectiviteit van de handhaving zou moeten zijn als wel het belang van de inzichtelijkheid, de transparantie en vooral ook de rechtseenheid in handhavingsfiguren. Dit standpunt huldigen wij nog steeds. Ik zal de minister niet opnieuw vragen om uit te leggen waarom hij het daarmee oneens is. Dat heb ik goed begrepen. Hij markeert zijn standpunt en ik markeer nu het standpunt van onze fracties. Afgezien van de vraag hoe de nota verder een rol gaat spelen, zullen wij bij de beoordeling van toekomstige wetgeving over de invulling van de verschillende sanctiefiguren dit element zeker een rol laten spelen.
De heer Van de Beeten (CDA) (p. 1632-1633): Voorzitter. Het staat de regering naar mijn smaak vrij om zelf een beleidslijn uit te zetten met betrekking tot de keuze tussen bestuurlijke boetes en de strafrechtelijke handhaving. Ik ben het op zich met mevrouw Broekers eens dat het misschien wat eleganter was geweest als ook in de wijze van presenteren de historie van de nota tot uitdrukking was gekomen, maar op zichzelf staat het de minister mijns inziens vrij om te zeggen: dit is het standpunt van de regering. Uiteindelijk zal het echter aankomen op de beoordeling per wetsvoorstel zoals het aan deze Kamer wordt voorgelegd.
In dit opzicht lijkt het me goed om nog een paar opmerkingen te maken over het bredere kader waarin ik de problematiek zie sinds ik lid van deze Kamer ben geworden. Al jaren geleden – zeker de heer Holdijk, maar ook enkele anderen zullen het zich nog herinneren – was een discussie aan de overzijde gaande over het wijzigen van bijvoorbeeld de Onteigeningswet. Daarbij kwam ter sprake om de beslissing tot onteigening niet alleen bestuursrechtelijk te laten zijn, maar de uitwerking ervan zelfs in civielrechtelijke zin te laten plaatsvinden. Dat zou ook gaan gebeuren bij de Landinrichtingswet en bij, toen nog, de Belemmeringenwet Privaatrecht et cetera. Wij hebben toen vanuit deze Kamer aan het adres van de regering laten weten dat dit een wijziging in de verhouding tussen civielrecht en bestuursrecht is die wij niet erg wenselijk vinden. Daarmee vervagen namelijk onderscheiden die toch heel nuttig zijn en die te maken hebben met de taak van de rechter en met de specifieke positie van de rechtsgenoten in procedures. Ook hebben die te maken met de verhouding tussen de staatsmachten, de rechterlijke macht, het bestuur en de wetgevende macht.
Dit is wat ons betreft ook aan de orde in de discussie over bijvoorbeeld het verschijnsel delegatie, waarover wij ook met deze minister uitgebreid hebben gesproken in het kader van het debat over wetgevingskwaliteit. Dit is eveneens aan de orde met betrekking tot de bestuurlijke boete. Zoals vandaag een paar keer is genoemd, zien wij dat het openbaar bestuur als gevolg van het handhavingstekort zijn toevlucht heeft genomen tot de bestuurlijke boete. Langzamerhand zijn wij echter in een situatie terechtgekomen – mevrouw Strik refereerde daaraan – waarin men de vraag kan stellen of die noodzaak nog wel aanwezig is.
Intussen hebben zich natuurlijk wel koninkrijkjes gevormd. Als de minister spreekt over ″krachtenveld″, zegt hij dat niet met zoveel woorden, maar ik proef het er wel uit. Er zijn departementen waarin men het prachtig vindt dat er zbo’s en overheidsdiensten zijn die in status kunnen groeien dankzij het verschijnsel van de bestuurlijke boete en andere dwangmiddelen die men kan toepassen. Ik begrijp dat wel. Dat is in twintig jaar tijd zo gegroeid en het zal heel veel tijd kosten om het weer terug te dringen waar het teruggedrongen moet worden en om alles weer binnen de perken te houden. Ook moeten wij voorkomen dat wij dadelijk een discussie krijgen over de vraag of er bijzondere opsporingsbevoegdheden zouden moeten worden toegekend aan bestuursorganen. Mevrouw Haubrich zei al dat het toch nuttig is om wat meer zicht te krijgen op bestuursprocesrecht. In wezen hebben wij die discussie al. Kijk maar naar de Mededingingswet, waarbij het binnentreden van bedrijven en bedrijfsgebouwen door de mededingingsautoriteit wel degelijk tot de mogelijkheden behoort. Dat is een regelrecht dwangmiddel, dat normaal gesproken onder controle staat van de strafrechter in het kader van strafvordering. Die discussie zal dus ongetwijfeld worden voortgezet. Ik zie deze discussie ook als een tussenstap in het voortgaande proces, waarbij het naar mijn mening wenselijk is om, steeds weer mede in discussie met de regering, nauwkeuriger de focus te leggen waar die moet worden gelegd. Vandaar mijn aandrang bij de minister – ik dank hem dat hij erop ingaat – om nog eens met het overzicht te komen en daar deze nota naast te leggen. Dan kunnen wij de regering dwingen om daar nog eens goed naar te kijken. Wij kunnen ook zelf nog eens goed bekijken of ons eigen inzicht in alle opzichten juist is. Vervolgens kunnen wij, als wij tot de conclusie komen dat er wat moet gebeuren, ook de regering aansporen om dat te doen. Ik denk dat de minister alleen maar dankbaar zal zijn dat hij in zijn rol van coördinerend minister voor de wetgeving door deze Kamer gesteund wordt om die dingen te bereiken die hij wellicht, met alle respect voor deze minister, niet geheel op eigen kracht in het kabinet voor elkaar zou krijgen.
Ik denk dat wij in die rolverdeling onze taak als Eerste Kamer volop moeten spelen. Daarbij is voor mij heel wezenlijk dat het weliswaar niet gaat om de trias in de zin van een volledige scheiding van staatsmachten – die kennen wij tenslotte in ons bestel niet – maar wel om het evenwicht tussen de machten, waarbij uiteindelijk de effecten daarvan voor de positie van de burgers, zowel in termen van rechtsbescherming als in termen van vrijheid, natuurlijk een belangrijke rol spelen. Ik denk dat wij dat debat met deze minister moeten voortzetten, en niet alleen met hem maar ook met andere ministers. Wij hebben hier nog steeds de wet aanhangig die erin voorziet dat de bestuursrechtelijke handhaving van de wetgeving in de sfeer van de gezondheidszorg zal worden versterkt. Daarin zitten ook bestuurlijke boetes.
Zo kunnen bestuurlijke boetes worden opgelegd aan personen die zich ten onrechte met de titel ″arts″ sieren. Gaat het daarbij om een besloten context of om een open context? De minister mag het zeggen. Eigenlijk moet minister Klink het zeggen, want hij heeft het voorstel hier verdedigd. Er kan ook strafrechtelijk gehandhaafd gaan worden. Als iemand sec die titel voert terwijl hij daartoe niet gerechtigd is, kun je immers nog zeggen dat een bestuurlijke boete wel voldoende is, maar als dat ook gebeurt in het kader van kwakzalverij – wij hebben de afgelopen maanden weer een aantal spectaculaire voorbeelden daarvan in de jurisprudentie de revue zien passeren – kan er wel aanleiding zijn om te komen tot strafrechtelijke sanctionering. In de vaste commissie voor Volksgezondheid is erop aangedrongen – het is vandaag ook in een brief aan de minister te kennen gegeven – dat wij willen weten hoe dan precies de handhaving zal plaatsvinden, welke rol daarbij de bestuurlijke boete speelt en welke de strafrechtelijke sanctionering, en hoe dan de Inspectie voor de Gezondheidszorg moet samenwerken met het Openbaar Ministerie.
Die afstemmingsproblematiek, waarover de minister vandaag nog weinig heeft gezegd, is wel heel wezenlijk. Wij zullen dus bij elk wetsvoorstel op dezelfde wijze als dit nu bij het wetsvoorstel op het gebied van de volksgezondheid aan de orde is, uitdrukkelijk vragen hoe het geregeld gaat worden. Laat u het maar eens zien, zullen wij zeggen. Dat kan de minister alvast aan zijn collega’s melden. Aan minister Klink is gezegd: laat u maar eens zien hoe de Inspectie voor de Gezondheidszorg en het Openbaar Ministerie met elkaar gaan samenwerken. Ook aan de hand daarvan zullen wij toetsen wat er uiteindelijk terechtkomt van de open en de besloten context en van de coördinatieproblematiek. Als die coördinatieproblematiek te groot wordt – en dat die op veel terreinen te groot zal zijn is voorzienbaar – moet de regering terug naar de OM-afdoening en de strafbeschikking, en kunnen wij niet met de bestuurlijke boete verder. Die boodschap zou ik de minister alvast willen meegeven.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1633-1634): Voorzitter. Graag zeg ik de minister en de heer Scheltema beiden dank voor hun goede beantwoording.
Mij is weer eens gebleken hoe lastig de concepten van besloten en open contexten zijn. Het zijn geen gesloten systemen. Ze zijn diffuus. Ze staan steeds in verbinding met elkaar. Ik denk dat dit in de rechtspraktijk nog veel vragen zal oproepen. Op de vraag wat er gebeurt met iemand die van tevoren nog niet kenbaar was en dus in een open context door het bestuursorgaan wordt benaderd, antwoordt de minister dat dit nog wel gebeurt via de bestuurlijke boete, maar als blijkt dat iemand zich blijft misdragen, dan kan dat wellicht via het strafrechtelijke systeem een verder verloop krijgen. Deze dingen brengen veel onduidelijkheid met zich mee. Zorgt dit niet toch weer voor een soort dualiteit die wij eigenlijk eruit hadden willen halen? Die onduidelijkheden leiden wellicht tot verschillende rechtspraktijken. Dat maakt het voor burgers en advocaten lastig om te weten waar ze aan toe zijn.
Ik ben blij dat de minister heeft aangegeven dat er aandacht is voor de functiescheiding binnen de besloten context. Hij gaf het voorbeeld van het CBB. Het lijkt mij verstandig dat erop gelet wordt dat de trias bevestigd wordt. Ik moest automatisch ook denken aan de Raad van State, waar de vraag hoe die functies voldoende gescheiden kunnen zijn voortdurend een punt van aandacht is.
De rechtsbescherming in het bestuursrecht is voldoende volgens de minister en gelijkwaardig aan het strafprocesrecht. Ik maak daarbij twee opmerkingen. Het betekent dat de sancties die wij punitief noemen of die op grond van de hoofdcriteria als punitief kunnen worden gekenmerkt, moeten voldoen aan artikel 6 EVRM. Ik heb gevraagd of de minister kan toezeggen dat het bestuursrecht voldoet aan het rijtje met criteria dat in de jurisprudentie is ontwikkeld, ook met betrekking tot de verdediging. Hij heeft dat net al aangegeven met betrekking tot toevoegingen. Dat was geruststellend, maar er zijn meer specifieke criteria. Ik hoor dat graag wat explicieter van hem.
Een ander punt is dat het EVRM natuurlijk maar een minimumniveau is waar wij aan gebonden zijn. Daar waar ons nationale strafprocesrecht verdergaat, is dat een erkenning van een niveau van rechtsbescherming waarvan wij vinden dat wij die burgers moeten bieden die wij een sanctie opleggen. Zij hebben daar op grond van nationaal strafprocesrecht recht op. Als een sanctie om puur pragmatische redenen, want op grond van effectiviteit, via het bestuursrecht wordt opgelegd, dienen burgers daar niet de dupe van te kunnen worden. Zij dienen zich dan op dezelfde rechten en waarborgen te kunnen beroepen.
Ik hoor geruststellende woorden van de regering: de afdelingsjurisprudentie is duidelijk en uit onderzoek zou blijken dat de bestuursrechters het goed doen en zich actief opstellen. Is dat bij elkaar een voldoende waarborg dat in elke individuele zaak burgers dezelfde behandeling ook toekomen? Een burger moet daar immers op kunnen vertrouwen. Waarom niet de mogelijkheden die de bestuursrechter heeft bij een punitieve sanctie, wettelijk verplicht maken? Dat is naar het idee van mijn fractie de enige manier om burgers te kunnen garanderen dat de toets van de sanctie net zo indringend is als die van de strafrechter. Waarom nemen wij ook niet ″wettig en overtuigend bewezen″ op? Dat staat niet in de Awb, maar het heeft wel wezenlijke betekenis in het strafprocesrecht. De heer Scheltema zei dat een bestuursrechter meer ruimte wordt gegeven dan een strafrechter, bijvoorbeeld door maar één rechtvaardigingsgrond op te nemen. Hij voegde daaraan toe dat het zo wat meer aangepast zou kunnen worden aan de moderne tijd. Althans, zoiets begreep ik. Kan hij uitleggen wat hij daarmee bedoelt? Waarom is het nodig dat de bestuursrechter meer ruimte krijgt dan de strafrechter, juist als tegelijkertijd wordt erkend dat het niveau van rechtsbescherming hetzelfde moet zijn als in het strafrecht?
Blijven over de punten waarop de Awb principieel verschilt met het strafrecht, bijvoorbeeld dat de burger al op achterstand staat doordat hij in bezwaar of beroep moet. Ik ben blij met de toezegging van de minister dat dit zo vormvrij mogelijk wordt ingevuld – dat is een belangrijke toezegging – maar dat impliceert meteen ook een actieve houding van een rechter, die echt heel goed moet kijken wat de burger bedoelt. Ook op het punt van verplichte procesvertegenwoordiging zit wettelijk een verschil tussen de Awb en het strafprocesrecht. Ook daar krijg ik graag een reactie op.
Ik had enige opmerkingen gemaakt over de boeteoverlast openbare ruimte. De minister geeft aan het niet zo wenselijk te vinden dat nu drie modaliteiten naast elkaar bestaan. Zou de minister zich kunnen uitspreken over zijn voorkeur voor een van die drie modaliteiten, met name als het gaat om de voorkeur bestuurlijke boete versus strafbeschikking? Is hij bereid om met een nadere uitwerking te komen van criteria voor enerzijds de bestuurlijke boete en anderzijds de bestuurlijke strafbeschikking? Er zijn voor de burger nogal wat rechtsgevolgen aan gebonden. Bij de strafbeschikking, zo hoorde ik net, volgt opname in een justitieel register bij een bepaalde hoogte van een boete en bij een bestuurlijke boete is dat niet zo. Ik denk dat het gelijkheidsbeginsel vraagt om landelijke criteria waarbij duidelijk is welke modaliteit gekozen wordt en welke rechtsgevolgen dat heeft.
Ik ga nog even in op wat de heer Broekers al aangaf over de status van de nota. Zij uitte stevige taal … Mevrouw Broekers wijst mij erop dat ik per ongeluk ″de heer″ zei in plaats van mevrouw; misschien vanwege die stevige taal! De minister hecht waarde aan een democratische rechtstaat. Ik vind het ook wel lastig om de status van de nota te duiden. Het gaat veel verder dan een uitvoeringsnotitie, een richtlijn voor de rechtspraktijk. Er zitten wel degelijk beleidskeuzes in die parlementaire instemming behoeven en in bepaalde opzichten, zeker waar het gaat over criteria, een wettelijke neerslag. Hoe kan hiermee verdergegaan worden, zodat het wel past binnen wat wij in onze rechtsstaat aan eisen stellen aan het wettelijk kader waarlangs de verschillende instanties kunnen werken en waar burgers dus ook meer een beroep op kunnen doen? Ook dat is met zo’n nota onduidelijk.
De heer Scheltema gaf al aan: wij kunnen niet alles voorzien; als wij alles hadden kunnen voorzien, dan hadden wij er meer in kunnen leggen. Ik denk dat dit klopt. Het roept veel vragen op en in de rechtspraktijk worden dat er waarschijnlijk alleen nog maar meer. Het zal dus toch weer aankomen op opnieuw evalueren. Deze nota kunnen wij hooguit als basis nemen. Het idee moet verder uitgewerkt worden. Nauwgezet moet worden bezien hoe de rechtspraktijk ermee omgaat en welke vragen daar opdoemen.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1634): Voorzitter. Namens beide fracties die ik in eerste termijn mocht vertegenwoordigen dank ik de regering voor haar reactie. Ik zal in mijn tweede termijn niet proberen om het tempo van spreken van de minister van Justitie te evenaren. Ten eerste zit ik niet in een tijdsklem en ten tweede heb ik zo veel tijd in dit geval niet nodig.
Ik hoop dat het geen al te grote inbreuk op de orde is als ik in de mij ter beschikking staande minuten ook beide wetsvoorstellen meeneem waarover ik eerder het woord gevoerd heb, maar waar ik in tweede termijn niet weer over zal spreken.
De voorzitter (p. 1634): Is het heel bezwaarlijk om het toch te scheiden? Ik vind het wat lastig om het voor het ene lid van deze Kamer wel te doen en voor het andere lid niet.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1634): Ik heb het in die zin gescheiden, dacht ik, door bij beide wetsvoorstellen niet het woord te voeren. De verklaring is heel simpel: ik heb zowel bij het ene als bij het andere onderwerp exclusief over de bestuurlijke boete gesproken. Dat laat zich heel gemakkelijk concentreren bij de behandeling van de nota over het sanctiestelsel.
De voorzitter (p. 1634): Dat is niet echt een antwoord op mijn vraag of u het bezwaarlijk vindt, maar ik strijk mijn hand over het hart. Gaat u uw gang.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1634): U kunt mij moeilijk verplichten om in tweede termijn iets over de wetsvoorstellen te zeggen.
De voorzitter (p. 1634): Ik zei al: gaat u uw gang, mijnheer Holdijk.
De heer Holdijk (SGP) (p. 1634): Dank u. Mijn excuses voor het tijdverlies, mevrouw de voorzitter. De minister van Justitie heeft gezegd dat hij de kabinetsnota toch beschouwt als een poging om een richtsnoer te bieden aan de wetgever bij het aangeven van een koers wanneer het bestuursstrafrecht en wanneer het eigenlijke strafrecht als handhavingsmiddel in aanmerking komt. Hij heeft het een geslaagde poging genoemd. Daarover verschillen de meningen misschien nog wat in de Kamer. Ik zou best kunnen toegeven dat het een geslaagd begin is. Ik stel mij ook voor dat wij over deze zaken hetzij bij afzonderlijke wetsvoorstellen hetzij in ander verband de discussie verder zullen voeren. In die zin zou ik naar analogie van de Algemene wet bestuursrecht misschien wel van een soort aanbouwkader mogen spreken dat nog verder ontwikkeld zal worden. Wat onze fracties betreft, zullen wij die discussie voortzetten onder de noemer van de grensbewaking tussen het bestuursrecht en het strafrecht. Ik verwijs naar de betekenis die de minister aan de nota toekent. Hij heeft gezegd dat die zal worden verwerkt in de Algemene aanwijzingen voor de regelgeving.
De vraag is in hoeverre dat stuk in dit stadium daarvoor rijp is. Overigens geldt natuurlijk dat ook die Algemene aanwijzingen voor de regelgeving een vrij continu proces van ontwikkeling doorgemaakt hebben en wellicht nog doormaken, mogelijk ook op dit punt. Nogmaals, ook dat laat onverlet dat wij de discussie ongetwijfeld verder zullen moeten voeren. Een concreet punt waarop noch de minister, noch de regeringscommissaris is ingegaan, is het overtredingenbegrip dat ik aan de orde heb gesteld en dat niet parallel loopt, zo heb ik geconstateerd, met het strafrechtelijke overtredingenbegrip. Als men onderscheid maakt tussen lichte en zware strafbare feiten, doet in het strafrecht de wetgever dat. De vraag is hoe dat gaat in het bestuursrecht. Maakt een bestuursorgaan dat onderscheid of brengt ook daar, wat onze voorkeur zou hebben, de centrale wetgever een onderscheid aan tussen lichte en zware feiten?
De minister zal begrijpen dat het mij goed doet dat hij, in mijn ogen toeschietelijker dan in de schriftelijke gedachtewisseling, heeft toegezegd dat de zaak van de bestuurlijke boete in relatie tot artikel 6 van het EVRM onder de aandacht van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet zal worden gebracht en dat hij zichzelf voorneemt daarbij een actieve rol te spelen, waarvoor dank. Bij dezen ook dank aan u, voorzitter.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1634-1635): Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn commentaar op onze inbreng over de nota sanctiestelsel. Wij begrijpen dat deze nota, die ik in eerste termijn heb gekenschetst als open of gesloten context en afwijken indien gewenst, in de dagelijkse praktijk bij nieuwe wetgeving al daadwerkelijk wordt gebruikt en dat er wordt nagedacht over de wijze van handhaving en het soort van sanctionering, in ieder geval op landelijk niveau. Dat verbaast mij een beetje, omdat ik in de rest van het betoog van de minister toch een aantal dingen heb opgemerkt waarvan ik mij afvraag: hoe kun je dat verenigen met zo’n open of gesloten context en afwijken indien gewenst? Ik doel op een opmerking van de minister dat ook de ernst van de normschending of de ernst van de overtreding eerder een criterium zou zijn dan de open of gesloten context daarvoor. Hij heeft dat gezegd, omdat dat van belang was in verband met ernstige normschendende fiscale overtredingen die dan eventueel met een punitieve bestuurlijke sanctie zouden worden bestraft. Het zou ook aanleiding zijn om ze in het strafblad te plaatsen. Dat is echter een ander criterium dan de open of gesloten context wat de ernst van de normschending betreft. Ik ervaar daarbij een tegenstrijdigheid.
Dat is ook min of meer het geval wanneer hij aangeeft dat bij de bestuurlijke strafsancties de rechtseenheid en de afstemming van de hoogte van de boetes worden gewaarborgd. Hij heeft aangegeven dat de landelijke kenbaarheid daarvan bekend moet zijn. Hoe kan dat, als per gemeente bestuurlijke strafsancties kunnen worden bepaald? Hoe is dat dan landelijk kenbaar en hoe wordt de rechtseenheid gehandhaafd? Ik neem aan dat de rechtseenheid dan niet is de rechtseenheid van de gemeente Heerhugowaard, maar de rechtseenheid binnen Nederland. Hetzelfde geldt voor het betoog van de minister dat een kleine gemeente zal kiezen voor strafrechtelijke handhaving omdat zij niet voldoende deskundige functionarissen heeft en een andere, grote gemeente zal kiezen voor handhaving via bestuurlijke boetes. Waar is dan die rechtseenheid gebleven? Kortom, er zijn tal van vragen die de Kamer van verschillende kanten opwerpt, waarbij de vraag rijst hoe je zoiets kunt gebruiken als een leidraad bij het vormen van nieuwe wetgeving. Ik sluit dan ook aan bij de conclusie die de heer Van de Beeten heeft aangegeven dat per wetsvoorstel misschien wel onze eigen uitgangspunten zullen worden geformuleerd bij de goedkeuring van het sanctiestelsel.
De voorzitter (p. 1635): Wij zijn toegekomen aan de voortzetting van de behandeling van de wetsvoorstellen inzake de Vierde tranche Awb.
Mevrouw Duthler (VVD) (p. 1635): Voorzitter. Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor de beantwoording van de vragen. Mijn fractie is enigszins teleurgesteld over de onduidelijkheid in de antwoorden. Sommige vragen zijn zelfs in het geheel niet beantwoord. Mijn fractie hoopt dat de minister alsnog die duidelijkheid wil verschaffen en antwoorden wil geven. Ik begin dan weer bij de bestuursrechtelijke geldschulden.
Mijn fractie heeft een vraag gesteld over de rechtsbescherming van de burger. De minister schrijft in zijn memorie van antwoord dat een lopende procedure bij de bestuursrechter in de regel een dwanginvordering schorst. Mijn fractie heeft de minister gevraagd wat ″in de regel″ is. Ik heb er geen voorbeelden van gehoord. Ik heb ook gevraagd of de minister niet gewoon kan bevestigen dat een lopende procedure bij de bestuursrechter de executie van een dwangbevel altijd schorst. Ik ben heel benieuwd hoe hij hierover denkt. Om schorsende werking te krijgen moet de burger een omslachtige weg volgen, zoals ik heb aangegeven. Hij moet verschillende procedures volgen. Omdat ik echt niet weet hoe de minister hierover denkt, is de suggestie van mevrouw Haubrich van de PvdA om de evaluatie van de bestuursrechtelijke geldschulden naar voren te halen zeer welkom. De minister voert deze wet volgende week zeer voortvarend in. Ik kan me ook voorstellen dat de evaluatie niet pas over zeven jaar plaatsvindt, maar over drie of vier jaar, in 2012 of 2013. Is dat niet een heel redelijke termijn? Ik krijg hierop graag een reactie.
Ik heb een vraag over het inschakelen van particuliere incassobureaus. Ook daar gebruikte de minister de term ″in de regel″. Dat betekent dus dat er uitzonderingen zijn. Kan de minister zeggen dat een particulier incassobureau nooit wordt ingeschakeld zolang de schuld nog wordt betwist en de rechter nog een uitspraak moet doen? Kan hij daarnaast aangegeven om welke uitzondering het gaat of voorbeelden van uitzonderingen geven? Mijn fractie heeft een vraag gesteld over de verschillende beschikkingen die het wetsvoorstel introduceert bij het hoofdstuk van de herstelsancties en over de betekenis daarvan voor de administratieve lasten van de burger. De minister is in zijn memorie van antwoord wel ingegaan op de lasten voor de bestuursorganen, maar niet op die voor de burger. Mijn fractie is erg benieuwd naar wat de introductie van die nieuwe typen beschikkingen voor de administratieve lasten van de burger betekenen.
Dan heb ik een vraag over een stuiting van een verjaring. De hoofdregel is dat een schuldeiser van een bestuursorgaan kan stuiten door middel van een vormvrije schriftelijke mededeling. Een bestuursorgaan heeft specifieke bevoegdheden tot het doen uitgaan van een aanmaning of het uitvaardigen van een dwangbevel. In de Aanpassingswet wordt voor de fiscus een uitzondering gemaakt. Ik had begrepen dat een van de redenen hiervoor was gelegen in de automatiseringsproblemen. Zojuist begreep ik uit de antwoorden van de minister dat het ligt aan een nieuw inningssysteem. Wat is er zo bijzonder aan dat inningssysteem dat het een definitieve afwijking van een fiscale regeling ten opzichte van de algemene regeling in de Awb rechtvaardigt? Graag een toelichting op dat punt.
Tot slot kom ik op de invoering van de wet per 1 juli en de driemaandentermijn. Dat is een van de elementen van het systeem van vaste verandermomenten. De minister koppelt het antwoord aan de taakstelling. Gezien de indrukwekkende lijst van wetsvoorstellen die de minister noemt, begrijp ik dat zijn ambtenaren het heel erg druk hebben gehad. Dat kan toch geen argument zijn om geen zorgvuldigheid te betrachten en de uitvoering als een voldongen feit voor te stellen? Waarom kan de minister niet gewoon de driemaandentermijn aanhouden en de wet bijvoorbeeld op 1 oktober laten ingaan?
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1635-1636): Voorzitter. Wij bedanken altijd de minister en in dit geval doe ik dat weer. Ik bedank de heer Scheltema voor de beantwoording over de Vierde tranche en de Aanpassingswet. Ik denk dat de minister ons deze keer ook moet bedanken, want naar ik begrepen heb, heeft de minister de tekst voor zijn speech ter gelegenheid van de installatie van de Staatscommissie voor de grondwetsherziening al te pakken. Dan is deze dag niet voor niets geweest.
Artikel 6:22 van de Awb maakt mogelijk dat er wijzigingen in vormvoorschriften aangebracht kunnen worden. Die vormvoorschriften staan in de Awb; ik heb de artikelen genoemd. Ik ben het eens met de minister dat die strikte toepassing van vormvoorschriften ook in het strafrecht is verlaten. Als de officier van justitie heeft opgegeven dat er iets gebeurd is in de Oranjestraat 1 en het was in de De Bruinstraat 2, dan kan hij dit veranderen. Toch is het niet helemaal vergelijkbaar. Ik kom dan toch weer even terug op die besloten context – het is de minister inmiddels ook wel duidelijk dat ik daar helemaal geen fan van ben – waarin het bestuur een relatie heeft met de normadressaat. Het bestuur, die betrouwbare overheid, moet ervoor zorgen dat een bestuurlijke boete die wordt opgelegd aan die persoon waarmee dat bestuursorgaan die relatie heeft in de besloten context, zo zorgvuldig mogelijk geformuleerd is. Dit is juist dan van belang. Om het als vereiste te nemen, zoals ik in eerste termijn heb gezegd, is misschien wat heftig, maar ik wil benadrukken dat het van ongelofelijk groot belang is – het is iets anders dan bij de tenlastelegging – dat ″betrouwbare overheid″ betekent dat in die relatie, in die besloten context, de overheid ervoor moet zorgen dat een opgelegde bestuurlijke boete top of the bill is. Die moet goed in elkaar zitten en er mag niets aan ontbreken. Ik hoop dat de minister dat beaamt en dat daarnaar gestreefd zal worden.
Ik ben blij met de opmerking in de memorie van antwoord op de Aanpassingswet over de wettelijke rente bij terugbetaling. Ik heb het even nagekeken: het staat inderdaad in 4.4.2.6 van de Awb. Dat had ik misschien ook moeten lezen, maar ik werd zo afgeleid door dat verhaal van die onverschuldigde betaling dat ik dacht: wat krijgen wij nu toch? Ik ben blij dat het gewoon in de wet staat. Prachtig.
Ik ben het toch niet helemaal eens met wat de heer Scheltema zegt over de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb. Artikel 6:22 gaat over vormvoorschriften, over 5.0.9 etc., het hele rijtje dat ik genoemd heb. Wij hebben het echter over een wijziging van de grondslag waarop de bestuurlijke boete is opgelegd en niet over de wijziging van de feiten, dat kan niet. Kan het nu zo zijn dat de bestuursrechter het bestuursorgaan de gelegenheid geeft om alsnog het juiste artikel ten grondslag te leggen aan de bestuurlijke boete die is opgelegd? De minister zegt in het antwoord: mits het de belangen van de verdediging niet schaadt. Oké, daar kan ik hem in volgen. Dat staat alleen niet in de artikelen 6:18 en 6:19. Het staat weer wel in artikel 7:9, maar daarin gaat het over iets heel anders, namelijk over de feiten. Kortom: ik denk dat er iets over de rechtsbescherming van de burger opgenomen moet worden. Ik ga nu even een hele stap verder: stel dat het mogelijk zou zijn om in het bestuursrecht bij de bestuursrechter in beroep de grondslag voor een punitieve sanctie te wijzigen. Als dat zo is, dan moet de persoon in kwestie inderdaad niet in zijn verdediging geschaad worden. Dat moet dan echter wel in de systematiek van de wet staan. Dit is niet het geval en dat is niet helemaal juist. Het staat wel bij de vormschriften van 6:22, maar daar is het minder ernstig.
Ik heb nog een punt over de woordjes ″voor zover″ bij de rechtvaardigingsgrond. Ik begrijp uit het antwoord van de heer Scheltema dat het toch de bedoeling is om op dit punt af te wijken van het strafrecht. Hij heeft het voorbeeld gegeven van de foutgeparkeerde auto omdat er iemand ernstig ziek is. Dat kan een rechtvaardigingsgrond opleveren, maar als die auto er na 24 uur nog staat, zegt de heer Scheltema dat er dan gedeeltelijk een rechtvaardigingsgrond is en gedeeltelijk ook niet. Ik denk dat, als die auto er na 24 uur nog staat, de rechtvaardigingsgrond ontvalt. Het is niet een beetje rechtvaardig en een beetje onrechtvaardig. De rechtvaardigingsgrond is er dan gewoon niet. Kortom, ik zou toch nog graag een antwoord willen hebben op de vraag of met de woorden ″voor zover″ wordt afgeweken van het strafrecht. Als in het strafrecht sprake is van een rechtvaardigingsgrond, dan ontvalt de wederrechtelijkheid tout court. En de woorden ″voor zover″ betekenen hier dus iets anders, namelijk dat het een beetje wel of een beetje niet de wederrechtelijkheid kan opheffen. Ik hoor graag het antwoord van de heer Scheltema hierop.
De heer Engels (D66) (p. 1636): Voorzitter. Ik bedank namens de fractie van D66 en de OSF de minister en de regeringscommissaris voor de antwoorden in het debat over de Aanpassingswet Vierde tranche Awb. Ik ben de minister buitengewoon erkentelijk voor de bevestiging van de toezegging om in de eerstvolgende evaluatie van de Awb de maatschappelijke relevantie en beleving nadrukkelijk mee te nemen. Het is plezierig te kunnen vaststellen dat het element van de slagvaardigheid van bestuur en dus ook de slagvaardigheid van het bestuursrecht door de minister hoog op de agenda zijn gezet. Dat doet mij deugd, temeer omdat hij tegelijkertijd heeft gezegd dat dit natuurlijk niet ten koste mag gaan van de rechtsbescherming. Dat punt heb ik ook genoteerd.
Tot slot ga ik nog in op wat de regeringscommissaris heeft gezegd. Ik heb met genoegen kennisgenomen van het feit dat de wetgever weliswaar niet expliciet een rechtsdogmatische taak zoekt maar dat hij toch in concreto poogt om tegemoet te komen aan de wens en het belang die er mijns inziens zijn, om tot een meer dogmatische en systematische samenhang te komen tussen de verschillende rechtsgebieden: bestuursrecht, strafrecht en privaatrecht. In die zin ben ik niet ontevreden met de reactie, onder verantwoordelijkheid van de regering, op dit punt gegeven.
De heer Dölle (CDA) (p. 1636-1637): Voorzitter. Ook van onze kant dank aan de regering en dank aan de regeringscommissaris, beiden architecten van de wet waar we het vandaag over hebben. Er zijn wat ons betreft veel zaken goed en duidelijk opgehelderd, in de schriftelijke voorbereiding en ook vandaag.
De minister en de regeringscommissaris vormen zo’n hecht duo dat de minister zelfs zegt dat alles wat de regeringscommissaris gáát zeggen nu al voor zijn verantwoording is. Dat laatste is wat riskant omdat mijn eerste vraag – ik heb die in eerste termijn gesteld maar daarop geen antwoord gekregen – is of de regering al een voorlopige opvatting heeft over de aanbevelingen die voort zijn gekomen uit de commissie-Scheltema – vandaar dat ik het hem niet vraag – waarin een aantal voorstellen zitten waaronder dat over de 5000-grens. Ik begrijp heel goed dat het misschien te vroeg is, maar een reactie van de minister zouden wij op prijs stellen. Wij hebben gezegd dat wij een processuele druk niet uitsluiten en die zelfs verwachten van de formalisering van de regelingen rondom de bestuursrechtelijke geldschuld. Het is duidelijk dat de regeringscommissaris dat in het geheel niet zo ziet. Daar laten we het bij. Ik neem aan dat in de evaluatie, die door de minister is toevertrouwd aan onder anderen een ambtenaar die zijn pensioen nog lang niet bereikt heeft, ook dit element van de formalisering voorkomt. Daarbij denken we met name aan de kwijtscheldingstrajecten die erkend zijn door de jurisprudentie. Het is echter nog heel wat anders dan dat je op elke beschikking ziet staan dat je kwijtschelding kunt vragen en dat je op de kwijtschelding in beroep kunt gaan.
We zijn blij met de toezegging van de minister om althans in zijn installatierede bij de Staatscommissie gewag te maken van het inmiddels bekende element: de boete in de Grondwet. Dat is een reden temeer om naar het puntje van de stoel te schuiven wanneer de redes binnenkort worden uitgesproken bij de installatie van de nieuwe Staatscommissie.
Het blijkt dat men, wanneer er schulden geïnd moeten worden door de overheid, in de praktijk wacht totdat er juridisch onherroepelijk is beslist over eventueel verzet daartegen. We vroegen of er ook uitzonderingen op zijn. De regering antwoordde dat het bestuursorgaan dat zelf moet bepalen. Dat vinden we toch iets te gemakkelijk. Er zijn vele bestuursorganen. De regering is er één van en voor de zbo’s en de departementen draagt zij toch een zekere verantwoordelijkheid. Dus haar opvatting op dit punt is voor ons toch echt wel van belang. Daarnaast heeft de wetgever hopelijk nog wel een beetje een voorbeeldfunctie, ook in den lande. Ik herhaal onze vraag: wanneer vindt de regering dat een bestuursorgaan toch moet overgaan tot het innen van schulden, ook al lopen er nog procedures? Is dat inderdaad omdat men bang is dat straks niet meer betaald kan worden of zijn er nog andere redenen denkbaar?
De regering is er tuk op om de analogie te trekken tussen de procedures rond de bestuurlijke boete en die rond het strafrecht. Soms doet zij dat echter niet, bijvoorbeeld als een bezwaarschrift niet de inning van de boete schorst. In de praktijk kan men weliswaar wachten, maar de regering zegt opnieuw dat je dat moet overlaten aan het bestuursorgaan. Dat vinden we te kort door de bocht. We vragen de regering wat haar opvatting is als bestuursorgaan, als verantwoordelijke voor allerlei andere bestuursorganen, als voorbeeldorgaan voor de decentrale overheden, over in welke gevallen men de boete toch moet innen. De regering komt dan met het handhavingsmotief, maar dat is dan een typisch verschil met de strafrechtelijke handhavingsmodaliteit. Ik weet niet of dit de mensen die een tikkeltje vijandig staan tegenover de bestuurlijke boete, extra munitie geeft. De regeringscommissaris zegt dat hij het punt ziet over de attributie, en hij suggereert heel voorzichtig om dat in de Gemeentewet te regelen, als dat dan toch al moet. Maar omdat én mandaat én delegatie in de Awb staan, ligt het mijns inziens het meest voor de hand om, zo het al geregeld moet worden, het regime ten aanzien van degene die attribueert en degene die heeft ontvangen op decentraal niveau, in de Awb te regelen. Ik denk daarbij niet zozeer aan de attributie aan ambtenaren.
Het is duidelijk dat er vanachter de regeringstafel wordt benadrukt dat men niet overgaat tot aparte regelingen of beschouwingen over bedrijfsfiscalisten et cetera. Er zitten in organisaties, bijvoorbeeld bedrijven, specifieke professionals zoals fiscalisten, juristen en in sommige gevallen artsen die een specifieke meerkennis hebben ten opzichte van de leiding van die organisaties en dus een belangrijke rol spelen in de advisering. Zou de minister of de regeringscommissaris nog iets kunnen zeggen over de bijzondere positie van deze professionals in dit soort organisaties, die in dienst zijn van de in eerste instantie beboetbaren? Is deze bijzondere positie wel of niet relevant?
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1637-1638): Voorzitter. Ik heb de heer Scheltema zojuist al bedankt. Hij heeft natuurlijk alleen maar geantwoord op dit onderwerp, maar ik had zijn antwoord al gebruikt voor mijn reactie op de nota. Nu bedank ik alsnog de minister en de heer Scheltema voor hun beantwoording inzake de Awb. Ik heb drie opmerkingen. Een van mijn vragen is niet beantwoord. Ik heb aangegeven dat gemeenten financieel gewin kunnen hebben bij de keuze voor bestuurlijke boetes. Ik heb het voorbeeld genoemd van het fout parkeren. Ik heb het idee dat de minister aangaf dat het aan de raad is om te bepalen welk soort handhavingsmechanisme hij kiest. Ik weet niet zeker of dat klopt; dat hoor ik straks graag. Wij moeten voorkomen dat een bepaald sanctiemechanisme als melkkoe kan dienen voor een gemeente. Dan kunnen er oneigenlijke argumenten gaan meespelen, zowel in de keuze voor een modaliteit als in de intensiteit van de handhaving. Dat lijkt me niet wenselijk. Er zouden andere afwegingen aan ten grondslag moeten liggen. Er is wel eens gesproken over een handhavingsfonds of een andere wijze waarop je ervoor kunt zorgen dat wat er uit het handhaven gewonnen wordt, niet rechtstreeks aan een gemeente toekomt. Daardoor krijg je meer zuiverheid in de afweging. Graag krijg ik hierop een reactie. Ik schrok nogal van de opmerking dat wij de kabinetsreactie op de evaluatie van de commissie-Ilsink pas in 2011 kunnen verwachten. Een jaar geleden kregen wij in de memorie van antwoord het antwoord dat het kabinetsstandpunt in de loop van 2008 naar ons zou toe komen. Ik vind het onbegrijpelijk dat ergens in 2008 blijkbaar is besloten om het vier jaar te verschuiven. Was dat in juni 2008 nog niet te voorzien? Hoe zit de planning op het ministerie dan in elkaar? Ook inhoudelijk vind ik het vreemd. De periode tussen 2002 en 2006 is geëvalueerd. Daaruit zijn tal van aanbevelingen gekomen. Er zijn zaken die knellen en die aanpassing behoeven. Volgens mij kan dat niet allemaal zonder meer tien jaar wachten. De minister legt het desalniettemin even op de plank en kijkt er pas naar wanneer de volgende evaluatie alweer klaar is. Daar komt het in feite op neer, want die verwachten wij in 2011. Of betekent dit dat die ook wordt opgeschoven? Ik vind het raar. Ik heb het idee dat daar ook zaken in zitten die sneller aanpassing behoeven. Pas na zo’n kabinetsstandpunt krijg je namelijk eventuele wettelijke aanpassingen. Tel er dus nog maar een paar jaar bij op. Kan de minister aangeven waarom hiervoor gekozen is? Is er wel een soort screening gedaan op zaken die uit de evaluatie naar voren zijn gekomen en geen uitstel dulden? Worden daaraan al wel aanpassingen gedaan?
Ik vind het antwoord van de minister over de invoeringsdatum knap onbevredigend. Hij zegt dat die drie maanden normaal gesproken wel zorgvuldig zijn, maar dat de voorbereiding in dit geval de facto al gebeurd is. Ik denk dat dit van praktisch elke wet gezegd kan worden. Het geldt in ieder geval voor grote wetten waar in grote lijnen voor de uitvoering duidelijk is wat er te verwachten valt. Wij kunnen verwerpen of instemmen, maar wij kunnen niet meer amenderen. Het argument dat hij gebruikt, kan veel vaker worden gebruikt. Haalt hij hiermee niet het criterium onderuit dat drie maanden een belangrijke periode is voor zorgvuldige voorbereiding? Valt er straks niet gewoon bij elke wet wel heel gemakkelijk van die termijn af te wijken?
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1638): Voorzitter. Ik dank de heer Scheltema heel hartelijk voor zijn nauwgezette en consciëntieuze beantwoording van onze vragen. Bij de beantwoording door de minister drong zich de vergelijking aan me op met Lucky Luke. Die schiet sneller dan zijn schaduw. Helaas bevind ik mij in het gezelschap van de counterpartner van Johan Cruijff: mijn begripsvermogen heeft het niet helemaal kunnen bijhouden.
Ik vroeg me af wanneer de minister in vredesnaam heeft gezegd dat hij de vragen over de aanbevelingen van de commissie-Ilsink beantwoord zou hebben. Nu hoor ik in het betoog van mevrouw Strik dat de minister gezegd heeft dat het is uitgesteld tot 2011. Ik sluit me aan bij haar bedenkingen. Dat betekent namelijk dat de aanbevelingen die in 2006 zijn gedaan, geen plek hebben gevonden in de Aanpassingswet. Dat vind ik te betreuren en ik sluit me aan bij haar betoog dat dit jammer is. Dat kan toch eigenlijk niet? Wij gaan daar toch serieus mee om? Wij hebben niet voor niets die vijfjaarlijkse evaluatie in de Awb opgenomen. Ik vind dat het werk van een dergelijke commissie op deze manier bijna niet serieus genomen wordt. Alle universiteiten hebben hun bijdrage geleverd.
Dat heeft een parallel met het feit dat de minister zegt dat de evaluatie over het nieuwe stuk wetgeving, namelijk de betaling van publiekrechtelijke geldschulden, op tijd genoeg is als dat in 2016 gebeurt. Dat klemt dus nog erger als ik zie hoe wij omgaan met aanbevelingen van een evaluatie. Dat zou betekenen dat wij in 2021 de verwerkingen van die evaluatie tegemoet kunnen zien. Het past ook niet bij de logica. Wij hebben gekozen voor een vijfjaarlijkse evaluatie. Het zou toch passen om vijf jaar later te evalueren als wij anno 2009 een nieuw stuk wetgeving invoeren? Dat past toch in het systeem van de Awb? Ik zou een pleidooi willen houden om dat voor nieuwe wetgeving te bekijken. Het gaat mij echt niet om de codificatie van alle andere dingen die in deze wet zijn opgenomen, maar wel om de geldschulden, want 2021 is te laat.
Dan kom ik op onze zorgen inzake de rechtsbescherming. Ik dank met name de heer Scheltema nogmaals. Hij heeft die vragen zeer goed beantwoord en voor een gedeelte heeft hij ons gerustgesteld. Hij stelt – ik hoop dat ik het goed heb gehoord – dat in hoofdstuk 8 van de Awb al voldoende mogelijkheden zitten. Een bestuursrechter heeft alle vrijheden die een strafrechter ook heeft om aan te sluiten bij het matigen van de op te leggen straf, bij het beoordelen of het onderzoek of de overtreding werkelijk is begaan en of met de juiste middelen daarvan bewijs is vergaard. Over dat laatste heb ik trouwens nog niets gehoord. Ik heb ook niets gehoord over mijn opmerking over de cautie.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1638): Mevrouw Haubrich is blij dat de heer Scheltema heeft aangegeven dat de nieuwe Awb voldoende mogelijkheden biedt aan de bestuursrechter. Ik heb een pleidooi gehouden dat dit misschien niet voldoende waarborgen biedt voor burgers en heb de vraag opgeworpen of dat geen verplichting zou moeten worden. Dat ging over de punitieve sancties.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1638): Daar kom ik nog op, mevrouw Strik. Mijnheer Scheltema heeft in ieder geval aangegeven dat artikelen in hoofdstuk 8 al een bepaalde beleidsvrijheid aan de bestuursrechter geven die uitgaat boven de lijdelijkheid die toch over het algemeen wordt gehanteerd bij beschikkingen die boetes betreffen.
Over de cautie heb ik dat niet gehoord. Ik maak me daar toch zorgen over omdat de cautie pas ter gelegenheid van het verhoor wordt gegeven. Omdat een gedeelte van dat proces zich al schriftelijk heeft afgewikkeld – dat is in het strafrecht absoluut niet gebruikelijk – kan het doorbreken van het zwijgen dan al hebben plaatsgevonden. Daarmee wordt de cautie eigenlijk zinloos op het moment waarop wij aan het verhoor toe zijn. Ik heb ook gevraagd naar het bestuursprocesrecht. Misschien moet een preciezere invulling van dit soort waarborgen – daar hoort de cautie natuurlijk ook bij – in het bestuursprocesrecht worden opgenomen. Ik kan niet overzien of dit al is opgenomen in het ontwerp dat binnenkort naar de Kamer zal worden gezonden, maar misschien is het naar aanleiding van de ook in deze Kamer uitgesproken zorg goed om toch nog eens te bekijken of in het ontwerp zaken kunnen worden aangescherpt op het gebied van het procesrecht, zoals mevrouw Strik zojuist heeft betoogd.
De minister zegt dat attributie wel degelijk een andersoortige bevoegdheid is dan delegatie of mandaat, omdat het gaat om een eigen bevoegdheid van het geattribueerde orgaan of de geattribueerde functionaris.
Daarbij blijft echter recht overeind staan dat het politiek verantwoordelijke bestuursorgaan te allen tijde het besluit kan laten intrekken en altijd instructies kan geven ter uitvoering van de bevoegdheid. Er zitten dus toch, zij het met een heel klein omweggetje op het punt van het intrekken van het besluit, geen fundamentele verschillen tussen attributie en mandaat. Omdat hierover verschil van opvatting kan ontstaan, is het zaak om dit preciezer te duiden, op z’n minst in de toelichting. Dat speelt heel sterk in het door de heer Dölle genoemde voorbeeld, namelijk als de gemeenteraad bevoegdheden attribueert aan het college van B en W. Er kan, ook in de politieke arena, een geweldig verschil van mening ontstaan over de vraag of dit op de juiste wijze gebeurt. Dan krijg je geschillen over de vraag of het gaat om een gemandateerde of geattribueerde bevoegdheid. Het kan daarom van betekenis zijn om dat politieke verschil van inzicht daarover te beslechten.
Tot slot heb ik een vraag over de invoeringsdatum. Wat gaat er eigenlijk mis als wij deze wet bijvoorbeeld per 1 oktober invoeren? En waarop baseert de minister zijn overtuiging dat 80% tot 90% van de gemeenten op dit moment geheel is voorbereid op een adequate invoering van de publiekrechtelijke geldschuldenregeling? Als het inderdaad om dat soort percentages gaat en als 80% tot 90% van de gemeenten dus is voorbereid, is er geen feitelijk probleem. Nogmaals, het gaat alleen daarom, want de gemeenten passen de rest al toe of hadden dat moeten doen. Dat lijkt mij dus geen probleem.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1638-1639): Voorzitter. Ook namens mijn fractie en die van de PvdD dank ik de minister en de regeringscommissaris voor de beantwoording in eerste termijn. Aansluitend op wat collega Haubrich zei: de minister schiet inderdaad sneller dan zijn schaduw. Ook ik heb een aantal antwoorden gemist, allereerst op mijn vraag hoe de regering en de minister terugkijken op de totstandkoming van de Awb en het proces van codificering. Op dat punt zal ik hem niet verder pressen. Dat is wellicht iets voor zijn memoires, waarvoor ″sneller dan zijn schaduw″ misschien een eerste titelsuggestie zou kunnen zijn.
Een andere vraag van mij zou ik wel graag beantwoord willen zien. Die vraag is ook gesteld door mijn collega Jan de Wit in de Tweede Kamer en geldt misschien wat breder dan alleen voor de Awb: hoe verhouden bestuurlijke boetes zich tot bestuurlijke organisaties die daar in toenemende mate afhankelijk van worden? Hoe krijgt de spanning tussen het binnenhalen van financiële middelen en het uitdelen van bestuurlijke boetes in de praktijk vorm en hoe probeert de regering binnen de Awb of daarbuiten deze ongewenste vermenging tegen te gaan?
Ik heb ook een vraag over de invoeringsdatum. In zijn reactie op vragen in eerste termijn stelde de minister dat de rechtszekerheid van de burgers in gevaar zou komen indien de invoering vertraagd zou worden en niet op 1 juli zou plaatsvinden. Dat is een iets ander antwoord dan het antwoord dat wij in de memorie van antwoord van 27 mei hebben gekregen. Ik citeer uit die memorie van antwoord: ″De beoogde invoeringsdatum van 1 juli is van belang omdat verder uitstel van inwerkingtreding zou betekenen dat de aanpassing van bijzondere wetten aan de Vierde tranche opnieuw zou moeten worden geactualiseerd, waardoor een nieuw wetsvoorstel nodig zou zijn.″ Over welke van deze twee argumenten hebben wij het nu? Gaat het om de rechtszekerheid of om de actualisering die dan nodig is? En wat bedoelt de minister concreet met ″de rechtszekerheid van de burger″? Waar heeft de burger op dit moment geen rechtszekerheid die hij na 1 juli wel heeft? Wat zijn de concrete gevolgen als wij de wet wat later invoeren? Volgens mij vindt een meerderheid van deze Kamer 1 juli erg kort dag. Dat zouden wij de beleidspraktijk niet moeten aandoen. Ik ben op dat punt erg benieuwd naar de antwoorden van de regering.
Minister Hirsch Ballin (p. 1639): Voorzitter. Voor beide onderwerpen geldt dat ik de leden van de Kamer erkentelijk ben voor de aandacht en de precisie van de besprekingen in beide termijnen. Naar aanleiding van de opmerkingen van mevrouw Broekers-Knol, mevrouw Strik en anderen over de status van de nota over de inrichting van het sanctiestelsel onderstreep ik dat zowel de impuls die van deze Kamer is uitgegaan bij de totstandbrenging van de nota als de bespreking van vandaag wel degelijk van invloed is op het beleid dat op dit terrein wordt gevoerd.
De heer Van de Beeten heeft enkele principiële opmerkingen gemaakt bij de behandeling van de hieraan voorafgaande wetsvoorstellen. Ook andere sprekers zijn daarop ingegaan bij de behandeling van die wetsvoorstellen over de verschillende vormen van bestuurlijke sanctionering. Toen ging het ook nog over de verkeersovertredingen. Ik heb natuurlijk heel goed begrepen – dat werd vandaag met allerlei concrete punten onderstreept – dat in deze Kamer het sterke gevoelen leeft dat de bestuurlijke strafbeschikking een heel goede en wenselijke mogelijkheid is om te reageren op normovertredingen. Mevrouw Broekers-Knol gebruikte zelfs de terminologie ″het beste van twee werelden″. Iedereen die de geschiedenis van de wet inzake de OM-afdoening en de discussies daarover kent, evenals de perspectieven als wij verder denken over de vormgeving van de rechtsbescherming ten aanzien van sanctiestelsels, begrijpt natuurlijk terdege het belang van de beschouwingen die bij die eerdere gelegenheden en ook vandaag zijn gegeven over de inrichting van ons sanctiestelsel.
Tegelijkertijd heb ik niet de gedachte of de illusie dat met een paar snelle schoten vandaag duidelijkheid wordt gebracht in de zin dat wij een van de modaliteiten van sancties in het Nederlandse rechtsbestel overboord zetten. De bestuurlijke boetes, buiten de context van de Wet OM-afdoening, hebben natuurlijk een geschiedenis en betekenis. De wens om die te blijven toepassen, bijvoorbeeld bij overlast in wijken, wordt door de regering en de Staten-Generaal gedeeld. Dat geldt ook voor de toekomst. Op de momenten dat de Kamer het gevoel krijgt dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met wat er in de nota naar voren wordt gebracht, heeft zij bij elk afzonderlijk wetsvoorstel haar bevoegdheden. Als de Kamer vindt dat de nota niet duidelijk genoeg is, dan zal zij dat ongetwijfeld tot uitdrukking weten te brengen. Ik heb geprobeerd om in mijn reactie van vanmiddag recht te doen aan de meningsvorming binnen het kabinet. De nota over de sanctiestelsels heb ik in samenwerking met mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgesteld en naar buiten gebracht. Daarbij zijn uiteraard alle gezichtspunten, ook de meer bestuurlijke, naar voren gekomen. Ik heb in mijn antwoord in eerste termijn er ook uitdrukkelijk bij stilgestaan dat wij een ontwikkeling zien bij het denken in gemeentelijke kring over de sanctiestelsels. Meer dan wij een paar jaar geleden hadden gedacht, leeft daar de wens om gebruik te maken van de bestuurlijke strafbeschikking. Er is over gesproken dat de bestuurlijke strafbeschikking uit een oogpunt van rechtsbescherming een scherpere inkadering heeft dan bij de traditionele bestuurlijke beboeting het geval is. Niet dat ik daarmee wil zeggen dat die bij de bestuurlijke beboeting ontoereikend is; daar hebben wij ook aan gewerkt. Daarvoor is de Algemene wet bestuursrecht van belang en de toepassing en jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters. Dat er in de discussies in deze Kamer een dikke streep is gezet onder de merites van het stelsel van de bestuurlijke strafbeschikking kan geen mens die bij dit debat aanwezig is geweest of de Handelingen daarover naleest, ontgaan.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1639): Ik vraag de minister graag of ik het goed begrijp. Dit is een ″aanvliegroute″ maar tegelijkertijd ook ″work in progress″. De minister heeft geluisterd naar wat er hier gezegd is en dat werkt weer mee in de verdere ontwikkeling van de gedachtes over het sanctiestelsel dat gehanteerd zou moeten worden. Mijn fractie is nogal opgeschrikt door de opmerking dat deze nota opgenomen wordt in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dan is het geen work in progress meer. Misschien kan de minister daar nog wat over zeggen?
Minister Hirsch Ballin (p. 1639-1640): Ik vind de samenvatting die mevrouw Broekers-Knol van de strekking van mijn antwoord geeft heel mooi. Wij moeten dit uiteraard omzetten in het type formulering dat zich leent voor de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dat betekent niet dat die nota daar geheel in wordt opgenomen; daar zouden de aanwijzingen ook te dik van worden. Geprobeerd wordt om daar goede formuleringen voor te vinden. Daarbij zal ik uiteraard ook verslag doen van de discussie die vandaag in uw Kamer is gevoerd. Dat geeft ook een zekere inkleuring aan wat er is gezegd over gesloten en open context.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1640): Mevrouw Broekers-Knol gaf aan dat het work in progress is. De minister bevestigt dat eigenlijk. Er zit spanning tussen het op de juiste manier neerleggen in regelgeving en de ontwikkeling ervan. Kan de minister toezeggen dat het hele punt, inclusief de criteria, wanneer bestuurlijke boetes, wanneer strafrecht, wanneer strafbeschikking, et cetera, nadrukkelijk aandacht krijgt bij de evaluatie die wij bij mijn weten in 2011 tegemoet kunnen zien?
Minister Hirsch Ballin (p. 1640): Dat lijkt mij een goede datum om te bezien hoe zich dat heeft ontwikkeld. Ik aarzel even of dat gekoppeld moet worden aan de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, want wij hebben het over de sanctiestelsels waarin de Algemene wet bestuursrecht een rol speelt, maar ook over de toepassing van de Wet OM-afdoening; wij kijken ook naar de werking daarvan. Het lijkt mij evenwel een prima gedachte om daar over een jaar of twee de balans van op te maken. Dat is ook het moment dat moet worden gekeken naar hoe een nieuw kabinet begint aan het wetgevingsprogramma. Daarin moeten ook vragen aan de orde komen van doelmatige handhaving. In dit verband vind ik het zeker van belang dat gekeken wordt naar de commentaren en reacties uit gemeentelijke kring; ik heb verwezen naar een recente reactie in Binnenlands Bestuur. Die commentaren zijn nu anders dan twee jaar geleden, en twee jaar geleden waren deze anders dan vier jaar geleden. Men zal ervaringen opdoen met de toepassing van de Wet OM-afdoening en de bestuurlijke strafbeschikking. Dat kan wellicht in combinatie met de manier waarop wij verder waarborgen regelen, waarover mevrouw Strik nog heeft gesproken. Het moment van 2011 om terug te kijken naar deze nota en de vertaling daarvan naar de Aanwijzingen voor de regelgeving, bij het startpunt van een nieuwe kabinetsperiode wanneer ook moet worden nagedacht over een doelmatig handhavingsstelsel, lijkt mij dus prima.
Ik kom hiermee op de boetes en de ″geen verdichting″, de kwestie van de onderdelen en de grondenfuik. Ik ben daar in eerste termijn al kort op ingegaan. Het betekent inderdaad dat de bestuursrechter ten volle zijn rol als beschermer van de belangen van de rechtspositie van de burger in het geval van sanctietoepassing moet vervullen. In kwesties rond zowel de vaststelling van de feiten – heeft normovertreding plaatsgevonden? – als de straftoemeting zal de rechter dus zijn rol moeten vervullen. Dat is meer een kwestie van de meer open geformuleerde regels van de Algemene wet bestuursrecht in combinatie met de jurisprudentie, dan in de kaders van het strafproces het geval is. Ik onderken uiteraard ten volle wat werd onderstreept door mevrouw Broekers-Knol op het punt van de preciezere regeling van deze onderwerpen in de Wet OM-afdoening. De dank die mij werd aangeraden te voelen voor een van de mogelijk bij de installatie van de Staatscommissie Grondwet te bespreken onderwerpen heb ik inderdaad gevoeld. Het geeft ook een goed gevoel om die dank bij dezen uit te spreken.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1640): Ik kom nog even te spreken over de verdichting. Ik begrijp uit zijn woorden dat de minister zegt: ten aanzien van de bestuurlijke punitieve sanctie zal de bestuursrechter ervoor moeten zorgen dat hij het principe van de verdichting daar minder gauw zal toepassen dan bij een gewone bestuursrechtelijke procedure.
Minister Hirsch Ballin (p. 1640): Ja. Als het om boetes gaat, geen verdichting.
Mevrouw Strik heeft gevraagd of het ook gaat om belangen van burgers die in het geding zijn. Dat raakt een punt dat ik heb aangesneden dat mevrouw Strik bij het onderwerp van de datum van inwerkingtreding van de Vierde tranche aan de orde stelde. De rechtspositie is inderdaad een van de dingen die ik voor ogen heb, niet alleen op het niveau van de nota en de onderwerpen waarmee de Staatscommissie voor de herziening van de Grondwet zich zou moeten bezighouden, maar ook dat van de Vierde tranche. Er is ook geen tegenstelling tussen het argument uit de stukken ten aanzien van de toepassing van deze regels door de gemeenten en de belangen van de burgers bij de rechtsbescherming. Het is eigen aan de Algemene wet bestuursrecht, die de rechtsbetrekking burger-bestuur betreft. De bedoeling van de wet – de heer Engels bracht dit punt ter sprake – is dat het bestuur doelmatig en slagvaardig kan functioneren, maar ook om de rechtsbescherming van de burger te dienen. Dat is de functie van een goede regeling van de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger, die van meet af aan centraal heeft gestaan in de werking van de Algemene wet bestuursrecht. Bovenstaande geldt ook voor de redenen waarom het volgens mij goed is om het wetsvoorstel – wet geworden als de Kamer het heeft aanvaard – op 1 juli in werking treedt. De VNG heeft zich daarop ingesteld, wat blijkt uit de eigen publicaties en aankondigingen: bij een positief oordeel van deze Kamer moeten gemeenten gereed zijn om het toe te passen. Het aanbod van cursussen is erop afgestemd. Er zijn bovendien andere wetsvoorstellen – in de stukken heb ik dit al onder de aandacht gebracht – die voortbouwen op de algemene regels die hierin zijn gesteld. Ook daarvoor zouden andere tijdschema’s moeten worden vastgesteld als het in plaats van 1 juli 1 januari zou worden, of de in het algemeen minder gewenste tussendatum van 1 oktober. Als de Kamer dit wetsvoorstel aanvaardt, zijn de uitvoerende instanties, waaronder de gemeenten, erop voorbereid om er vanaf 1 juli mee te werken.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1640): Ik wil daarover een iets meer toegespitste vraag stellen. De minister zegt dat de VNG zich erop heeft voorbereid. Ik heb hem gevraagd: hebben alle gemeenten zich erop voorbereid?
Minister Hirsch Ballin (p. 1640): De VNG vertolkt altijd heel goed de gevoelens van de gemeenten. Ik heb geen enkel ander geluid gehoord dan dit.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1640-1641): In ieder geval ik en waarschijnlijk ook andere leden van deze Kamer hebben wel een aantal van die geluiden gehoord. De minister zegt dus: gemeenten, groot of klein, zijn vanaf 1 juli toegerust op hun taak, er zullen geen problemen ontstaan bij de implementatie, alles gaat naadloos in elkaar over, ook het sturen van beschikkingen.
Minister Hirsch Ballin (p. 1641): Niemand kan bij de invoering van welke wet dan ook, op 1 juli, 1 oktober of 1 januari, een garantie afgeven dat geen enkel probleem zich zal voordoen. De gemeentelijke praktijk is al jarenlang – dit is vanmiddag in het debat ook gezegd – erop voorbereid dat dit eraan zit te komen. Vandaar dat ik net zei wat ik zei.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1641): Dan formuleer ik het nog één keer anders. De invoeringsdatum van 1 juli levert niet meer problemen op dan de invoeringsdatum 1 oktober of 1 januari?
Minister Hirsch Ballin (p. 1641): Nee, per saldo levert dat niet meer problemen op. Er is op dit moment geen enkele aankondiging: we hadden eerder gezegd ″1 juli″ maar reken maar op 1 oktober of 1 januari. Voor zover problemen zijn te vermijden – dat wil ik niet uitsluiten – als er een paar weken of maanden meer tijd zou zijn, staat daartegenover dat er andere praktische problemen ontstaan in geval van uitstel. In die afweging is het antwoord inderdaad: er zijn per saldo niet meer problemen te verwachten bij inwerkingtreding op 1 juli dan bij een latere datum.
Mevrouw Strik heeft mij gevraagd om te bevestigen dat de rechtsbescherming bij bestuurlijke boetes aan artikel 6 EVRM voldoet. Het antwoord op die vraag is ″ja″, in de combinatie van de wettelijke regels en de rol van de rechter op dit terrein. Waar nodig heeft de bestuursrechter zelf de mogelijkheid om in de zaak te voorzien, op grond van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht. De vergelijking van de bestuurlijke boete met de bestuurlijke strafbeschikking op het punt van ″zelf in actie komen″ ligt misschien een slagje anders dan mevrouw Strik veronderstelde. Ook bij de bestuurlijke strafbeschikking moet via het verzet de burger zelf in actie komen. In vergelijking met de traditie van het strafrecht is er natuurlijk wel een verschil.
Mevrouw Strik heeft opgemerkt dat de strafrechter alle mogelijkheden heeft om een feit niet wederrechtelijk te oordelen op grond van wettelijke strafuitsluitingsgronden en ongeschreven rechtvaardigingsgronden. De Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht biedt wettelijk meer ruimte dan het Wetboek van Strafrecht. De materie kan qua reikwijdte gelijkelijk worden beoordeeld in het strafrecht en het bestuursrecht. Net als bij de andere onderwerpen geldt hierbij de combinatie van wettelijke regels en de ruimte die de rechter heeft.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1641): In de nota en eigenlijk ook in de Vierde tranche wordt ervan uitgegaan dat het niveau van rechtsbescherming hetzelfde is: burgers moeten ervan op aankunnen dat in het bestuursrecht en het strafrecht dezelfde waarborgen gelden. De strafrechter is echter tot een aantal zaken verplicht, zoals de indringende toets en de actieve houding, terwijl de bestuursrechter daarvoor de ruimte krijgt. Is dat voldoende om de burger die waarborg te bieden? Zou de bestuursrechter niet ook gebonden moeten worden? De minister betoogt dat dit in de praktijk gebeurt, maar ik heb daar zorg over. Nu valt het wellicht niet meer te veranderen, maar ik kan mij voorstellen dat dit punt – dat belangrijk is in de nota – bij de evaluatie over twee jaar wordt betrokken. Dan kunnen wij zien of het voldoende is dat de bestuursrechter die ruimte heeft, of dat er toch dwingender regels voor moeten worden vastgesteld.
Minister Hirsch Ballin (p. 1641): De vraag van mevrouw Strik geeft aanleiding voor twee reacties. Ten eerste geldt ook voor de bestuursrechter dat hij verplicht is om de procesrechtelijke ruimte te gebruiken die de wet hem geeft. Het gaat dus niet alleen om ruimte maar ook om een plicht. Dit vloeit voort uit artikel 6 van het EVRM, artikel 14 IVBP en de jurisprudentie van de hoogste rechter. Als het bestuursrecht bijvoorbeeld op het punt van de bewijsvoering op wettelijk niveau opener is dan het strafprocesrecht, dan geldt onverminderd – dit blijkt ook uit de jurisprudentie van zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – dat als het op straffen aankomt in de zin van de verdragsbepalingen, moet komen vast te staan, zo nodig door getuigenverhoren, dat het vergrijp is begaan.
Mijn eerste commentaar is dus: de bestuursrechter heeft niet alleen de ruimte maar ook de plicht om die ruimte te benutten.
Ten tweede hangt de vraag of wij dit later nader gaan regelen, heel sterk af van de rechtsontwikkeling op het punt van de sanctiestelsels, het punt waarmee ik mijn tweede termijn begon. Naarmate die meer in richting gaat van het benutten van de mogelijkheden van de bestuurlijke strafbeschikking, is vanzelf meer aan de orde de toepassing van de regels via verzet die ertoe leiden dat daarna een ″full dressed″ procedure voor de rechter moet worden gevoerd.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1641): In het strafrecht wordt expliciet gesteld dat iets wettelijk en overtuigend moet zijn bewezen. Dat is iets anders dan de aannemelijkheidstoets van de bestuursrechter. Maar goed, ik hoop dat het antwoord van de minister wellicht al richtinggevend is voor rechters in hoe zij die toets moeten toepassen. Hopelijk bevat de evaluatie de informatie op grond waarvan wij kunnen bepalen of die rechtsbescherming inderdaad middels de wijze waarop de bestuursrechter toetst, ook echt is gewaarborgd.
Minister Hirsch Ballin (p. 1641-1642): Uit de bestaande, gepubliceerde jurisprudentie blijkt dat bijvoorbeeld de intrekking van een vergunning kan plaatsvinden op grond van het feit dat ″aannemelijk is geworden dat″, terwijl aan het opleggen van een sanctie – een straf in de betekenis van de verdragsbepalingen maar een bestuurlijke maatregel in de systematiek van ons recht – door de hoogste bestuursrechter hogere eisen worden gesteld aan de vaststelling dat het vergrijp is begaan.
De heer Van de Beeten heeft ook het punt aangesneden van de bestuurlijke boete naast de bestuurlijke strafbeschikking en heeft nog een enkele opmerking gemaakt over de moeilijkheid die er soms aan is verbonden om het criterium van besloten en open context te hanteren. Ik onderken dat. Er zijn inderdaad situaties waarin je, al naargelang het gezichtspunt, van besloten en open kunt spreken. Het kan ook zijn – ik heb daarvan in mijn antwoord in eerste termijn een voorbeeld gegeven – dat er mensen opereren buiten de beslotenheid van de context die tot de bestuurlijke handhaving aanleiding zou kunnen geven en zich daarmee bevinden in de open ruimte waar de handhaving van de rechtsorde in algemene zin aan de orde is, naast de andere criteria die daarin een rol kunnen spelen. Ook dat zal moeten meewegen in de verdere beoordeling van de ontwikkeling van dit sanctiestelsel, waarvan ik zei dat het goed zou zijn om – ook gehoord de ervaring in de gemeentelijke praktijk, maar ook de bestuurlijke praktijk van de rijksoverheid – bij het begin van een volgende kabinetsperiode de balans op te maken.
De opmerking van de heer Van de Beeten dat deze goede toepassing daarvan ook bij elk wetsvoorstel aan de orde kan komen, onderschrijf ik. Mevrouw Strik heeft op het punt van de staatsmacht terecht aangesneden dat het hier om vragen van constitutionele orde gaat, die inderdaad ook raken aan de taakstelling van de Staatscommissie Grondwet. Dan kom ik op de vragen die naar aanleiding van de Algemene wet bestuursrecht aan de orde zijn gesteld door mevrouw Duthler. Over de datum van inwerkingtreding heb ik al gesproken.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1642): Wat ik helemaal heb gemist, is een mogelijke reactie op mijn constatering dat de open en gesloten context door u gedeeltelijk werd ondergraven, omdat u de normschending eerder een criterium vond dan de open en gesloten context. Ik heb u verder niets horen zeggen over de rechtseenheid en een landelijke afstemming van de hoogte van de boete, wat toch een vrij wezenlijk punt is als het gaat om de bestuurlijke strafsancties. Daarvan wordt toch algemeen gevonden dat op het gebied van het strafrecht de rechtseenheid moet worden gewaarborgd. Ik veronderstel niet dat de heer Scheltema daarop nog zal ingaan.
Minister Hirsch Ballin (p. 1642): Mocht de heer Scheltema daarop ingaan, dan zal hij dat ook onder mijn verantwoordelijkheid doen. Wat betreft de verhouding van rechtseenheid en wat gemeenten wellicht op verschillende manieren regelen, wijs ik erop dat dit wel eigen is aan de gemeentelijke autonomie die wij tot deel van ons staatsbestel hebben gemaakt. In de mate waarin gemeenten, ook per gemeente verschillend, mogen beoordelen of zij iets willen verbieden of reguleren of niet, hebben zij ook de ruimte om iets meer of minder erg te vinden. Dat is eigen aan de autonomie van de gemeente, die ook behoort tot de kenmerken van ons constitutionele bestel. Voor die onderwerpen waar dat ongewenst wordt gevonden, geldt dat landelijke wetgeving en ook landelijke afstemming van de rechtshandhaving van doorslaggevende betekenis zijn en dat daarmee de rechtseenheid is verzekerd. Van het eerste punt van mevrouw Haubrich moet ik bekennen dat mij dat niet helemaal duidelijk is geworden.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1642): De minister heeft aangegeven dat ernstiger normschendingen eerder een reden zijn om onder het strafrecht te brengen dan te laten onder het bestuursrecht. Hij noemde daarbij het voorbeeld van ernstig normschendende fiscale overtredingen. Daarbij beluisterde ik haast dat juist die normschending een meer onderscheidend criterium is om een boete in het bestuursrecht te houden dan wel naar het strafrecht over te brengen dan de open en gesloten context.
Minister Hirsch Ballin (p. 1642): Het voorbeeld dat mevrouw Haubrich geeft, is goed terug te vinden in richtlijnen die gelden voor de inspectie bij het aanbrengen van een zaak voor strafrechtelijke afdoening door het Openbaar Ministerie. Daarbij speelt bijvoorbeeld een rol dat als er met uitgesproken bedrieglijke opzet onjuiste belastingaangifte wordt gedaan, als daar dus een werkwijze onder zit die naar alle begrippen van fraude, bedrog en bedrieglijkheid ten opzichte van de Staat ver ligt buiten dat wat in de verhouding tussen de fiscale administratie – de Belastingdienst dus – en de belastingplichtige moet worden aangedaan, dat een reden is om de zaak aan te brengen bij het Openbaar Ministerie. Dat weerspiegelt zich dan tegelijkertijd ook daarin dat er dan ook andere sancties moeten kunnen worden toegepast, tot vrijheidsstraffen aan toe, die per definitie niet door een bestuursorgaan kunnen worden opgelegd.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1642): Zegt u nu concreet dat je voor een bepaalde overtreding in gemeente A een strafblad zou kunnen krijgen, terwijl je in gemeente B bij dezelfde overtreding niet een strafblad krijgt maar een bestuurlijke boete?
Minister Hirsch Ballin (p. 1642-1643): Wat is hetzelfde feit? Als u feit bedoelt op het niveau van de omschrijving van de wettelijke bepaling, dan weten wij dat er strafbepalingen zijn die een enorm brede reikwijdte hebben en die kleinere feiten omvatten, maar ook buitengewoon ernstige feiten. Daarvan staat ook het commune strafrecht vol en dat weerspiegelt zich dan in de straftoemeting, jazeker.
Mevrouw Duthler meende dat een paar vragen nog nadere beantwoording behoeven. Ik wil dat graag proberen te doen, allereerst over de gevolgen van nieuwe typen beschikkingen en herstelsancties voor de administratieve lasten van de burger. De hoogdrempelige en dure verzetprocedure tegen kostenverhaal bestuursdwang en invordering van de dwangsom zal plaatsmaken voor een laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsgang met de bezwaarschriftprocedure waaraan geen kosten zijn verbonden bij de kostenbeschikking bestuursdwang en de invorderingsbeschikking van de dwangsom.
Dan ga ik in op de vraag van mevrouw Duthler over het invorderen van schulden als de invordering nog niet onherroepelijk is. Op dit moment zal een incassobureau daaraan te pas komen. Straks zal gelden dat dat slechts gebeurt in het kader van het lik-op-stukbeleid en van vermogensbestanddelen die dreigen te verdwijnen. Ik meen trouwens dat ik dat in eerste termijn wel heb gezegd.
Verder vroeg mevrouw Duthler of de evaluatie van geldschulden en de vervroeging daarvan bijvoorbeeld tot 2013 zou kunnen worden vervroegd. Dat lijkt mij mogelijk. Ik zal daar graag voor zorg dragen.
Er is gesteld dat de hoeveelheid beslismomenten bij de geldschuldenregeling toeneemt en men heeft gevraagd of dit leidt tot meer administratieve lasten voor de burger. Het aantal beslismomenten neemt toe. Artikel 4.4.5.1 bepaalt dat in procedures over de hoofdbeschikking, dus de beschikking waarbij de betalingsverplichting wordt vastgesteld, ook eventuele bijkomende beschikkingen worden meegenomen. De geldschuldenregeling heeft een uniformerende werking. Er zal voortaan één regeling zijn in plaats van nogal wat van elkaar verschillende regelingen. Soms zijn die verschillen onverklaarbaar. Ook deze ene regeling leidt tot een lastenvermindering. Er is gevraagd naar het automatiseringssysteem van de Belastingdienst. Er is een nieuw inningssysteem in aanbouw. Dit systeem vraagt om een eenvoudige manier om de verjaring van belastingschulden te voorkomen. Dit is wat de mensen van de Belastingdienst ons hebben laten weten, dus klopt het ongetwijfeld.
Mevrouw Duthler (VVD) (p. 1643): Mij is nog steeds niet duidelijk waarom er bij stuiting van verjaring toch een verschil is voor de fiscus en voor de gewone algemene regeling in de Awb. De minister legt uit dat er een nieuw inningssysteem is. Rechtvaardigt dit nieuwe systeem een verschil tussen de fiscale alleingang en de algemene regeling in de Awb? Ik zie het verband daartussen nog niet.
Minister Hirsch Ballin (p. 1643): Dit heeft ongetwijfeld te maken met de grote aantallen vorderingen waarmee de Belastingdienst zich moet bezighouden. Die hebben geleid tot de voorbereiding van een nieuw inningssysteem. Als er behoefte is aan meer duidelijkheid daarover, zal ik die vraag graag doorgeven aan de staatssecretaris van Financiën. Naar ik aanneem, zal hij de Kamer daarover graag een brief sturen waarin hij uitlegt hoe het precies zit met het inningssysteem. In een ooghoek zie ik dat die vraag op het balkon namens de staatssecretaris van Financiën wordt opgepikt.
Mevrouw Haubrich heeft gesproken over de hoogte van de bestuurlijke boetes bij overlast. Daarop ben ik naar aanleiding van haar interruptie al ingegaan. Zij vraagt ook waarom de kabinetsreactie op de conclusies van de commissie-Ilsink pas in 2011 komt. Zij vraagt of dat eigenlijk niet eerder had gekund. Het antwoord op deze vraag is dat dit inderdaad wel eerder had gekund. Het is ook eerder gedaan. Mevrouw Strik heeft hetzelfde onderwerp ter sprake gebracht. Ik heb mevrouw Haubrich misschien iets te veel de stuipen op het lijf gejaagd in mijn antwoord in eerste termijn door de indruk te wekken dat dit allemaal tot 2011 moet wachten. In het wetsvoorstel over bestuursprocesrecht en het wetsvoorstel over de bestuurlijke lus worden elementen daaruit namelijk al meegenomen. Het is dus zeker niet allemaal opgezouten tot 2011.
De heer Dölle heeft vragen gesteld over het regime van de attributie aan niet-ondergeschikten. Hij vraagt of dit niet beter in de Algemene wet bestuursrecht kan worden geregeld in plaats van in de Gemeentewet. In de Vierde tranche is een beperkte regeling voorzien over attributie aan ondergeschikten, om het knelpunt in de praktijk op te lossen. Er is geen reden voor een algemene regeling voor alle vormen van attributie, omdat dit echt een kwestie is van gemeentelijke verhoudingen. Zolang het een gemeentelijk probleem is, wil ik het maar houden op de Gemeentewet. Ik meen dat dit ook de opvatting is van mijn collega’s van Binnenlandse Zaken.
De heer Dölle (CDA) (p. 1643): Ik noemde de gemeente als voorbeeld, maar uiteraard is het probleem groter. Er zijn veel meer relaties tussen twee bestuursorganen waarbij het ene bestuursorgaan een bevoegdheid schept voor het andere bestuursorgaan. Bij de provincies is dat denkbaar, maar ook bij andere relaties. Ik ben het echter eens met de constatering dat dit te ver voert in het kader van wat wij vandaag bespreken. Ik kan mij wel voorstellen dat wordt overwogen om het oorspronkelijke idee te onderzoeken om de attributie ook te regelen, en om de andere vorm van attributie te onderzoeken voor een regeling in de Awb. Nu is het beperkt tot de attributie van ambtenaren.
Minister Hirsch Ballin (p. 1643): Ik zeg dit de heer Dölle graag toe. Als hij, met zijn rijke ervaring met de gedecentraliseerde overheid, zegt dat het niet alleen gemeenten betreft, dan neem ik dat uiteraard serieus. Wij zullen daarnaar nog eens kijken, in samenwerking met de collega’s van Binnenlandse Zaken.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1643): Bij mijn weten nemen wij de regeling over attributie nu op in dit wetsvoorstel. Ik meen dat in hoofdstuk 10 de attributie wordt geregeld, maar ben nu enigszins in de war gebracht door de opmerking van de minister dat wij dit in de Gemeentewet gaan regelen. Volgens mij regelen wij dit nu in deze Algemene wet bestuursrecht.
Minister Hirsch Ballin (p. 1643): Ik doelde op het specifieke punt dat door de heer Dölle was aangesneden over de verhouding tussen gemeentelijke bestuursorganen. Daarop geven de algemene regels geen antwoord. Dat was het punt van de heer Dölle. Hij vindt dat wij dit niet via specifieke aanvullende regels in de Gemeentewet moeten regelen, maar via nadere regels in de Algemene wet bestuursrecht. Ik heb zojuist toegezegd dat ik dat nog eens zal bezien.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1643): Mijn vraag blijft recht overeind staan. Waarom is attributie een werkelijk verschillend rechtsfiguur ten opzichte van mandaat? Waarin zit het wezenlijke verschil, juist bij het attribueren van bevoegdheid van het ene bestuursorgaan naar het andere?
Minister Hirsch Ballin (p. 1643): Bij mandaat behoudt het mandaatgevende bestuursorgaan de eigen bevoegdheid. Bij attributie is die bevoegdheid over, want in handen van het orgaan waaraan wordt geattribueerd. Dat is het verschil en dat was ook de aanleiding tot het stellen van deze specifieke regels.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1643): Mijn vraag blijft nog steeds recht overeind staan. Het attribuerende orgaan blijft steeds bevoegd om het geattribueerde orgaan op te dragen om het besluit uiteindelijk in te trekken. Verder kan het attribuerende orgaan instructies ter uitvoering geven. Ik vraag dus nogmaals, wat dan het wezenlijke verschil is tussen mandaat en attributie.
Minister Hirsch Ballin (p. 1643-1644): In de situatie die mevrouw Haubrich schetst, gaat het niet om een echte attributie, maar om een mandaatverlening. Het is denkbaar dat er een verhouding wordt gecreëerd in een specifieke regeling waarbij er, terwijl er is geattribueerd, ook nog een bevoegdheid bestaat om enigerlei aanwijzing te geven. Het betreft dan echter niet een zuivere attributie van bevoegdheid aan een ander bestuursorgaan. Dat is dan iets dat daarnaast loopt. De heer Dölle heeft een vraag gesteld over de positie van professionals in dienst van beboetbare rechtspersonen. Onder omstandigheden kan uit de positie van zo’n professional voortvloeien dat hij als feitelijke leidinggever moet worden aangemerkt. Dat is echter een uitzondering. Nalaten om het advies van een professional te volgen, kan een rol spelen bij de verwijtbaarheid.
Onlangs is een wetsvoorstel voor advies aan de Raad van State aangeboden dat op hoofdlijnen het voorstel van de studiegroep schadevergoeding volgt. De heer Vliegenthart heeft een misschien ietwat gechargeerde weergave gegeven van wat ik heb gezegd. Hij zei dat ik heb gezegd dat de rechtszekerheid in gevaar komt als de wet niet in werking treedt. Ik heb echter gezegd dat het de rechtszekerheid ten goede komt als de wet wél in werking treedt. Dat is een positievere boodschap over de toekomst en een minder negatieve over het heden. Tot zover mijn antwoorden op de vragen. Ik hoop dat zij goed aansluiten op wat de regeringscommissaris gaat zeggen.
De heer Vliegenthart (SP) (p. 1644): Het is natuurlijk mooi dat de minister dit een positieve kant op weet te draaien. Kan hij echter puntsgewijs noemen hoe de inwerkingtreding de rechtszekerheid ten goede komt?
Minister Hirsch Ballin (p. 1644): Oef, dit is de zwaarste vraag die mij vanmiddag is gesteld. Ik zou de gehele memorie van toelichting moeten herhalen. Daarin kan de heer Vliegenthart in een mooie verwevenheid lezen hoe de rechtsbetrekking tussen bestuursorgaan en burger ook op het punt van de positie van de burger wordt bevorderd, versterkt en herkenbaarder gemaakt. Die positie wordt meer houvast gegeven in wettelijke regels waarop een beroep kan worden gedaan. Kortom, alles wat daarover in de toelichtende tekst staat geschreven, draagt bij aan een volledige beantwoording van deze vraag van de heer Vliegenthart.
De heer Dölle (CDA) (p. 1644): Voorzitter. Nog even iets over de rechtvaardigingsgronden. Stel dat iemand een beroep doet op een rechtvaardigingsgrond. De persoon komt in bezwaar. De commissies beroep en bezwaar moeten zich met het oog op wat de rechters daarover gaan ontwikkelen een oordeel vormen. De regering stelt dat, als er bezwaar wordt gemaakt, dit de bestuurlijke boete in de praktijk doorgaans schorst. Er zijn uitzonderingen, maar de regering heeft daar niet zoveel mee te maken, want dat is een kwestie van het bestuursorgaan zelf. Ik heb gevraagd of dit niet iets te gemakkelijk is, omdat de regering een voorbeeldfunctie heeft, maar ook zelf als bestuursorgaan bestaat en een aantal bestuursorganen vrij sterk stuurt. Ik noem zbo’s en dergelijke. Is er iets meer te zeggen over wat de regering vindt van de omstandigheden waarbij een bestuursorgaan dat een boete oplegt, ondanks het feit dat daartegen een juridisch middel is ingezet, de boete toch gaat halen? Het enige dat ik heb begrepen, is dat dit gebeurt wanneer de handhaving dat vereist. Dat is een interessant punt, want dat ligt anders als bij het strafrecht. Daar krijg ik nog graag een reactie op.
Minister Hirsch Ballin (p. 1644): Wat de heer Dölle naar voren brengt, kan ik onderschrijven. Er is uiteraard een verantwoordelijkheid van ieder bestuursorgaan en dus ook van de bestuursorganen die behoren tot de regering, dus van de ministers die bestuursbevoegdheden uitoefenen, om bij sanctietoepassing in acht te nemen wat de heer Dölle zojuist heeft gezegd. Ook voor de bestuursrechtelijke sanctietoepassing geldt dat, zelfs wanneer is vervuld wat wij in het strafrecht een delictsomschrijving noemen, zich een situatie kan voordoen waarbij van de toepassing van de bestuurlijke sancties behoort te worden afgezien. Dat blijkt uit de jurisprudentie, maar het moet inderdaad ook blijken uit de goede bestuurlijke praktijk waarop de volksvertegenwoordiging, beide Kamers der Staten-Generaal, de bestuursorganen die aan het parlement verantwoording schuldig zijn, kan aanspreken. De strekking van de opmerking van de heer Dölle kan ik volledig onderschrijven. Voor zover het bijvoorbeeld om gemeentelijke organen gaat, zullen zij zich daarover, ook ten opzichte van gemeenteraden, moeten verantwoorden in algemene zin. In het concrete geval van de sanctietoepassing is het de rechter die daarover oordeelt.
De heer Scheltema (p. 1644): Voorzitter. De minister heeft in eerste termijn toegezegd dat ik alle vragen zou beantwoorden die hij niet zou beantwoorden, maar dat is helaas niet helemaal gelukt. Dat spijt mij, want er bleven toch kennelijk wat vragen over. Die heeft de minister nu grotendeels beantwoord, dus voor mij resteert nog maar heel weinig.
Ik kom bij de opmerking van mevrouw Broekers over de artikelen 6:18 en 6:19 en de vraag in hoeverre de nieuwe grondslag van het besluit waarbij een boete wordt opgelegd, in de procedure kan worden meegenomen en wat de artikelen 6:18 en 6:19 daarmee te maken hebben. Eigenlijk hebben die artikelen daar niet veel mee te maken, behoudens dat ze degene die bezwaar heeft tegen de opgelegde boete een beetje tegemoetkomen. De vraag of, wanneer een besluit is genomen, het bestuursorgaan dat besluit kan wijzigen, wordt op zichzelf niet beantwoord in artikel 6:18, want de vraag of het besluit kan worden gewijzigd, hangt van heel andere omstandigheden af. Er zijn twee mogelijkheden. De ene mogelijkheid is dat, net als in het strafrecht mogelijk is, de grondslag voor de boetebeschikking wordt gewijzigd, net als de tenlastelegging kan worden gewijzigd, bijvoorbeeld doordat het wel om hetzelfde feit gaat, maar een ander artikel er beter aan ten grondslag kan worden gelegd dan wat in de boetebeschikking is gedaan. De andere mogelijkheid is dat een nieuw besluit wordt genomen. De enige functie van artikel 6:18 is dat, als er een nieuw besluit wordt genomen, dit automatisch wordt meegenomen in de procedure, wat als gemak voor de betrokken persoon met zich brengt dat hij in de procedure direct het nieuwe besluit kan aanvallen. Als die bepaling er niet zou zijn, zou er een nieuwe procedure nodig zijn.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1644-1645): Voorzitter. Wat de heer Scheltema zegt, is mij bekend, maar het gaat nu om de bestuurlijke punitieve sanctie. De artikelen 6:18 en 6:19 zijn in de Awb terechtgekomen toen er nog geen Vierde tranche bestuurlijke punitieve sanctie bestond. De minister schrijft in de nadere memorie van antwoord: ″… mits de belanghebbende daardoor niet wezenlijk in zijn verdediging wordt geschaad.″ Zou het niet verstandig zijn om een zinsnede met die strekking op te nemen in het artikel wanneer het gaat om bestuurlijke punitieve sancties? Dat lijkt mij heel logisch. Stel dat je een boete krijgt opgelegd, omdat je in strijd hebt gehandeld met artikel 8 van welke wet dan ook. Je komt vervolgens bij de bestuursrechter en dan blijkt dat het niet om artikel 8 gaat, maar om artikel 25. Het is fijn voor de persoon die voor de bestuursrechter staat dat een en ander kan worden gewijzigd, zodat de procedure niet over moet. Uiteindelijk praten wij namelijk over de bestuurlijke lus, maar nu het om een punitieve sanctie gaat, vind ik dat er meer moet worden opgenomen voor de rechtsbescherming van de burger. Het staat nu echter niet in de wet. Het lijkt mij verstandig om iets dergelijks op te nemen. Voor artikel 6:22 is wel iets opgenomen. Dat gaat over simpele zaken als foute vormvoorschriften.
De heer Scheltema (p. 1645): De vraag of de grondslag voor het besluit moet worden gewijzigd, of dat er een nieuw besluit moet worden genomen, wat ook een mogelijkheid is, is net als in het strafrecht afhankelijk van hoe nieuw het is. Als een heel andere redenering, een heel ander feit aan de orde komt, dan moet gewoon een nieuw besluit worden genomen. Dan kan er niet, net zo min als in het strafrecht, met een procedure tegen dat besluit worden vervolgd.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1645): Ik heb alleen maar gevraagd of kan worden bekeken, wanneer de wet een keer wordt gewijzigd, of iets meer rechtsbescherming voor de burger op dit punt kan worden opgenomen.
De heer Scheltema (p. 1645): Als er behoefte blijkt te zijn aan een andere regeling in de wet, moet dat zeker worden nagegaan. Dan nog een opmerking over de derde evaluatie, waarvan de minister duidelijk heeft gemaakt dat er inmiddels al veel meer is gebeurd dan hij in eerste instantie had aangegeven. Dat geldt zeker voor het wetsvoorstel over het bestuursprocesrecht. Het bewijsrecht is inderdaad een belangrijk onderdeel van de derde evaluatie. De kwestie is ook aan de orde gekomen tijdens een vergadering van de Vereniging voor bestuursrecht. Het interessante is dat de evaluatie niet alleen aangeeft dat er misschien wetgeving moet worden overwogen, maar ook dat de manier waarop de bestuursrechters hun rol invullen van groot belang is. De discussie in de Vereniging voor bestuursrecht ging juist ook daarover. De vraag was vooral of het verstandig is om er nieuwe wetgeving voor te maken, of dat een andere rol van de bestuursrechters in dat opzicht, het meer houden van de regie ter zitting, verstandiger is. Dat is iets wat je op het ogenblik al ziet gebeuren. De rechters vullen die rol momenteel al anders in. Dat is wel degelijk een gevolg van de derde evaluatie.
De heer Dölle (CDA) (p. 1645): Voorzitter. Het kan op fetisjisme lijken, maar ik begin nog een keer over de rechtvaardigingsgronden. Ik begrijp de filosofie erachter die onder andere op het congres werd geschetst. Dat is de filosofie van een anders optredende rechter dan traditioneel gebeurt bij het civiele recht en het strafrecht. De rechter moet in die zin het rechtvaardigingsregime gaan bouwen. In de wet staat dat er rechtvaardigingen zijn, maar nu gaat de rechter die bouwen. Mijn probleem is dat daardoor grote onzekerheid optreedt. Daarmee komt de rechtszekerheid in het gedrang van al die mensen die voor een bezwaarschriftencommissie komen en die zich op iets moeten beroepen. Dan moeten zij ergens in een woud van jurisprudentie embryonale vormen van rechtvaardigingsvormen zien te ontdekken.
Om die reden had ik zoveel liever gezien dat de wetgever een paar oriëntatiepunten in de teksten had neergelegd. Is dit een gevolg van de nieuwe filosofie over de rol van de rechter?
De heer Scheltema (p. 1645): Wanneer de belanghebbende zich op een of andere vorm van rechtvaardigingsgrond beroept, is hij niet degene die alle jurisprudentie moet nalezen en moet weten hoe het zit. Nee, een enkel beroep op een feit dat enigszins op een rechtvaardigingsgrond in wording lijkt, zou door de rechter moeten worden opgevat en worden vertaald als een beroep op een rechtvaardigingsgrond, die vervolgens door de rechter inhoudelijk zal moeten worden bekeken. De rechter zou daarover dan zijn eigen oordeel moeten vormen, maar hij zal natuurlijk in belangrijke mate kijken naar de jurisprudentie die daarover al door de strafrechter is gevormd.
De heer Dölle (CDA) (p. 1645): Dat ben ik geheel met u eens. Het gaat echter niet alleen om de burger die zegt ″ik kon er niks aan doen″ of ″ik vind dat ik geen straf moet hebben″. Het gaat ook om de eindeloze aantallen commissies bezwaar- en beroepschriften die een reactie moeten geven en dus een beeld moeten hebben van wat rechtvaardigingsgronden in deze sfeer zijn. Het lijkt mij makkelijker als de wetgever vier of vijf oriëntatiepunten geeft, net zoals in het strafrecht en eigenlijk ook in het civiele recht, waarin men, uiteraard bijgelicht door de jurisprudentie, zijn weg kan vinden, dan dat men helemaal in het lege naar een rechtvaardigingsgrond moet zoeken.
De heer Scheltema (p. 1645): Ik kan me de opmerking van de heer Dölle voorstellen. Het is natuurlijk ook moeilijk om met een betrekkelijk vage norm te werken. Daarbij passen wel twee opmerkingen. Ook als men precies zou hebben overgeschreven wat in het strafrecht staat, zijn het heel algemene gronden. Wat dat betreft helpt dat misschien wel iets maar toch niet zoveel. Daarnaast heb ik het idee dat er, afgezien van de wetgever, juist goede commentaren met heel nuttige dingen zijn geschreven, waarvan ook een bezwaarschriftencommissie heel veel nut kan hebben. Ik maak nog een opmerking over de problematiek van de attributie. Daarover blijkt een beetje misverstand te blijven bestaan.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1645-1646): Voordat de heer Scheltema overgaat tot de attributie, kom ik nog even terug op de woordjes ″voor zover″ bij de rechtvaardigingsgrond. De heer Scheltema sprak net immers over de rechtvaardigingsgronden. Misschien sluit dit daarbij aan. Ik had de vraag gesteld of het juist is dat er ten aanzien van de rechtvaardigingsgrond in het bestuursrecht toch gekozen is voor enige afwijking van de rechtvaardigingsgrond in het strafrecht. Als er in het strafrecht een rechtvaardigingsgrond is, ontvalt immers de wederrechtelijkheid. Ik heb het voorbeeld aangehaald dat de heer Scheltema gaf van de auto en de 24 uur. Daarbij is het een beetje rechtvaardig en een beetje onrechtvaardig. In het strafrecht ontvalt dan de rechtvaardigingsgrond. Zijn de woordjes ″voor zover″ bewust gebruikt om inderdaad te kunnen vaststellen dat burgers een beetje rechtvaardigingsgrond kunnen hebben en een beetje niet?
De heer Scheltema (p. 1646): Ik denk dat mevrouw Broekers gelijk heeft als zij zegt dat dit niet zo goed kan. Je hebt een rechtvaardigingsgrond of je hebt die rechtvaardigingsgrond niet. ″Een beetje gerechtvaardigd″ heb je niet, want dat helpt niet. In verband met het gebruik van de woorden ″voor zover″ neem ik weer het voorbeeld van de verkeersovertreding. Die verkeersovertreding is volledig gerechtvaardigd als er omstandigheden zijn die het voortduren van de verkeersovertreding rechtvaardigen. Op een bepaald ogenblik kan echter bij een voortdurende overtreding een eind komen aan de werking van die rechtvaardigingsgronden. Dan wordt het van ″volledig gerechtvaardigd″ op een bepaald ogenblik ″niet meer gerechtvaardigd″.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 1646): De regeringscommissaris zelf heeft het voorbeeld aangehaald van de auto en de 24 uur. Hierin zou het dus kunnen betekenen dat over de eerste twee uur geen boete hoeft te worden betaald en over de volgende 22 uur wel? Dat is toch een rare zaak! Als die auto er 24 uur staat, is er geen rechtvaardiging meer, klaar uit.
De heer Scheltema (p. 1646): Maar de eerste twee uur wel.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1646): Ik begrijp dat de commissaris van het hoofdstukje ″rechtswaarborgen″, om het zo maar aan te duiden, overgaat tot attributie. Wat ik tot nog toe heb gemist, is iets wat ik nu in drie instanties heb genoemd: het feit dat de cautie op een wat bijzondere manier is terechtgekomen in het bestuursrecht, namelijk op het moment voor het verhoor. Dat is uiteraard begrijpelijk als je het beziet in het strafrecht, maar niet als je het beziet in het bestuursrecht.
De heer Scheltema (p. 1646): Op dit punt is inderdaad de keuze gemaakt om wel sterk aan te sluiten bij het strafrecht en om, wanneer er mondeling verklaard moet worden, op dezelfde manier voor te schrijven dat er cautie moet worden gegeven. Wanneer het in de schriftelijke procedure goed is om daarop te wijzen of niet, hangt zodanig van de omstandigheden af dat dit niet op die manier in de wet is neergelegd.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1646): Dat is precies het punt dat door diverse bestuurskundigen naar aanleiding van het op 15 mei gehouden congres naar voren is gebracht: het geleerd overschrijven van bepaalde uitgangspunten vanuit het strafrecht naar het bestuursrecht maakt juist dat je de plank misslaat. Het proces waarlangs in het bestuursrecht een dergelijke beschikking tot stand komt en vervolgens moet worden beoordeeld, is immers een ander dan het strafproces. In het bestuursprocesrecht is het eigenlijk al veel te laat is als je die cautie pas doet op het moment van het verhoor. Dit is nu net het punt dat de bestuurskundigen hierbij aangeven. Het is dus juist een nadeel dat je het geleerd hebt overgeschreven uit het strafrecht.
De heer Scheltema (p. 1646): Misschien is dat het geval. De bedoeling van de cautie is natuurlijk vooral dat iemand die geconfronteerd wordt met mondelinge vragen en daar niet over kan nadenken maar als het ware die confrontatie aangaat, gewaarschuwd wordt. Als je schriftelijke vragen krijgt en inlichtingen moet geven, is het op een andere manier.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1646): Hier zit toch een fundamenteel verschil. Als je een bestuursrechtelijke boete krijgt opgelegd, moet je zelf bezwaar maken. Dat doe je schriftelijk. Op dat moment worden de betrokkene geen vragen gesteld. Hij moet zelf schriftelijk in bezwaar komen. Als je dan niet weet dat je geen voor jezelf belastende verklaringen hoeft af te leggen, kun je daarin allerlei dingen verklaren die vervolgens als belastend kunnen worden aangemerkt. Het gaat mij nu niet om een grote instelling die een boete krijgt, maar om allerlei personen.
De heer Scheltema (p. 1646): Maar daaraan bestaat in het geheel geen behoefte. Wij hebben juist gezien dat je, als je een bezwaarschrift indient, kunt volstaan met te zeggen dat je die overtreding niet hebt begaan. Vervolgens zal het bezwaar bij de bezwaarschriftencommissie, en later het beroep bij de rechter op die manier, als voldoende ontvankelijk worden beoordeeld.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1646): Ja, maar dan moet je wel weten dat je het zo mag doen. De heer Scheltema gaat voorbij aan het idee dat degene aan wie de boete is opgelegd – laten wij daarvan maar even uitgaan – weet dat hij kan volstaan met de mededeling dat hij het niet eens is met deze boete. Als hij roept ″ik heb het niet gedaan″, heeft hij immers in feite al een verklaring afgelegd over zijn handelen. Dat had conform een cautie eigenlijk al niet moeten worden gedaan.
De heer Scheltema (p. 1646): Ik denk dat het afleggen van de verklaring dat je de overtreding niet hebt begaan, de soort verdediging is die je altijd voert. Overigens zijn er twee soorten procedures. Er is ook de procedure waarin de betrokkene wordt gehoord. Dat is de zware procedure. Dan is er altijd een mondelinge zitting, en daarin wordt de cautie ook gegeven. Zodra een wat zwaardere procedure en een wat zwaardere overtreding aan de orde zijn, wordt de betrokkene dus gehoord voordat de boete wordt opgelegd. Dat is dan ook de plaats waar de cautie kan worden gegeven. Die is ook heel geschikt om die te geven.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1646): Ik sluit even aan bij mevrouw Haubrich. Het is mogelijk dat iemand in zijn verzet meer zegt dan ″ik heb het niet gedaan″ en zich onbewust is van het feit dat dit vervolgens tegen hem gebruikt kan worden. Is dat niet heel simpel op te lossen? Bij de oplegging van een boete zal informatie moeten worden verstrekt over de wijze waarop iemand verzet kan aantekenen enzovoorts. Daarin kan een zinsnede worden opgenomen, een soort van cautie, zodat iemand zich bewust is dat hij niet verplicht is om het een en ander aan te geven en weet wat de rechtsgevolgen kunnen zijn van wat hij neerschrijft in zijn verzet.
De heer Scheltema (p. 1646): Ik kan mij heel goed voorstellen dat bestuursorganen die voorlichting geven wanneer zij aangeven hoe men in bezwaar kan komen en dat gehoor niet heeft plaatsgevonden.
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1647): Wij praten zo verschrikkelijk langs elkaar heen. Dit moet echt opgehelderd worden. Ik heb problemen met het feit dat men allerlei rechtswaarborgen die men in het strafrecht wel heeft, in een bestuursrechtelijke procedure niet heeft. Wij hebben het over de cautie. In deze Vierde tranche staat, heel goed bedoeld, letterlijk overgeschreven uit het strafprocesrecht, dat er een cautie moet worden gegeven op het moment dat het verhoor aanvangt. Daarmee sla je de plank mis met de bedoeling van de cautie zoals die in het strafrecht wettelijk is vastgelegd. Als je het goed wilt doen, dan moet je in het bestuursprocesrecht neerleggen dat bij de eerste schriftelijke kennisgeving van een boete wordt aangegeven dat er ook een cautieverplichting bestaat. Wordt die verplichting niet opgenomen in de wet, dan is er een discrepantie tussen het strafprocesrecht en het bestuursprocesrecht. Dat is nu precies wat mevrouw Strik bedoelt. Als je dat soort dingen niet vastlegt in de wet, dan kan de betrokkene daar vervolgens geen beroep op doen. Daarom is het zo belangrijk dat het bestuursprocesrecht dat soort dingen wel degelijk gaat bevatten.
De voorzitter (p. 1647): Mevrouw Strik en de heer Dölle willen interrumperen. De heer Dölle heeft een aansluitende vraag?
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1647): Ik wil kijken of ik met mevrouw Haubrich tot een oplossing kan komen.
De voorzitter (p. 1647): Misschien kan eerst de heer Dölle zijn vraag stellen. Als u dan nog behoefte heeft aan een aanvulling, krijgt u daartoe gelegenheid. Ik neem tenminste aan dat de heer Dölle op hetzelfde punt doorgaat.
De heer Dölle (CDA) (p. 1647): Ja. Wij hebben namelijk gevraagd naar de cautie en benadrukt dat het kopiëren van strafrecht ons in dit geval ook wat minder gelukkig leek. Wij hebben echter het antwoord van de minister zo begrepen dat afhankelijk van de situatie en de betreffende persoon – is deze wel of niet juridisch geschoold enzovoorts? – het bestuursorgaan de cautie naar voren kan halen. Normaal komt de cautie bij het mondeling verhoor, maar dan wordt die daarvoor neergelegd.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 1647): Het is voor het bestuursorgaan, omdat het niet weet met wie het te maken heeft, heel lastig om te weten of iemand het zelf weet of niet. Ik kan mij voorstellen dat de minister toezegt dat er een aanwijzing komt voor alle bestuursorganen dat het standaard in de informatie moet worden opgenomen bij de boeteoplegging. Zou u dan tevreden zijn, mevrouw Haubrich?
Mevrouw Haubrich-Gooskens (PvdA) (p. 1647): Dat kan een oplossing zijn, maar als wij nu toch met het bestuursprocesrecht aan de gang gaan, waarom doen wij het daar dan niet meteen bij?
De heer Scheltema (p. 1647): Wanneer het om een wat zwaardere boete gaat, wordt de betrokkene altijd gehoord en dan is er dus alle gelegenheid om de cautie te geven. Daarbij komt dat als iemand zich erop beroept dat hij niet tijdig op de hoogte is gesteld van het feit dat hij niet had hoeven te verklaren, de rechter op basis van artikel 6 EVRM een dergelijk bezwaar zou moeten honoreren. De rechter zal dus ook zelf moeten controleren of niet in strijd met artikel 6 EVRM verklaringen zijn ontlokt, terwijl de persoon niet wist dat hij daar een verklaring over moest afleggen.
De laatste vraag betreft attributie. Mevrouw Haubrich vraagt of het nodig is om dat op deze manier in de wet te regelen en of attributie niet erg veel lijkt op mandaat. De gevolgen van attributie aan een ondergeschikte en mandaat aan een ondergeschikte lijken inderdaad veel op elkaar, maar dat is juist het gevolg van het opnemen van dit artikel in de wet. Het was vroeger juist een bekend twistpunt of de politiek verantwoordelijke de bevoegdheden had die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, als de wetgever had geattribueerd aan een ondergeschikte. Daardoor wordt nu meer duidelijkheid geschapen. Het resultaat is dat die figuur en mandaat aan een ondergeschikte voor wat betreft de politieke verantwoordelijkheid meer op elkaar zijn gaan lijken.
De beraadslaging wordt gesloten. De wetsvoorstellen worden zonder stemming aangenomen.
[1] Voor de inhoudsopgaaf van dit advies, zie bijlage 2.
[2] De adviezen zijn ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. Zie bijlage 3 van de Memorie van toelichting voor een lijst van instanties die advies hebben uitgebracht.
[3] J. E. M. Polak «Goede polderoplossing» – NJB 2007, p. 2023.
[4] Zie onder andere de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen d.d. 23 oktober 2007, zaak C-440/05 (het Zeelozingenarrest).
[5] Niet opgenomen.